Af kommandør Francis Zachariae, chef for Søværnets Officersskole.
Indledning
Når du læser disse linjer, er du med i et eksperiment ‐ en pludselig opstået tanke ved et møde i redaktionskomiteen til tidsskriftet. Artiklerne om EBO, som jeg formodede, de ville være i dette nummer af bladet, bar i retning af en beskrivende og en militær gennemgang af konceptet, hvilket naturligvis er helt relevant. Jeg savnede dog i vore drøftelser en teoretisk, ledelsesmæssig tilgang til EBO, som alt andet lige kan sammenlignes med de styringsteknologier, som allerede er kendt fra civile og militære virksomheder, specielt i forbindelse med økonomistyringen. Det bedste eksempel fra vor egen verden er DeMap/DeMars, som jeg vil lave visse sammenligninger med. DeMap var styringsteknologien, der skulle ændre fokus i forsvaret til ressourcebesvidsthed og ‐styring, og EBO er styringsteknologien, der skal skabe handlerum for transformationen af NATO til mere handlekraftige aktiviteter. Andre mere kendte styringsteknologier er værdiledelse, Balanced Scorecard, Activity Based Costing, grønne eller etiske regnskaber osv. Stort set alle styringsteknologier iværksættes for at dæmme op for en kritik. Man taler om, at de ofte er en reaktion frem for en reflekteret aktion. Om de giver mere effektivitet er nok tvivlsomt, men de gør normalt meget ved organisationernes måde at agere på. Nogle vil nok hævde, at DeMap/DeMars har ”sejret ad helvede til” for nu at bruge Thomas Nielsens gamle udtryk om LO. Forsvaret blev så ressource‐ og managementstyret, at den øverste ledelse har slået fuld kraft bak for at få det operationelle fokus tilbage. Forsvarets nye vision, der også er en styringsteknologi, bliver ”soldater”, ”kæmpe” og ”vinde”, og støttefunktionerne (FPT, FMT, FAK osv.) er ikke længere medlem af direktionskredsen, hverken på niveau I eller II, for bare at nævne nogle få eksempler på signaler, der er iværksat, for at dæmme op for DeMaps ”blinde plet” – det operationelle. Igen måske en reaktion for at imødegå kritikken om for lidt”krigerrolle”frem for en reflekteret aktion mod et bestemt mål. Der er altså ingen tvivl om, at styringsteknologier påvirker organisationen meget, men om det bliver mere effektivt, er ikke sikkert, og det kan ofte være svært at beskrive de kræfter, der er på spil.
EBO‐konceptet gør formentlig meget ved måden at tænke operationer på, men bliver ofte kritiseret for at være ”gammel vin på nye flasker”, og den har måske lidt svært ved at fænge rigtigt an. Hensigten med denne artikel er at se på EBO i et styringsteknologisk perspektiv for at komme nærmere på, hvilke ledelsesmæssige instrumenter den byder på, og måske give et bud på, hvorfor EBO ikke rigtigt ”rykker”.
Hvad er en ledelsesteknologi?
Analysen tager altså udgangspunkt i det perspektiv, at EBO først og fremmest er en styringsteknologi. Styringsteknologibegrebet betragter jeg som en fællesbetegnelse for de værktøjer, teknikker og metoder, som organisationer strukturerer og regulerer sine aktiviteter med. Anvendelsen af en styringsteknologi kan betragtes som et udtryk for sproglige, kognitive og adfærdsmæssige konstruktioner, som skaber muligheder for indsigt og handling samtidigt med, at den besværliggør eller udelukker andre1 . Det vil sige, at styringsteknologier skaber et handlerum af muligheder og begrænsninger i organisationen. Det er væsentligt at forstå, at for praktikeren er en styringsteknologi – DeMap eller EBO – et værktøj, som ledelsen ønsker at anvende for at prioritere et område og gøre det til genstand for ledelse. Iagttager man virksomheden ude‐ eller ovenfra kan man fornemme, at styringsteknologien skaber et handlerum for denne ledelse. I et forsvar, der fx var styret af grønt regnskab, ville det give mening at vurdere, hvor meget en given operation eller øvelse forurenede, og de officerer, der kunne udvise bedst miljøbevidsthed, ville blive belønnet. Dette handlerum er af afgørende betydning, idet det beskriver rammerne, inden for hvilke aktørerne underlagt en given teknologi kan handle. Der er, lige som det gør sig gældende for et fysisk rum, tale om nogle begrænsninger, nogle rammer, der sætter en stopper for handlen. Handlerummet giver imidlertid også nogle muligheder i form af værktøjer af mere eller mindre håndgribelig art lige fra sprogliggørelse til computerteknik, der sætter aktørerne i stand til at udføre handlinger, som de ikke var i stand til før indførelsen af teknologien. Et afgørende spørgsmål i forbindelse med vurderingen af en styringsteknologi er derfor, hvad det er for en ledelses‐ eller styringsforskel, altså forskellen mellem den nuværende situation og idealsituationen, som teknologien – her EBO – giver mulighed for.
I eksemplet DeMap gav teknologien det handlerum, der satte ledelsen i stand til at styre efter driftsøkonomiske og ressourcebevidste metoder. Fra økonomisk uigennemsigtighed til moderne, økonomisk overblik. En klar ledeforskel. I princippet er det altså handlerummet, der er af størst interesse, når man skal vurdere EBO set i et ledelses‐ eller styringsperspektiv. Handlerummet, som naturligvis er konstrueret i iagttagerens hoved, kan karakteriseres ved nogle enkelte områder2 , som beskrives nærmere i det følgende:
• Ledeforskel
• Objekt‐formation
• Subjekt‐formation
• Manifestation
EBOs handlerum
Til forklaring af ledeforskelle tages udgangspunkt i tanken om, at iagttagelsesoperationer sker i kraft af ledeforskelle, og analysen går derfor ud på, at vi som iagttagere af anden orden, altså iagttagelse af brugeren – soldaten – vil søge efter den/de ledeforskelle, som første ordens iagttageren – brugeren, soldaten – ikke selv umiddelbart kan se, er dominerende for deres måde at iagttage på. DeMaps ledeforskel var meget klar. Fra økonomisk indblik til økonomisk overblik. Systemet skulle sætte forsvaret i stand til at styre driftsøkonomisk ved at sætte bl.a. økonomistyring i højsædet. Tidligere havde forsvarets ledelse mulighed for indblik i økonomien, men med DeMap fik man overblik. Ledeforskellen kunne derfor karakteriseres som indblik/overblik. EBO fokuserer på effekt og end‐state, som bl.a. beskrevet i oberstløjtnant Kurt Larsens artikel i dette blad. Dette at gøre end‐state til overordnet mål rummer mange styrker, bl.a. samtænkning mellem civile og militære aktiviteter, som er helt afgørende for moderne krigsførelse. Problemet er blot, at det ikke honorerer kravet om en ledeforskel. End‐state har altid været formålet med strategisk ledelse, og man kan derfor anklage EBO som styringsteknologi for, at det ikke introducerer et ledelsesområde, som ikke hidtil har været i fokus. Hvis det skulle give mening, burde man kunne se en ledeforskel som fx ineffektiv/effektiv, men det er vel næppe tilfældet. Ej heller selve ordet og fokus for konceptet – effekt – giver den ønskede forskel, idet man i militær planlægning altid har haft dette begreb for øje.
Som det fremgår senere, er et af de væsentligste mål for EBO tænkningen at koordinere samfundets eller alliancens ressourcer mod en samlet, given effekt eller samling af effekter for at opnå et fastsat end‐state. Dette er formentlig en af de største udfordringer, men for det første er det ikke nyt, og for det andet er der nok ikke tillid til, at EBO kan løse dette problem, der indeholder så mange forskellige faktorer af kompliceret politisk karakter. I givet fald skulle ledeforskellen være ukoordineret/koordineret, hvilket nok skyder lidt over målet. Objekt‐formation henviser til, at en styringsteknologi indføres med henblik på at gøre et område til genstand for ledelse, og den skal helst sætte praktikeren i stand til at håndtere noget, der hidtil har været uhåndterligt. Her kan man nok tale om, at EBO har en væsentlig styrke. Ved at italesætte effektbegrebet og gøre effekt til genstand for ledelse i al planlægning på alle niveauer skabes automatisk et behov for nogle systemer til håndtering af dette komplekse system. Der skabes dialog mellem civile og militære institutioner, og der indføres nogle systemer eller lignende for at hjælpe planlægningen, ganske som tilfældet var med DeMap/DeMars. Økonomistyringen blev gjort til genstand for ledelse, hvilket det ikke havde været før, og DeMars satte praktikeren i stand til at håndtere økonomien og ressourcestyringen på en ny måde. Ved udelukkende at gøre effekten til genstand for ledelse illumineres rivaliseringen mellem forskellige våbenarter, værn, civil/militær osv. Pludselig er alle lige, og bidraget giver kun mening i relation til, hvilken effekt det bidrager med. For en institution som NATO ville dette, såfremt det kunne føres effektivt ud i livet, give helt nye betingelse at virke under. Politik ville ændre betydning, og endeløse debatter om relativt ligegyldige småproblemer kunne høre op, såfremt medlemmerne blev tro mod EBO. Selv for nationalstaten ville det give nye betingelser i forholdet mellem ministeriernes virkemåder. Ved planlægningen af fremtidige operationer ville forsvaret måske tabe terræn til andre politiske virkemidler eller omvendt. Dette selvfølgelig forudsat, at EBO blev eneste og dominerende styringsteknologi, hvilket nok er urealistisk. Subjekt‐formation kan defineres som installering af nye aktører som følge af den nye styringsteknologi. Det er helt afgørende for en styringsteknologis overlevelsesevne, at nye aktører bringes i spil, eller at hidtidige aktører evt. får nye roller osv. For at man kan tale om et handlerum, må der nødvendigvis være nogle aktører, der fungerer i rummet. For DeMaps vedkommende er det igen meget oplagt, idet systemet, hvis det havde fået lov til at udfolde sig uhindret, ville have installeret management‐ og økonomistyringsspecialister. EBO har i sin meget brede tilgang til effekt en indbygget udiskriminerende tilgang til ressourcerne. Dem, der skaber den ønskede effekt, er velkomne. Man taler om, at effekterne skal komme fra diplomatiske, civile, militære og økonomiske virkemidler eller magtinstrumenter, som bl.a. beskrevet af seniorsergent Thomas Elkjer Nissen her i bladet. Selv om det nok altid har været tilfældet, er det altså meget klart, at alle ressourcer skal i anvendelse for at nå end‐state. EBO vil have mulighed for at give handlerum for samtænkning, Information Operation, militær pressetjeneste, CIMIC m.m. og anden militær planlægning, der ikke udelukkende går på traditionelle militære operationer. Her kunne man forestille sig, at nye aktører kom i spil, idet EBO bl.a. fokuserer på ”blød sikkerhed”.
Man må i denne forbindelse ikke glemme, at EBO i meget høj grad har sine rødder i USA, og at denne type af styringsteknologier mest appellerer til angelsaksisk tankegang. Uden at det bunder i videnskabelig undersøgelse, kunne jeg forestille mig, at EBO ligesom beslægtede teknologier som Net‐ Centric Warfare (NCW) osv. har langt mere appeal i NATO på grund af den voldsomme påvirkning fra USA end fx i EU eller andre alliancer og sammenslutninger, der er mindre domineret af amerikansk tankegods. Dette kunne skabe problemer i samarbejdet mellem USA‐tro partnere og andre. For at komme handlerummet lidt nærmere, er det afgørende at undersøge, hvori teknologien manifesterer sig i fx ritualer, artefakter3 , sprog, begreber osv. Denne del af handlerummet er overordentlig vigtig, idet det på sin vis er styringsteknologiens output. Ledelsen indfører teknologien for at få et output, hvad enten det drejer sig om grønt regnskab, Total Quality Management, DeMap eller EBO. Teknologien gør et nyt område til genstand for ledelse, og det giver automatisk en ny måde at planlægge operationer, øvelser osv. på. Man belønnes og sanktioneres for nye ting og sproget i organisationen ændrer sig. I eksemplet DeMap/DeMars er disse ændringer meget tydelige. DeMap/DeMars ritualiserer forsvarets økonomistyring gennem en gennemgribende ændring og tilpasning af alle tilknyttede arbejdsprocesser, fx budgettering, omkostningsregistrering, afskrivning, effektivitets‐ og produktivitetsberegninger, interne afregninger m.v. Ritualiseringen har konsekvens for tusinder aktørers daglige handlemønstre og fastholdes gennem nye artefakter. Blandt de nye artefakter er IT‐systemet DeMars. DeMars fastholder og skaber nye arbejdsprocesser gennem digitalisering, fx ved indberetningsprocedurer, rejseadministration, arbejdstidsregistrering osv., men skaber også nye artefakter og ændrer eksisterende bl.a. gennem et væld af uddata, gennem ændring af forsvarskoncepten, planer, programmer og regnskaber. Handlerummet manifesteres også gennem etablering af nye organisationsenheder, der kan betragtes som nye artefakter, der hver især ritualiserer nye områder i forsvaret gennem etablering af nye arbejdsprocesser og handlemønstre. DeMap/DeMars har bl.a. manifesteret sig ved gradvist at ændre sproget i forsvaret4 . Som tidligere nævnt er DeMap lykkedes så godt som styringsteknologi, at ledelsen bevidst har brugt meget energi på at rette forsvaret tilbage til et operationelt fokus. På samme måde skaber EBO nye forretningsgange, organisationer, nyt sprog og sikkert også nye artefakter. Læser man orlogskaptajn Niels Ole Raafeldt Markussens artikel om Multinational Experiment 4 i dette blad, får man en meget klar fornemmelse af alle disse nye manifestationer: Effect Based Planning, Assesment og Development, System of System Analyis, Inter Agency Cooperation osv. Ikke alene skabes et nyt sprog, der giver mening på tværs af landegrænser og faglige militære og civile skel, men der oprettes også nye organisationer, arbejdsgrupper, eksperimenter osv., der boltrer sig i det nye handlerum. Måske er det nye sprog den vigtigste nyskabelse i EBO. Man er enige om at tale ”effektsprog” i stedet for at dømme og vægte efter alle mulige andre sproglige konstruktioner. Dette er særligt vigtigt i en multinational sammenslutning og specielt i en ambition om at få flere forskellige civile og militære institutioner til at trække samme vej – mod effekter. Det faktum, at EBO har eller kan skabe et fælles sprog og nogle holdepunkter, som giver mening at forholde sig til, kan let gå hen og blive det væsentligste bidrag fra EBO som styringsteknologi. Den samling det kan bidrage med på tværs af ellers komplicerede opdelinger vil være enestående, hvilket dette temanummer af bladet faktisk er et udtryk for. Man kan stort set drøfte alt inden for EBOs handlerum og med det sprog og processer, som er installeret.
Virkningen af flere forskellige handlerum
På NATOs hjemmeside kan man under EBO finde en tale af Dr. John Leggat, hvorfra følgende citat er taget:
“As I see it, there are three key overarching concepts that are shaping NATO’s transformation. These concepts include:
• NATO Network Enabled Capability (NNEC);
• Effects Based Approaches (EBA) and Effects Based Operations (EBO);
• Defence Against Terrorism (DAT).”
Som jeg indledte med, er EBO en af de styringsteknologier, der skal skabe handlerum for transformationen af NATO til ”Improved Capabilities”. De fleste organisationer har mere end én styringsteknologi, og dette sammensurium af handlerum, der herved skabes, er en af de andre helt store udfordringer, som ledelsen altid må kæmpe med. Når man ser på, hvor stor virkning en effektivt gennemført styringsteknologi har på organisationen, og hvor uberegnelig dens output ofte er, kan det være svært at lave disse overvejelser på forhånd. Hertil kommer, at styringsteknologien ofte er indført som en reaktion for at dæmme op mod en kritik, snarere end som en reflekteret aktion for at opnå et bestem mål. Det samlede handlerum for NATO må være resultatet af samspillet mellem NNEC, EBA, EBO og DAT. Naturligvis vil det blive for kompliceret her at komme ind på dette samspil, men problemstillingen er relevant og bør overvejes. For eksempel kunne DAT efter min opfattelse udmærket karambolere med EBO, idet DAT i den grad er politisk inficeret og ikke på samme måde giver mulighed for i acceptabel grad at spille sammen med en effektbaseret tankegang, hvilket for nemt kunne ende ud i et resultat, der var uacceptabelt politisk osv. For at drage en parallel til vores hjemlige problemstillinger kunne nævnes samspillet mellem forsvarets styringsteknologier, hvoraf fx kunne nævnes DeMap og visions‐ og værdiledelse (vision, mission og værdier). Et eksempel på svære kombinationer kunne være personelpolitikkens lidt floromvundne visionsbaserede ”løfter” til personellet, som kan være meget svære at føre ud i livet på grund af DeMaps centraliserede, stramme økonomiske tankegang og styring. De færreste virksomheder har formået at holde sig til én styringsteknologi, idet der ofte er et voldsomt pres på ledelsen for dette og hint, og de fleste må handle i et kompliceret handlerum, altså også NATO.
Afslutning
Det har været hensigten med denne artikel at se på EBO i et styringsteknologisk perspektiv for at komme nærmere på, hvilke ledelsesmæssige instrumenter den byder på, og måske give et bud på, hvorfor EBO ikke rigtigt ”rykker”. EBO giver først og fremmest et handlerum, som er rammerne, inden for hvilke aktørerne kan agere. Der er, lige som det gør sig gældende for et fysisk rum, tale om nogle begrænsninger, nogle rammer, der sætter en stopper for handlen. Handlerummet giver imidlertid også nogle muligheder i form af nogle værktøjer af mere eller mindre håndgribelig art, der sætter aktørerne i stand til at udføre handlinger, som de ikke var i stand til før indførelsen af teknologien. Handlerummets ledeforskel er afgørende for aktørernes måde at iagttage på. EBOs ledeforskel er ikke umiddelbart klar eller måske snarere irrelevant, idet man i hvert fald fra militært hold vil hævde, at EBO ikke giver afgørende nytænkning for så vidt angår ledelsesfokus. Det samme gør sig i nogen grad gældende for ”søsterteknologien” Network Enabled Capabilities, som også mangler en markant ledeforskel. Denne manglende eller svage ledeforskel og det faktum, at teknologien et overordentlig angelsaksisk i sin tilgang er nok efter min vurdering den væsentligste årsag til, at EBO ikke slår igennem med fuld styrke. Det er spændende, og man vil gerne være med, men det byder ikke for alvor på en ledeforskel. Dette diskvalificerer naturligvis ikke EBO, og som beskrevet træder handlerummets andre ”vægge” tydeligere frem. Ved udelukkende at gøre effekten til genstand for ledelse illumineres rivaliseringen mellem forskellige våbenarter, værn, civil/militær osv., og den eftertragtede koordinerede samtænkning af operationer gives bedre vilkår. Magten kunne tænkes at skifte fra hidtidige aktører til nye, fx CIMIC, efterretning, Information Operations osv., og fokuseringen på ”blød sikkerhed” introducerer muligvis en anden type personer end tidligere. Civile områder træder måske tydeligere frem i planlægning og udførelse, og de militære ”kinetiske” operationer får mere legitimitet. Sproget ændrer sig, og nye begreber opstår. Det giver mening at tale om andre ting, og som styringsteknologi kan dette skabe en samlende effekt på tværs af normale skel mellem nationer, kulturer osv. både eksternt og internt. Øvelser og operationer osv. bliver iscenesat på en ny måde, og de involverede belønnes og sanktioneres for andre ting. Der er således næppe tvivl om, at EBO vil få afgørende betydning for vores ledelsesmæssige handlerum, men konceptet hæmmes lidt af den manglende markante ledeforskel og den angelsaksiske tilgang, som ikke appellerer til alle.
Fodnoter
1 Handelshøjskolen i København – Strategi og ændringer 2002
2 Henrik Frimor, Konditionering af Sociale Styringsteknologiers Handlerum, CBS 2002
3 Noget som er lavet af mennesket og ikke frembragt af naturen, fx et redskab, Nudansk ordbog.
4 Per Dinesen og Francis Zachariae, DeMap/DeMars, CBS 2002
