Ved major P. J. Jørgensen.
Den svenske forsvarskommissions gråbog om forsvarets fremtidige udvikling *)
Baggrund.
Indtil 1958 baseredes forsvarsplanlægningen i Sverige på »1-årige forsvarsbeslut«, hvorved rigsdagen i detaljer regulerede det militære forsvars krigs- og fredsorganisation såvel kvantitativt som kvalitativt. Fra 1958 gik man over til flerårige parlamentariske for svarsb eslut, hvorunder man begrænsede sig til kun at angive principielle retningslinier for forsvarets fortsatte udvikling. Samtidig fastsattes en økonomisk ramme for driftsbudgettet i den følgende 2-års periode. I 1961 udvidedes den økonomiske ramme til også at omfatte investeringsbudgettet. Fra 1960 blev den parlamentariske behandling af forsvaret koordineret på totalforsvarsniveau, idet også civilforsvarsplanlægningen og øvrige totalforsvarskomponenter blev medinddraget i totalløsninger. De nugældende retningslinier for totalforsvarets udformning og udvikling fastsattes ved 1968 års forsvarsbeslut p.g.a. en betænkning af 1965 års forsvarsutredning (som sprængtes umiddelbart før betænkningens udgivelse primo 68, idet den borgerlige oppositions medlemmer trak sig ud af samarbejdet i kommissionen). 1968-års ordningen, som bl.a. baseredes på »OB 1965« og »OB-svaret 1967« understregede yderligere et politisk ønske om en mere langsigtet planlægning, bl.a. ved at udvide budgetrammerne til at omfatte de næste fire budgetår. Idet man formulerede en sikkerheds- og forsvarspolitisk målsætning bestemte man i øvrigt at begrænse det m ilitære forsvars hidtidige målsætning og herunder foreløbigt at afstå fra at anskaffe atomvåben. I samme forbindelse formuleredes det lønsomhedskriterium, der har fået afgørende indflydelse på svensk forsvarsplanlægning. En restriktiv økonomisk politik nødvendiggjorde dels en stramning af forsvarsbudgetterne dels at man iværksatte foranstaltninger til at forbedre mulighederne for at afveje ressourcebehov og -fordeling såvel over tiden (under fornøden afvejning mellem langsigtet handlefrihed og kortsigtet operativ styrke) som mellem de respektive totalforsvarskomponenter og disses bestanddele. En tendens til øget langsigtethed inden for svensk sikkerheds- og forsvarspolitisk planlægning var allerede på dette tidspunkt begyndt at gøre sig gældende. Således havde FOA (det svenske forsvars forskningstjeneste) allerede i 1962 - i samarbejde med Det Udenrigspolitiske Institut - påbegyndt udarbejdelse af sikkerhedspolitiske studier, ligesom også »1965 års forsvarsutredning« selv havde taget initiativ til at udarbejde sikkerhedspolitiske prognoser. Dette arbejde formaliseredes fra 1967 ved et regeringspålæg til først OB, siden Civilf orsvarsstyrelsen (CFS) og »Overstyreisen for ekonomisk forsvar« om iværksættelse af et fortløbende miljøstudiearbejde under politisk direktiv og mundende ud i forslag til trusselmodeller, der - efter politisk godkendelse - kunne tjene til styring af totalforsvarets langtidsplanlægning. Departementsreformen i 1965 styrkede yderligere FMN’s ressourcer for planlægning og direktivgivning gennem oprettelsen af bl.a. et særligt planlægnings- og budgetsekretariat. Dette iværksatte bl.a. udarbejdelsen af et forbedret planlægningssystem, et arbejde, der videreførtes af en såkaldt »planlægnings- og programbudgetgruppe«, hvis betænkning »Roda Boken«, afleveredes i 1969. I 1970 fik forslaget til det nye planlægnings- og økonomisystem, baseret på centraliseret styring gennem direktivgivning og prioritering og en stærk decentralisering af ansvar og kompetence f.s.v. at detailplanlægning og gennemførelsesvirksomhed (»forsvarsproduktionen«), parlamentarisk godkendelse og indførelse på forsøgsbasis blev påbegyndt med henblik på endeligt at implementere systemet medio 72. Idet man samtidig udgav de herfor fornødne politiske direktiver pålagde FM OB hhv. CFS forsøgsvis at anvende det nye planlægningssystem under udarbejdelse af perspektivplaner for 1972-87*) hhv. programplaner for 1972-77. Disse planer skulle indsendes foråret hhv. efteråret 1971.
*) Såkerhets- och forsvarspolitiken. SOU 1972:4 Betånkande avgivet av 1970 års forsvarsutredning (250 s. Allmanna Forlaget, Stockholm, pris Skr. 25.50).
*) I »Militært Tidsskrift«, juni 1971, er denne behandlet af major Honnens de Lichtenberg.
Kommissionens nedsættelse.
Ultimo 1970 nedsatte forsvarsministeren - med regeringens bemyndigelse - et udvalg af 6 sagkyndige parlamentarikere, som - bistået af 10 eksperter (embedsmænd og officerer) samt et sekretariat på yderligere 5 embedsmænd - under betegnelsen »1970 års forsvarsutredning« skulle behandle ovennævnte materiale således, at 1972-års rigsdag kunne tage stilling til præmisser og mål for Sveriges sikkerhedspolitik og totalforsvarets langsigtede udvikling. Betænkningen afleveredes januar 1972. Den er senere efterfulgt af en særlig redegørelse vedr. dels rigsdagens rolle i det nye planlægnings* system dels visse problemer vedrørende metodikken i det fortsatte planlægningsarbejde.
Kommissorium.
Kommissionen skulle
- behandle resultaterne af miljøstudie virksomheden m.h.p, overvejelser vedr. Sveriges fremtidige sikkerheds- og totalforsvarspolitik,
- Analysere OB og CFS perspektivplaner m.h.p. at vurdere om den ønskede grad af handlefrihed var tilgodeset i relation til hensigten om at kunne bevare neutraliteten og forebygge angreb på landet.
- Undersøge hensigtsmæssigheden af de i programplanerne foreslåede afvejninger af ressourcernes disponering på følgende foranstaltninger indenfor næste 5-års periode:
- vedligeholdelse af den operative styrke,
- investeringer, som skal sikre et hensigtsmæssigt operativt styrke^ niveau hinsides programplanhorisonten (1977),
- forberedelse af fremtidige investeringer ved iværksættelse af studier, forskning og udvikling i relation til perspektivplanen for 1972- 87.
Kommissionen skal i denne forbindelse ikke tilstræbe at tage stilling til forsvarsbudgettets størrelse eller søge at tilvejebringe enighed her* om. Den skal primært se på, om programplanerne giver tilstrækkelig grad af handlefrihed til at tilgodese perspektivplanens intentioner og de langsigtede bedømmelser, som kommissionen selv føler sig foranlediget til at anlægge.
Gråbogens indhold.
Betænkningens 12 kapitler er disponeret således: Kap. 1 (s, 9-11) omfatter kommissionens kommissorium øg arbejdsmetode. I kap. 2 (s. 12-32) redegøres for tidligere parlamentariske undersøgelser og beslutninger vedr. svensk sikkerheds- og totalforsvarspolitik. Kap. 3. (s. 33-38) er en kortfattet redegørelse for det nye planlægningssystem, mens kap. 4 (s. 39-50) i hovedtræk beskriver den hidtidige miljøstudievirksomhed og trusselmodeludarbejdelse, opdelt på de tre permanente studieorganer, det militære forsvars (KMU), civilforsvarets (BMU) og det økonomiske forsyars (EMU). I k^p. 5 (s. 51-76) beskrives indholdet af det mil. forsvars perspektiv- °g programplan og de herfor anviste politiske direktiver. Til brug for perspektivplanarbejdet fik FM forelagt 9 trusselsmodeller, hyoraf han autoriserede 7, der skulle beskrive definerede angrebsretninge? og -mål samt såvel varslede angreb som overraskelsesangreb. Af disse 7 frasorterede OB selv 1 trusselmodel, som angiveligt ikke gav information der i væsentlig grad adskilte sig fra de øvrige. Af de sidste 6 ttUod tiden kun at behandle 4, idet OB dog senere vil tage de sidste 2 op til nærmere behandling. Informationsgrundlaget til behandling af overraskelsesangreb tilvejebragtes gennem variation af de behandlede 4 modeller. Perspektivplanen angiver - som udgangspunkt for den uddybende studie- og forslaiingsyirksomhed (som P-planen lægger op til) - ialt 6 alternative forsvarsstrukturer. Disse er baseret på dels 2 forskellige operative doktriner (den ene maximerer angrebstiden gennem en sej og henholdende forsvarsindsats med hovedvægt på landforsvaret og den anden maximerer angriberens ressourceindsats gennem en kraftig imødegåelse før angriberen får egentlig fodfæste (fremskudt forsvar)), dels 3 økonomiske rammer. Det har af tidsmæssige årsager ikke været muligt for OB at belyse a|- vejningsproblematikken mellem kortsigtet styrke og langsigtede foranstaltninger på forskellige økonomiske niveauer. OB har kun kunnet belyse dette ud fra et niveau, som tager udgangspunkt i en årlig udgiftsforøgelse på knap 2 % i forhold til budgettet for sidste år. Dette vil give tilstrækkelig handlefrihed til at virkeliggøre P-planens alternativer samt sikre en fastholdelse af det operative niveau, man var nået ned på i 1972, alt under forudsætning af, at politikerne i løbet af de næste 5 år tager konkret stilling i et antal definerede beslutningssituationer. For så vidt angår programplanerne skulle OB basere sine forslag på 4 forskellige økonomiske rammer for næste 5-års periode. Disse døbte han selv »Mindskningsniveauer« og tilføjede i konsekvens heraf et såkaldt »Bibetøoldelsesniveau«, som pr. år ligger ca. 500 mil. skr. over højeste mindskningsniveau (M-2). OB har kun underkastet B-, M-l- og M-3-niveauet egentlig behandling.
Kun B-niveauet (6,9 mia -> 7,4 mia over 5-års perioden) giver efter OB opfattelse en balanceret afvejning mellem de kort- og langsigtede mål med hertil hørende foranstaltninger. Man vil dels i hovedsagen kunne fastholde den nugældende operative styrke gennem 70’eme, dels i den kommende 5-årsperiode kunne afsætte midler til at betale for den ønskede grad af handlefrihed i relation til P-planen. I alle mindskningsniveauerne kan denne balance ikke opretholdes selvom OB søger at nedbringe personeludgifterne ved - kombineret med øget differentiering i værnepligtsuddannelsen og dermed mindre fleksible anvendelsesmuligheder - at nedskære grunduddannelsen til (afhængig af funktionskategori) et sted mellem 11 og 7% md. At begrænse den efteruddannelse, som finder sted under genindkaldelser, afvises imidlertid, fordi det vil være ulønsomt. Vælger man mindskningsniveau M-2 (6,4 mia -> 6,6 mia) og derunder vil det yderligere være nødvendig at undlade at uddanne op til 30 % af de værnepligtige (»kategoriklyvning«). Alle mindskningsniveauerne medfører begrænsninger af handlefriheden f.s.v.a. den langsigtede udvikling, herunder risiko for udenrigspolitisk afhængighed, fordi man må basere sig på udenlandske materielleverancer. Kap. 6 og 7 (s. 77-106), som ikke skal kommenteres her, omfatter planerne for de øvrige totalforsvarskomponenter og indeholder bl.a. prognoser om den svenske samfundsudvikling. Kap. 8 (s. 107-116) danner optakt til det egentligere kommissionsarbejde. Kapitlet indeholder nogle grundlæggende betragtninger vedr. sikkerhedspolitiske prognosers anvendelighed og derudover en redegørelse for den storpolitiske udvikling i efterkrigstiden herunder hovedlinierne i svensk udenrigspolitik. I kap. 9 (s. 116-161) gives en grundig og uddybende behandling af miljøstudie gruppernes prognoser for så vidt angår det ydre og indre miljøs udvikling. Såfremt afspændingstendenserne resulterer i fysiske resultater vil de på det konventionelle felt indledningsvis udmønte sig i en konvertering af stående styrker til mobiliseringsstyrker, d.v.s. en bevarelse af totalpotentiellet. En britisk tilslutning til EF kan på længere sigt befordre et vesteuropæisk forsvarssamarbejde. En multipolarisering af den globale magtstruktur behøver ikke at befordre afspænding og fred - tværtimod. For så vidt angår Danmark anføres (s. 147), at det i forbindelse med en evt. udbygning af USA’s ABM-system kan tænkes, at der vil blive etableret nye hertil hørende radarvarslingsstationer på Grønland. Kapitlet kan i en vis udstrækning opfattes som et resumé af bogen »alternativa framtider« der for nogen tid siden publiceredes i Centralforbundet Folk och Forsvars skriftserie »Forsvar och Såkerhetspolitik«. I kap. 10 (s. 162-193) indledes kommissionens egl. overvejelser og konklusioner f.s.v.a. Sveriges egne sikkerheds- og forsvarspolitiske behov og muligheder i lyset af den tænkelige udvikling af det indre og ydre miljø. Her kan danske planlæggere og politikere specielt hente nyttige inspirationer i kommissionens behandling af forsvarsplanlægningen i et samfundsøkonomisk perspektiv. Der er i øvrigt stor lighed mellem den opfattelse kommissionen her gør gældende og de synspunkter, som den finske forsvarskommission har fremsat i sin nyligt udgivne betænkning*). Denne overensstemmelse afspejles også i spørgsmål vedr. værnepligt og forskellige forsvarsformer. Kapitlet indeholder et forslag til målsætning for totalforsvaret, idet det i denne forbindelse anføres, at sådanne målsætninger først og fremmest tjener som politiske manifestationer og derfor ikke tager sigte på at danne egl. udgangspunkt for planlægningen (det har man de styrende trusselmodeller til). Kapitlet slutter med at give forslag til (brede) anvisninger for det præstationsniveau, som totalforsvarets komponenter generelt skal kunne honorere i forskellige situationer (trusler). Disse kan hermed opfattes som en slags politiske tillægskrav til totalforsvarsplanlægningen. I kap. 11 (s. 194-223) gives - på ovennævnte baggrund - anvisninger for hvorledes totalforsvaret ønskes udviklet m.h.p. at leve op til de stillede krav. Her tages principiel stilling til de operative doktriner og dermed til prioriteringen mellem og indenfor de respektive afvejningsprogrammer. Totalforsvarets bærende element skal fortsat være værnepligten, suppleret med civilforsvarspligten og det frivillige forsvarsarbejde. Totalforsvarets udholdenhed skal gives første prioritet, og man vælger derfor i princippet den totalforsvarskoncept, der - ved at prioritere kvantitet fremfor kvalitet - skal maksimere en angribers tidsforbrug. Dette er den »billige« løsning, »koncept A«, der i højere grad end det fremskudte forsvar med dets kvalitativt store initialeffekt, tilgodeser pengepungen samt et mobiliseringsforsvar baseret på værnepligtsprincippet. Man ønsker fortsat størst mulig uafhængighed af omverdenen, d.v.s. op- *) Den finske betænkning er behandlet i »Militært Tidsskrift«, april 1972.
retholdelse af en national forsvarsindustri, hvorfor man gerne ser mulighederne for våbeneksport forbedret. Den ønskede handlefrihed vedr. totalforsvarets fremtidige udformning menes at kunne tilvejebringes mellem M-3 og gennemsnittet af M-l og M-2, d.v.s. ved at basere planlægningen på et forsvarsbudget (i 71-priser), der for året 72/73 starter med 6,4 mia skr. og med udgangen af 5-års perioden (76/77) vil ligge mellem ca. 6,7 og 6,4 mia skr. Dette vil indebære en gradvis mindskelse af forsvarsbudgettets købekraft i programplanperioden, idet man naturligvis vil kunne regulere rammerne i forbindelse med den årlige rulning af programplanerne. Med den af kommissionsflertallet angivne prioritering af operativ koncept og dermed afvejningsprogrammeme samt tillige ønsket om at rationalisere og stramme fredsorganisationen og indføre en vis begrænsning af den kortsigtede operative styrke under samtidig forbedring af varselsmulighederne mener man at have tilvejebragt tilstrækkelig grad af langsigtet handlefrihed. Tilsvarende betragtninger gøres også gældende f.s.v.a. civilforsvarets fortsatte udvikling. I overvejelserne vedr. de øvrige totalforsvarskomponenter afstås fra egl. økonomiske vurderinger. Her bestræber man sig på - i summarisk form - at give anvisninger og forslag, der understreger ønskeligheden i dels at maximere det svenske samfunds udholdenhed dels at begrænse den stigende sårbarhed som karakteriserer samfundsmaskineriets udvikling. F.s.v.a. det psykologiske forsvar vil resultatet af de specialstudier, som beredskabsnævnet for psykologisk forsvar har udført i 1971, formentlig få betydning for den fremtidige indretning af hele denne virksomhed.
Kommissionens sammenfattende konklusion.
Gråbogens kapitel 12 (s. 224-230) udgør kommissionsflertallets (d.v.s. socialdemokraternes) sammenfattende konklusion. På baggrund af en sikkerheds- og forsvarspolitik, som - til trods for den øgede multipolaritet - bør fastholdes uændret, fremsættes forslag til principper for totalforsvarets udvikling i almindelighed (primært til værnepligt, udholdenhed og langsigtet handlefrihed) ledsaget af specielle direktiver vedr. de enkelte totalforsvarskomponenter. F.s.v.a. det militære forsvar anføres bl.a. følgende: Der ønskes et i hovedsagen afbalanceret »dybdeforsvar« med mulighed for koncentration til grænser og kyster (»dybden« inkluderer altså ikke territoriet hinsides grænser og kyst). Prisstigninger for kvalificerede våbensystemer indebærer på længere sigt, at kvantitet må prioriteres højere end kvalitet, hvilket igen prioriterer udholdenhed højere end initialstyrke, ligesom det tilsvarer den almindelige værnepligts princip. I forbindelse med afvejningen mellem kvalitet og kvantitet fremhæves dog, at der i samtlige afvejningsprogrammer må indgå systemer, hvor mulighederne for overhovedet at frembringe en rimelig effekt i sig selv sætter visse nedre grænser for såvel kvantitet som kvalitet. Af grundlæggende betydning for omverdenens opfattelse af troværdigheden i Sveriges sikkerhedspolitik er flg. 4 afvejningsprogrammer for krigsorganisationen: »Rorliga« resp. »lokalt bundna markstridsforband«, »overvattenstridsforband« samt » hif tfors varsstridsforb and«. Disse udgør derfor den basis, på hvilken forsvarets krigsforebyggende evne skal opbygges. Dette indebærer, at afvejningsprogrammet »Fjårrstridsforband« (d.v.s. »tunge« jagerbombere og u-både), bør gives lavere prioritet. På basis af disse retningslinier skal forsvaret opbygges efter følgende principper: Et lokalforsvar til sikring af områder og installationer af primær interesse for en angriber. Mobile hærenheder (brigader) med højt kvalitetsniveau skal kunne koncentreres til afvisning af angreb fra forskellige retninger. Man afviser OB plan om - i løbet af programplanperioden - at lade en del af brigaderne nedtrappe til såkaldte »skytteregimenter« (en slags brigader med stærkt begrænset ildkraft og manøvreevne). I stedet bør man hellere mindske den planlagte reduktion af antal brigader (antal brigader i krigsstyrken anslås for nærværende til ca. 30) og altså opstille flere, end det ellers ville have været muligt. (I programplanerne var bl.a. foreslået en reduktion til ca. 20 brigader). Kommissionen har ingen bemærkninger til den planlagte udvikling af kystartillerienhederne (hvoraf de objektbundne indgår i afvejningsprogrammet »Lokalt bundna markstridsforband«, mens de bevægelige er henført til »Rorliga markstridsforband«). Når brigaderne skal reorganiseres bør man samtidig undersøge mulighederne for en yderligere differentiering (kategorisering) af de værnepligtiges grunduddannelse. Overvattenstridsforbandprogrammet bør reflektere kommissionens prioritering af dels den kystnære indsats i forbindelse med invasionsforsvaret dels de krav, der følger af at skulle kunne håndhæve neutraliteten under en krig mellem stormagtsblokkene. Dette kræver et tilstrækkeligt antal enheder, der i hovedsagen skal være lette, d.v.s. patruljefartøjer, torpedobåde og motormissilbåde. Handelsflådens bevægelser skal i tilfælde af blokade ikke sikres med militære midler, hvorfor denne del af søværnets opgaver kan udgå, idet man dog skal kunne beskytte kysttransporter, herunder transporter til og fra Gotland. Programmet for udvikling af Fjarrstridsenheder (jagerbombere og ubåde) bør reduceres i omfang. Man ønsker anskaffelsen af Viggen i jagerbomberversionen (AJ 37) opretholdt, men antal eskadriller bør først fastsættes senere. Man ønsker også iværksat studier af næste generations jagerbombere, men her bør man primært koncentrere sig om at udvikle fly med begrænset kapabilitet. Da beslutningsgrundlaget vedr. afvejning af programmets sammensætning på længere sigt bør forbedres før endelig stillingtagen, ønskes mulighederne for national udvikling og fremstilling af ubåde foreløbig opretholdt. Luftforsvarsprogrammets fremtidige udformning er domineret af spørgsmålet om valg af luftforsvarsfly. Kommissionen har studeret dels forskellige anskaffelsesprogrammer for Viggen i jagerversion (JA 37), dels muligheden for alternative flytyper. Man afviser licensfremstilling eller indkøb af jagerfly i udlandet af økonomiske og udenrigspolitiske grunde. Man kan heller ikke tiltræde udvikling af Draken i en ny version som alternativ til Viggen, men man mener, at luftforsvarets effektivitet vil være tilgodeset gennem 70’eme qua det store antal Draken, man p.t. disponerer over. I 80’emes og 90’ernes miljø vil selv en forbedret Draken-udgave få så ringe egenskaber i forhold til Viggen, at man efter kommissionens opfattelse hellere bør iværksætte udvikling af JA 37 med henblik på en senere, men i antal begrænset, anskaffelse. Men udviklingsomkostningerne skal holdes nede - også selv om det går ud over flyets præstationsegenskaber. Luftværnet bør moderniseres ved anskaffelse af luftvæmsmissiler af en type, der byder på et stort antal ildenheder. Ovennævnte retningslinier repræsenterer kommissionens generelle principper for den fortsatte planlægning. De kan derfor opfattes som et direktiv for den virksomhed, der - efter genereringen af perspektivplanens alternativer - nu skal iværksættes i forbindelse med perspektivplanlægningens såkaldte »verkstallande« fase, hvor man gennem studier, analyser og systemplaner skal søge successivt at begrænse, præcisere og vælge mellem de oprindeligt fremlagte alternativløsninger. Den handlefrihed, hvis grænser man herved har afstukket, vil efter kommissionens opfattelse som nævnt kunne tilgodeses inden for en ressourceramme, hvis nedre grænse er mindskningsniveau M-3 og med en øvre grænse mellem M-l og M-2. Det forudsættes, at planlægningen derfor baseres på dette - i forhold til det hidtidige - reelt begrænsede' udgiftsniveau og man vil fra politisk side være indforstået med, at den tilkendegivne grad af langsigtet handlefrihed tilvejebringes på bekostning af forsvarets kortsigtede operative styrke. Den økonomiske ramme vil naturligvis om fornødent kunne reguleres i forbindelse med de årlige rulninger af programplanen, men man mener, at forsvaret med en meget restriktiv udgiftspolitik og hurtige og permanente rationaliseringsresultater også på længere sig vil kunne præstere en god forsvarseffekt indenfor de afstukne ressourcerammer.
Reservationer.
Gråbogen er (s. 231-241) ledsaget af 2 reservationer og 3 særudtalelser, som enkeltvis og i forening er fremsat af oppositionens 3 af kommissionens ialt 6 parlamentarikere (»minoritetshalvdelen«). Sammenfattende findes disse at udtrykke
- ønske om at forhøje den af kommissionen foretrukne økonomiske ramme
- dog uden at imødekomme OB forslag til »bibeholdelsesniveau«,
- betænkeligheder ved den af kommissionen foretagne begrænsning af den langsigtede handlefrihed, der ikke ses sikkerhedspolitisk motiveret,
- uenighed i kommissionens operative koncept, idet man i stedet ønsker at lægge større vægt på et fremskudt forsvar, og
- en kritik af en overfladisk og snæver behandling af alternative udviklingsmuligheder for det sikkerhedspolitiske miljø.
Betænkningen (herunder oppositionens stillingtagen) indicerer klart, at også svensk forsvar må indstille sig på at spænde livremmen ind - (formentlig til en udgiftsramme for den kommende 5-årsperiode på ialt 32-35 mia skr.). Men samtidig hermed understreger den en politisk vilje til og forsøg på at se sikkerheds- og forsvarspolitikken i et totalpespektiv og der er al mulig grund til at tro, at det nye planlægningssystem i meget væsentlig grad har befordret en vekselvirkning mellem politikere og planlæggere, der ikke alene har forbedret den politiske forståelse for forsvarets ressourcebehov i relation til de pålagte opgaver, men også samtidig har skærpet totalforsvarsmyndighedernes evne og vilje til at forbedre ressourcernes udnyttelse.
I forbindelse med en samfundsøkonomisk stramning, der også går ud over forsvaret, forekommer det positive udbytte af denne udvikling kun endnu mere åbenbar.
Fald i NATO's forsvarsudgifter
Det er en udbredt opfattelse, at landene i Vesten ofrer stadig større beløb på forsvaret. Men denne opfattelse er ikke desto mindre forkert. Denne påstand fremsættes i en artikel i tidsskriftet Survival’s nr. for marts-april 1972.*) I artiklen sammenlignes NATO-landenes totale forsvarsudgifter i 1960 og 1970. Idet der tages højde for dels 60’ernes prisstigninger, dels USA’s udgifter til krigsførelsen i Vietnam (som jo næppe kan siges at have befordret alliancens effekt) fås følgende resultat: Mens NATO-landene i 1960 - beregnet i faste 1970-priser - brugte 88 mia $ til deres forsvar, var beløbet i 1970 faldet til 80 mia. Da beregningerne også inkluderer Frankrigs forsvarsudgifter, som for en stor parts vedkommende anvendes til rent nationale formål, f.eks. atomoprustningsprogrammet, er det reelle fald i virkeligheden større. Faldet i forsvarsbudgetternes indkøbsværdi bliver ikke mindre overraskende på baggrund af den meget stærke velstandsstigning, som NATO-landene netop har oplevet gennem 60’erne. Baseret på en gennemsnitlig årlig GNP-vækstrate på 4y2 % har 10-året øget NATO-landenes velstand med over 530 mia $. Hvad er da udsigterne til, at NATO’s europæiske medlemmer i 70’eme vil være villige til reelt at påtage sig en større del af NATO’s forsvarsbyrde? På papiret ser deres hidtidige resultater ikke værst ud. I året 1970 brugte de tilsammen 2 mia $ mere end i 1960 - stadigvæk beregnet i faste priser, men i dette beløb er fortsat indregnet Frankrigs forsvarsbudget ligesom netop 60’eme var ramme om et ambitiøst vesttysk materielanskaffelsesprogram, der nu er ved at være gennemført. På NATO-ministerrådsmødet sidste december ydede de europæiske lande (excl. Frankrig) dog støtte til præsident Nixon’s forsøg på at imødegå senator Mansfields ønske om at reducere USA’s styrker i Europa, idet Europagruppen lovede at øge deres samlede forsvarsbudgetter for 1972 med 1 mia $ i forhold til 1971 »i løbende priser«.
*) Economic Slowdown and NATO. Af J. W. Tuthill.
Men, dette beløb er - anføres i artiklen - i virkeligheden utilstrækkeligt til blot at være en kompensation for inflationens virkning på budgetternes realværdi. Med et samlet vesteuropæisk forsvarsbudget på knap 25 mia $ og en årlig inflation svarende til 5 % af prisindekset vil det være påkrævet at øge forsvarsudgifterne med 1,2 mia om året for blot at holde trit med inflationens indhug i den reelle købekraft. I en kommentar til artiklen i Survival - som også i dystre vendinger behandler en mulig generel økonomisk depressions virkninger for alliancens fremtidige solidaritet og sikkerhedspolitiske troværdighed - tilføjer det britiske The Economist, at moralen er, at »As the Red Queen said, it takes all the running you can do to stay in the same place. If you want to get somewhere else, you must run at least twice as fast as that«. The Economist peger i denne forbindelse endvidere på, at der fra officielt hold nu også ytres pessimisme m.h.t. de uheldige virkninger af stigningerne i NATO-landenes militære personeludgifter, foranlediget især af øget konvertering af værnepligtige til kontraktansatte. Formanden for Militærkomitéen, general Steinhoff har således udtalt, at 60 % af NATO’s forsvarsudgifter nu går til lønninger, pensioner o.s.v. Af Warszawapagtlandenes forsvarsbudgetter går imidlertid kun ca. 25 % til disse formål. The Economist mener dog, at pessimisterne også burde finde anledning til at tilgodese visse opmuntrende kendsgerninger. En af disse er konsekvenserne af nedtrapningerne af USA’s direkte engagement i Vietnam. Da krigen forrige gang kulminerede i 1967 og 68 blev de amerikanske styrker i Europa ribbede for en stor del af det mest kvalificerede personel. Men i tiden derefter - og tilmed i en periode, hvor alle og enhver taler om en uundgåelig amerikansk tilbagetrækning fra Europa - er USA’s troppestyrke her i virkeligheden øget og er nu nået op på ca. 310.000, det højeste tal i de sidste 3 år. Og - tilføjes det - chefen for de amerikanske tropper i Vesttyskland, general Michael Davison, har nylig udtalt, at hans styrker nu har »priority in the allocation of resources«. På Mansfield og hans tilhængere på Capitol Hill vil en sådan udtalelse utvivlsomt skurre fælt i ørerne. Men for europæere, som var af den opfattelse, at amerikanerne er på vej ud, må den hilses overordentlig velkommen.
Våben i rummet
Et af våbenteknologiens mest lukkede områder er spørgsmålet om det ydre rums anvendelse til nationale forsvarsformål. Dette gør sig specielt gældende for så vidt angår Sovjet, som i meget udpræget grad håndhæver hemmeligholdelsesprincippet. Iflg. tidsskriftet Aerospace International, maj-juni 72, giver en nylig frigivet kongresrapport i USA vedr. omfanget og karakteren af den seneste udvikling af Sovjets rumteknologi et usædvanligt og illustrativt indtryk af det meget omfattende sovjetiske rumprogram og rejser spørgsmålet om, hvorvidt russerne er i stand til at udvikle orbitale bombesystemer eller allerede disponerer over sådanne. Til dato har mere end halvdelen af de realiserede russiske rumprojekter tjent militære formål. USSR’s »strategiske rakettropper« (der kan sidestilles med den amerikanske »Strategic Air Command’s« ICBM-komponent, men som er et selvstændigt værn) har hidtil stået for så godt som alle Sovjets rumeksperimenter. Russernes tre største rumfartscentre Tyuratam, Kaputsin Yar og Plesetsk, er alle henlagt under rakettropperne. Det må anses for en kendsgerning, at Sovjet indtager 1. pladsen blandt de nationer, som idag udsender spionsatelitter. Det er sandsynligt, at Sovjet disponerer over en operationelt »Fractional Orbital Bombardment System« (FOBS), og nogle af dets frygtede SS-9 raketter menes i stand til i stedet for en »normal« ICBM-spængladning at opsende FOBS’s. Endvidere vides russerne at have afprøvet noget, der kan beskrives som et »rum-rekognoscering- og/eller satellitjagersystem«. Ovennævnte oplysninger er blandt mange andre at finde i en nylig frigivet studie over Sovjets rumprogrammer, som den amerikanske kongres har ladet udarbejde for senatets »Committee on Aeronautical and Space Sciences«. I den omtrent 700 siders rapport rejses spørgsmålet om, hvorvidt russerne »har til hensigt at udvikle en evne til at kunne placere kærnevåben i permanente rumkredsløb«. Rapporten konkluderer herom, at »dette ikke kan besvares bekræftende, men at det på den anden side heller ikke er sandsynliggjort, at de ikke har til hensigt at gøre det«. I et af rapportens afsnit vedr. rumteknologiens militære aspekter fremsættes den hypotese, »at det er teknisk muligt at bringe en atombombe i rumkredsløb. Men hvis der kun opsendes ét eller nogle få kæmevåben, og dersom deres tilstedeværelse hemmeligholdes - idet mindste for så vidt angår rumfartøjets reelle last - ville den hermed forbundne militære og politiske lønsomhed formentlig være begrænset sammenholdt med supermagternes eksisterende second-strike kapabiliteter«. Efter yderligere at have underkastet dette scenario en spilteoretisk behandling anføres i rapporten, at en hypotetisk offentlig opsendelse af et begrænset antal rumvåben i den hensigt at udøve politisk pression næppe vil repræsentere en trussel, der vil være effektiv i den forstand, at den kan gennemtvinge en overgivelse. Snarere må det antages, at den vil blive opfattet som en krigserklæring. I behandlingen af mulighederne for at opsende rumvåben i et antal, der kan betegnes som tilstrækkeligt til at ødelægge modstanderens secondstrike evne mener rapporten, at »det må anses for yderst tvivlsomt, at dette kan realiseres i hemmelighed. Såvel de amerikanske som russiske militære myndigheder disponerer over et sådant spekter af analysemetoder, at alarmklokkerne ville blive startet længe før det tilstrækkelige antal våben kunne være bragt på plads i rummet«. Og videre hedder det: »Skønt en aggressor måske kunne håbe på, at det potentielle offer skulle være lammet af ubeslutsomhed i den tid, det vil tage at opsende et rumpotentiel, der kan betegnes som afgørende, så ville han samtidig løbe risiko for, at truslen, til trods for dens troværdighed, fremfor at fremtvinge modpartens overgivelse snarere foranlediger udløsning af et preemptivt kærnevåbenslag mod udfordrerens territorium.« I forbindelse med en sondring mellem kortfristede og langsigtede trusler anføres i kongresrapporten, at »Sovjets generelle teknologiske stade i praksis synes at udelukke risikoen for, at rummet for tiden vil kunne benyttes som lagerplads for strategiske våben. Hertil er rumfartøjeme endnu for upålidelige og ufuldkomne i hvilken forbindelse man blot behøver at tænke på de konsekvenser, det ville have haft, såfremt de altfor mange rumfartøjer, der allerede er gået til grunde eller styrtet ned på må og få rundt om i verden, havde medført radioaktivt materiale. Men samtidig kan man — inden for rammerne af et længere udviklingsperspektiv og under hensyntagen til våbenteknologiens forudseelige udnyttelsesmuligheder - ikke udelukke muligheden af, at Sovjets militærteknologer allerede nu er vel inde i undersøgelser af et rumvåben-projekts første faser. I rapporten påpeges, at sårbarheden af rumvåbens kommando- og kontrolsystemer kun kan bedømmes med høj grad af teknisk usikkerhed. Dette gør sig især gældende for så vidt angår mulighederne for at ramme eller vildlede de signalsystemer, modstanderen anvender i rumvåbnene. (Det antages, at USA af denne årsag for nærværende har stillet udviklingen af »tilbagekaldelige«, raketladninger i bero. Teoretisk skulle muligheden for at desarmere affyrede ICBM’er indebære betydelige fordele sammenholdt med standardsystemerne, fordi en affyring, der kun var motiveret af et varsel, ikke i sig selv ville udgøre en uafvendelig start af en kærnevåbenkrig. Såfremt alarmen skulle vise sig at være falsk eller man af andre årsager skulle ønske at omgøre sin beslutning, kunne missilet undervejs blot beordres til ikke at ramme og detonere i det fastsatte mål. En mere dybtgående undersøgelse af det herfor påkrævede kommando- og kontrolproblem har imidlertid ført til den konklusion, at der ikke er nogen sikkerhed for, at modstanderen ikke samtidig kunne være i stand til at vildlede kontrolmekanismen på en måde, der under alle omstændigheder ville gøre våbnet ubrugeligt). Under henvisning til en mystisk serie flyvninger af et 4-trins SS-9 missil (der i rapporten benævnes »F-l-m«) afsløres, at det har drejet sig om en række faser af et »satellitinspektions- og jagerprojekt«. Der er dog også en spinkel mulighed for, at forsøgsrækken repræsenterer et lille skridt frem mod konstruktion af et egentligt rumvåben. Det ville dog i denne forbindelse være letsindigt såvel at drage en positiv konklusion som at lade sig skræmme af mulighederne. Den forsøgsflyvning, der har ledt tanken tættest hen på en mulig, men ikke nødvendigvis sandsynlig rumbombebærer, var Kosmos 316, som blev opsendt 23. dec. 1969. Den fløj med den bekendte FOBS-banehældning, men forblev i kredsløb i adskillige måneder. Banen var imidlertid stærkt excentrisk med et så lavt perigæum (minimumshøjde i forhold til jordoverfladen), at man med bestemthed kunne forudsige, at den ville styrte ned i løbet af højst 1 år. Og i rapporten fremsættes derpå den opsigtsvækkende oplysning, at Kosmos 316 inden for den forudsete tid faldt ned i USA, hvor man der fik lejlighed til at undersøge de ret store vragrester, den efterlod. Rapporten tilføjer, at man - som forventet - ikke fandt spor af radioaktive stoffer. På den anden side stod man dog også uforstående over for tilstedeværelsen af nogle meget svært dimensionerede metalvægge. Men som det har været tilfældet med så mange af Sovjets nye programmer, måtte amerikanerne også i dette tilfælde opfatte fænomenet som et uløseligt mysterium. Hvis pgl. program skrinlægges, vil man aldrig få mere at vide derom; kun fortsatte rumforsøg kan giv^e håb om ny information. Det må derfor anses for en af USA’s militærledelses og efterretningstjenestes primære opgaver fortsat at følge Sovjets rumprogrammer for allerede i opløbet at kunne afsløre realisering af evt. rumvåbenprojekter, der i større eller mindre omfang vil kunne opfattes som brud på traktaten vedr. begrænsningerne af rummets udnyttelse til militære formål.
I et andet afsnit nævnes i rapporten, at opsendelse og drift af spionsatelliter kan betegnes som den mest omfattende af Sovjets forskellige rumaktiviteter. Ved hjælp af nedtagelige fotorekognosceringssatelliter udføres året rundt en kontinuer dækning af alle relevante territorier. Adskillige af de angiveligt videnskabelige satellitmissioner er utvivlsomt reelt et dække for flyvninger med infrarøde detektorer og instrumenter, der specielt kan detektere atomvåben. Endvidere findes inden for rammerne af det meget store antal gentagne opsendelser af »anonyme« missiler med begrænset levetid et bredt spektrum af satelitter, der udfører elektroniske opklaringsopgaver. Rapporten finder det ikke konkret bevist, at russerne har tilvejebragt et »early-warning space surveillance system«, der kan sidestilles med det amerikanske, men man er af den opfattelse, at et antal af russernes rumfartøjer besidder egenskaber, der tilsvarer detektorerne i »Midas«- og » Vega «-sy s ternerne. Skønt Sovjet som nævnt synes at besidde et operationelt FOB-system fastslås i rapporten, at »der ikke er noget tegn på FOBS-flyvninger med kærnevåbenladninger under systemets udviklings- og hidtidige afprøvningsfaser. Det er ej heller forekommet, at et blindt kærnevåben har passeret hen over USA, eftersom de FOBS, der har været afprøvet, er blevet »affyret« fra rummet over Sovjet og før de har gennemført et fuldt kredsløb, hvilket har udelukket en passage over amerikansk territorium«. Og yderligere tilføjes: »Skønt de fleste af USA’s raketspecialister må tvivle på FOB-systemets costeffectiveness, har deres tilstedeværelse i det sovjetiske strategiske kærnevåbenarsenal utvivlsomt kompliceret USA’s forsvarsplanlægning. Men hvad enten de opsendes i en bane, der skal gå rundt om det meste af jorden før de er over USA eller de affyres i en direkte, lav bane og dermed kan reducere early-warning-systemets effekt, vil USA’s nyudviklede sensorer under alle omstændigheder kunne begrænse overraskelsesmomentet. Hertil kommer det faktum, at nyttelasten for og dermed virkningen af FOBS er væsentlig mindre end når SS-9 missilet anvendes i den traditionelle ICBM-rolle, hvortil kan føjes, at også træf sikkerheden for FOBS er langt ringere end ICBM-missilets«.
Ifølge rapporten benyttes FOB-systemets modificerede SS-9 firetrins løfteraket også til opsendelse af »satellitjagere«. »Der er udført adskillige rumforsøg, hvorunder »satellitjageren«, når den har nået sit mål, er eksploderet i en sky af vragstumper. Den hermed forbundne trussel synes være rettet mod andre nationers adgang til at benytte rummen. Men«, fortsætter rapporten, »hermed er ikke sagt, at denne trussel vil blive realiseret, fordi det må anses for at være til fordel for alle parter ikke at blande sig i andres rumflyvninger«. Men rapporten indeholder også den ildevarslende tilkendegivelse, at »enkelte andre styrbare rumkapsler, som har været opsendt med den såkaldte F-klasse løfteraket (som nævnt baseret på SS-9) sandsynligvis tjener andre militære formål af en karakter, som Vestens eksperter imidlertid endnu ikke har været i stand til at definere. Disse formål kan meget vel være at finde hinsides den art af militære flyvninger, der - karakteriseret som passive støttemissioner - hidtil har udgjort alle USA’s og hovedparten af Sovjets militære rumflyvninger«.
