En konstant hovedpine i alliancer er kampen for at modarbejde national inerti og fremme fællesskabets interesser. Der kan være mange årsager til, at den nationale inerti bliver meget stærk: et land kunne f.eks. bedømme dets nationale interesse til at ligge i en løs indbinding, hvilket ville gøre modstanden til et rationelt begrundet skaktræk, mens andre årsager ofte karakteriseres som decideret ”irrationelle”, som f.eks. bureaukratisk sløvhed, organisatoriske interesser eller bare politisk uopmærksomhed. Alliancer kæmper vedvarende mod en kombination af disse årsager for at opretholde en fælles forsvarsevne. Det er derfor ikke noget scoop, at NATO siden 1949 har oplevet en vedvarende spænding mellem centrale initiativer og lokale, nationale ønsker. NATO’s forsvarsplanlægning, som kom i gang samtidig med dannelsen af Alliancen, og som har til formål at generere de styrker, som NATO ifølge dets fælles strategi har brug for, har regelmæssigt været genstand for kritik – fra de som mente, at nu var den nationale inerti for stærk – og opbakning – fra de som mente, at NATO, problemer til trods, gjorde en forskel.
Det var derimod noget af et scoop, da EU landene i 1999 blev enige om at udstyre EU med en forsvarsplanlægningsproces. Det siger sig selv, at man kun koordinerer sin nationale planlægning af de militære styrker, hvis man har stærke fælles politiske interesser og forudser sandsynligheden for, at man skal drage i marken sammen. Scoopet havde to dimensioner. For det første at EU landene mente, at deres forsvarspolitiske interesser kunne bære, at EU, mindre end ti år efter den politiske unions fødsel i Maastricht og efter splittelsen i Jugoslavien, nu skulle have en forsvarspolitik. For det andet at denne forsvarspolitik skulle underbygges af en egentlig EU styrkeplanlægning, for man kunne uden større problemer have overladt denne ”tekniske” funktion til det eksisterende apparat i NATO. Den fælles forsvarspolitik og styrkeplanlægningen var derfor på én gang et udtryk for en europæisk politisk ambition samt en kritik af det eksisterende samarbejde i NATO.
Denne artikel vil behandle styrkeplanlægningen og præsentere hovedårsagerne til, at fællesskabets interesser i EU i 1999 fik overtaget i forhold til den nationale inerti, samt vurdere i hvilken grad, EU og NATO’s styrkeplanlægningsprocesser fortsat vil konkurrere eller snarere vil konvergere i dannelsen af et nyt fælles planlægningssystem. Det første afsnit præsenterer en oversigt over forskellene i EU og NATO’s tilgange til styrkeplanlægning. Det andet afsnit kaster et blik tilbage på NATO’s planlægningshistorie for at finde årsagerne til den brede støtte, der i 1999 dukkede op bag en ny model forankret i EU. Det tredje og sidste afsnit stiller spørgsmålet, om den ene eller anden model er bedre egnet til at imødegå tidens udfordringer til styrkeplanlægning. Som diskussionen vil vise, så er der tegn på konvergens og på dannelsen af et nyt planlægningssystem, som bygger på begge modeller. Det vil lette den politiske situation for europæiske lande men samtidig komplicere situationen for de lande, der som Danmark tager formelle forbehold i forhold til bestemte institutioner.
Forskellige designs
Inden forskellene i NATO og EU’s designs præsenteres, skal nogle fællestræk nævnes. For det første er begge processer udtryk for en rationel politisk tankegang, hvor styrkeplanlægning fungerer som bindeleddet mellem politiske målsætninger og militær udvikling og dermed repræsenterer en facet af den velkendte administrative styringskæde. Både i EU og NATO udgår styrkeplanlægningen således fra nogle politiske mål, som handler om institutionernes værdier og forsvaret af værdierne i international politik, og planlægningen fungerer som et mødested for politiske og militære myndigheder som et symbol på værdiernes transformation til militært hardware. I tillæg er begge processer levende, hvilket vil sige, at de kontinuerligt tilpasser sig omgivelsernes krav. Den følgende diskussion vil fryse denne glidende udvikling ved at fokusere på NATO’s planlægningsmodel, som den så ud sidst i 1990erne, og EU’s model, som den oprindeligt blev skabt i 1999‐2000.
EU og NATO viser sig at være enige om en række politiske såvel som militære forhold, men deres planlægningsmodeller viser sig at være hinandens spejlbilleder: indenfor spektret af frivilligt nationalt samarbejde repræsenterer NATO en centraliseret model, hvor EU er mere decentraliseret. Groft sagt: NATO er top‐down og EU bottom‐up. Vi begynder med NATO.
NATO’s suveræne myndighed er det Nordatlantiske Råd, hvor de allieredes udenrigsministre mødes – eller i ekstraordinære situationer stats‐ og regeringslederne. Rådet har under sig to andre politiske organer, som specifikt har ansvaret for militær planlægning via NATO’s militære infrastruktur. Først og fremmest drejer det sig om Forsvarsplanlægningskomitéen (DPC), som samler forsvarsministrene eller deres permanente repræsentanter, og som står for udarbejdelsen af det dokument, som guider styrkeplanlægningen (Ministerial Guidance),1 og som skal godkende forslag fra de militære myndigheder. Dernæst er der også en Nuklear planlægningsgruppe (NPG), som blev oprettet i 1967 til støtte for Flexible Response strategien, men som efter den kolde krig er blevet marginaliseret i takt med atomvåbnenes ligeledes mere marginale rolle i NATO’s forsvar. Vi fokuserer her på den konventionelle styrkeplanlægning og dermed på DPC som omdrejningspunkt.
DPC står på to ben i styrkeplanlægningen: ét civilt, ét militært. Det civile består af NATO’s internationale stab ved hovedkvarteret i Bruxelles, hvor én af stabens seks divisioner2 arbejder med forsvarsplanlægning. Denne division er i kontakt med DPC via en rådgivningskomité, hvor der sidder både NATO funktionærer og nationale repræsentanter (Defence Review Committee). Det militære ben består først og fremmest af en række internationale militære myndigheder, hvor den internationale militære stab i Bruxelles, den strategiske kommando (SHAPE) i Mons og transformationskommandoen i Norfolk (ACT) er de vigtigste.3 Som i det civile ben, så forbindes de militære myndigheder til DPC via et organ med nationale repræsentanter (i dette tilfælde de nationale forsvarschefer), den Militære komité (MC).
Denne blanding af politiske og militære, nationale og internationale myndigheder repræsenterer et planlægningssystem, som i sin kerne er enkelt, men som i sin helhed også er utrolig komplekst. NATO laver ret beset ikke kun styrkeplanlægning men forsvarsplanlægning, hvilket vil sige, at en lang række tilknyttede emner som civilt beredskab og nedrustningsaftaler indgår i porteføljen, men her fokuserer vi altså udelukkende på styrkeplanlægningen, hvilket i sig selv på én gang er et enkelt og komplekst emne.
Set fra den enkle vinkel består processen af en to‐årig cyklus (fig. 1), som starter med politiske målsætninger (Ministerial Guidance – MG), hvilket vil sige de typer operationer, som NATO bør være i stand til at håndtere. En MG vil eksempelvis fastlægge et krav om, at NATO skal kunne engagere sig i to krisestyringsopgaver (ikke‐Artikel 5) og et territorialt forsvar (Artikel 5) samtidigt. MG kører videre i planlægningsprocessen med en oversættelse af disse målsætninger til NATO’s samlede militære behov (Defense Requirement Review). I DRR vil NATO’s militære myndigheder typisk opstille en liste over det hardware, som Alliancen har brug for i lyset af det politiske ambitionsniveau. Herefter etableres konkrete styrkemål for hver enkelt allieret (Force Goals), hvilket, billedligt talt, består i, at DRR brydes ned i nogle klodser, som fordeles blandt de allierede. Endelig følges det hele op af en verificering af målopfyldelse (Review of Progress) – en vurdering af om de allierede nu også har gennemført de styrkemål, som de accepterede at gennemføre.
Figur 1 NATO’s Styrkeplanlægningsproces
Hertil kunne man knytte nogle kommentarer, som øger kompleksiteten. Ministerial Guideline og styrkemålene har faktisk et seksårigt sigte, mens de altså samtidig skrives om hvert andet år. Samtidig er der faktisk tale om to parallelle forløb, hvor produktionen af styrkemål – fra MG og DRR – kører på et spor og evalueringen (Review of Progress) på et andet. Sidstnævnte evaluering finder sted hvert år som en form for etårig cyklus indenfor den overordnede toårige cyklus, og den resulterer i en General Report indeholdende landekapitler for hver enkelt allieret samt anbefalinger for en femårig periode. Men lad os i stedet kigge på nogle karakteristika, som kan danne en kontrast til EU‐modellen. NATO systemet har:
- en udbygget international planlægningsmekanisme, som kommer i tillæg til de vanlige nationale planlægningsmyndigheder (f.eks. forsvarskommandoen i Danmark), og som involverer internationale civile og militære myndigheder;
- styrkekrav (defense requirements), som udregnes af internationale myndigheder (bl.a. den strategiske kommando men også NATO’s Consultation, Command, and Control Agency, NC3A, som i Haag bruger computermodeller for at omsætte MG til styrkekrav);
- styrkemål, som er individuelle (nationale), men som også skabes indenfor en kollektiv ramme (Ministerial Guidance/DRR);
- en evalueringsproces, som baserer sig på en national indrapportering af nationens militære styrker og deres bidrag til Alliance (i en Defense Planning Questionnaire (DPQ), som fornyes hvert andet år og opdateres i de mellemliggende år);
- en evalueringsproces, som også baserer sig på en tæt dialog mellem de nationale myndigheder og NATO’s internationale civile og militære stabe (årlige Trilateral Reviews) og de nationale myndigheder og deres allierede (årlige Multilateral Reviews), hvor myndigheder altså skal forklare, hvorfor målopfyldelsen ikke er perfekt.
EU’s planlægningsmodel indeholder som nævnt samme rationelle styringskæde – fra politiske målsætninger til militær implementering – men er også en lettere model. EU har en målsætning om at håndtere kriser, hvilket henfører sig til den stående EU‐NATO aftale om, at NATO vedvarende har eksklusiv kompetence i spørgsmål om kollektivt forsvar. Der er altså lagt en form for låg på EU’s ambitioner – ifølge Petersberg erklæringen fra juni 1992, som siden er optaget i EU’s traktatværk, drejer det sig om operationer, som løber fra et beskedent niveau, ”humanitære og redningsoperationer,” til det relativt ambitiøse ”krisestyring, inklusiv fredsskabelse.” Rigtigt ambitiøst havde det været at sigte efter en kollektiv forsvarsevne i tilfælde af krig, en Artikel‐5 kapacitet i NATO‐sprog, men det var der altså ikke politisk enighed om.
Ligesom i NATO’s tilfælde med MG fører dette EU til at fokusere på de styrker, som de må have for at udføre den mest krævende opgave (fredsskabelse). Dette styrkeniveau blev fastlagt i Helsinki i december 1999, da EU landene vedtog, at EU skulle være i stand til at udsende 60.000 tropper (armékorpsniveau) indenfor 60 dage og holde dem engageret i mindst ét år.
Herefter stod EU overfor udfordringen med at opbygge en planlægningsmekanisme, som kunne følge implementeringen af dette Helsinki Headline Goal til døren. Det førte til et system – som officielt betegnes som en ”konsultationsmetode” – bygget op omkring en række kataloger (se figur 2).
Det første katalog består, som NATO’s DRR, af en liste (HHC) over det hardware, som EU må have for at kunne opfylde de politiske ambitioner (HHG). Denne liste laves i et samarbejde mellem de nationale myndigheder og så EU’s nye militærstab – oprettet i 2000 – bestående i alt af ca. 130 personer. HHC skal ses som efterspørgslen, mens det følgende katalog, HFC, skal ses som udbuddet fastlagt af de nationale regeringer ved særlige kapacitetskonferencer. Således blev det første HFC stykket sammen i november 2000, da det franske EU formandskab var vært for en Capabilities Commitment Conference, og et år senere fulgte en Capabilities Improvement Conference under det belgiske formandskab. Begge konferencer var lejligheder for de nationale myndigheder til at komme med deres bidrag til HFC kataloget og dermed også til at lægge kollegialt pres på hinanden for at gøre en ekstra indsats. Endelig kommer vi til det tredje katalog, HPC, som består af de mangler, som der næsten altid vil være mellem efterspørgsel og udbud.
I en ideel verden ville HPC føre til nye nationale investeringer, og dermed ville EU få sit HHG ambitionsniveau opfyldt – og i så fald ville planlægningsmekanismen være helt lineær, begyndende med HHG og løbende ud i sandet med HPC. Den cirkulære model opstår, fordi verden ikke er ideel, og i modsætning til NATO opererer EU med to cirkler.
Den ene cirkel (A i figur 2) opererer indenfor den strategiske konsensus som en slags teknisk justering. Man rører ikke ved HHG, men i lyset af hullerne i HPC kunne man måske finde anledning til at justere på kravene (HHC) eller simpelthen bare indkalde til en ny bidragskonference for at se, om landene ikke nu er klar til at gå til biddet (HFC). Dermed kunne man måske opnå god overensstemmelse katalogerne imellem, og skulle der opstå uforudsete udviklinger i f.eks. et lands forsvarsbudget, eller i produktionsprocessen eller andet, så kan man køre den tekniske cirkel én gang til.
Den anden cirkel (B) inddrager den strategiske planlægningsramme, svarende til revideringen af NATO’s Ministerial Guidance, hvilket i EU’s tilfælde ville sige en revidering af Petersberg‐opgaverne. EU’s Ministerråd kunne eksempelvis beslutte at skrue op eller ned for ambitionsniveauet i Petersberg – inddrage større operationer eller skære ned på dem – eller inddrage helt andre typer opgaver. I så fald er EU i en ny situation, og når ambitionsniveauet for denne er fastlagt, så kan EU styrkeplanlægningen falde ned i den vante, tekniske arbejdsgang. Cirkel B er altså en ekstraordinær mulighed, som kommer i spil i takt med uventede strategiske udviklinger, mens cirkel A er den dominerende daglige planlægningsmetode.
På Nice topmødet i december 2000, hvor disse emner blev fastlagt, var man i EU ikke kommet længere end til denne overordnede forståelse af planlægningsmetoden, og man noterede sig derfor, at Rådet stadig stod overfor opgaven at skulle udvikle en egentlig arbejdsgang (jf. ”konsultationsmetode”). Forhandlingerne herom kommer vi ind på i den efterfølgende diskussion, og først skal der drages en kontrast mellem EU og NATO’s modeller. Nøgleordet til at forstå forskellene er spillerum – til de nationale regeringer.
NATO’s model kører efter et fastlagt skema, som dels involverer faste cyklusser, dels en fast gennemgang af den strategiske ambition (Ministerial Guidance). EU’s model kører i modsætning efter en løs kalender, hvor der hverken er terminer for den tekniske gennemgang eller gennemgangen af den strategiske ambition.
EU systemet har ikke kapacitet til at udregne styrkekrav i samme grad som NATO (jf. NATO’s strategiske kommando, transformationskommando og NC3A), og derfor må EU’s krav (HHC) i højere grad bero sig på nationale kalkulationer (f.eks. ved at NC3A erstattes af nationale computermodeller).
EU udregner ikke individuelle styrkemål for hver allieret, ligesom EU ikke i deres evalueringsfase beder landene om en indrapportering af nationale militære styrker (cf. NATO’s DPQ). EU samler i stedet begge funktioner under en hat, i de såkaldte kapacitetskonferencer, hvor landene bliver spurgt om, ”hvad kan i give” (NATO spørger på én gang, ”hvad har i” og ”hvad kan i give”).
Endelig er EU’s evalueringsproces meget tynd, i det EU ikke har mandskab til at udsende personel til hver enkelt hovedstad, ligesom EU ikke har mulighed for – og heller ikke vilje til – at afholde årlige evalueringsmøder mellem den enkelte allierede på den ene side og internationale myndigheder på anden (jf. NATO’s Trilateral Reviews), alternativt de øvrige allierede på den anden (jf. NATO’s Multilateral Reviews).
Hvorfor EU Styrkeplanlægning?
EU’s opståen som forsvarspolitisk spiller med en strategisk målsætning (Petersberg opgaver), nyt politik‐område (fælles sikkerheds‐ og forsvarspolitik – FUSP), nye institutioner (Politisk Sikkerhedskomité, Militærkomité og Militærstab) og en vedhæftet styrkeplanlægningsproces er resultatet af flere konvergerende årsager. Det kunne være fristende at konkludere, at FUSP er udløberen af vedvarende fransk pres for at opbygge et alternativ til NATO. Dette pres er velkendt, i det Frankrig siden anden verdenskrig og måske især Suez‐krisen har advokeret for en multipolær orden og siden 1966/67 har trådt halvt ud af NATO’s militære samarbejde for netop at fremme en sådan multipolaritet. Men Frankrigs position, som er konstant, kan ikke forklare forandring – der må andre udløsende faktorer til.
På det politiske niveau skete der op igennem 1990erne en forandring i det transatlantiske forhold, i og med at USA generelt forholdt sig skeptisk overfor de krisestyringsopgaver, som europæerne med vigende held forsøgte at håndtere, og i stedet ønskede at fokusere på Major Theater Wars, som man helst skulle være i stand til at håndtere to af på én gang. På sin vis var det en spirende konflikt mellem hårde Mars (USA) og bløde Venus (Europa). Men dette er også en typisk amerikansk fortolkning af tingenes tilstand, for i Europa skete der faktisk et betydeligt skifte hen imod accepten af at bruge militær magt i udenrigspolitikken. Højdepunktet kom i 1999 i Kosovo, da alle europæiske NATO lande, sammen med USA og Canada, uden et eksplicit FN mandat førte krig mod Serbien. At man ikke ville kalde det krig men brugte betegnelsen humanitær intervention var vel et tegn på, at man stadig ønskede at pakke politikken ind i blødt papir, men indholdet var klart blevet hårdere sammenlignet med den miserable indsats i Kroatien og Bosnien‐Herzegovina i 1991‐1992.
Disse to forløb – en hårdere europæisk profil i gammel indpakning og et amerikansk fokus på regionale udfordringer til det globale lederskab – skabte behovet for en ny form for strategisk sameksistens i 1998‐99. Mens NATO vedtog sit nye strategiske koncept i april 1999, hvor regional krisestyring i det Euro‐Atlantiske område fik lidt bedre plads end amerikanernes fokus på nye globale trusler, kom FUSP’en så småt i gang sideløbende hermed (den blev formelt lanceret på topmøderne i juni og december 1999).
Storbritannien er, mere end noget andet land, nøglen til at forstå FUSP’ens momentum, om ikke andet, fordi at det var Blair, som lagde op til St. Malo topmødet mellem Storbritannien og Frankrig i december 1998, hvor FUSP blev skitseret. Blairs bevæggrunde hænger sammen med den vitale atlantiske kobling. Vi kan afvise, at Storbritannien skiftede kurs for at slå ind på en ”blødere” militær linje. Tværtimod var en af Blair regeringens første handlinger i 1997 at afslutte det Defence Review, som den tidligere konservative regering havde forberedt, og som klart fokuserede på Storbritanniens fortsatte evne til at kæmpe i forreste linje. Dette Defence Review indeholdt heller ingen reference til det europæiske samarbejde, som ellers ville være en forudsætning for et sådant blødere fokus.
Storbritannien var derimod motiveret af tre ting, som forsvarsministeren og NATO’s senere generalsekretær, George Robertson, sagde, ”kapaciteter, kapaciteter og kapaciteter.” EU havde, i Storbritanniens øjne, muligheden for at motivere de europæiske allierede til at investere og samarbejde i større grad og dermed være med til at lukke det voksende hul på tværs af Atlanten. I denne sammenhæng faldt britiske og franske interesser sammen, for begge havde brug for et stærkere Europa for at promovere deres politiske dagsordener, som godt nok var forskellige, og begge var i øvrigt stærke tilhængere af en ”bottom‐up” tilgang til forsvarssamarbejdet, hvor samarbejdet domineres af regeringer, og i øvrigt hvor de stærke regeringer som den franske og britiske dominerer mindre stærke regeringer. Hermed var grundstenen lagt for arkitekturen i den europæiske styrkeplanlægningsproces: den involverer mindre internationalt bureaukrati (som kan modsige regeringer); den bliver kun politisk (jf. cirkel B), når regeringerne ønsker det; og den involverer mindre evalueringsarbejde.
Det var ikke fordi, man var uenige med de styrkemål, som ellers var fastsat i NATO, men man var utilfreds med NATO systemets evne til at producere resultater. Et kort blik på de to dimensioner illustrerer pointen.
De konkrete styrkemål i NATO er fortrolige, ligesom de fleste af dokumenterne i styrkeplanlægningen, men vi kender til prioriteringsområderne fra DPC’s halvårlige møder samt det ekstraordinære planlægningsinitiativ, som blev vedtaget i 1999, Defence Capabilities Initiative (DCI). DCI drejede sig om at opstille nogle overordnede målsætninger for den normale styrkeplanlægningsproces for dermed at skabe fokus i det løbende arbejde. Målsætningerne knyttede sig ikke overraskende til kapaciteter, som er vigtige for reaktionsstyrker og out‐of‐area operationer: ”mobility and deployability; sustainability; effective engagement; survivability; interoperable communications.” Disse fem målgrupper blev så brudt ned i 58 konkrete styrkemål, eksempelvis strategisk airlift for ”mobility” og kamphelikoptere for ”effective engagement.” Der var ingen væsentlig forskel mellem denne DCI dagsorden, vedtaget af NATO i april 1999, og den kapacitetsdagsorden, som WEU – indtil FUSP’en EU’s forsvarsarm – i november 1999 præsenterede qua sin audit af tiltrængte krisestyringskapaciteter. WEU inddrog nogle organisatoriske kollektive mangler (strategisk efterretning og planlægning), som ikke gjaldt NATO, men i sammenhæng med styrkemæssige mangler var der stort set overensstemmelse mellem WEU og NATO.
Det var ikke som om, at WEU havde kørt sin audit på banen for at konkurrere med NATO, for faktisk var de to organisationer i 1996‐1997 blevet enige om, at styrkeplanlægningen for europæisk krisestyring i høj grad skulle køre gennem NATO’s maskineri. Konkret skulle dette ske ved, at NATO’s MG indeholdt nogle målsætninger for europæisk krisestyring, som NATO’s militære myndigheder så skulle producere data for, og denne nye metode kom i gang i 1998. Harmonien – kendt som Berlin aftalen – holdt dog ikke, hvilket bringer os til det andet punkt, NATO‐systemets evne til at producere resultater.
NATO’s historie byder på flere tilfælde, hvor ekstraordinære programmer som DCI vedtages for at sætte ekstra skub i planlægningen og som en anerkendelse af det eksisterende systems begrænsninger. Disse programmer knytter sig systematisk til konventionelle kapaciteter, for under den kolde krig var de nukleare kapaciteter i USA’s hænder. Kort sagt, kollektiv handling, europæisering og konventionelle styrker udgjorde elementerne i en problematisk styrkeplanlægningsproces. Problematikken blev især presserende fra 1960’erne, i det NATO’s flexible response strategi byggede på evnen til at føre krig også på konventionelt niveau, som den følgende oversigt over særlige initiativer demonstrerer:
• Sidst i 1960’erne vedtog NATO et såkaldt AD 70 program (Alliance Defense Problems for the 1970s), som oprindeligt fokuserede på otte områder, men som endte med seks politiske prioriteringsområder (f.eks. elektronisk krigsførelse og luftforsvar). AD 70 knyttede sig direkte til flexible response strategien, som blev officielt vedtaget i 1967, men mangel på politisk opbakning betød, at initiativet hurtigt løb ud i sandet i de tidligere 1970’ere.
• SACEUR og SACLANT reagerede ved at iværksætte nye initiativer, som skulle køre ”under” det politiske niveau og altså være en form for militært program indenfor allerede givne politiske retningslinier. En række Flexibility Studies affødte et nyt program for perioden 1974‐82, Readiness, Rationalization, and Reinforcement. Manglen på politisk opbakning var dog et alvorligt handicap, og programmets begrænsede succes bør tilskrives SACEUR Alexander Haig’s vedvarende arbejde med det. Da Haig trådte tilbage i 1982, ophørte programmet.
• I mellemtiden var USA frigjort fra engagementet i Vietnam, og Pentagon designede et nyt særligt initiativ for at styrke den europæiske front, LongTerm Development Program (LTDP). Dette program sigtede efter at kombinere et fokus på ni strategiske områder med årlige budgetforøgelser, og en mekanisme for regelmæssig politisk opfølgning blev etableret (som i DCI’s tilfælde). Måske især fordi LTDP var en frugt af Pentagons arbejde, så viste det sig, at programmet var for ambitiøst i en europæisk sammenhæng, og programmet måtte desuden konkurrere med en række andre tunge emner på NATO’s dagsorden.
• Da bølgerne så småt havde lagt sig i forbindelse med missilkrisen, besluttede DPC at gøre et nyt ekstraordinært forsøg, som førte til CDI – Conventional Defense Improvement – initiativet i 1984. CDI kom op og køre i midt‐1980’erne men løb så ind i slutningen på den kolde krig. Strategisk usikkerhed og tvivl om selve Alliancens eksistensgrundlag betød, at styrkeplanlægningen for en tid opererede i et vakuum, og at en ny dynamik måtte indtræde, før styrkeplanlægningen igen ville fungere som planlagt, og før man kunne vurdere, om planlægningen igen havde brug for et ekstraordinært skub i ryggen. Det kom altså i april 1999 med DCI.
Denne historiske baggrund illustrerer, at NATO’s planlægningsproblemer er en slet skjult hemmelighed. NATO har vedvarende haft problemer med at levere varen i form af militære styrker optimeret i forhold til Alliancens strategiske målsætninger. Det kunne man relativt let leve med under den kolde krig, hvor truslen fra øst var Alliancens åbenlyse bindemiddel. Siden 1989‐1991 er bindemidlet anderledes porøst: det drejer sig om evnen til at kunne operere sammen og imødegå en række uforudsigelige trusler – krisestyring på Balkan og luftkrig over Serbien i går; fredsbevarelse i Afghanistan og krig i Irak i dag. Derfor er kapacitetsdebatten rykket i forreste række, og derfor er der kommet voldsom interesse omkring USA’s militære omstilling – under overskriften Revolution in Military Affairs (RMA) – og manglen på samme i Europa.
Hermed er vi tilbage ved Frankrig og Storbritanniens idé om at opbygge FUSP i EU og hæfte en styrkeplanlægningsproces på: Frankrig ved, at et europæisk alternativ til USA må tage RMA alvorligt, ligesom Storbritannien ved, at RMA skal slå igennem i Europa, for at den transatlantiske alliance vedbliver at være militær relevant. Men hvor står USA, NATO’s leder, i dette spil, og hvilken holdning indtog Washington til EU’s nye styrkeplanlægning?
USA følger generelt linien lagt i Berlin Plus aftalen – som blev indgået på Washington topmødet i april 1999, hvor også DCI og NATO’s nye strategiske koncept blev vedtaget – ifølge hvilken EU kan trække på en række NATO aktiver, ligesom det i løbet af 1999 blev fastlagt, at EU kun træder i aktion, hvis NATO som helhed ikke ønsker at involvere sig. Hvad angår styrkeplanlægningen, så var samkørslen mellem EU og NATO etableret allerede i Berlin aftalen (fra 1996), og Berlin Plus nævner, at denne ordning skal udbygges (dette er det fjerde af fire punkter i aftalen). Berlin Plus repræsenterer stadig det kompromis, som de allierede arbejder ud fra, men USA var udmærket klar over allerede i 1999, at kompromisset måtte underbygges af vedvarende initiativer.
Da det sidst i 1999 og først i 2000 står klart, at europæerne alligevel vil oprette en særligt styrkeplanlægningsproces (igen, den blev af diplomatiske hensyn kaldet en ”metode”), så rykkede USA’s forsvarsminister Cohen ud med et forslag, som skulle sætte en stopper for denne udvikling og lægge al styrkeplanlægning under NATO’s paraply. Cohen’s tanke var ikke, at NATO bare skulle køre videre – dertil var de gamle skavanker for mange og det europæiske momentum for stærkt. Cohen tilbød derimod at reformere NATO og skabe en fælles planlægningsmekanisme for både NATO og EU, i alt 23 lande på det tidspunkt: et European Security and Defense Planning System (ESDPS).
Cohen’s ESDPS plan blev offentliggjort i efteråret 2000 og lå på linje med den generelle amerikanske holdning til, at Europa ikke skulle duplikere eksisterende kapaciteter (som f.eks. et planlægningssystem), og også med den holdning, som var udbredt i SHAPE, NATO’s strategiske hovedkvarter i Europa. Ifølge en højtstående NATO officer var SHAPE’s tanke, at man skulle bruge SHAPE – i en reformeret udgave måske – som en fælles base med strategisk planlægning såvel som styrkeplanlægning for EU og NATO (se figur 3).
USA tabte dette diplomatiske spil, for, som vi ved, så opstod der to distinktive planlægningsmodeller i henholdsvis NATO og EU. Tager vi udgangspunkt i den britiske holdning på dette tidspunkt, omkring år 2000, så kan man opsummere den som bestående af en mistro til effektiviteten i NATO’s styrkeplanlægning men samtidig af en fast tro på SHAPE systemet mere overordnet betragtet. Britisk politik bestod derfor i at forfølge en vis afkobling af styrkeplanlægningen men samtidig at fasthold SHAPE som omdrejningspunktet for større fælles strategisk planlægning (med andre ord, den strategiske planlægning som et land (cf. Storbritannien) ikke selv kunne klare) samt for operationel ledelse (enten via den amerikanske SACEUR eller den europæiske DSACEUR) (se figur 4).
Figur 4
Modellen har vist sig svær at opretholde, givet vedvarende fransk pres – i perioder koblet til politiske initiativer med Tyskland, Belgien og Luxemburg. Det nederste lag i figur 4, SHAPE, er udsat for fransk pres på den måde, at Frankrig håber at opbygge en strategisk planlægningskapacitet i EU’s militære stab samt at styrke alternative kommandoveje, især gennem ”framework nation” begrebet (som EU vedtog midt i 2002, og som Frankrig eksempelvis fulgte, da EU skød sin første autonome forsvarsoperation i gang i sommeren 2003 i forbindelse med interventionen i Bunia i Congo). Karakteristisk for det fransk‐britiske partnerskab nåede de i december 2003 til enighed om, at den europæiske kapacitet indenfor operativ planlægning skulle udbygges både i EU’s militære stab (som indtil det punkt ikke foretog operativ planlægning) samt i SHAPE.
Mens de to lande, på baggrund af tilsidesættelsen af det amerikanske design i 2000, slås om den videre arkitektur, så kan vi konstatere, at uenigheden ikke så meget gælder det andet niveau i figur 4, styrkeplanlægningen. Det er derfor nærliggende at undersøge, om det gør en forskel, at der nu er to systemer: er det ene bedre end det andet?
Krise og Konvergens
Meget tyder på, at både NATO og EU står overfor samme basale problematik, som drejer sig om geopolitik og national vilje, og som ikke kan løses ved organisatorisk tænkning. Sat på spidsen er problemet, at fællesmængden mellem USA’s globale rolle og de europæiske landes overvejende regionale rolle får for lidt opmærksom. Fællesmængden findes og består i Europas stabilitet samt kampen mod global terrorisme. Problemet for styrkeplanlæggere er, at Europas stabilitet overvejende drejer sig om politiskøkonomiske processer (Rusland og Ukraines modernisering, for eksempel), og at kampen mod global terrorisme af mange tolkes som en, igen, overvejende politisk‐økonomisk proces, hvor sikkerhedspolitik drejer sig om efterretninger mere end militær muskel. Er dette rigtigt, så tømmes fællesmængden for militært indhold, og så kan hverken en top‐down eller bottom‐up model gøre meget ved kapacitetsproblemerne de allierede imellem. EU’s bottom‐up model var et logisk svar på de problemer, som NATO systemet har oplevet, men resultatet er ikke, at vi har en levedygtig model versus et synkende skib men derimod to måder at udstille den samme politiske krise på. Krisen kan dog overvindes, hvilket jeg i det følgende vil fokusere på. Først vil jeg komme ind på de politiske omstændigheder omkring styrkeplanlægning, som må være grundlaget for fremadrettet arbejde. Dernæst vil jeg komme ind på den konvergens, som langsomt opstår mellem NATO og EU’s to planlægningsmodeller. Konklusionen ser på fremtiden for fælles styrkeplanlægning og herunder Danmarks særlige position givet forsvarsforbeholdet i EU.
Coalitions of the willing
Det står klart, at militære udfordringer i dag imødegås af de lande, som grundet involverede interesser er villige til at engagere sig. Hver ny konflikt vil derfor byde på nye koalitioner. USA’s forsvarsminister, Donald Rumsfeld, har i karakteristisk stil sagt, at ”the mission determines the coalition.” Selvsagt skal man holde sig for øje, at gamle mønstre af samarbejde vil gøre de vestlige tilbøjelige til at søge sammen, og at koalitionen derfor ikke kun bestemmes af missionen. Men alligevel, der er kun i sjælden grad tale om automatik i dannelsen af koalitioner.
NATO’s Ministerial Guidance indeholder planlægning for både Artikel 5 og ikke‐Artikel 5 scenarier, hvilket helt enkelt vil sige scenarier, som involverer territorialforsvar og udrykningsopgaver. Knap så enkelt er det fra et styrkeplanlægningsperspektiv, for territorialforsvar i NATO involvere typisk styrker, som øremærkes til NATO’s brug. Det vil sige, nationale styrker på forhånd er afsat til at indgå under en fælles strategisk kommando (som SHAPE), og at overdragelsen af styrkerne vil ske på bestemte tidspunkter i NATO’s varslingssystem, alt afhængig af de særlige aftaler, som hver enkelt allieret indgår med Alliancen som helhed. Et sådant indbindingssystem findes ikke for udrykningsopgaver, hvor alle tilmeldinger er case‐by‐case.
Tidligere kunne NATO’s styrkeplanlæggere altså med en god grad af sikkerhed forudse, hvilke styrker Alliancen ville kunne trække på i særlige situationer. Dermed var det også relativt let at identificere de mangler, som man måtte have. I dag er usikkerheden omsiggribende, for styrkeplanlæggerne har ikke samme sæt af forhåndsaftaler at regne med. Dette har givet sig udslag i en række semantiske og praktiske forandringer, hvor den vigtigste måske er, at man er gået væk fra at udlede NATO’s militære behov fra trusler (såkaldte Primary Military Requirements) og i stedet gået over til at identificere en række essentielle kapaciteter for udrykningsstyrker (Essential Operating Requirements). At kapaciteterne knytter sig til udrykningsstyrker skal ikke tages som udtryk for, at man opgiver Artikel 5 opgaver, for man har brug for udrykningsstyrker også til disse, eftersom NATO’s territorium hovedsagligt trues i periferien, eksempelvis Tyrkiet.
Nu skal fælles planlægning som bekendt bero på et eller andet grundlag – det hele kan ikke bare flyde. Men for at dette grundlag skal repræsentere reel politisk vilje, så er det vigtigt, at grundlaget består af de ”cases”, som nationerne mener, er de cases, hvori de ønsker at engagere sig. Planlægningens ramme skal altså bringes tættest muligt på nationernes caseby‐case forståelse og tage i betragtning de styrkebehov, som følger heraf. Dette vil ikke sige, at NATO’s internationale myndigheder har forsøgt at presse en dagsorden ned over hovedet på de allierede, tværtimod tyder alt på, at disse myndigheder vedvarende har udført et professionelt arbejde. Det vil derimod sige, at der er en overhængende fare for, at styrkeplanlægning, i den grad den er centraliseret, afkobles fra en i stigende grad decentraliseret alliancepolitik. Og afkobling betyder konkret fødslen af ineffektiv planlægning, politiske frustrationer og nye planlægningsmodeller.
Dette kunne indikere, at EU’s decentrale model har fat i den lange ende, men her opstår en modsatrettet dynamik, for det tjener intet formål helt at decentralisere styrkeplanlægningen, hvorved man ender i en decideret renationalisering, som kan vække ubehagelige minder om fortidens geopolitiske konkurrence, og som i alle tilfælde ikke vil være særlig effektiv i lyset af varierende koalitionsdannelser. Det er derfor en udfordring for både EU og NATO at decentralisere politikken og samtidig finde niveauet for en fælles styrkeplanlægning, og det er i denne sammenhæng, at vi i de senere par år har observeret en konvergens mellem de to modeller.
Konvergens
Vi observerer konvergensen i og med, at EU efterhånden får formaliseret sin styrkeplanlægningsproces, samtidig med at NATO er gået i gang med at reformere sin proces.
EU har haft svært ved at finde niveauet for den formaliserede proces, som lå i kortene, dengang man i Helsinki i december 1999 vedtog at etablere en ”konsultationsmetode”, som siden hen skulle specificeres. Arbejdet hermed løb helt til marts 2003, hvor EU landene endelig vedtog, hvordan processen skal konstrueres, og siden marts 2003 har man forhandlet, bl.a. med NATO, om den konkrete implementering. Meget af forsinkelsen frem til marts 2003 skyldtes problemerne med at få den overordnede EU‐NATO aftale – Berlin Plus – til at falde på plads grundet græsk‐tyrkiske problemer. Symptomatisk blev konsultationsmetoden fastlagt kun få måneder efter, at Berlin Plus var endeligt vedtaget (december 2002). Men forsinkelsen har også en intern EU dimension, som består i en debat omkring formaliseringsgraden: visse lande ønsker en meget uformel aftale, hvor processen stort set består af regelmæssige regeringsmøder, mens andre ønsker en mere udbygget model, hvor regeringernes arbejde følges op af militærstaben, og hvor regelmæssige arbejdsgange er normen. En fransk militær officer involveret i forhandlinger bemærkede overfor forfatteren til denne artikel, at debatten således kunne siges at stå mellem et overvejende ”latinsk” og ”germansk” design. Groft sagt er den latinske filosofi (à la gaullistisk doktrin), at inspirationen og viljen findes i nationalstaten, og at man derfor må slippe de nationale kræfter løs, men den germanske filosofi er, at kræfterne skal kanaliseres gennem bindende fælles regelsæt for at resultere i et ordentligt, effektivt resultat.
EU har altså også haft sin egen debat omkring ”bottom‐up” og ”top‐down” i forbindelse med opbygningen af sin egen planlægningsmodel. Den model, man er nået frem til, kommer under overskriften Capability Development Mechanism (CDM), og den bygger på tre elementer, som også ligger i selve modellen, som den blev præsenteret i første afsnit: først køreplaner for at gennemgå styrkekravene (cirkel A og B i figur 2), dernæst en evalueringsproces og så endelig en metode for at fylde hullerne.
På den ene side ser man, at processen bliver mere formel og involverer internationale myndigheder, så som EU’s militære stab (EUMS). Man har således besluttet sig for at lave en fast arbejdsgang, hvor især kataloget med de nationale styrkebidrag (HFC) opdateres hvert år. Dette foregår ved, at EUMS udsender et såkaldt ”bidding tool”, som er en lejlighed for regeringerne til at byde ind med bidrag til kataloget. Eksempelvis blev dette ”bidding tool” udsendt i november 2002, regeringerne indsendte deres bud i februar 2003, hvorefter HFC forelå i opdateret form omkring april‐maj 2003. Samtidig kører EUMS en anden arbejdsgang vis‐à‐vis de nationale myndigheder, hvor de beder om en oversigt over de ”projekter og investeringer”, som er i gang eller på vej på nationalt niveau. EUMS har ikke magt til at dirigere disse projekter og investeringer, men sammenkørslen af information giver EUMS overblik og mulighed for at komme med uformelle opfordringer, ligesom enkelte regeringer jo kan bruge overblikket til at foreslå kollektive handlingsplaner. Hermed er EU ved så småt at kopiere nogle af de funktioner, som ligger i NATO’s planlægningsproces: EU’s ”bidding tool” har visse lighedspunkter med NATO’s Defense Planning Questionnaire (DPQ), mens listen over ”projekter og investeringer” kan siges at gøde jorden for skabelsen af styrkemål for hvert enkelt land.
På den anden side er EU stadig mere ”bottom‐up” end NATO. For eksempel er der en væsentlig forskel mellem ”bidding tool’et” og DPQ, i det førstnævnte kun indeholder den information, som regeringen mener, er relevant i forhold til det konkrete katalog (HFC). Ligeledes er det usandsynligt, at EUMS får bemyndigelse til at udarbejde styrkemål. I denne forbindelse har EU i stedet satset på en ”bottom‐up”‐løsning i kraft af dannelsen af såkaldte aktionsgrupper (samlet i en European Capability Action Plan, ECAP), som skal fylde hullerne i planlægningen ud (jf. HPC kataloget). ECAP opstod i efteråret 2001 efter en hollandsk idé – som blev samlet op af det belgiske formandskab – og består konkret af en række paneler, hvert tilknyttet en særlig kapacitet, hvor udviklingen og implementeringen af denne kapacitet ledes af medlemslandene. ECAP bestod i første omgang af paneler, hvor man studerede kapaciteterne, men nu er ECAP inde i en projektfase, hvor deltagelse er mere bindende med henblik på implementering.
Endelig skal man også bemærke, at flere EU lande – jf. logikken i den latinske model, som støttes ikke kun af Frankrig men også f.eks. af Sverige – er betænkelige ved at give EUMS for stor en rolle i planlægningsprocessen. ECAP resultaterne kanaliseres f.eks. først op til de nationale forsvarschefer i EU’s militærkomité (EUMC). Ydermere valideres resultaterne af den såkaldte headline task force (HTF), som formelt hører under EUMC og består af nationale eksperter. For at sikre transparens til NATO kører HTF nogle gange i udvidet format med indkaldte NATO eksperter – og så kaldes gruppen HTF+ – og igen er det altså nationale eksperter, som dominerer processen. I princippet kunne EU bare have ladet EUMS overtage denne styring, især nu hvor processen (CDM) er lagt på skinner, men det har man altså bevidst undladt at gøre ved at holde HTF komponenten i live.
EU er altså på vej mod en model, hvor regeringskontrollen søges bevaret samtidig med, at konturerne til en form for DPQ og styrkemål kommer ind i processen, og at EUMS trods alt spiller en formaliseret rolle. Dette bringer os til NATO, hvor en planlægningsreform er til forhandling. Selvsagt kan vi ikke sige, hvad det ender med, men vi kan etablere, at dagsordenen går i retningen af mere ”bottom‐up”.
Først og fremmest skal man bide mærke i det nye ekstraordinære planlægningsinitiativ, som NATO har vedtaget som DCI’s afløser, Prague Capabilities Commitment (PCC). I sig selv er det naturligvis bemærkelsesværdigt, at NATO mener, at den almindelige planlægningsproces ikke er god nok, og at det ene ekstraordinære initiativ skal afløses af det andet. Men PCC repræsenterer også et forsøg på at definere NATO’s prioriteter ”bottom‐up” – i anerkendelse af at DCI nok var for ”top‐down” præget. PCC opstod altså ved, at de allierede regeringer i særlig grad dominerede den bagvedliggende proces – som sædvanlig var NATO’s civile og militære myndigheder dog også indblandet – og fik lov til dels at indramme programmet, dels at melde konkrete projekter til det. PCC er bredt, lige så bredt som DCI, men skulle altså gerne bestå af mere håndfaste engagementer.4 PCC og ECAP er derfor meget lig hinanden i karakter, og det ville være oplagt, om de to programmer blev integreret.
Hertil kommer den generelle reform af planlægningsmaskinrummet, som er på dagsordenen. Nogle af de idéer, som er i luften, drejer sig om at skabe en bedre sammenhæng mellem ekstraordinære initiativer som PCC og så den vanlige planlægningsproces. Med andre ord, man skal undgå, at politikerne ignorerer planlægningsprocessen – det drejer sig jo kun om ”guidance”, jf. MG! – og i stedet forsøger at score politiske point med pludselige særlige programmer. Dernæst kunne man overveje at reformere MG, så den ikke så meget begynder med, hvad NATO gerne vil – hvilket nogle gange tenderer mod ønsketænkning – og mere tager udgangspunkt i faktuelle kapaciteter. Dermed skulle der opstå færre bristede forventninger og flere realistiske retningslinier for de nationale planlæggere. Det har også været nævnt, at MG skulle kunne revideres efter behov, svarende til at NATO indbyggede muligheden for at vælge mellem cyklus A og B, ganske som EU har det i dag.
Endelig er NATO også inde i en spædende udvikling med omdannelsen af den strategiske kommando i Norfolk (ACLANT) til en transformationskommando (ACT). ACT skal bl.a. stå for implementeringen af en ny NATO reaktionsstyrke (NRF) og mere generelt for et effektivt moderniseringsprogram i planlægningen, som skal gøre NATO styrkerne slagkraftige globalt såvel som regionalt. ACT’s motto er således, We are NATO's forcing agent for change, leading the continuous improvement of Alliance capabilities to uphold NATO's global security interests. Det er for tidligt at bedømme ACT’s indflydelse på Alliancen – ACT opstod i juni 2003 – men det er i det mindste klart, at ACT står overfor en kæmpemæssig udfordring: hidtil har NATO kæmpet med at få almindelige hardware programmer som DCI og PCC op og køre, og nu skal hardware altså integreres med al den software, som ligger i RMA og amerikanernes måde at tænke krig på.
Processerne i EU og NATO er levende, men ikke desto mindre er det klart, at de senere par år har budt på konvergens, og sandsynligheden taler for, at trenden fortsætter. Groft sagt: hvor EU importerer DPQ funktioner, en form for styrkemål og internationalt bureaukrati (EUMS), går NATO i retningen af mere direkte national indflydelse på styrkemålene og en ”latinsk” drejning for MG, idet den skal tættere på de nationale myndigheder og kun revideres, når disse føler, at der er behov for det.
Gør det en forskel?
Det korte svar på spørgsmålet, om alt dette gør en forskel, er ja. Fra en overordnet politisk vinkel har styrkeplanlægning vist sig at være et vigtigt redskab for NATO‐EU landene i deres kamp for at styrke den nationale indflydelse på sikkerhedsarkitekturen ud fra devisen om, at der skal instrumenter til for at være noget ved musikken. Det er bemærkelsesværdigt i denne sammenhæng, at mens USA bredt anerkendes som værende i en militær særklasse og drivkraften bag RMA, så har USA ikke kunnet forhindre dannelse af et planlægningsalternativ til NATO. USA forsøgte at imødegå FUSP’ens ”konsultationsmetode” med designet for et nyt stort ESDPS, men samtidig var designet en anerkendelse af NATO’s hidtidige utilstrækkelighed, ligesom man nok med rette kan spørge, hvilken effekt NATO har haft på USA’s egen styrkeplanlægning siden 1989.
Fra en mere teknisk planlægningsvinkel er svaret også positivt, for man har efterhånden etableret en konsensus i både EU og NATO, at planlægningen i en tid med coalitions of the willing må tættere på de nationale myndigheder. Initiativer som ECAP og PCC skal sikre, at decentraliseringen ikke fører til ren renationalisering, og ECAP og PCC (især de multinationale projekter heri) er også de vinduer, man skal kigge igennem, hvis man vil følge den diplomatiske balancegang med at indføre flere latinske principper uden helt at opgive de germanske dyder.
For Danmark viser forsvarsforbeholdet sig at være et væsentligt handicap, for jo mere konvergens, der opstår mellem EU og NATO processerne, jo mere vil den danske deltagelse i NATO blive ramt af den nationale beslutning om at stå helt udenfor det planlægningsarbejde, som har et EU mærkat på sig. Danmark har for eksempel ingen styrker tilmeldt EU’s styrkekatalog (HFC) og deltager heller ikke i arbejdet med hullerne, så som ECAP. Dette forekommer paradoksalt i lyset af den danske satsning på aktiv international deltagelse i militært samarbejde: det kommende forsvarsforlig lægger op til en større satsning på ”first in” indsatsstyrker; Danmark har været en stærk fortaler for, at PCC skulle være en reel løftestang for den fælles planlægning; Danmark er aktiv involveret i et af PCC’s essentielle multinationale projekter – vedr. sealift et projekt som ledes af Norge; og Danmark var faktisk en overgang leadnation i etableringen af en dagsorden for reformen af NATO’s styrkeplanlægning.
I dag er Danmarks mest åbenlyse mulighed – givet EU forbeholdet – at satse på det amerikanske partnerskab og udviklinger af indsatsstyrker via NATO’s nye transformationskommando, ACT, i Norfolk. Selvom alle politiske partier skulle støtte denne option med de undertoner af støtte til amerikansk sikkerhedsdoktrin, som der ligger heri, og det kan man måske have sine tvivl om, så vil forbeholdet stadig berøve Danmark muligheden for at deltage aktivt i udformningen af et nyt planlægningssystem. Dermed mister Danmark indflydelse på den latinsk‐germanske balance, som skal etableres: her kunne man argumentere for, at fælles regler (den germanske model) tjener et lille land godt; alternativt kunne man sige, at en decentraliseret latinsk model i EU ville mindske muligheden for den føderale udvikling, som mange i Danmark frygter; men i alle tilfælde må man sige, at det er en udvikling, som vil blive styret af de lande, som mest aktivt involverer sig i processen. Danmark står også til at miste indflydelse på forløbet fra planlægningsretningslinier til opstillingen af konkrete kapacitetsmål, hvilket er skidt for et lille land med knappe ressourcer, og dermed for et land, hvor koalitionsdeltagelse må baseres på tilpasningen til andres standarder og våbensystemer.
Litteraturforslag
James Appathurai, “Closing the Capabilities Gap,” NATO Review, autumn 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue3/english/art1.html. John Duffield, Power Rules: The Evolution of NATO’s Conventional Force Posture (Stanford: Stanford University Press, 1995). NATO, NATO Håndbogen, http://www.nato.int/docu/handbook/2001/index. htm.
NATO Allied Command Transformation, http://www.act.nato.int. Sten Rynning, The Transatlantic Link and European Security: Defense Capabilities in New or Old Bottles?, NATO Research Fellowship Report, 2002, http://www.sam.sdu.dk/~sry/sry_pub.htm.
Sten Rynning, ‘Why Not NATO? Military Planning in the European Union’, Journal of Strategic Studies, 26:1 (marts 2003), s. 53‐72.
Burkhard Schmitt, The European Union and armaments: Getting a bigger bang for the Euro, EU Institute for Security Studies, Chaillot Paper 63, August 2003, http://www.iss‐eu.org/chaillot/chai63e.pdf.
Burkhard Schmitt, European Capabilities Action Plan (ECAP), EU Institute for Security Studies, December 2003, http://www.iss‐eu.org/esdp/06‐bsecap.pdf.
Rainer Schuwirth, “Hitting the Helsinki Headline Goal,” NATO Review, autumn 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue3/english/art4.html.
James C. Wendt og Nanette Brown, Improving the NATO Force Planning Process: Lessons from Past Efforts (Santa Monica, CA.: RAND, 1986).
Noter
1 Ministerial Guidance relaterer sig til NATO’s overordnede strategi (indeholdt i strategiske koncepter, som først fra 1991 blev offentliggjort), som fastsættes af stats‐ og regeringscheferne.
2 Inden en reorganisation af den internationale stab i 2003 var planlægningsdivisionen én ud af fem divisioner.
3 Efter at NATO i 1994 lukkede den strategiske kommando for den engelske kanal (CINCHAN), var der to strategiske kommandoer involveret i planlægningsprocessen, SHAPE i Mons og SACLANT i Norfolk. SACLANT blev omdannet til en planlægningskommando (ACT) i 2002/03.
4 PCC har fire prioriterede områder – Chemical, biological, radiological, and nuclear defense; command, communication, and information superiority; interoperationability and combat effectiveness; rapid deployment and sustainability – som indeholder intet mindre end 43 multinationale og 409 nationale projekter. Nogle af disse områder vil indeholde, som i tilfældet med DCI, nationale projekter, som allerede er i gang, eller måske ligefrem kapaciteter, som allerede er anskaffet, og altså en række projekter, som ikke påvirkes af PCC, men som bare fylder på listen og får et land til at fremstå aktivt. Pointen er imidlertid, at denne problematik skulle være mindre i PCC end i DCI.
