Af Kaptajn S. Ortved.
Delegeretforsamlingen traadte sammen i Genève den 15’ November 1920. 41 suveræne Stater og selvstyrende Kolonier var repræsenterede.
De paa Dagsordenen opførte Sager blev delt i 6 Grupper, og der blev valgt 6 Kommissioner til at behandle dem
1' Kommission drøftede Spørgsmaal vedrørende Forbundets almindelige Organisation.
2’ Kommission behandlede Forholdet mellem Forbundets tekniske Organer, Raadet og Delegeretforsamlingen m. m.
3’ Kommission beskæftigede sig udelukkende med Oprettelsen af den faste mellemfolkelige Domstol.
4’ Kommission havde Spørgsmaal vedrørende Folkeforbundets financielle Organisation til Behandling.
5’ Kommission drøftede udelukkende Spørgsmaalet om Optagelse af nye Forbundsmedlemmer.
6’ Kommiesion skulde søge at løse Problemerne om Rustningernes Indskrænkning, den økonomiske Blokade og Mandater for Kolonier.
Til de forskellige Kommissioner fordeltes saa vidt muligt Repræsentanter fra de deltagende Stater. Danmark var repræsenteret i 1’ og 3’ Kommission ved Dr. P. Munch, i 2’ og 4’ Kommission ved Dr. Moltesen og i 5’ og 6’ Kommission ved Kammerherre H. Zahle.
Delegeretforsamlingens Arbejde har Krav paa den største Interesse; thi hvad enten man stiller sig skeptisk eller forhaabningsfuld overfor Folkeforbundets Fremtid, er Delegeretforsamlingens Arbejde dog et Arbejde for Folkenes Fremtid, og af dette Arbejdes Resultater kan der maaske drages Slutninger om, hvorledes denne Fremtid vil forme sig.
En Behandling af alle de Spørgsmaal, som blev bragt paa Bane under Forhandlingerne, vil dog føre for vidt. Alene af Pladshensyn vil det være for omfattende et Emne til en Tidsskriftartikel. Jeg har derfor indskrænket mig til i det følgende at gøre Rede for Arbejdet i Kommission 3, 5 og 6, idet jeg antager, at disse Kommissioners Arbejde er det, som kan gøre Regning paa størst Interesse, samtidig med at det giver den bedste Vejledning med Hensyn til, hvorledes man militærpolitisk bør være orienteret. 1 Udenrigsministeriets Tidsskrift Nr. 27 af 1’ Februar 1921 er fremkommet en kort Redegørelse om Delegeretforsamlingens Arbejde. Den vil jeg benytte som Udgangspunkt.
For den faste mellemfolkelige Domstol, som er omtalt i Forbundspagtens Art. 14*), er der, meddeler Tidsskriftet, vedtaget en Ordning, hvorefter Domstolen skal bestaa af 11 Medlemmer og 4 Suppleanter, der vælges uden Hensyn til deres Nationalitet efter Forslag af de forskellige Landes Dommere i Voldgiftsretten i Haag. Valget finder Sted baade i Delegeretforsamlingen og i Raadet, saaledes at der kræves absolut Flertal i begge disse Forsamlinger for at være valgt. Dommerne vælges for 9 Aar og kan genvælges. Domstolens Sæde er i Haag, og den skal sammentræde een Gang om Aaret.
Forinden vi kommer nærmere ind paa den nyoprettede Domstols Kompetence, vil det maaske være hensigtsmæssigt at resumere, hvad en international Retsordning 'gaar ud paa og at skitsere den nyoprettede Domstols Tilblivelseshistorie.
Den norske Minister Hagerup har herom sagt, at „Medens Staternes Retspleje hviler paa Borgernes Pligt til, selv mod deres Vilje, at underkaste sig Samfundets Love, er den internationale Retspleje frivillig, den er bygget paa Voldgift. Man kan skelne mellem to Arter Voldgift, den institutionelle Voldgift, som er bygget paa bestemte Voldgiftsaftaler, og den isolerede Voldgift, som er etableret for det særlige Tilfælde. Hvis man tænker sig en institutionel Voldgift efter Overenskomst mellem flere Stater med en fast Voldgiftsdomstol og Adgang for Parterne til i Henhold til Aftalen at bringe Sagerne ind for denne, saaledes at alle Tvistemaal, som henhører under Overenskomsten, kan afgøres ved denne Domstol, da har man en Retspleje, som stærkt nærmer sig Statens. Det er en saadan Ordning, de internationale Bestræbelser i de sidste Aartier har haft til Formaal at skabe.“
Paa den anden Haagerkonference i 1907 kom man saa vidt, at der blev udarbejdet en Konklusion; men der blev ikke opnaaet Enighed mellem Signaturmagterne, undtagen for Priseretssager. ranken var dog ikke dermed død. Allerede før Versaillesfreden blev der i de neutrale Lande dannet Kommissioner, som skulde forberede Varetagelsen af de neutrale Landes Interesser ved Fredsslutningen, og disse Kommissioner udarbejdede et Forslag til en international Domstol. Da Folkeforbundet blev dannet, var det klart, at Spørgsmaalet traadte ind i en ny Face, og Forbundspagtens Art. 14 indeholder da ogsaa — saaledes som vi har set — en Bestemmelse, som paalægger Raadet at udarbejde Forslag til en saadan Domstol, der dels skal kunne behandle alle Tvistemaal af international Karakter, som Parterne maatte bringe ind for den, dels sk'4 være juridisk Raadgiver for Raadet og DelegeretL samlingen.
I Henhold hertil blev der nedsat en Komité af Jurister com efter 5 Ugers Arbejde afleverede et Udkast til 1- undsraadet, og det er dette Udkast, som har dannet Grundlaget for 3’ Kommissions Forhandlinger. Ordlyden af Domstolens Statut gives ikke i Udenrigsministeriets Tidsskrift. Det nævner kun, at dens Art. 36 er af særlig Vigtighed, idet Domstolen ifølge denne skal være kompetent til at afgøre alle Stridigheder, som henvises til den af Parterne, og alle Spørgsmaal, som er henlagt til den ifølge de gældende Traktater og Konventioner. Staterne kan endvidere forpligte sig til ubetinget at henvise visse Stridigheder til Afgørelse ved Domstolen, saaledes at en Erklæring herom enten afgives ganske ubetinget eller under Betingelse af Gensidighed eller for en bestemt Tidsfrist.
En saadan Erklæring paa Betingelse af Gensidighed og for et Tidsrum af 5 Aar blev allerede ved den paagældende Protokols Underskrift, under Forbehold af Regeringens senere Ratifikation, afgivet af den danske Delegation paa den danske Regerings Vegne. Lignende Forpligtelser har endvidere Portugal og Schweiz allerede paataget sig. Naar Protokollen om denne Domstol er ratificeret af et Flertal af Forbundsmedlemmerne, træder Domstolen i Virksomhed.
Det vil være af Interesse at sammenholde denne summariske Meddelelse med Forbundspagtens Bestemmelser for at se, om de er fulgt, eller andre Veje er betraadt. Forbundspagten bestemmer om Voldgift og Voldgiftsdomstole i Art. 13 og 14. Art. 14 er allerede citeret. Art. 13’s franske Tekst siger (U Stk.): „Les Membres de la Société conviennent que, s’il s’élève entre eux un différend susceptible, h leur avis*), d’un solution arbitrale et si ce différend ne peut se régler de façon satisfaisante par la voie diplomatique, la question sera soumis intégralement à l’arbitrage.“
Som man heraf vil se, forudsættes i Pagten at ethvert Stridsspørgsmaal, som Parterne skønner egnet fo r Voldgift, skal behandles ved en Voldgiftsdomstol. Der rummes saaledes intet nyt i Meddelelsen om, at Domstolen skal være kompetent til at afgøre alle Stridigheder, som henvises til den af Parterne.
Det særlig vigtige, som Tidsskriftet paapeger, maa derefter rummes i Bemærkningen: „Staterne kan endvidere forpligte sig til ubetinget at henvise visse Stridigheder til Afgørelse ved Domstolen, saaledes at en Erklæring herom enten afgives ganske ubetinget eller under Betingelse afGensidighed eller for en bestemtTidsfrist.“ I Forbundspagtens Art. 13, 2’ Stk. er nævnt en Del Mellemværender af rent juridisk Natur, hvis Afgørelse i Almindelighed egner sig for Voldgiftskendelse. Den franske Tekst siger herom: „Parmi ceux qui sont généralement susceptibles de solution arbitrale, on déclare tels les différends relatifs à l’intreprétation d’un traité, à tout point de droit international, à la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la rupture d’un engagement international, ou à l’étendue ou à la nature de la réparation due pour une telle rupture.“
Det første Spørgsmaal, som frembyder sig, er, om de ovenfor omtalte „visse Stridigheder“ omfatter andet og mere, end hvad der er nævnt i Art. 13. Derom er Udenrigsministeriets Meddelelse tavs, uagtet netop dette Punkt er af den allerstørste Betydning. Imidlertid findes der i „Journal de Genève“ for 16’ December 1920 en Meddelelse om dette Punkt. Staterne kan derefter forpligte sig til at henvise til Domstolens Afgørelse:
„a) L ’interprétation du traité.
b) Tout point de droit international.
c) La réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la violation d’un engagement international.
d) La nature ou l’étendue de la réparation due pour la rupture d’un engagement international.“
Som man vil se, omfatter de „visse Stridigheder“ Ord til andet de Forhold, som Forbundspagtens Art. 13 anbefaler som særlig egnede for Voldgift. Den sluttede Overenskomst omhandler derfor ikke andre nye Stridsspørgsmaal. Den har bevaret sin rent juridiske Karakter og kommer ikke ind paa andre internationale Stridigheder end saadanne, hvis Afgørelse kan træffes ud fra rent juridiske Synspunkter, og for hvilke ingen Stat normalt vil indlade sig paa at føre Krig. Det nye og interessante indskrænkede sig derefter til, at der er vedtaget Bestemmelse om, at Stater kan indgaa en mere eller mindre bindende Forpligtelse til at bringe disse Sager for Forbundets Voldgiftsdomstol.
Men det er ogsaa noget ganske nyt. Vi har foran set, at Forskellen mellem Staternes og den internationale Retspleje karakteriseres derved, at Staternes Ret hviler paa Borgernes Pligt til, selv mod deres Vilje, at underkaste sig Samfundets Love, medens den internationale Retspleje maa hvile paa Frivillighed. Grunden hertil er jo den ganske naturlige, at den internationale Ret hidtil ikke havde nogen Magtfaktor bag sig; thi det er kun i Kraft af en saadan Magtfaktor, at Staterne kan tvinge Borgerne til, selv mod deres Vilje, at underkaste sig Samfundets Love. Ideelt set burde det vel ikke være saaledes; men i Virkeligheden er denne Magtfaktor nu engang nødvendig. 1 Staten repræsenteres Magtgrundlaget af Politi, Gendarmeri og Hær. Saadanne Magtorganer raader Folkeforbundet ikke over. Det formaar ikke øjeblikkeligt at gribe ind og skaffe sig Lydighed. Tanken om et internationalt Hærkorps har vel været fremme, men blev forkastet, fordi dets Tilstedeværelse vilde være uforenelig med Forbundsmedlemmernes Suverænitet, som maatte bevares.
1 Overensstemmelse hermed har Folkeforbundet skyet alt, hvad der’^kunde give det Karakter af Overstat, og i alle Henseender fremhævet sin politiske og mæglende Karakter, medens dets juridiske og dømmende Virksomhed kun i ringe Grad er fremtrædende. Forbundspagten forudsætter vel, at der oprettes en international Domstol; men det overlades Forbundsmedlemmerne-(selv at bestemme, om de vil bringe deres Tvistemaal for den (Art. 14).
At Folkeforbundet i det hele taget ikke agter at opkaste sig til Dommer, understreges yderligere i Art. 13 sidste Stykke, der stiller Parterne frit i Valget af Voldgiftsdomstol, idet det siger: „La Cour d’arbitrage å laquelle la cause est soumise, est la Cour désignée par les Parties ou prévue dans leurs conventions antérieures.“
Kort sagt, Forbundet har ifølge Pagten ingen Pretentioner i Retning af at være Dommer. Den nye Bestemmelse om, at [Stater kan indgaa Forpligtelse til at bringe visse Sager for Forbundets Domstol, er derfor egentlig noget i Strid med Forbundets Karakter. Imidlertid kan Bestemmelsens reelle Betydnm foreløbig ikke være stor, bl. a. fordi de allerede p gne Forpligtelser kun er indgaaede paa Betingelse af Gensidighed og kun af 3 smaa Lande med faa Berørino-spunkter, nemlig Danmark, Portugal og Schweiz. Det vilde imidlertid være urigtigt at bedømme Oprettelsen af den faste mellemfolkelige Domstol udelukkende ud fra dens praktiske Betydning i Øjeblikket. Den maa ses som et Led i Bestræbeiserne for at lade Folkeforbundet blive en saadan Faktor i det daglige internationale Liv, at det allerede derigennem kommer til at staa for den almindelige Bevidsthed som en Magt, man maa bøje sig for ogsaa under de vanskeligste Forhold. General Smuts er den, rier først har anvist denne Vej at følge for Folkeforbundet, idet han har sagt: „Man bør ikke opfatte Folkeforbundet udelukkende som et Middel til at forhindre fremtidige Krige, men langt nere som en stor Organisme af Civilisationens normale Liv i Fredstid. Det er ikke tilstrækkeligt for Forbundet kun at være en Art „deus ex machina“, som man udelukkende tager sin Tilflugt til, naar Krigens Spøgelse viser sig. Dersom Folkeforbundet skal kunne bevare sin Indflydelse, maa det være noget stadig eksisterende. Det maa blive et Element i og udgøre en Del af Staternes fælles internationale Liv. Det bør være et. raadgivende og mæglende Organ, som altid er synligt, altid er virksomt, altid er i Funktion. Det bør gribe saa stærkt ind i Staternes daglige fredelige Samliv, at det bliver uimodstaaeligt, naar der opstaar en Stridighed mellem dem. Dets Virksomhed i Fredstid bør være Grundlaget og Garantien for dets Indflydelse i Tilfælde af, at der trues med Krig.“
Optagelsen af nye Forbundsmedleinnier gav Anledning til meget omfattende Diskussioner. Udenrigsministeriets Tidsskrift siger herom, at 6 nye Stater blev optaget, nemlig: Albanien, Bulgarien, Costa Rica, Finland, Luxemburg og Østrig. Under Behandlingen blev der fra alle Sider udtalt Ønskeligheden af, at Forbundet snarest muligt maatte blive universelt, omend der viste sig en Modstand jmod allerede paa det nuværende Tidspunkt at optage visse Stater. Ved første Øjekast skulde man synes, at det betydningsfuldeste og interessanteste ved Meddelelsen er, at der findes visse Stater, som man endnu ikke mener at kunne optage i Forbundet. For Danmark har dette jo unægtelig ogsaa stor Betydning, idet Tyskland findes blandt disse Stater. Men det er dog ikke det eneste interessante. Luxemburgs Optagelse i Forbundet, og de Omstændigheder, som knytter sig dertil, bør ikke lades uomtalt.
Luxemburg er neutralt ligesom Schweiz. Det lykkedes Schweiz at faa sin Neutralitet anerkendt, da det blev optaget i Folkeforbundet, uagtet Neutralitet egentlig er uforenelig med Forbundspagtens Forpligtelser. Under Henvisning til dette Fortilfælde ønskede Luxemburg ogsaa at bevare sin Neutralitet efter at være optaget i Folkeforbundet. Dette lykkedes ikke. Luxemburg kunde kun opnaa at blive optaget i Forbundet mod at paatage sig de samme Forpligtelser som andre Forbundsmedlemmer og opgive sin Neutralitet.
Grunden til, at det, der lykkedes for Schweiz, ikke vilde lykkes for Luxemburg, karakteriseres fra schweizisk Side ved en Udtalelse om, at der er en Afgrund mellem de to Landes Neutralitet. Schweiz’s Neutralitet er en væbnet Neutralitet, en Neutralitet, som paalægger Ansvar og Forpligtelse. Schweiz har paataget sig selv at forsvare sine Grænser, og denne Form for Neutralitet er blevet anerkendt. Luxemburgs Neutralitet er en uvæbnet Neutralitet, som straks udleverer Storhertugdømmets Territorium til en Fredsbryders Hær, saaledes som det skete i 1914. Denne Karakteristik er værd at lægge Mærke til, fordi den er træffende for det foreliggende Tilfælde og samtidig understreger, hvad det er, Forbundet forlanger og venter af sine Medlemmer i Retning af Selvforsvar.
(Fortsættes).
