Af departementchef Knud Larsen, Forskningsministeriet.
Set i et fugleperspektiv, der tillader en baglæns betragtning på Danmarks nyere historie, når iagttageren let den konklusion, at det store sikkerhedspolitiske brud fandt sted i 1949. Forud lå neutralitetspolitikken - efter ligger alliancepolitikken. Skæringspunktet er den skelsættende beslutning om at søge NATO-medlemsskab. Men er betragtningen nu også holdbar, hvis man ser nærmere på den? Opfattede aktørerne i samtiden det på den samme måde: At deres roller var låst fast i et system, som de i realiteten ikke kunne påvirke? Næppe! Drivkraften i politik ligger i troen på, at ting lader sig påvirke. Sådan var det også for de mennesker, der beskæftigede sig med dansk forsvarspolitik i første halvdel af dette århundrede. Ved 1900-tallets begyndelse var dansk politik tæt på et vendepunkt. Højre var ved at have udtømt sine muligheder for at regere landet. Venstre stod med en kolossal overlegenhed i Folketinget og ventede nærmest på, at "systemet Højre" skulle bryde sammen. Det skete i 1901 med det systemskifte, som kom lidt underligt luskende ind ad bagdøren. Venstre fik regeringsmagten. Mange af i 800-tallets politiske slagsmål centrerede sig efter 1864 om forsvarspolitikken. På hvilken måde skulle Danmark agere for at overleve som selvstændig stat? På hvilken måde kunne det lade sig gøre at genvinde tabet fra 1864? Der var ingen enighed om svar på de spørgsmål. Men det forsvarspolitiske blev til et indenrigspolitisk anliggende, hvor Højre og Venstre stillede sig over for hinanden og sled på hinanden i årtier. I hvert fald fra 1870'erne, hvor Tyskland var samlet, var fortolkningen af den sikkerhedspolitiske konjunktur nogenlunde ens i alle danske lejre: Det ville ligge tiden for danske muligheder at føre en forsvarspolitik, der ikke som forudsætning havde magtforholdene ved den danske sydgrænse. Estrup havde ingen overdrevne forestillinger om, at Danmark ville kunne stille noget op i en eksistenskamp. Hans efterfølgere i Højre-ministerierne var på samme linie. Venstre havde større problemer med at finde fælles kurs, fordi de forskellige partigrupperinger valgte at politisere forsvarssagen. Nogle venstregrupper blev antimilitarister, andre ville plante et Dannevirke i hver mànds bryst. På det grundlag skilte de radikale sig fra det noget uhomogene moderparti for at danne eget parti i 1905. Endelig var Socialdemokratiet fra partidannelsen i 1870'erne et antimilitaristisk parti, som satte sin lid til internationalismen (= den internationale arbejderbevægelse) som bolværk for trusler mod Danmark. For at forstå forsvarssagen forud for 2. verdenskrig - og det vil i realiteten sige op til 1949 - er det nødvendigt at holde fast i disse ret stereotype opfattelser.
Partiernes standpunkter var ikke præget af dybsindige fortolkninger af den internationale situation, men snarere af holdninger der indgik som bestanddel af den samlede partiideologi. I et velkendt højre-venstre kontinuum brugtes forsvarssagen som udtryksmiddel for graden af nationalisme snarere end som et resultat af en sikkerhedspolitisk analyse eller forståelse. Ja, ordet "sikkerhedspolitik" havde ikke fundet vej til det danske sprog forud for 2. verdenskrig.
Forsvarskommissionerne af 1902 og af 1919
Da den første Vens tre-regering tiltrådte i 1901 var forsvarspolitikken helt uden sammenhæng. Højre havde gennemtrumfet bygningen af Københavns Befæstning, men den stod ufærdig. Dele af Venstre havde indgået forlig med Højre og derved godkendt fæstningens eksistens. Andre dele af Venstre havde opretholdt oppositionen mod fæstningen, men uden i øvrigt at opgive forsvarsviljen. Men igen var herfra udbrydere på vej mod det antimilitaristiske standpunkt, som siden hen førte til dannelsen af Det radikale Venstre. Det ville ikke være muligt at fange i få ord, hvad der var regeringens forsvarspolitik. Eller rettere: Den havde ikke nogen politik, der hang sammen. Dette kunne i sig selv være en god grund til at nedsætte en forsvarskommission. Der var et simpelt behov for en udredning af, hvad der kunne blive grundlaget for en politik. Det er den sandsynlige forklaring på, at ministeriet Deuntzer i 1902 traf beslutning om nedsættelsen af en kommission, bestående af forsvarspolitikere fra både Folketing og Landsting, og tiltrådt af 2 repræsentanter for henholdsvis hæren og flåden. Kommissionen kom til at lægge grunden til den forsvarsordning, der var gældende under 1. verdenskrig. 1 1919 var der på en anden måde end i 1901 usikkerhed om forsvarspolitikken. På den ene side var den radikale regering, der under Zahles ledelse og med P. Munch som forsvarsminister havde haft regeringsmagten siden 1913, under angreb fra oppositionen for den måde, hvorpå den under krigen havde forvaltet den forsvarsordning, der var besluttet i 1909. På den anden side var der usikkerhed om, hvorledes den internationale situation skulle fortolkes: Tysklands nederlag i krigen og den heraf følgende mulighed for påny at rejse det danske grænsespørgsmål var et aspekt. Et andet var oprettelsen af Folkenes Forbund og den mulige ændring af det internationale samfund, som det kunne medføre. Som i 1902 var der med andre ord usikkerhed om, hvad der skulle være hovedtræk i en dansk forsvarspolitik, og som i 1902 valgte regeringen - kraftigt presset af oppositionen - at nedsætte en forsvarskommission. I sin sammensætning og arbejdsmåde blev kommissionen en tro kopi af 1902-kommissionen. Den eneste større forskel var, at mens den første kommission sad i 6 år, behøvede 1922-kommissionen kun 3 år til sit arbejde. Arbejdet i de to kommissioner blev tilrettelagt efter nogenlunde samme recept: Partierne trak deres forsvarspolitiske grundsynspunkter med ind i kommissionsarbejdet og fortsatte dermed de diskussioner, der fandt sted i Rigsdagen, på vælgermøderne eller i den offentlige debat iøvrigt. Arbejdet blev ikke tilrettelagt på den måde, at temaer søgtes behandlet med henblik på at nærme standpunkterne til hinanden. Snarere brugtes kommissionsarbejdet til at udbygge det enkelte politiske standpunkt. Derfor var resultaterne fra kommissionsarbejderne også stort set identiske: Partierne mente det samme om de samme emner fra start til mål. Den militære sagkundskab søgte at finde politisk støtte for sine ønsker, men havde ikke evnen til at bygge politiske broer. Tilmed spillede den stærke rivalisering mellem hær og flåde ind, stærkest i 1902-kommissionen, men også i den senere. Forsvarskommissionetne var ikke et instrument til at forene politiske synspunkter, men snarere et instrument i den almindelige politiske meningsdannelse. Derfor var afslutningerne på kommissionsarbejdet også i store træk identiske: Overvejelserne blev fremlagt ikke i form af en fælles betænkning, men i forslag, udarbejdet af de enkelte grupper af aktører i kommissionerne. Herfra vandrede resultaterne så videre til Rigsdagen, som efter besværlige forhandlinger endte med at træffe de nødvendige beslutninger for indførelsen af forsvarsördningerne af henholdsvis 1909 og 1922. Det politiske arbejde med at skaffe de fornødne flertal fandt derfor sted uden for kommissionsarbejdet og som led i det almindelige regeringsarbejde. Eller sagt på en anden måde: Kommissionerne kom ikke til at fungere som lynafledere for den almindelige politiske proces, men snarere som bekvemme omsvøbsinstrumenter, der gjorde det lettere for de politiske magthavere at styre forsvarspolitikken udenom skær, man ellers kunne sejle ind i. I det følgende vil de to forsvarskommissioners arbejde blive vurderet i lyset af følgende to hovedspørgsmål: 1. Hvilken rolle spillede den internationale situation for kommissionernes arbejde? Og pá hvilken måde kom sikkerhedspolitiske problemstillinger til udtryk i de afgivne betænkninger? 2. Hvilken rolle spillede den militære sagkundskab, som var tilknyttet kommissionerne, i drøftelser om forsvarets rolle og opgaver?
Sikkerhedspolitik og forsvarspolitik
Som nævnt var ordet "sikkerhedspolitik" ukendt i det danske sprog. Udenrigspolitik var derimod et velkendt ord, koblet til en tradition, der går direkte tilbage til enevældens tid. Udenrigstjenesten havde en særlig plads i den centrale regeringsadministration, præget som den var af nedarvede traditioner. Det hævdes med noget ret, at centraladministrationen i almindelighed kun i ringe grad ændrede karakter i 1849. For udenrigstjenestens vedkommende er det ubestrideligt, at egentlige ændringer i mere demokratisk retning trængte meget langsomt igennem. Vi skal på den anden side af 2. verdenskrig for at kunne konstatere, at adel ikke gav nogen forrang i den diplomatiske tjeneste. Et efter danske forhold ganske aristokratisk embedsapparat blev modsvaret af udenrigsministre, der langt op i tid havde svage rødder i det demokratiske miljø, hvorfra ministre i øvrigt kom. Vi skal frem til 1922, før Danmark fik sin første ikkeadelige udenrigsminister. Efter et andet vidnesbyrd: Da Stauning i 1924 dannede sin første socialdemokratiske regering, valgte han som udenrigsminister diplomaten og greven Carl Moltke. Disse administrative forhold i udenrigstjenesten satte præg på selve udenrigspolitikken. Den udformedes ikke i et demokratisk forhandlingsmiljø, men internt i regeringen og i et ganske tæt samspil med kongemagten. Den drejede sig ved århundredeskiftet især om dansk tilpasning til et europæisk magtspil, domineret af stormagterne, og den havde som mål især eller næsten udelukkende at genoprette tabet i 1864. Dens sikkerhedspolitiske dimension lå i overvejelser over, på hvilken måde en politik kunne tilrettelægges, som fastholdt det beskedne pres på Tyskland, som kunne føre til en genforening, men som for alt i verden ikke måtte være for udfordrende. I de lukkede cirkler, inden for hvilke udenrigspolitikken førtes, var det den konstante overvejelse. Problemet var at formulere en dansk forsvarspolitik, som matchede denne bestræbelse. Som indledningsvis nævnt stod ved systemskiftet to forsvarspolitiske holdninger over for hinanden. På den ene side Højre-synspunktet, der som symbol havde Københavns befæstning, og hvis politiske ærinde var at fastholde en forsvarsvilje, byggende på et - forholdene taget i betragtning - stærkt forsvar. På den anden side det store Venstre Reformparti, ledet af I.C. Christensen, der havde sat kampen mod Københavns befæstning i centrum af den politiske agitation, men som alligevel ville holde fast i forsvarsviljen, måske især som en art moralsk nødvendighed i en nations selvopholdelse. Ingen af disse holdninger var i særlig overbevisende sammenhæng med udenrigspolitikken, fordi ethvert forsøg på at styrke den danske forsvarsevne kunne udlægges som skridt, vendt mod Tyskland. Det er disse indbyggede modsætningsforhold, der skal ses som baggrunden for, at I.C. Christensen, da han havde fået regeringsmagten i 1905, via mellemmanden kaptajn Lütken, indledte sonderinger i Tyskland for at finde frem til, hvad der kunne kaldes grænserne for den tyske tolerance over for danske skridt på det forsvars- og sikkerhedspolitiske område. I.C. Christensen var på dette område som på så mange andre illusionsløs. I stedet for at lytte til den hjemlige sagkundskab skaffede han sig selv den orientering og indsigt, der gjorde det muligt for ham at finde et ståsted i den forsvarspolitiske diskussion. Den noget ørkesløse strid om formålet med Københavns befæstning skal ikke i denne sammenhæng belyses. I.C. Christensens bidrag til stridighederne bestod i hans erkendelse af, at Danmark ikke kunne gennemføre en forsvarsplanlægning, der var rettet mod Tyskland. Erkendelsen var ikke original, men den var politisk betydningsfuld, fordi den i realiteten kom til at bygge bro mellem Estrups gamle synspunkt og Venstre. I.C. Christensens erkendelse kom til at danne grundlaget for det forsvarspolitiske forlig, som Venstre i 1909 gennemførte med Højre i Rigsdagen. Men det blev Det radikale Venstre, der under 1. verdenskrig kom til at fylde forligets rammer ud. Et centralt punkt i forliget var, at Københavns befæstning skulle nedlægges i 1922, men under 1. verdenskrig var den en realitet. Den skulle bemandes, og den blev bemandet: Det var blandt de mere futile militære manøvrer, dette land har oplevet, da forsvarsminister P. Munch gennemførte bemandingen af befæstningen gennem indkaldelsen af den såkaldte sikringsstyrke. Men i et ganske særligt lys står de beslutninger, som den radikale regering måtte træffe umiddelbart i forbindelse med krigsudbruddet i august 1914. Problemet var i korthed, på hvilken måde de danske farvande skulle mineres i medfør af krigsudbruddet. Drøftelserne i regeringen, mellem regeringen og oppositionen og mellem politikerne og den militære sagkundskab har fået en særlig plads i dansk historie. Det har i mange sammenhænge været forsøgt at placere ansvaret for, at det lykkedes at træffe en beslutning, som ikke påkaldte sig hverken Tysklands eller Englands særlige reaktion. Men nok så tankevækkende er det måske, at der i situationen ikke forelå nogen form for forud fastlagt forholdsordre, som kunne bringes i anvendelse og derved mindske presset på beslutningstagerne.
De to forhold: bemandingen af Københavns befæstning og mineudlægningen i august 1914 er trukket frem for at illustrere, at Forsvarskommissionen af 1902 ikke i nogen henseende havde ført til afklaring af, hvorledes danske regeringer skulle forholde sig i tilfælde af krigeriske konflikter tæt på Danmark. Der manglede en sikkerhedspolitisk baggrund for planlægningen af forsvaret. Derfor var både regeringen og forsvarets myndigheder ilde stedt under hele verdenskrigen. Forsvarskommissionen af 1919 blev nedsat i en situation, hvor fredsbevægelserne havde så megen vind i sejlene som ingensinde før. Verdenskrigen blev udråbt som "den sidste krig", og fredsslutningen blev domineret af bestræbelserne på at finde en ny verdensorden. Resultatet blev skabelsen af Folkenes Forbund, der skulle fungere som det instrument, der umuliggjorde fremtidige krige. Forsvarskommissionen af 1919 og forsvarsordningen af 1922 kan kun forstås og fortolkes som produkterne af en brydningtid mellem ældre holdninger og nyere impulser. Midt i arbejdet fandt Genforeningen sted, hvorved Danmarks nationalitetsproblem løstes. Men de politikere, som blev medlemmer af kommissionen, eller som var de dominerende i Rigsdagen, havde rod i førkrigstiden og bar dennes problemer med sig. Også selvom dannelsen af Folkenes Forbund burde have rejst nye forsvarspolitiske problemstillinger, knyttet til solidaritetsforpligtelser og andre allianceprægede foranstaltninger, så var det reelle gennemslag i de politiske forhandlinger om en ny forsvarsordning påfaldende spagfærdige. Forsvarskommissionen af 1919 lader sig lettest karakterisere som leverandør af fortidige forsvarspolitiske løsninger til mellemkrigstidens samfund. Københavns befæstning blev afviklet, men det lå jo i kortene allerede fra 1909. Og i øvrigt var den forsvarsordning, der blev besluttet i 1922, langt snarere domineret af partitaktiske overvejelser end af et samfundssyn. Helt markant er det, at aktørerne stort set ikke gav sig i kast med sammenhængende nye fortolkninger af de sikkerhedsproblemer, som fredsslutningen i 1919 rejste. Selv P. Munch, som indtil 1920 sad som forsvarsminister, men som samtidig fik rollen som den radikale regerings chefideolog i Folkeforbunds-anliggender, drog ikke markante forsvarspolitiske konklusioner af den nye internationale retsorden, Derfor blev forsvars ordningen af 1922 i så høj grad et opkog på - en fortyndet udgave af - den tidligere ordning. Og 1922-ordningen kom til at lægge grunden til mellemkrigstidens senere ordningen: Ordningen fra 1932 og ordningen fra 1937. Ikke fordi nogen logik kunne videreføres, men fordi der med 1922-argumenterne var anlagt et ambitionsniveau med lavt sigte. Den forsvarspolitiske diskussion, der trods alt havde haft en vis spænstighed forud for 1. verdenskrig og især i slutningen af forrige århundrede, døde på grund af manglende næring efter 1918. Kun yderst sporadisk var der tilløb til en fornyelse af de grundlæggende forestillinger i forsvarspolitikken: En afhængighed af Tyskland, som måtte modsvares af en neutralitetspolitik, baseret på et stærkere eller svagere, men alt i alt ikke-truende forsvar. Fra slutningen af 1. verdenskrig kan der med god vilje spores kredse i Danmark, som søgte efter alternativer til denne traditionelle sikkerhedspolitiske optik. De fandtes i udkanten af Det konservative Folkeparti, de fandtes i kredse i og omkring Udenrigsministeriet, men de kom ikke til at spille nogen dominerende rolle i hverken forsvaret eller det politiske liv. Den sene erkendelse, som i slutningen af 1930' erne fik Socialdemokratiet til ikke alene at ændre holdning fra antimilitarisme til erkendelse af forsvarets nødvendighed, men også fik i hvert fald statsminister Stauning til at tænke i retning af alliancepolitik som et alternativ, fik mere betydning for eftermælet end for den praktiske politik i slutningen af efterkrigstiden og ved krigsudbruddet i 1940. Sammenfattende kan mellemkrigstiden betragtes som en periode, hvor sikkerhedspolitik i hovedsagen blev betragtet som en særlig variant af Folkeforbunds-politikken, men uden nogen relation til forsvarspolitikken. P. Munch fik som udenrigsminister fra 1929 til 1940 en helt afgørende betydning for denne adskillelse. De kollektive sikkerhedssystemer, der kobledes til forestillingerne om Folkeforbundets evne til at mægle i stridigheder, satte normer for forsvarets rolle - og gjorde det på en sådan måde, at forsvaret ikke blev opfattet som et centralt instrument i varetagelsen af danske sikkerhedspolitiske interesser. Derfor spillede den internationale situation kun en ringe rolle for de to forsvarskommissioners arbejde. Og derfor kom de afgivne betænkninger både i 1908 og i 1922 nærmest på sikkerhedspolitiske overvejelser som en art staffage, der indhyllede argumenter, hvis oprindelse skulle findes i helt andre forhold.
Den militære sagkundskab og forsvarskommissionerne
Som omtalt var begge forsvarskommissionerne sammensat sådan, at sagkundskab fra hær og fra flåde blev tilforordnet dem. Den rolle, som de sagkyndige spillede, var ikke særlig nem: Uden at være ordinære medlemmer skulle de forsøge at sætte præg på både debatterne og konklusionerne. Hverken i 1902- eller i 1919-kommissionçn kom de sagkyndige til at spille en fremtrædende rolle. 1 1902 var det traditionelle modsætningsforhold mellem hær og flåde stærkt fremherskende, og det var nemt for politikerne at spille sagkundskaben ud mod hinanden. 1 1919 var disse modsætninger dæmpet noget ned, men dog fortsat synlige. Det er derfor også karakteristisk, at der ikke i nogen af kommissionerne fremlagdes forslag, som støttedes af en enig sagkundskab. På kryds og tværs gik man imod hinanden, tillod en offentlig debat, tolererede enkelte officeres mere eller mindre åbenlyse lobbyvirksomhed eller anden form for meningspåvirkning over for politikere. Officerskorpset var i sig selv en medvirkende årsag til, at de forsvarspolitiske standpunkter kom til at befinde sig så langt fra hinanden, som tilfældet blev. Søger man efter forklaringer på den danske forsvarspolitiks sammenbrud i 1940 findes de derfor ikke i uforstående politikeres manglende lydhørhed overfor værnenes rådgivning, men nok så meget i den kendsgerning, at der ikke på noget tidspunkt kunne identificeres en entydig opfattelse af, hvorledes det danske forsvar skulle indrettes for at varetage sine opgaver. Der var ingen enighed om hvilke opgaver, der skulle varetages. Og der var - derfor - heller ingen enighed om, hvorledes indretningen skulle være. Man kunne derfor konkludere, at forsvarskommissionerne i vort århundredes første halvdel som hovedresultat havde, at den militære sagkundskab blev pakket ind i arbejdsmæssige rammer, som de sagkyndige måtte opfatte som spændetrøjer. De fik lov til at påhøre politikernes indbyrdes opgør, og de blev leverandører af tekniske bidrag til arbejdet. Men nogen selvstændig rolle spillede de ikke - og var de ikke tiltænkt. Set i et lidt bredere perspektiv kom arbejdet i de to kommissioner til at betegne slutstenen på officerskorpsets selvstændige rolle i udformningen af den danske forsvarspolitik. Den aristokratiske tradition, som den danske udenrigstjeneste endnu kunne benytte til at holde en vis afstand til den demokratiske politik, var for forsvarets ledelse ikke længere noget tilstrækkeligt værn mod politikernes beslutninger. Forsvarets folk stod - set ud fra denne analytiske vinkel - som taberne i slaget om, hvem der skulle sætte den forsvarspolitiske dagsorden. Den mest nærliggende forklaring er, at de tabte, fordi de ikke magtede at give politikerne er realistisk sikkerhedspolitisk baggrund for planlægningen af det danske forsvar. Det er den forklaring, som forhenværende forsvarschef J. Lyng gav i et forord til Michael H. Clemmesens bog om Jyllands Landforsvar fra 1901 til 1940. Og det er den forklaring, som efter min opfattelse er bedst dækkende forholdet mellem forsvarspolitik og sikkerhedspolitik i 1. halvdel af det 20. århundrede.
