Det er ikke ændrede sikkerhedspolitiske betingelser, men hensynet til den økonomiske udvikling, som har været bestemmende for den forsvarspolitiske udvikling i 1960’eme. Således konkluderer major T. Buchholtz-Nielsen i denne analyse af dansk forsvarspolitik i perioden 1960-1973.
Indledning.
Dansk forsvar har været et om stridt politisk problem gennem mange årtier. Det kan derfor være interessant nærmere at belyse dansk forsvarspolitik, dens baggrund og faktorer, der har spillet ind i de love, der har ligget/ligger til grund for dansk forsvar. Nærværende artikel vil koncentrere sig om dansk forsvarspolitik i perioden 1960-73. Indledningsvis kan det være form ålstjenligt at definere begreberne sikkerhedspolitik og forsvarspolitik. I Seidenfaden-rapporten1) er anført
»Sikkerhedsproblemet stilles af verden omkring os og opstår i situationer, hvor der næres frygt for, at ens eget samfund skal blive udsat for ødelæggende krigshandlinger eller ved trusler om magtanvendelse blive udsat for uønskede ydre påvirkninger. Heri ligger, at et centralt element i et givet lands sikkerhedspolitik er dennes militære forhold. Sikkerhedspolitik i snæver forstand vil være den forsvarspolitik, der føres med sigte på at skabe forudsætninger for at holde territoriet frit for militære aktioner. Men herudover vil det være en væsentlig bestræbelse for sikkerhedspolitikken at tilvejebringe de bedst mulige betingelser for, at nationen inden for sine grænser bevarer friheden til at indrette sig, som den selv ønsker det. Sikkerhedspolitik kan således komme til at indeholde elementer af både udenrigspolitik, forsvarspolitik og økonomisk politik.«
Heraf fremgår, at forsvaret er et af de væsentligste redskaber for sikkerhedspolitik, der fastlægger den overordnede målsætning for de midler og metoder, der ønskes anvendt til bevarelse af og sikring af samfundet. Tilsvarende kan udledes, at forsvarspolitik fastlægger ram merne for forsvaret, dets organisation, størrelse, beredskab og virke.
Når tidsperioden 1960-73 er valgt, er det fordi, dansk forsvarspolitik i realiteten ændrede karakter fra 1960 gennem tilslutning fra fem af folketingets partier, herunder de radikale og Retsforbundet ved forsvarsforliget i 1960. Dette var for så vidt en enestående begivenhed - særlig hvad angik de radikale set i lyset af de tidligere årtiers radikale forsvarspolitik. Det blev ofte betegnet som en m ilepæl i dansk forsvarspolitik, fordi det dannede afslutning på m ere end 100 års strid om dansk forsvars m ål og midler. Noget kunne tyde på, at den ro om forsvarspolitikken, som mange iagttagere m ente ville indtræ de efter 1960-forsvarsordningen, ikke indfandt sig, idet der siden 1960 har været gennemført/vedtaget nye forsvarsordninger i 1966, 1969 og 1973. Det kunne derfor være af interesse at undersøge hvilke faktorer, der har spillet ind ved vedtagelsen af forsvarsforliget i 1960 og de senere ordninger. Specielt tilstræbes klarlagt, om der i den omtalte periode sker en ændring i den danske sikkerhedspolitiske målsætning, der kan forklare vedtagelsen af nye forsvarsordninger, eller om forklaringen skal søges i andre forhold. Forud for behandlingen af 60’ernes forsvarspolitik belyses forsvarets målsætning, herunder den sandsynlige aggressionsfare. Endvidere frem lægges kort forsvarspolitikken før 1960, herunder Danmarks indtræden i NATO, fordi den i 60’erne - og ligeledes i dag fastholdte principielle sikkerhedspolitik har sin rod heri. Forsvarsudgifterne for perioden 1960-73 frem går af tabel 1, side 331. Anvendt litteratur fremgår af litteraturfortegnelsen side 346. Af dette ses, at det anvendte m ateriale har klar tyngde i de officielle kilder:
- betænkninger
- lovforslag
- politiske partiers programm er (vedr. forsvarspolitik)
- Folketingstidende (politiske partiers begrundelse for deres standpunkter).
Notehenvisninger er anført på side 347-348.
Farsvarets målsætning.
For at kunne fastlægge dansk forsvars målsætning, herunder opgave, beredskab, organisation og styrke, må forudsætningen være en i fællesskab af politikere og den militære fagkundskab formuleret bedømmelse
af den for Danmark sandsynlige trussel, altså en vurdering af, hvilke form er for aggression Danm ark kan blive udsat for og hvilke af disse, der må anses for de mest sandsynlige. Her vil den sikkerhedspolitiske situation i Østersøområdet, inclusive de danske stræder, være en prim ær faktor. Efterfølgende bygger på Forsvarsstabens redegørelse, der er optaget i Forsvarskommissionens beretning2). Det frem går heraf, at de grundlæggende betragtninger ikke er anfægtet af flertallet af politikerne. Dette ses af kommissionsberetningens forord3), hvor kun socialistisk folkepartis repræsentant har taget forbehold. Aggressionsfaren er et såvel militært som politisk begreb, som ikke i sig selv indebærer nogen påstand om, at den potentielle modstander har til hensigt at angribe og besætte en anden nations område. Ved samtlige forsvarsforlig siden 2. verdenskrig har den potentielle fjende været forudsat at omfatte Sovjetunionen og de lande, der siden 1955 har været tilknyttet Warszawapagten.2) Danmarks militær-geografiske betydning m anifesterer sig ved:2)
- passageområde (forbindelsesvej mellem Østersøen og verdenshavene),
- barriere (hindring af NATO-flådestyrkers indtrængen i Østersøen eller indespærring af Warszawapagtens maritime styrke i Østersøen),
- overvågningsområde (observation og registrering af passage til og fra Østersøen),
- opmarch- og baseområde (enten Warszawapagt-angreb eller NATO-modangreb).
Det fremgår um iddelbart heraf, at den fuldstændige opnåelse af kontrol, hvad enten den tilstræbes med henblik på at etablere barriere eller passageområde, mest fyldestgørende tilgodeses ved besiddelse af hele det danske område. Det må anses for realistisk at vurdere, at truslen kan manifestere sig ved 4 hovedformer for aggression:
- politisk pression mod den danske regering, understøttet af militær magtdemonstration (trussel om eller begrænset anvendelse af militære magtmidler),
- væbnet intervention mod danske interesser,
- væbnet angreb med en besættelse af territorium som endeligt politisk og militært mål,
- generelt angreb mod NATO.
Den politiske pression vil kunne bakkes op med trussel om anvendelse af våbenmagt til søs og i luften samt overlagte suverænitetskrænkelser. Fra dette niveau kan aggressionerne optrappes til sø- og luftmilitær blokade af dansk territorium. Ved aggression, hvor besættelse er inkluderet, kan form ålet være at opnå en fait-accompli-situation for derved at skabe en fordelagtig forhandlingsposition, før NATO har reageret. Et generelt angreb mod NATO taler for sig selv. Varsel om en sådan aggressionsfare er en faktor i vurderingen, som må baseres på løbende analyse af den politiske og militære situation. Grundlaget for forsvarets målsætning må således være troværdigheden af et forsvar baseret på
- et indsatsberedskab (stående styrke),
- en mobilisering,
- NATO-forstærkninger,
idet de politisk betingede forsvarsforanstaltninger iværksættes på grundlag af et strategisk eller taktisk varsel, hvor forsvarets indsats baseres på de geografiske kendsgerninger ved udnyttelse af Slesvig-Holsten og Østersøen som militær-geografiske stødpudezoner. Forudsat at der i øvrigt fra den potentielle modstander foreligger politisk ønske om at angribe, er sandsynligheden herfor afhængig af Sovjetunionens opfattelse - rigtig eller forkert - af
- terrorbalancens troværdighed (atomvåben),
- NATO’s troværdighed (USA’s og det samlede vesteuropæiske styrkepotentiel),
- det enkelte NATO-lands, i dette tilfælde Danmarks, evne og vilje til at forsvare eget område og modtage hjælp fra NATO.
Sandsynligheden for forsøg på pression mod den danske regering eller for begrænset angreb synes for nærværende ikke stor, ligesom sandsynligheden for et større angreb mod NATO anses for ringe. Denne vurdering vil dog fortsat være afhængig af den generelle og den lokale magtbalancesituation.2)
Forsvarspolitik op til 1960-forliget.
I første halvår af dette århundrede var dansk sikkerhedspolitik fastlåst i neutralitetsprincippet, i høj grad med baggrund i 1864-nederlaget. Endvidere var Socialdemokratiet påvirket af K arl Marx’ og Engels teori om, at krige vil kunne forhindres i en industrialiseret verden, hvis arbejderne følte større solidaritet med deres kolleger i andre lande end med overklassen i deres eget land.4) Efter 2. verdenskrigs slutning i 1945 ændrede disse forhold sig med baggrund i en bred politisk opfattelse om »aldrig mere en 9. april«. Dansk sikkerhedspolitik ændredes dog ikke i de første par år efter krigen, men der var en overvejende politisk m ajoritet (Socialdemokratiet, Venstre og konservative) for en udbygning af forsvaret i forhold til 1937-ordningen. Im idlertid frem bragte den voksende europæiske øst-vest-spænding p rimo 1948 under en udenrigspolitisk debat i folketinget 10. m arts 1948 en redegørelse fra udenrigsministeren. Denne sluttede med en klar tilkendegivelse af regeringens vilje til at forsvare Danmarks selvstændighed, frihed og dem okrati med baggrund i de i februar 1948 stedfundne begivenheder, der i særlig grad havde gjort indtryk i Danmark, dels omvæltningen i Czekoslovakiet og dels Sovjetunionens forslag til Finland om afsluttelse af en gensidig bistandspagt i lighed med de aftaler, der allerede var indgået mellem Sovjetunionen og flere østeuropæiske stater.5)
Der var således tale om en ganske væsentlig ændret holdning siden statsminister Stauning ved nytårsskiftet 1939/1940 udtalte, »at vort land er indrettet på at udøve bevogtning for neutralitet.«6) Denne ændrede holdning i 1948 med en klar forsvarsvilje var årsagen til bestræbelser henimod et nordisk forsvarsforbund, men da disse strandede i februar 1949, tog Socialdemokratiets hovedbestyrelse 27. februar 1949 med alle stemmer mod 1 beslutning om at bemyndige Socialdemokratiets repræ sentanter i regering og rigsdag »til at træffe de beslutninger, som Danmarks sikkerhedspolitiske stilling kræver.«7)
E fter atlantpagttilslutningen i april 1949 afløstes 1937-loven af forsvarsloven af 1950, der med bred politisk støtte fra Socialdemokratiet, Venstre og Det konservative Folkeparti kom til at danne ram men om en 10-årig systematisk opbygning af Danmarks forsvar, der i tilfælde af krig ville blive stillet under NATO’s kommando. På NATO-ministerrådsmødet i Lissabon i foråret 1952 vedtoges for alle NATO-landene styrkemål, som de enkelte medlemslande skulle søge at nå op til. Disse styrkemål (kaldet Lissabon-styrkemålene) havde sin baggrund i en NATO-analyse af truslen over for de enkelte NATO-lande. For Danmarks vedkommende blev disse for hæren fastsat til to reducerede divisioner i den stående styrke (ca. 19.000 m and) og en samlet mobiliseringsstyrke på fire divisioner (heri indbefattet den stående styrke). For søværnet var styrkemålene 30 krigsskibe og 102 krigsskibe ved mobilisering. For flyvevåbnet var styrkemålene 195 kam pfly.8) Der var her tale om en forsvarspolitisk målsætning afstemt efter den førte sikkerhedspolitik og en systematisk opbygning af Danmarks forsvar henimod disse m ål påbegyndtes. Ud over den amerikanske våbenhjælp på ca. 4.500 mill. kr. var der i begyndelsen af 50’erne politisk vilje til at afse de nødvendige nationale midler. Med hensyn til de værnepligtiges tjenestetid, der i juni 1951 var fastsat til norm alt ca. 1 år, blev der i forbindelse med fastsættelse af Lissabonstyrkemålene fra NATO’s side henstillet at forlænge tjenestetiden til 18 m åneder for herved at tilvejebringe en større kam pklar dækningsstyrke til sikring af mobilisering og fremkomst af hjæ lp ude fra i tilfælde af uvarslet angreb. Folketinget gav december 1951 tilslutning til, at tjenestetiden fra m aj 1953 fastsattes til 18 måneder. Den blev allerede i 1954 nedsat til 16 m åneder, men med 2 måneders genindkaldelse, som dog aldrig blev effektueret.
Forsvarsordningen af 1960.
E t stærkt fald i Danmarks valutabeholdning dannede i 1954 baggrund for et økonomisk forlig mellem Socialdemokratiet og Det radikale Venstre. Samtidig erkendtes det, at de nødvendige økonomiske m idler til opnåelse af de såkaldte Lissabon-styrkemål ikke var til stede.10) I 1955 fik forsvarsminister Rasmus Hansen af form anden for folketingsgrupperne af Socialdemokratiet, Venstre, Det konservative Folkeparti, Det radikale Venstre samt Danmarks Retsforbund tilslutning til, at disse partier lod sig repræsentere i et udvalg med opgave at overveje ændringer i den gældende forsvarsordning. Årsagen til udvalgets nedsættelse lå i nødvendigheden af at foretage en bedømmelse af forsvarets m ålsætning ud fra de økonomiske muligheder for finansieringen af forsvaret og ud fra de opgaver, som forsvaret skulle løse. Der henvistes til, at forsvarets daværende målsætning, i henhold til NATO-styrkemålene, ikke i Danmark så lidt som i en række andre lande kunne nås med de økonomiske m idler, der havde kunnet stilles til rådighed for forsvaret. Im idlertid skabte dannelsen af den såkaldte trekantregering (Socialdemokratiet, radikale og Retsforbundet) i m aj 1957 en ny situation. I den protokol, der blev udarbejdet i forbindelse med de tre partiers forhandling om det kommende regeringssamarbejde hed d e t:11) »Regeringsdeklarationen skal indeholde en tilkendegivelse af, at den hidtidige udenrigspolitik fortsætter uændret. Det fremhæves, at Danm ark ikke har fået tilbudt atomvåben, og at det er opfattelsen, at et sådant tilbud, om det skulle komme til at foreligge, ikke bør modtages.« I åbningstalen oktober 1957 udtalte statsm inisteren:12) »Det er regeringens opfattelse, at sammenholdet mellem Atlantlandene også fremover på afgørende måde vil kunne bidrage til bedring af de politiske forhold i verden . . . Det har på grund af den økonomiske udvikling været nødvendigt i de nærmest foregående finansår at foretage væsentlige nedsættelser af forsvarsudgifterne. Den økonomiske situation gør fortsat denne begrænsning nødvendig.« Der var således tale om en accept fra de radikale af Danmarks tilslutning til Atlantpagten. I det radikale partiprogram af 1955 er der ikke en gang tale om betinget accept af Danmarks medlemsskab, snarere en konstatering og veje til at begrænse det.16) De radikale havde til gengæld opnået en fortsat begrænsning af forsvarsudgifterne, hvilket ikke kunne tiltrædes af konservative og Venstre, hvorfor disse trak sig ud i 1958 af det i 1955 nedsatte forsvarsudvalg. Regeringen fortsatte im idlertid sine overvejelser, og i m arts 1959 frem satte forsvarsminister Poul Hansen i folketinget forslag til lov om forsvarets organisation. I fremlæggelsestalen anførtes, at regeringen ved overvejelserne over den fremtidige forsvarsordning var gået ud fra Danmarks medlemsskab af NATO og fra de almindelige retningslinier for NATO’s forsvarsplanlægning.13). Dette var en henvisning til den daværende NATO-strategi, hvori vurderes, at der var en sandsynlig fare for, at NATO kunne blive udsat for et bredt anlagt Warszawapagt-angreb. Den udprægede svaghed i NATO’s konventionelle styrker var årsagen til, at NATO-strategien i væsentlig grad baserede sig på den amerikanske dominans inden for atomvåbnene og dermed på den massive nukleare gengældelse. Endvidere anførtes, at de af NATO i 1957-58 opstillede styrkemål skulle træ de i stedet for Lissabon-styrkemålene af 1952, men at der for Danmarks vedkommende ikke var nogen forskel, og at opfyldelsen af m ålene ville medføre årlige udgiftsforøgelser på 300-400 mill. kr., og at en sådan forøgelse af forsvarsbudgettet ikke kunne tiltrædes af regeringen. Lovforslaget blev genstand for indgående behandling i et folketingsudvalg, hvor hovedproblemerne koncentrerede sig om
- forsvarets målsætning med hensyn til styrkerne,
- tjenestetidens længde,
- de økonomiske rammer,
- atombevæbning
Forsvarets højeste myndigheder fik under udvalgsarbejdet lejlighed til fremsættelse af saglige vurderinger. Chefen for NATO-styrkeme i Europa, general Nordstad, udtalte sig skeptisk over for forligsoplægget, idet han anførte, at NATO-styrkemålene er »de m inimale styrker, der kræves for et m inim alt sikkerhedsniveau« og at »den foreslåede forøgelse af det danske forsvarsbudget kun vil tillade minim ale forbedringer af de danske styrker.«14) Forsvarsstyrelsen gav en betinget accept ved at udtalte, »at ordningen trods sine betydelige mangler vil udgøre en forbedring i forhold til den nuværende« og håbede på frem tidig politisk ro.15) I februar 1960 blev der mellem Socialdemokratiet, Venstre, Det konservative Folkeparti, Det radikale Venstre og Retsforbundet indgået forlig. Ved beregning af budgetrammen på ca. 1.050 mill. kr. var der i forsvarsforliget forudsat, at hærens tungere m ateriel, bl.a. beregnet til dækningsstyrkens konvertering til panserinfanteri, kunne fås som våbenhjælp, samt at våbenhjælp i hidtidigt omfang ville blive ydet til flyvevåbnet, og at der kunne regnes med supplerende aftaler med USA om bygningen af skibe til søværnet. Det må formodes at have været ønsket om bevarelse af trekantkonstellationen, der øvede en væsentlig indflydelse på udvalgsarbejdet. N år de radikale overhovedet gik med til et forsvarsforlig - et forhold, der må betragtes som en total kovending i hidtidig radikal politik, var det netop ud fra ønsket om at bevare indflydelsen på de øvrige indenrigspolitiske områder. Endvidere spillede det en væsentlig rolle for de radikale, at de havde lagt en bremse på forsvaresudgifteme og forhindret atombevæbning - forhold, der var indeholdt i deres partiprogram .16) Omend Socialdemokratiet m åtte bøje af over for de radikale, var der tilfredshed i partiet med forliget. Således udtalte ordføreren, Victor Gram, ved 2. behandlingen, at forliget17) »kunne blive indledningen til en periode, hvor forsvarets størrelse, karakter og formål afgøres ud fra en saglig vurdering af, hvad der er nødvendigt for vort lands sikkerhed.« Socialdem okratiet tilstræbte her - tilsyneladende som det eneste parti under debatten - ansvarsbevidst at vurdere indholdet i sikkerhedspolitikken med henblik på fastlæggelse af forsvarspolitikken. Der var ikke tale om en ændret sikkerhedspolitik, men hensynet til den økonomiske udvikling og regeringssamarbejdet var de faktorer, der var afgørende for Socialdemokratiets tilslutning. Venstre og konservative gik med på forliget - uanset at deres forslag om defensiv atombevæbning samt om stationering af fremmede fly på danske flybaser - ikke gik igennem. Det var forslag, der tog sigte på at kompensere for flyvevåbnets reduktion som følge af de beskårne økonomiske rammer. Når de to partier gik med på forliget, skyldtes det nok ikke mindst, at forsvarets højeste myndigheder ud fra saglige hensyn - omend med betænkeligheder - havde kunnet tilslutte sig udvalgsbetænkningen. Aksel Larsen - Socialistisk Folkeparti, fremsatte under lovforslagets behandling forslag om afrustning og udmeldelse af NATO. Forslaget forkastedes med 152 stemmer mod 1. Endvidere nedstemtes med 151 stemmer mod 6 et kommunistisk forslag om at rette henvendelse til topmødet i Paris om at træffe konkrete aftaler, der åbner vej for yderligere afspænding og international afrustning.
Lovforslaget om forsvarets organisation blev vedtaget 31. m arts 1960 med 149 stemmer mod 7, medens 5 undlod at stemme. Loven var en rammelov med hensigt at give forsvaret den smidighed, som udviklingen m åtte kræve, hvorved forsvarsministeren bemyndigedes til inden for de afstukne ram m er at kunne foretage de nødvendige ændringer. Loven18) indeholdt i det væsentlige kun bestemmelser om forsvarets øverste ledelse, om de enkelte værns hovedbestanddele og styrkernes mindste størrelse. Tjenestetidens længde blev holdt uden for loven, idet der var anført, at varigheden af den første uddannelse fastsattes af forsvarsministeren, samt at genindkaldelse kunne finde sted i indtil 60 dage i løbet af de første 9 væm epligtsår, og m ønstringer af kort varighed kunne finde sted lejlighedsvis. Med hensyn til de enkelte værn var det i loven bestemt, at hærens kam penheder skulle organiseres i operativt afbalancerede dækningsenheder, der var beredt til øjeblikkelig indsats, og om fatte en stående styrke på m indst 13.000 m and samt i reserveenheder, herunder lokalforsvarsenheder, om fattende mindst 65.000 mand. Søværnet skulle om fatte ca. 60 krigsskibe ialt, idet mobiliseringsenheder blev skåret væk. Flyvevåbnet skulle omfatte 112 kampfly. Betænkningen fastsatte i øvrigt detaljerne i den våbenmæssige sammensætning.19) Tjenestetiden var ved lovens gennemførelse 16 måneder. Der var ved forsvarsforliget enighed om at nedsætte tjenestetiden først til 14 m åneder og senere til 12 m åneder med indtil 2 måneders genindkaldelse, idet der skulle nyantages frivilligt personel i et antal af 4.000 mand. I bem ærkningen til lovforslaget20), som tiltrådtes af de fem forligspartier, hed det: »Et spørgsmål, der har været genstand for nøje overvejelse, er tjenestetiden for værnepligtige menige. De m ilitære sagkyndige både her hjemme og i NATO er af den opfattelse, at en første tjenestetid bør være mindst 18 m åneder af hensyn til såvel den m ilitære uddannelse som beredskabet. Når spørgsmålet om en afkortning af tjenestetiden alligevel er taget op til undersøgelse, skyldes dette ikke alene et udbredt ønske i befolkningen, båret frem fra vidt forskellig politisk side, men tillige at det ikke har været m uligt at gøre det indlysende for de indkaldte værnepligtige, at en så lang tjenestetid som den nuværende - 16 måneder - er nødvendig. Under disse omstændigheder virker derfor den nuværende tjenestetid Kom en belastning af forsvareviljen.
Som resultat af overvejelserne er det hensigten at gennemføre en nedsættelse af tjenestetiden, men for at undgå, at forsvarets effektivitet derved svækkes, må tjenestetidsnedsættelsens iværksættelse ske i takt med rekrutteringen af frivilligt, fast erstatningsmandskab i det nødvendige antal. Ved en sådan forøgelse af forsvarets faste personel, der skal gøre tjeneste i en længere periode, i forbindelse med en bedre udnyttelse af den kortere tjenestetid, er der efter regeringens opfattelse mulighed for m ere effektive dækningsstyrker.« P å grundlag af tilgang af fast mandskab blev tjenestetiden nedsat til 14 måneder i 1964 ved flyvevåbnet og visse dele af hæren. En generel nedsættelse fandt sted i 1966. Form uleringen af dansk sikkerhedspolitik var ikke æ ndret siden vor indtræden i NATO i 1949 - og dette var der et næsten enigt folketing bag, manifesteret ved den overvældende forkastelse af Aksel Larsens lovforslag om udmeldelse af NATO samt det kommunistiske forslag om henvendelse til topm ødet i Paris vedrørende konkrete aftaler om afspænding og afrustning. Derimod havde dansk forsvarspolitik ændret sig, desuagtet at den overordnede målsætning var fastholdt. Der var sket en styrkereduktion (fra 19.000 mand til 13.000 mand) i hæren, søværnets stående styrke havde fået en m indre udvidelse, men dets mobiliseringsstyrke var skåret væk, og i flyvevåbnet var styrkemålene reduceret fra 195 til 112 kampfly. Alligevel frem trådte ordningen med mere realisme set i forhold til 1950- loven, der aldrig var blevet opfyldt. Der var prim ært taget hensyn til de indenrigspolitiske, særlig økonomiske problemer. Socialdemokratiet havde brug for de øvrige regeringspartneres støtte til løsning af disse problem er, og de radikale opnåede indskrænkning af m idler til forsvaret, hvorved deres tiltrædelse kunne siges at være i overensstemmelse med deres principprogram af 1955.16) Uanset at tjenestetidsproblem et var et meget følsomt emne for politikerne, viste de dog ansvarlighed, at de fastsatte 16 m åneder blev opretholdt, indtil tilstrækkelig frivillig personelstyrke var til rådighed (1964/66).
Det lille forsvarsforlig 1966.
En af hovedforudsætningeme for forsvarsforliget af 1960 - uændret våbenhjælp - holdt kun kort, og den nødvendige materielle opbygning af forsvaret kunne derfor ikke foregå i et forsvarligt tempo. Den daværende forsvarschef, general K urt Ramberg, udtalte således 6. februar 1965: »Våbenhjælpen fra USA og Canada har i nogen tid været under gradvis afvikling, selv om vi endnu en tid nyder godt af den i begrænset omfang. Det beror naturligvis helt på en politisk afgørelse og også af politiske overvejelser, hvad der frem tidigt kan gøres. Som forholdene tegner sig, kan en afpasning af m ål og økonomi meget vel trænge sig på.«21)
5 år efter forsvarslovens vedtagelse var de m ilitære styrkemål, som i forvejen lå under de af NATO opstillede minimumsstyrkemål, endnu ikke opfyldte. Ordningen blev således meget hurtigt udhulet som følge af våbenhjælpens bortfald, og nationale bevillinger blev ikke sat i stedet som følge af de indenrigspolitiske problemers dominans, uanset at dansk sikkerhedspolitik fortsat byggede på NATO, men uden at de m ilitære betingelser for denne politik blev bragt til veje - og at forsvarets m ålsætning blev ændret af den grund. Denne udvikling skabte behov for fornyede overvejelser af forsvarets indhold, og i 1965 nedsattes et forsvarspolitisk udvalg med repræsentanter for de fire partier, der stod bag forsvarsforliget af 1960 (Retsforbundet var ved valget i november 1960 gledet ud af folketinget). Den 2. juni 1966 fremlagde forsvarsminister Gram et forslag til »tilpasning af værnenes virksomhed« for det forsvarspolitiske udvalg.22) Forslaget, der blev vedtaget, omhandlede en nedsættelse af tjenestetiden i hæren fra 16 til 14 m åneder og i flyvevåbnet fra 14 til 12 måneder, medens søværnet bibeholdt 14 måneders tjenestetid. Herudover skulle alle genindkaldelser aflyses og erstattes af korte mønstringer. Endvidere skulle gennemføres forskellige organisatoriske nyordninger, herunder blev dækningsstyrkens 21/3 brigadegruppe med 85% styrke ændret til 4 b rigadegrupper på 60 % styrke. Sidstnævnte blev af sagkyndige betragtet som en m ilitæ r fordel af hensyn til beredskabet. Ordningen indebar im idlertid en begrænsning i værnenes uddannelsesaktivitet og dermed i de stående styrkers effektivitet. Hvad angik m aterielbevillinger til forsvaret som følge af våbenhjælpens bortfald besluttede den socialdemokratiske regering at anvende 177 mill. kr. i 1967/68 til dette formål, hvilket fremgår af den store stigningsprocent i forsvarsudgifterne dette år, jfr. tabel 1. Den politiske enighed, der havde været til stede ved forsvarsloven af 1960 og det lille forsvarsforlig af 1966 fik im idlertid en brat afslutning med VKR-regeringens besparelse på 125 mill. kr. på forsvarsbudgettet i 1968. Baggrunden for denne beslutning lå i dannelsen af den borgerlige regering i januar/februar 1968. I de radikales valgprogram23 var anført et forslag om besparelse på forsvarsbudgettet på 200 mill. kr. En af de radikales betingelser for et regeringssamarbejde blev derfor en reduktion af forsvarsbudgettet. Dette voldte problem er i den konservative folketingsgruppe, hvor 7 af dens 37 medlemmer stemte mod et regeringssamarbejde, hvis en reduktion af forsvarsbudgettet skulle være en betingelse, med begrundelse at der ville være »fare for, at Socialdemokratiet, når det kom i opposition, ville sprænge forsvarsforliget og udnytte de radikales indstilling på dette område.«24) Vurderingen kom til at holde stik. Denne besparelse blev den indirekte årsag til Socialdemokratiets forslag til en ny forsvarslov.
Forsvarsordningen af 1969.
Vanskeligheder med Socialdemokratiets venstrefløj, der var imod den hidtil førte forsvarspolitik, var formentlig årsagen til, at partiet ønskede at frigøre sig fra forsvarsforliget mellem de fire gamle partier. Ved taktisk at udnytte dette emne i oppositionspolitikken kunne den fornødne samling om partiet skabes. Den ændrede holdning kom da også til udtryk i Socialdemokratiets arbejdsprogram , vedtaget på kongressen i juni 1969.25) Tankerne, der lå forud herfor, kom allerede til udtryk under forsvarsdebatten, kort efter at VKR-regeringen var tiltrådt i m arts 1968, hvor J. O. Krag udtalte26), at »man bør overveje, om den danske forsvarsordning er forældet, og om m an skal prøve at finde en ny forsvarsordning, der bedre svarer til aktuelle internationale forhold.« Påvirket af den socialdemokratiske oppositionspolitik på forsvarsområdet indbød den konservative forsvarsminister Ninn-Hansen i foråret 1968 Socialdemokratiet til at være med i et udvalg, der skulle forberede en ny forsvarslov, men fik afslag motiveret med, at regeringens forsvarspolitiske målsætning var ukendt. E t internt regeringsudvalg blev nedsat i foråret 1968, og i november 1968 fremlagde forsvarsminister Ninn-Hansen dette udvalgsarbejde som et forslag til lov om forsvarets organisation. Forslagets nye indhold omhandlede som det væsentlige:
- ændring af styrkemålene fra »mindstemål« til cirka-tal«,
- nedsættelse af tjenestetiden fra 14 til 12 m åneder (ikke medtaget i forslaget, men anført ved forelæggelsen),
- oprettelse af et forsvarsråd og forsvarskommandoen, hvorved der opnås en fælles ledelse af adm inistration og forvaltning.
Den videre debat i det nedsatte folketingsudvalg kom da også til at dreje sig om disse emner.
Venstre og konservative havde i forslaget tilstræ bt en bekræftelse på den eksisterende ordning med den centraliserede ledelse som den væsentlige ændring og havde bøjet sig for det radikale krav om hurtig nedsættelse af tjenestetiden samt cirka-styrkemålene, der gav plads for en vis fleksibilitet. Regeringspartierne ønskede alle socialdemokratisk tilslutning i et nyt forsvarsforlig. Det m åtte anses for meget væsentligt, at landets største parti stod bag en ny forsvarsordning. Dette mislykkedes, hvilket fremgik af betænkningen af 28. maj 1969, bilag I I 27), hvori udvalgets socialdemokratiske medlemmer begrundede standpunktet om at undlade at stemme for lovforslaget. H eri anførtes bl.a.: »I stedet er blevet fremlagt et forslag, der, bortset fra visse adm inistrative ændringer, er identisk med den gældende lov. Blot at lægge mere kompetence over til forsvarschefen uden at lade det følge op af pricippet om en rationel og smidig decentralisering af adm inistrationen er ikke tilstrækkeligt. En sådan ændring kræver den analyse, som Socialdemokratiet har forlangt, men som regeringen har afvist. Endvidere h ar regeringen nægtet at medvirke til en analyse vedrørende det hensigtsmæssige i værnenes nuværende sammensætning. Denne usikkerhed er blevet yderligere forøget ved indbyrdes m odstridende udtalelser fra alle 3 regeringspartier vedrørende tjenestetidens længde og spørgsmålet om helt at overgå til et forsvar af hvervet personel.« Endvidere blev foreslået en revision af styrkemålene. Afslaget havde bl.a. partitaktisk begrundelse. Herigennem skabtes m ulighed for øget splittelse af regeringspartierne, ikke m indst ved kravet om en revision af styrkemål og den våbenmæssige sammensætning. Under drøftelserne i udvalget var der rejst spørgsmål om før eller efter lovforslagets vedtagelse at få undersøgt forskellige forhold inden for forsvaret. Regeringspartierne besluttede, at der blev nedsat en forsvarskommission til behandling af bl.a. de spørgsmål, der var rejst under lovforslagets behandling i udvalget. Lovforslaget blev i juni 1969 vedtaget med kun 90 stemmer for og 11 imod, idet 51 undlod at stemme.
Loven var - ud over den ændrede ledelsesstruktur - for forsvaret stort set en fastholdelse af de hidtidige rammer. En m æ rkbar nedgang i forsvarets effektivitet frem trådte dog hurtigt som følge af, at forsvarets økonomiske ram me blev nedskåret. Dette ses af tabel 1, ved en sammenligning af stigningsprocenterne i forsvarsbudgettet samt forsvarets procentvise andel i statsbudgettet. Denne andel faldt fra 67/68 og 68/69 med 2,8 %. Forsvarsbudgettets stigningsprocent var i 68/69 kun 1,6, medens statsbudgettets stigning var på 32,1 %. En fortsat faldende tendens, omend m indre udtalt, fremgår af de påfølgende års stigningsprocenter. Forsvarsordningen af 1969 synes at være en følge af det borgerlige regeringssamarbejde, påvirket af den socialdemokratiske oppositionspolitik, der partitaktisk udnyttede forsvaret i et forsøg på at skabe splittelse i regeringssamarbejdet. Hvad angik det sikkerhedspolitiske, vurderede partierne den internationale situation noget forskelligt. Således udtalte Kjeld Olesen, soc.dem., ved 1. behandlingen i november 196828), at der siden 1949 har været tydelige afspændingstendenser at spore både i Europa og mellem de to supermagter, hvor Danm ark bevidst talte for en kurs mod yderligere afspænding. Endvidere anførtes, at den czekoslovakiske tragedie nok havde sat en foreløbig stopper, men at der ikke var sket nogen fundam ental ændring af den sikkerhedspolitiske situation, hvorfor der skulle anlægges en bevidst og ansvarlig vurdering af dansk forsvar i forhold til den sikkerhedspolitiske udvikling. E rik Kragh, kons., udtalte modsat »man må have lov til at karakterisere udviklingen som en forværring af den storpolitiske situation, siden vi i 1966 bekræftede forsvarsforliget af I960«.29) I den videre behandling blev de sikkerhedspolitiske aspekter ikke væsentligt berørt og for de partier, der stemte for lovforslaget, synes der således ikke at have været overvejelser inde om et ændret indhold i sikkerhedspolitikken. De anførte socialdemokratiske sikkerhedspolitiske overvejelser tog først en klarere form ved partiets forslag til en ny ordning i 1969/70. Det var altså hensynet til de indenrigspolitiske - særligt økonomiske problem er, der gjorde sig gældende for den borgerlige VKR-regering. De to traditionelt forsvarspositive VK-partier så sig nødsaget til - for at bevare regeringssamarbejdet med de radikale - at gå med til besparelser på forsvarsbudgettet. Den uoverensstemmelse, der ved forsvarsordningen af 1960 var mellem det radikale principprogram af 1955 og den faktisk førte radikale forsvarspolitik blev herved fjernet. Dette kom da også til udtryk i det radikale arbejdsprogram af 1969.30)
Forsvarsordningen af 1973.
Det af Socialdemokratiet i 1969/70, medens partiet var i opposition, frem satte forslag til en ny forsvarsordning fremlagdes i oktober 1972 for 3. gang i folketinget, og et forsvarsudvalg blev nedsat. Konservative, Venstre og radikale viste ved denne lejlighed vilje til at gå i realitetsforhandlinger med Socialdemokratiet, og i februar 1973 opnåedes forlig mellem de fire partier. Forliget indebar:31)
- en forsvarsordning foreløbig for en periode af 4 år på en økonomisk ramme af 3,195 mia. kr. i 73/74 stigende til 3,4 mia. kr. i 76/77.
- Hæren med en stående styrke på 8.500 mand samt en hjem sendt supplementstyrke på 4.500 mand form eret i fem reducerede brigader (30-35 % styrke), der ved mobilisering kan bringes på fuld styrke.
- Søværnet med 52 egentlige krigsskibe.
- Flyvevåbnet med 116 kampfly.
- En tjenestetid på 9 måneder.
Forsvarets øverste ledelse anførte bl.a. i en udtalelse om ordningen:32) »I forhold til en fortsat udhuling af den hidtidige ordning repræsenterer et bredt forsvarsforlig med en frem tidig ram me på 3,4 mia. kr. dog nogle fordele.« Dette var således en betinget accept. Det kan dog anses for uvedkommende, at den øverste m ilitære ledelse tager stilling til den politiske enighed. NATO’s for svar splanlægningskomité var mere skeptisk i sin udtalelse, i hvilken bl.a. anførtes:33) »Komiteen har påny understreget det altovervejende behov for, at alle medlemslande opretholder alliancens solidaritet i m ilitæ r såvel som i politisk henseende på nuværende stadium af øst-vest-relationerne.« Det oprindelige socialdemokratiske forslag havde væsentlig lavere styrkemål end de nu vedtagne. N år Socialdemokratiet fremsatte et sådant forslag, er det øjensynligt, at der lå partitaktiske hensyn bagved, særlig i den periode, hvor partiet var i opposition. Men hertil må føjes, at der i Socialdemokratiet var foregået overvejelser om indholdet af sikkerhedspolitikken med baggrund i afspændingsbestræbelseme, der begyndte at kunne anes ude i verden. Dette kom til udtryk i partiets arbejdsprogram af juni 196934) samt i partiets ordførertale ved 1. behandlingen i oktober 197235), hvor der udtaltes »at den politiske situation i Europa rent afspændingsmæssigt aldrig har været bedre på denne side af 1945 . . . Det er regeringens og Socialdemokratiets m ål at få gennemført en forsvarsordning, der giver os et ærligt troværdigt forsvar, et forsvar baseret på et realistisk grundlag med åbenhed over for frem tiden og med en økonomisk ram me svarende til den nuværende.« Efter alt at dømme forsøgte Venstre og konservative at udnytte det forhold, at Socialdemokratiet havde fremsat forslaget på 3. år og derfor skønnedes at have en del prestige i at få det gennemført. Således lykkedes det også for de to partier at opnå væsentligt større styrkemål og beløb end de oprindelig fremsatte. Tilsvarende stræbte de radikale efter at begrænse denne indsats. Ved fastlæggelse af 1973-ordningen synes der fra politisk side at være tillagt de politiske afspændingsbestræbelser vægt uden at tage tilstræ kkeligt forbehold over for en endnu ikke etableret m ilitæ r afspænding (over for Warszawapagtens m ilitære styrker). Internationale forhandlinger herom skulle først til at starte i sommeren 1973, dels ved MBFR-forhandlingerne (Multi Balance Force-Reduction) i W ien og dels ved den europæiske sikkerheds- og samarbejdskonference i Genéve. Det var prim ært hensynet til den brede enighed og den økonomiske udvikling - og sekundært hensyn til forventede afspændingsresultater på det m ilitære område, der syntes at danne baggrund for forsvarspolitikken.
Konklusion.
Ved en gennemgang af 60’ernes forsvarspolitik kan således ses en klar tendens til stadig reduktion af forsvaret. Dette træ der i særlig grad frem ved den amerikanske våbenhjælps bortfald i 1964/65. Den danske sikkerhedspolitik er principielt forblevet uændret siden 1949. Dette kom senest til udtryk i Socialdemokratiets arbejdsprogram af 1969, hvori anførtes: »På baggrund af den øjeblikkelige situation finder Socialdemokratiet intet realistisk alternativ til et dansk medlemsskab af NATO.«
Start set tilsvarende lyder Venstre, konservative og de radikales princip- eller arbejdsprogram m er, idet dog Socialdemokratiet og de radikale frem hæver traktatens punkt om 1-års opsigelsen. Im idlertid synes der at være tale om begyndende ændring af indholdet i sikkerhedspolitikken, hvorved målsætningen påvirkes. Dette h ar sin baggrund i en æ ndret vurdering af den internationale situation, påvirket af détente-bestræbelseme mellem supermagterne og vel ikke mindst den mere stabile situation i Europa som følge af forsoningen mellem de to Tysklande. Afspændingsbestræbelseme fremhæves da også i alle partiprogram merne. Der er således tale om politisk afspænding, men endnu ikke om m ilitær afspænding, så længe W arszawapagten opretholder sit nuværende m ilitære potentiel. Først resultaterne af M BFR-forhandlingerne vil kunne afklare dette. Det var ikke før end ved dette årtis begyndelse, at tegn på international afspænding kunne anes (Nixon’s Guam-erklæring af 25. juni 1969 var det indledende skridt henimod détente-politikken), og først da bringes politiske overvejelser ind om indholdet af sikkerhedspolitikken - uden at den i øvrigt principielt ændres. Det var således ikke sikkerhedspolitikken og en eventuel ændring i denne, der var den prim ære årsag til den gennem 60’erne ændrede forsvarspolitik med reduktion af forsvaret til følge. Det var prim æ rt hensynet til den økonomiske udvikling og den brede enighed og sekundært, men først i de seneste år, hensynet til forventede afspændingsresultater, der øvede indflydelse på forsvarspolitikken.
T. Buchholtz-Nielsen.
Litteraturfortegnelse.
Hovedkilder:
Dansk Sikkerhedspolitik 1948-1966 (1968). Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik (1970). Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969 (1972). Folketingstidende, tillæg A og B. Lovtidende.
Andre kilder:
Sowjetesystem und Demokratische Gesellschaft (Ein Vergleichende Enzyklopadie), Lenin bis Periodisierung, Bind IV. Erling Bjøl, N. J. Haagrup, O. Kofoed-Hansen, E. Reske-Nielsen, E. Seidenfaden: Danmark og NATO.
Westergaard-Andersen: Dansk Politik i går og i dag. Per Hækkerup: Dansk Udenrigspolitik. Knud Larsen: Dansk Forsvarspolitik 1960-73. Tage Kaarsted: Regeringskrisen 1957 (Trekantregeringens dannelse). Erik Kragh: Kommentar til et halvt århundredes forsvarspolitik.
Notehenvisninger.
1) Problemer omkring Dansk Sikkerhedspolitik (1970), den såkaldte »Seidenfadenrapport«, side 11, pkt. 1.
2) Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, side 99-110.
3) Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, side 9.
4) Sowjetsystem und Demokratische Gesellschaft, Bind IV, side 550-566.
5) FF 1947/48, spalte 2737-2739. (Gustav Rasmussens redegørelse i Folketinget 10. marts 1948).
6) 'Westergaard-Andersen: Dansk Politik i går og i dag, side 81.
7) Bilag 47 til »Dansk Sikkerhedspolitik 1948-66«.
8) »Dansk Sikkerhedspolitik 1948-66«, side 137, sidste stk. Hæren blev fastsat til to reducerede divisioner hver bestående af to reducerede regimentskampgrupper i den stående styrke (ca. 19.000 mand) og en samlet mobiliseringsstyrke på fire divisioner (heri indbefattet den stående styrke). For søværnet var styrkemålene 3 fregatter, 2 korvetter, 12 motortorpedobåde, 8 mine* strygere og 3 undervandsbåde, og en samlet mobiliseringsstyrke, hvori var indbefattet de nævnte skibe, skulle omfatte 9 fregatter, 10 korvetter, 24 motortorpedobåde, 54 minestrygere og 5 undervandsbåde (ialt 102 krigsskibe). For flyvevåbnet var styrkemålene 175 dagjagere og jagerbombere, 20 natjagere, 3 foto-rekognosceringsfly og 8 transportfly (ialt 195 kampfly).
10) »Dansk Sikkerhedspolitik 1948-66«, side 140.
11) Tage Kaarsted: Regeringskrisen 1957, side 157.
12) FF 57/58, spalte 6.
13) FF 58/59, spalte 3413.
14) Folketingstidende, tillæg B, spalte 445.
15) Folketingstidende, tillæg B, spalte 448.
16) Lars Bille: Danske partiprogrammer, side 34.
17) FF 59/60, spalte 3504.
18) Lovtidende 1960, afd. A, side 424.
19) Folketingstidende 1959/60, tillæg B, spalte 431-467. Hæren skulle omfatte en stående styrke på 21/s panserinfanteribrigadegruppe med 85 % bemanding og en reducereret bataljonskampgruppe på Bomholm. Endvidere skulle den stående styrke bestå af 2 Honest John-afdelinger og 1 Nike-afdeling. Efter mobilisering skulle hæren bestå af 6 brigadegrupper og en reduceret brigadegruppe på Bornholm. Endvidere skulle lokalforsvaret være på 15 bataljoner og 15 batterier. Søværnet skulle efter endt udbygning og reorganisering omfatte mindst 8 større enheder, 18 motortorpedobåde, 6 undervandsbåde, 8 mineudlæggere, 12 mine strygere og 9 bevogtningsfartøjer, samt kystdefensionen med kystforter og visse varslingsanlæg. Flyvevåbnet skulle omfatte mindst 7 kamp- og rekognosceringseskadriller (hver på 16 maskiner), samt flyvestationer og kontrol- og varslingsanlæg. Endvidere eskadriller til rednings- og transportformål.
20) Folketingstidende 1959/60, tillæg A, spalte 7-23.
21) Udtalelse i Berlingske Tidende 7. februar 1965.
22) Dansk Sikkerhedspolitik 1948-66, side 144.
23) Radikales valgprogram ved valget januar 68.
24) Erik Kragh: Kommentar til et halvt århundredes forsvarspolitik, side 66.
25) Lars Bille: Danske partiprogrammer 1945-70, side 24-25.
26) FF 1967/68, spalte 1326.
27) FF 1968/69, tillæg B, blad 791, bilag III (side 101).
28) FF 1968/69, spalte 1798.
29) FF 1968/69, spalte 1804.
30) Lars Bille: Danske partiprogrammer, side 39.
31) Lovtidende 1973, side 637 (lov nr. 214 af 26/4 1973) samt betænkning af 14/3 1973 (blad nr. 471).
32) FF 1972/73, tillæg B, blad 471, bilag 2 (side 10).
33) FF 1972/73, tillæg B, blad 471, bilag 3 (side 11).
34) Lars Bille: Danske partiprogrammer 1945-70, side 22.
35) FF 1972/73, spalte 620 samt 621 og 622.
