Operationer - nøglen til NATO’s relevans

Af Peter Viggo Jakobsen, lektor, Forsvarsakademiet

Hvis NATO ikke kan gøre en konkret og meget synlig forskel på det militære område, vil Alliancen hurtigt få store troværdighedsproblemer.

Fraværet af store synlige operationer kan gøre det endnu sværere at bremse forsvarsbudgetternes fald. Det har fået NATO til at søsætte en oplysningskampagne anført af generalsekretæren for at få beslutningstagere og borgere i NATO landene til at forstå, at ”forsvar er vigtigt” og værd at betale for.

Operationer - nøglen til NATOs relevans

Selvom Afghanistan ikke har været nogen dans på roser for NATO, så imødeses indsatsens afslutning paradoksalt nok med voksende bekymring i Bruxelles. For hvordan skal alliancen fremover retfærdiggøre sin eksistensberettigelse? Siden Murens fald har de store og højprofilerede indsatser på Balkan og i Afghanistan bundet Alliancen sammen, øget dens kampevne og givet den en synlig og letforståelig relevans i den brede offentlighed. Når Afghanistan-operationen med udgangen af 2014 reduceres til en lille træningsmission, vil det ikke længere være tilfældet. Der er ikke appetit på flere langvarige landoperationer, og Alliancen er derfor ved at omstille sig til en ny tid, hvor den skal kunne sælge sig selv uden at kunne henvise til store igangværende indsatser.

Problemet er til at få øje på, fordi de fleste europæerne hverken føler sig truede eller anser militær magt for et nyttigt instrument. Ifølge Transatlantic Trends målingerne fra 2013 er det kun 15 procent af europæerne, som ser en militær trussel mod deres eget land, og kun 35% er enige i, at ”krig nogen gange er nødvendig for at opnå retfærdighed”. Selvom 58 procent af europæerne stadig betragter NATO for ”essentiel” for deres sikkerhed,[1] så viser Europas faldende forsvarsbudgetter og generelle modvilje mod at deltage i offensive operationer,[2] at det store flertal ikke anser NATO og militær magt som særligt vigtigt, eller som noget, der skal prioriteres i en krisetid. Det er måske heller ikke så sært i betragtning af, at NATO ikke just er det mest oplagte svar på de trusler, som europæerne konfronteres med i deres hverdag: arbejdsløshed, finansiel ustabilitet, klimaforandringer, terrorisme, transnational kriminalitet og ulovlig indvandring.

NATO på tværs af Atlanten

På den anden side af Atlanten anser 55 procent af amerikanerne NATO for ”essentiel” ifølge førnævnte Transatlantic Trends måling. Men som det er tilfældet i Europa kan man i høj grad stille spørgsmålstegn ved, hvad det tal egentlig betyder? Andre analyser viser nemlig, at amerikanernes viden om Alliancen er meget begrænset og at den ikke har nogen videre betydning for dem.[3] Det som først og fremmest betyder noget for alliancen, er de amerikanske beslutningstageres stigende utilfredshed med europæernes manglende vilje til at betale for deres eget forsvar og til at bidrage til alliancens militære operationer. Amerikanerne betaler i dag 75% af alliancens samlede udgifter,[4] og europæernes begrænsede vilje og evne til at bidrage til Libyen operationen i 2011 udløste kraftige advarsler om, at NATO ville blive ”militært irrelevant”, hvis europæerne ikke investerede i de nødvendige kapaciteter og påtog sig et større ansvar for løse problemerne i deres eget nærområde.[5] Samme irritation gør sig gældende i Canada, som var stærkt utilfreds med europæernes generelle manglende vilje til at støtte de canadiske soldater i det sydlige Afghanistan, der i lighed med de britiske og danske led store tab.

Frygten for, at fraværet af store synlige operationer kan resultere i en marginalisering af Alliancen og gøre det endnu sværere at bremse forsvarsbudgetternes fald, har fået Alliancen til at søsætte en større oplysningskampagne anført af NATOs generalsekretær for at få beslutningstagere og borgere i NATO landene til at forstå, at ”forsvar er vigtigt” (defence matters) og værd at betale for.

Rapporter udarbejdet af otte udvalgte tænketanke identificerer behov for en mere kvalificeret offentlig debat om forsvarspolitiske problemstillinger, mere oplysning og bedre strategisk kommunikation.[6] Rapporterne anbefaler, at disse informationsaktiviteter skal skræddersyes, så man i hvert medlemsland fremhæver lige præcis de elementer i NATOs arbejde, som har størst klangbund. Den samlende kerne i den nye NATO fortælling skal bestå af tre elementer:

NATOs bidrag til forsvaret af de fælles værdier, som alliancen bygger på – frihed, demokrati, menneskerettigheder og retssamfund.

At det er meget dyrere at rydde op efter konflikter end at udruste NATO til at forebygge, afskrække eller forhindre dem.

At militær magt er en nødvendig forudsætning for international indflydelse og samarbejde.[7]

Mere oplysning, bedre kommunikation og en ny samlende fortælling er uden tvivl nødvendigt for at få borgere og beslutningstagere uden tilknytning til det forsvars- og sikkerhedspolitiske miljø til at forstå alliancens fortsatte relevans. Men det er langt fra tilstrækkeligt.

Behovet for konkret indsats

Der skal også være noget at kommunikere om. Der skal være konkrete eksempler på, at NATO har forsvaret medlemslandenes værdier, afvist trusler og indsat militære kapaciteter til gavn for international fred og sikkerhed. Hvis NATOs militære kapaciteter ikke bliver anvendt og deres nytte synliggjort, vil befolkninger og beslutningstagere hurtigt begynde at stille spørgsmålstegn ved deres værdi.

Argumentet om, at effektive militærstyrker ved deres blotte tilstedeværelse skaber beskyttelse, indflydelse og sikkerhed er rigtigt, men for svært at sælge overbevisende. Pris-argumentet har samme svaghed. Det var den direkte militære trussel fra Warszawa-pagten under den kolde krig, som gjorde det let at se at det ville få katastrofale konsekvenser ikke at bruge penge på at gøre NATO i stand til at afskrække et angreb fra Øst. I en tid med fravær af større militære trusler og usikkerhed om, hvad NATO egentlig kan bidrage med i bekæmpelsen af de mere diffuse trusler fra cyberspace, transnational kriminalitet, pandemier og terror, som først og fremmest håndteres af andre myndigheder, bliver synlig handling helt afgørende for at overbevise befolkninger og beslutningstagere om Alliancens fortsatte relevans.

Genoptagelsen af store årlige militære øvelser i Europa vil bidrage til at gøre NATO vedkommende og relevant i de central-, øst- og nordeuropæiske lande, som betragter den igangværende oprustning og forstærkede øvelsesaktivitet i Rusland med stigende bekymring. Russiske militære øvelser med op til 70.000 soldater og simulerede angreb på Baltikum, Polen og Sverige, har skabt et behov for beredskabsplanlægning og øvelsesaktiviteter, som beroliger disse lande og signalerer til russerne, at de skal holde sig på måtten. Det var formålet med Steadfast Jazz øvelsen, som NATO udførte i Polen og Baltikum i 2013 med deltagelse af 6.000 soldater for at komme et fiktivt land under angreb til undsætning.[8]

Men sådanne øvelser kan ikke retfærdiggøre NATOs fortsatte eksistens i de vest- og sydeuropæiske lande, der ikke er bange for Rusland, og de sælger overhovedet ingen billetter i USA og Canada, der begge føler, at europæerne selv burde kunne håndtere russerne. Selvom russerne har oprustet markant i de seneste år, er deres forsvarsbudget stadig ikke meget større end Storbritanniens.

NATOs relevans

Operationer og aktiviteter uden for Europa er derfor nødvendige for også at sikre NATOs fortsatte relevans i disse lande. Hvis NATOs styrker eller kapaciteter ikke finder konkret anvendelse i rigtige operationer vil Alliancen løbe ind i samme problemer, som den Europæiske Union (EU), der i dag anses for en militær vittighed, fordi Unionen aldrig har kunnet leve op til sine store ambitioner om at kunne udsende og rotere op til titusinder af soldater eller finde anvendelse for de kampgrupper, der har stået på højt beredskab siden 2007.

NATO har haft lignende problemer med sin reaktionsstyrke (NATO Response Force, NRF). Styrken, som blev erklæret operativ i 2006, var oprindelig designet som slagkraftig, højteknologisk styrke på 25.000 soldater med bidrag fra alle tre værn, som skulle kunne indsættes i det fulde spektrum af missioner fra humanitær assistance til egentlig kamp med meget kort varsel. Interne uenigheder om missionstyper og problemer med styrkegenerering har i dag fået styrken til at skrumpe til 13.000 mand, og den har kun været anvendt til små missioner i den lave ende af spektret – humanitær assistance i forbindelse med jordskælvet i Pakistan i 2005, støtte til afholdelsen af OL i Athen i 2004 og afholdelsen af valget i Afghanistan samme år.[9]

Disse problemer kan til dels tilskrives de mange ressourcer, som Afghanistan-operationen naturligt nok lagde beslag på. Men de bundede også i uenigheden om, hvorvidt NATO skulle satse på forsvaret af eget territorium eller global konflikthåndtering. Den uenighed er fortsat til stede, og hvis den fremover forhindrer NATO i at udsende NRF eller andre enheder, så vil alliancen hurtigt komme til at få samme image-problem som EU. NATOs problem vil bare blive mange gange større, fordi EU kan forsvare sig med, at den først og fremmest er sat i verden for at løse politiske og økonomiske problemer. Hvis NATO ikke kan gøre en konkret og meget synlig forskel på det militære område, vil Alliancen hurtigt får store troværdighedsproblemer.

NATO vil ikke kunne fastholde sin relevans ved at levere småbidrag til operationer i den lave ende af spektret. NATO har hidtil udmærket sig ved at være den eneste organisation, der kunne levere effektive kampbidrag til brug for krisestyring og konflikthåndtering, og det er den ydelse, som alliancen fremover fortsat bør satse på, hvis den vil bevare sin relevans. Det kan hverken EU eller FN levere, og det er også det, som vil give mest troværdighed i Washington og bidrage mest til at fastholde den amerikanske interesse for NATO.

Den store udfordring for alliancen er derfor ikke at finde på en ny fortælling og forbedre sin kommunikation, men har finde måder, som gør det lettere for alliancen at enes om at udsende dens reaktionsstyrker på missioner uden for Europa. I og med at FN med jævne mellemrum anmoder om hjælp til at undsætte egne soldater eller civile i nød i sine operationer er det ikke efterspørgsel, det skorter på. Her har NATO kapaciteten til at gøre en forskel, og da operationer af kort varighed med det formål at redde mennesker i nød normalt har stor opbakning i de fleste NATO lande, er det den oplagte missionstype at satse på. ”Hurtig ind-hurtig ud” operationer til støtte for FN i stil med den franske-ledede Operation Artemis i den Demokratiske Republik Congo i 2003 vil være ideel til at sikre NATOs relevans i befolkningens øjne. De vil demonstrere, at NATO bruges til gode formål og gøre det let at forstå, at der fortsat skal bruges penge på forsvaret.