Af Niels Klingenberg Vistisen, specialkonsulent, senioranalytiker.
De danske civil-militære relationer har ændret sig afgørende over de seneste ti år, og med den borgerlige regerings udnævnelse af Carl Holst til forsvarsminister i 2015, blev Forsvarets ledelse belønnet for den omstilling den primært selv har stået bag. Artiklen er teoretisk baseret og funderet.
Civil-militære relationer er det begreb der dækker forholdet mellem et lands militær på den ene side, og dets civile ledelse på den anden side. Den civile side kan være opdelt i bl.a. den direkte udøvende ledelse, f.eks. et forsvarsministerium, det kan være selve parlamentet, men det kan også være befolkningen og samfundet som helhed. Pressen er selvfølgelig en del af dette, men optræder i forbindelse med civil-militære relationer ofte i en særlig rolle, ligesom den i almindelig politik også anses som en slags ”fjerde statsmagt”. Det er en kendt sag at de civil-militære relationer kan være mere eller mindre anstrengte, og der kan være forskellige former for problemer i forholdet. I mit speciale ”Danske civil-militære relationer 1990-2006” analyserede jeg de danske relationer i perioden, som var præget af overgangen fra kold krig til fredsdividende, de første internationale operationer i Eks-Jugoslavien, senere hen luftkrigen mod Kosovo, og ikke mindst det begyndende engagement i Afghanistan og senere Irak.
Kriser i parforholdet – principal-agent teori som forklaring
Perioden efter den kolde krig, og især efter 1999, var i Danmark præget af en række ret prominente kriser i forholdet, som fik konsekvenser for både politikere og for Forsvaret. Problematiske begivenheder som Hommel-sagen, om mulig tortur af tilbageholdte irakere, samt Forsvarschef General Hvidts afgang før tid pga. omkostningerne ved en planlagt afskedsparade, og efterfølgeren General Helsøs ”K-notat”, som kunne ses som indblanding i en forligsproces, kulminerede reelt da forsvarsminister Svend Aage Jensby måtte gå af pga. fejlagtige oplysninger til pressen om en hændelse i Irak; oplysninger som Forsvaret måske havde tilbageholdt for ministeren. Gennem anvendelse af principal-agent teori, en klassisk organisationsteori, analyserede jeg udviklingen i de civil-militære relationer, og så på hvordan aktørerne påvirkede hinanden. Teorien har været anvendt af den amerikanske forsker Peter Feaver, som militariserede den, og anvendte den til at analysere de tilsvarende amerikanske civil-militære relationer i halvfemserne. Det var en periode hvor det amerikanske militær skulle omstille sig fra kold krig til internationale operationer, samtidig med at de fik en demokratisk præsident som aldrig selv havde været soldat.[1] Forholdet og interaktionen mellem militæret på den ene side (agenten) og den civile ledelse (forsvarsministeren, regeringen – principalen) er et traditionelt arbejdstager/arbejdsgiver forhold, som dog har nogle helt særlige karakteristika, netop fordi Forsvaret ikke er en helt almindelig virksomhed, med almindelige opgaver. Og måske mere vigtigt, Forsvaret opfatter i særdeleshed ikke sig selv som en helt almindelig virksomhed, på linje med vejdirektoratet eller en anden styrelse. Kernen i teorien er, at når agenten, i dette tilfælde Forsvaret, ikke gør som forventet af principalen, i dette tilfælde regeringen, så øges overvågning, indblanding og styring, hvilket i sig selv er med til at forværre relationerne. De særlige forhold omkring militæret, og den informationskløft der er mellem de militære eksperter, officererne, og de civile ledere, politikerne, gør at der ofte sker misforståelser, og vidensforskellen kan også udnyttes, mest af militæret. Fordi politikerne ikke har et særligt godt kendskab til den militære planlægning og det militære arbejde, så udnytter militæret det til at få det som man gerne vil. I USA skete den øgede overvågning og indblanding ved et øget antal civile ansatte i Pentagon og en generel mistillid til råd og forslag fra officererne i militærets øverste ledelse. Den samme udvikling blev afspejlet i Danmark, hvor fangeproblematikker, tolkesager, fejlslagne materielindkøb og værnsrivalisering, økonomiske problemer og K-notatet, som en del politikere så som indblanding, og ikke mindst sagen om Svend Aage Jensbys afgang, betød at tilliden til Forsvaret faldt, og at politikerne øgede overvågningen og indblandingen i Forsvarets forhold.
Straffen er en stærk minister der blander sig
Med udpegning af Søren Gade til forsvarsminister i 2004 indsatte den borgerlige regering en stærk minister med et godt forhåndskendskab til Forsvaret og dets interne forhold og virkemåde. Det blev sværere for Forsvaret at udnytte informationskløften, og Forsvaret blev samtidig udsat for væsentlige besparelser, både i økonomiske termer og i de klassiske militære kapaciteter og materiel. Samtidig var Forsvaret inde i en periode hvor det virkede som om at der ikke var særlig godt styr på økonomien. De internationale operationer i Afghanistan og Irak var langt dyrere end planlagt og oplyst til politikerne, og samtidig steg antallet af dræbte og sårende soldater. Kriser i de civil-militære relationer opstod igen med bl.a. jægerbogssagen og den arabiske oversættelse fra Forsvarskommandoen, som i sidste ende kostede Søren Gade jobbet som forsvarsminister. Senere kom der flere fangesager, nu om måske forkert opgivne fangetal, som satte generaler tilbage i karrieren. Den sidste forsvarsminister i den borgerlige regering, Gitte Lillelund Bech var ikke stærk i Forsvarets forhold, men undgik de værste kriser.
Ulydighed og udvikling mod embedsmandsånd
Med regeringsskiftet i 2011 udnævntes Nick Hækkerup til forsvarsminister, og kom ind med en klar agenda om at rydde op i Forsvaret og strømline det. Gamle ideer om en sammenlægning af Forsvarets ledelse blev taget op igen, og med støtte fra de borgerlige partier var der flertal for det. Nick Hækkerup var voldsomt upopulær i Forsvaret, måske mest fordi soldaterne ude i enhederne ikke identificerede sig med ham og ikke kunne lide ham, og hans manglende kendskab til virksomheden betød at det var lettere for Forsvarets ledelse at udnytte informationskløften til egen fordel. Nick Hækkerup brød bl.a. rotationsprincippet for Forsvarschef stillingen, så det ikke længere gik på skift mellem de tre værn, og i stedet blev stillingerne slået op i landsdækkende aviser, og alle kunne søge. Til sidst kørte Nick Hækkerup fast i processen, og i en rokade blev han udskiftet med Nicolai Wammen, en højt profileret socialdemokrat med stor politisk erfaring. Under ham blev reorganiseringen af Forsvarets øverste ledelse gennemført med en sammenlægning af Forsvarskommandoen med de tre værnskommandoer samt et styrket departement. Bag ved reorganiseringen stod et bredt folketingsflertal, så selvom der blandt nogle af Forsvarets organisationer og ansatte var utilfredshed at spore, var det svært at komme nogle vegne med argumenterne imod. Andre dele af Forsvaret blev også omstruktureret, bl.a. blev lønsumsstyring uddelt til de lokale chefer i Forsvaret modsat den tidligere centralisering ved Forsvarets Personeltjeneste, og tjenestemandsmodellen for officerer blev omlagt til overenskomstansættelser og helt nye officersuddannelser. De mere traditionelle officerers utilfredshed med disse tiltag var der stadig, men fordi de civil-militære relationer havde udviklet sig mod mindre uenighed, var der nu større konsekvens over for de ansatte som ytrede sig negativt. Bl.a. blev chefen for Hærens Officerskole forflyttet, og niveauet for modstanden, i hvert fald når det gjaldt debat og offentlige ytringer, blev flyttet ned til enten yngre officerer, befalingsmænd og deres fagforeninger, eller ud til ældre officerer som stod forud for pension. Det øverste ledelsesniveau i Forsvaret bakkede fuldt op om ændringerne, og der var ingen tilfælde af oprør eller kritik af det politiske niveau eller de politiske beslutninger.[2]
I hele perioden har Forsvarets øverste ledelsesniveau også udviklet sig, bl.a. som konsekvens af de kriser som er beskrevet ovenfor. En del af forandringen og udviklingen er analyseret af Ph.d. Kathrine Nørgaard fra Forsvarsakademiet, som i 2015 udgav ”Det militærfaglige råd og embedsvirke”, om hvorledes officererne (og de civilt ansatte) på de øverste niveauer i Forsvaret agerer over for politikere og pressen. Officeren forventes i dag i langt højere grad at forstå og tilpasse sig den politiske virkelighed og de vilkår der gælder hér. På den måde har Forsvaret fået styr på bl.a. økonomien, så der ikke opstår uforudsete merudgifter, og et af de afgørende konfliktområder tidligere er væk. Oven i dette har Forsvaret gennemført væsentlige besparelser på forsvarsbudgettet og produceret internationale operationer med succes. Skyggesiden var, at den internationale situation ændrede sig med opblusningen af konflikten i Ukraine og den deraf følgende italesættelse af den genopstandne russiske trussel med Danmark. Samtidig har Forsvarets personel i stigende grad mærket besparelserne, og lejlighedsvis offentligt klaget over dem. I forhold til de civil-militære relationer er det væsentligt at holde sig for øje, at disse klager over manglende ressourcer kom fra de laveste niveauer i Forsvaret, helt ned til flymekanikerne, som i sidste ende skrev til folketinget fordi de ikke følte sig hørt af deres egen organisation.
Fortjenesten kommer som ny minister
I sommeren 2015 skiftede regeringsmagten fra Helle Thorning Schmidts regering til Lars Løkke Rasmussen, og Carl Holst udpeges som ny forsvarsminister den 28. juni. I hvert fald på Facebook er der stor undren blandt forsvarets ansatte over, at man udpeger en minister helt uden kendskab til området. Man havde forventet en borgerlig minister som ville lytte til Forsvarets ansatte og deres utilfredshed, men det stod ret hurtigt klart, at det ikke var det man havde fået. Da flymekanikerne skrev et klagebrev til statsministeren i juli 2015, var Carl Holst på ferie, og afbrød ikke ferien, men henviste til Forsvarets ledelse. Det blev ikke taget vel imod, og blev indledningen på en medie-nedtur, der i september endte med at fælde ministeren.
Men udpegningen af Carl Holst skal ses i et helt andet lys end blot udpegningen af en af statsministerens loyale støtter, som det generelt har været temaet i medierne. I stedet bør man se udnævnelsen af ministre i forlængelse af udviklingen i de civil-militære relationer, der er beskrevet ovenfor. Forsvaret fik en uerfaren minister uden kendskab til området som en ren belønning for at have gjort det godt, primært økonomisk og i forbindelse med sammenlægningen, og for ikke at have kritiseret eller underløbet det politiske niveau. Det er et paradoks, for ved at gøre alt rigtigt og ikke sætte politikerne i en dårlig position, fik Forsvaret og dets ministerium en minister, der var så svag, at man i et vist omfang ville kunne styre ham. Embedsmænd i Forsvarsministeriets departement og i Forsvarets øverste ledelse er meget erfarne og kender hinanden godt, og derfor er det svært i alt fald for en ny minister at undgå at blive påvirket og til en vis grad styret.
Derudover var netop departementet blevet væsentligt styrket i forbindelse med sammenlægningen af kommandoniveauerne, og dermed en stærkere spiller. Hvis statsminister Lars Løkke Rasmussen og Folketinget som helhed havde haft den opfattelse, at Forsvaret ikke virkede og skulle holdes øjes med, som i 2004 (Søren Gade) og 2011 (Nick Hækkerup), så havde man givet posten til et stærkt politisk kort der kunne rydde op. Forsvaret fik altså en uprøvet minister, fordi der ikke var behov for holde øje med Forsvaret og øge overvågningen og indblandingen. (At Carl Holst måtte forlade posten var ikke på grund af noget som Forsvaret eller ministeriet havde forårsaget, men udelukkende på grund af hans egen fortid).
Man havde tillid til at Forsvarets øverste ledelse, de facto departementet og forsvarschefembedet, gjorde helt som man skulle. Det er en væsentlig ændring og forbedring i de danske civil-militære relationer i forhold til det meste af perioden de seneste ti år, og værd at lægge mærke til.
