Af major F. Vang og major J. Dinesen ved Hærens Operative Kommando.
Der gives en kortfattet beskrivelse af centrale dele af NRF koncepten og de overvejelser der er gjort i f. m. at operationalisere koncepten, eksemplificeret med tilmelding for NRF 10 og erfaringerne gjort med deltagelse i NRF 4.
NRF koncept
NATO Response Force (NRF) er et af forsvarets nye fokusområder, og artiklen har til formål at orientere om, hvorledes hæren har omsat NRF koncepten. Der gives endvidere et bud på nogle af de udfordringer hæren skal forholde sig til i den nærmeste fremtid og mulige svar herpå. Endelig afsluttes artiklen med at redegøre for de erfaringer, der er opnået ved første tilmeldinger til NRF.
Formål
Formålet med NRF er flersidet. Dels er oprettelsen af NRF resultatet af USAs ønske om, at den europæiske søjle i alliancen i højere grad bidrager (økonomisk) mere substantielt til det samlede budget. Derudover er det et forsøg på at koordinere investeringerne således, at ressourcerne bliver målrettet mod kapaciteter, som sikrer, at alliancen overordnet set fortsat kan gennemføre tidssvarende operationer, sammen med USA. NRF er et blandt flere initiativer, der blev taget på topmødet i Prag i november 2002, og NRF skal ses i sammenhæng med de øvrige særlige Prag initiativer, som f.eks. opbygningen af strategisk løftekapacitet. NRF er måske det mest interessante af NATO‐initiativerne, idet konstruktionen har et defineret to‐sidet formål. Dels skal NRF sikre, at Alliancen råder over en avanceret, fleksibel og deployerbar joint styrke, som kan indsættes hurtigt inden for alliancens fulde spektrum af opgaver ”world wide”. Men derudover skal NRF, som måske det væsentligste, tjene som en katalysator i transformationen af NATO og her især de europæiske styrker. Når målet med NRF er at udvikle US‐ kompatible (europæiske) kapaciteter, ligger det i sagens natur, at hæren står overfor en række udfordringer. For overskuelighedens skyld kan disse sammenfattes i to konceptuelle udfordringer. Den ene udfordring går på at tilvejebringe teknologi, der sikrer, at tilmeldte bidrag i princippet er deployerbare og på et teknologisk niveau, der er på højde og interoperabelt med det amerikanske. Den anden udfordring tager sigte på at overgå fra en værnepligtshær til en reaktionsstyrkehær med et overvejende islæt af fastansatte, således at enhederne kan indgå i et uddannelsesforløb af 1½‐ års varighed forud for beredskabsperioden på et halvt år. I opbygningsfasen er en af de afledte udfordringer at bringe disse to udviklingsprocesser i fase, således at personel og materiel i princippet opbygges parallelt, så ”den ene ikke skal vente på den anden”.
NRF som reaktionsstyrke
NRF‐enheder har et beredskab fra 5 til 30 dage, og konceptuelt skal NRF supplere de eksisterende ”High Readiness” (HRF) styrker, idet HRF generelt er de styrker, der har et beredskab, på mellem 0 ‐ 90 dage. Den nye kvalitet ved NRF er, i forhold til øvrige HRF bidrag, at kapaciteterne er ”expeditionary”. Hermed menes, at de grundlæggende kan deployere umiddelbart og indsættes overalt, i den lavere ende af konfliktspektret. Uagtet at Initial Entry Operations (IEO) hører til NRF opgavespektrum og må forudses gennemført under anvendelse af kamp, er NRF ikke den styrke, som med sin ene brigade ”vinder krigen”. NRF kan inddæmme ulmende konflikter, løse specifikke opgaver (eksempelvis Non‐ Combattant Evakuation operations (NEO)), ligesom NRF kan skabe forudsætninger for indsættelse af andre dele af HRF (se fig. 1). NRF er ikke et spejlbillede af de samlede militære kapaciteter i NATO, men en ”lettere” – men dog slagkraftig – reaktionsstyrke, som kan indsættes i en tidlig (præventiv) fase af konflikten. Man kunne for hærens vedkommende sammenligne NRF med de kapaciteter som USA opbygger i rammen af ”Stryker Brigade”, dvs. højteknologiske enheder, hvis primære virkemidler er evnen til at agere før modstanderen (de er ”expeditionary” og besidder informationsoverlegenhed). NRF er således ikke tænkt, som en ny Allied Mobil Force, der var kendetegnet ved, at den hurtigt kunne deployeres til et potentielt kriseområde og demonstrere NATO´s tilstedeværelse (”Flag wawing”). En væsentlig forskel, som man bør have i baghovedet, når man sammenligner NRF med sammenlignelige ”lette” amerikanske kapaciteter er, at de amerikanske kapaciteters indsættelse er underbygget af en politisk doktrin, der muliggør ”preemptive” (forebyg‐gende) indsættelser. Hermed menes gennemførelse af militære operationer inden en egentlig militær trussel har manifesteret sig og inden en modstander har iværksat en egentlig styrkeopbygning. Dette er ikke sandsynligt i NATO regi. NATO vurderes tidligst at kunne agere med NRF efter, at en militær trussel har taget en eller anden form, som eksempelvis i krisen i Kosovo. Det betyder, at hvor USA vil kunne indsætte ”lettere” kapaciteter, henset til at modstanderen ikke er helt klar, vil NATO have behov for, at indsætte ”tungere” kapaciteter, idet det må forventes, at modparten er klar i et eller andet omfang. Man bør have forskellen in mente og sikre, at NRF kan indsættes efter principperne for fuldspektrumoperationer, hvorfor NRF‐ styrken skal besidde den nødvendige robusthed.
Combined Joint Statement of Requirements
”Combined Joint Statement of Requirements” (CJSOR) er et dokument, der beskriver de kapaciteter, som bør indgå i det enkelte NRF‐ enheder. CJSOR er et levende dokument, som løbende udvikles og opdateres m.h.p. at beskrive de nødvendige og tidssvarende reaktionsstyrkekapaciteter. Som bekendt skal NRF anvendes til at transformere hærens kapaciteter. Ideelt set bør CJSOR derfor indeholde alle typer kapaciteter, så hærens enheder og kapaciteter successivt kan gennemløbe den proces, som knytter sig til opstilling af bidrag til NRF der afsluttes med certificering. Men derudover kan NRF bruges som inspirationskilde for nationale styrkeplanlæggere, således at erfaringer fra NRF overføres til den samlede struktur. Derved understreges NRF betydning som katalysator i forhold til udvikling af nye kapaciteter. Et andet interessant forhold ved CJSOR er selve organisationen. På skift og et år af gangen opstiller enten Joint Force Command (JFC) Nord (Brunsum) eller hhv. JFC Syd (Napoli) og Vest (Lissabon) det operative hovedkvarter. JFC har underlagt de fire Component Commanders (Land, Maritime, Air og Special Operation Forces). Land Component Commander (LCC) har ”NRF‐ vagten” et halvt år af gangen og opstilles typisk af et af HRF korpsene. LCC fører én brigadestruktur, som sammensættes specifikt til opgaven. Brigadestrukturen sammensættes med udgangspunkt i CJSOR, hvor ”bruttolisten” bl.a. består af fem kampbataljoner ‐ tre luftbårne og to mekaniserede – samt en bred vifte af ”Force multipliers” (bl.a. en særlig teknologitung efterretningsbataljon (ISTAR‐ bataljon)). Brigaden kan sammensættes i meget forskellige konfigurationer og skal kunne løse en række væsens forskellige opgaver. NRF – i en organisation der er ”designet” til at løse en specifik opgave ‐ ses således indsat i den lavere ende af opgavespektret men opgaverne skal kunne løses under en fuldspektrum tilgang. CJSOR er første trin i operationaliseringen af de enkelte NRF hold. Det er derfor interessant at notere sig, at NATO forfølger en generiske tilgang, hvor en række kapaciteter gøres klar, men sammensættes først umiddelbar før indsættelse. Et andet interessant aspekt er den fladere kommandostruktur og forsøget på at lade ”jointness” blive etableret på lavere taktiske niveauer. Indledningsvis har NATO valgt at lade HRF korpsene formere LCC‐ niveauet, fordi de, som det højeste taktiske niveau, bedst vil kunne håndtere ”jointness”, samtidig med at de besidder evnen til at føre én brigade m.v. Men allerede nu er denne tilgang ved at blive udviklet, idet antallet af HRF korps og deres størrelse giver anledning til inddrage divisionsstabe i puljen af føringskapaciteter, der kan transformeres til at løse opgaven, som LCC. Der vurderes således at være en stigende opmærksomhed om anvendelse af fleksible og mobile divisionshovedkvarterer. Det skal understreges, at CJSOR ikke kan være dimensionerende for opstilling af alle hærens kapaciteter, idet NRF (jf. fig 2.) ikke omfatter alle de kapaciteter, der indgår i HRF‐ korpsene til løsning af opgaver i rammen af bl.a.”Major Joint Operations” (MJO).
Indsættelsesperiodens længde
Koncepten er generelt meget præcis, men vedr. indsættelsesperiodens længde, er der plads til nogen fortolkning. Ånden i koncepten er, at NRF indsættes i en meget tidlig fase af konflikten og generelt løser mindre ”isolerede” opgaver. Det skal dog understreges, at selvom der ikke er tale om MJO, vil der være behov for også at kunne løse opgaverne ved kamp. Sammenhængen mellem intensitet, styrke og varighed fremgår af fig. 2. Varigheden, som anført i figuren, er ikke skrevet ind i koncepten, men fremgår af diverse NATO briefinger, og konkretiserer ånden i koncepten. NRF‐ bidragenes indsættelsesperiode er ikke fastlagt i tid, idet der er behov for nogen fleksibilitet til at kunne håndtere udviklingen på kort sigt. Dog opstilles hvert halve år en ny NRF‐ enhed, hvilket betyder, at der allerede er indbygget en øvre grænse for periodens varighed. I praksis har det vist sig nødvendigt at være endnu mere konkret på netop dette område, idet indsættelsesperiodens længde bl.a. er afgørende for robustheden i den logistik, der bygges op. Hertil kommer, at indsættelsesperiodens længde er en dimensionerende faktor i relation til de enkelte nationers økonomiske formåen. Hæren har i f. m. forligsarbejdet afsat de nødvendige økonomiske ressourcer til, at hæren løbende kan lade substantielle bidrag tilmelde NRF.
Operationaliseringen af NRF-koncepten
NRF koncepten blev tidsmæssigt nedbrudt og omsat til policy og direktiver, parallelt med at forsvarsforligsarbejdet pågik. NRF har således ikke været direkte dimensionerende i forbindelse med udviklingen af hæren, men har været et af de fokuseringsværksværktøjer, der har været anvendt i udviklingen af en hær med relevante og efterspurgte kapaciteter. Henset til hærens ønske om at prioritere den generelle transformation af hæren samtidig med, at der alene tilmeldes enheder af den rette kvalitet til NRF, definerede hæren den policy; ” at forudsætningen for at tilmelde enheder til NRF er, at de har gennemløbet den forligsrelaterede transformationsproces”. Gentilmeldinger af enheder til NRF forsøges undgået, idet en af konsekvenserne af gentil‐ meldinger bl.a. er, at de ressourcemæssige muligheder for at støtte den generelle transformation, dermed reduceres. I takt med at forligsprocessen skred frem, blev det tydeligt, at det var nødvendigt at koordinere udsendelser af stående reaktionsstyrker (SRS) i kontinuerlige missioner med nyttiggørelsen af udviklede og certificerede NRF‐ bidrag. Det resulterede i den nedenfor (se fig. 3) anførte principielle tilgang til styrkeindsættelse. Heraf fremgår bl.a. at hærens nye struktur i ”end state” åbner mulighed for, at SRS konstant kan indsætte en afdelingsværdi i kontinuerlige missioner samtidig med, at der konstant er én kampbataljon klar som reaktionsstyrke. Reaktionsstyrken opstilles med udpegede bidrag fra kampstøtte‐ og støttetropper, og kan enten tilmeldes NRF eller udgøre den nationale beredskabskapacitet. Nedenfor (fig. 3.) er opstillet en eksempelvis model for, hvornår de enkelte enheder udpeges til enten kontinuerlige missioner eller som reaktionsstyrke.
Som det fremgår af fig. 3. vil tilmeldinger af kampbataljoner til NRF, binde hærens umiddelbare reaktionskapacitet, idet tilmeldte styrker principielt ikke kan anvendes til andre opgaver. Danmark har argumenteret for ”afbalanceret multinationalitet” i NRF‐ enhederne, hvilket vil sige, at multinationalitet principielt kan findes overalt, uden at gå på kompromis med sammenhængskraften og effektiviteten i enheden. Enkelte større europæiske nationer havde indledningsvis den holdning, at multinationalitet ville påvirke kvaliteten negativt, såfremt dette blev indført bredt under brigadeniveau. Henset til at koncepten netop gennem de lange samtræningsperioder giver mulig for ”effektiv multinationalitet” og derved bl.a. netop giver de mindre nationers særlige muligheder for at kunne bidrage til NRF, argumenterede bl.a. Danmark imod denne tilgang. Konsekvensen af en sådan tilgang til NRF ville have begrænset de mindre nationer til ”nichebidragsydere”. Med tilmeldingen af 1 Lette Opklaringseskadron (1 LOPKESK) til NRF 4 lykkedes det dog, at sikre en balanceret multinationalitet, idet SACEUR accepterede, at Danmark erstattede en hollandsk let opklaringseskadron i en hollandsk brigade. I hele processen har det været vigtigt for Forsvaret at undgå, at de mindre nationer reduceres til ”nicheforsvar”. Efter at princippet om ”afbalanceret multinationalitet” er accepteret, er der ved FKO direktiv for NRF åbnet op for, at der kan tilmeldes ”specialiserede bidrag”. Hermed menes bidrag, der ikke er komplette i relation til en efterspurgt kapacitet (de enkelte ”serial numbers”i CJSOR), men som kan opstilles i samarbejde med andre (”rolledeling”). Dermed sikres, at alle hærens kapaciteter, enten som selvstændige eller som integreret del af en multinational enhed i princippet, kan transformeres gennem en NRF certificering. Som et resultat af holdningen om balanceret multinationalitet, har der været behov for at stille særlige krav til interoperabilitet. Interoperabilitet begrænser sig ikke alene til teknologi, men stiller også krav om ”interoperable” doktriner, organisationer, kulturer m.v. således, at bl.a. perception, terminologi og procedurer omkring en given opgave er sammenfaldende. Derfor har det været nødvendigt at definere prioriterede samarbejdspartnere, eftersom der ikke kan opnås den fornødne dybde i samarbejdet med alle NATO medlemslande. Det har været naturligt at prioritere og fokusere danske tilmeldinger til Allied Rapid Reaction Corps (ARRC). Det har bl.a. betydet, at CIS anskaffelser til hæren og reglementsskrivningen (bl.a. Feltreglement I) sikrer, at vi efter ”plug‐ and play”‐ princippet kan samarbejde med ARRC enheder. Men da hæren har behov for løbende, at få certificeret SRS enhederne i takt med at de opstilles, er det tysk‐ hollandske korps (1 GE/NL Corps) udpeget, som det andet prioriterede HRF korps i relation til NRF. Da Multinational Corps Northeast tilhører Forces of Lower Readiness (FLR), har det ikke været muligt at udnytte de særlige bånd til korpset i Stettin i relation til NRF. Ambitionsniveauet for NRF‐ bidrag er på alle områder højt og er for hærens vedkommende defineret, som værende sammenfaldende med ”end state” i indeværende forligsperiode. Men henset til, at enheder udsendt i internationale missioner på udvalgte områder – eksempelvis særligt beskyttelsesudstyr ‐ befinder sig på et endnu højere niveau, er ambitionsniveauet løbende til debat, og alle ønsker at bidrage til udviklingen. Udfordringen består i at finde en afbalanceret tilgang, hvor vi udnytter erfaringer fra de internationale operationer (INTOPS), til brug for NRF, under iagttagelse af kravet om at enhederne skal være ”expeditionary”. En af udfordringerne er at samle erfaringerne fra såvel NRF og INTOPS og omsætte dem til strukturelle tiltag. En anden udfordring er, at der p.t. ikke umiddelbart er ressourcer til at implementere strukturelle tiltag, der ligger udover det formulerede ”endstate” i indeværende forlig. Hæren har derfor valgt den pragmatiske og ressourcebevidste tilgang, at enhederne til NRF indledningsvis opstilles og uddannes i henhold til ”endstate” i forligsperioden, og at der først i f. m. en mulig indsættelse anskaffes det sidste særligt omkostningstunge materiel, og hvor uddannelse allerede er gennemført tidligere v.h.a. puljemateriel. Med ”puljetilgangen” sikres, at hæren ikke lader sig begrænse af at der ikke er råd til at anskaffe til hele strukturen, samtidig med at udsendte enheder får de bedst tænkelige vilkår uden, at det går udover den generelle transformation af hæren. Et godt eksempel er klimaområdet. En af konsekvenserne af bl.a. NRF‐ koncepten har været, at hæren har defineret ambitionsniveauet i relation til klimatiske indsættelsesvilkår, eftersom ingen enheder umiddelbart kan indsættes under alle klimaforhold. Alle enheder skal imidlertid udrustes, så de som minimum kan indsættes i ”hot‐dry” klima (generelt løft af hæren). På de områder, hvor det ikke er væsentlig fordyrende, er det ønskeligt at opgradere til indsættelse i ”extrem hot‐ dry”, ligesom der anskaffes puljemateriel og etableres en ekspertise hos enkelte instruktører (øvrige ekstreme klimatiske kapaciteter er reduceret).
Aktuelle NRF tilmeldinger
Kun enheder med fastansat personel tilmeldes NRF. Derfor var mulighederne for at bidrage til de første NRF hold relativ beskedne. Trangfølgen for tilmeldingerne følger på udmærket vis beredskabet og graden af fastansat personel. På NRF 1 var Jægerkorpset tilmeldt, mens 1 LOPKESK var tilmeldt NRF 4. Derudover har der fra hæren været tilmeldt Sampling Team til NRF 4 og NRF 6. Det første bidrag af afdelingsværdi, som opstilles i den nye hær, er en kampbataljon til NRF 10. Der har været overvejet flere modeller opstilling af enheden. Det har imidlertid været afgørende at opstille et bidrag med så stor en kerne fra en organisatorisk (transformeret) kampbataljon som mulig, for efterfølgende for at få forankret transformationen på bataljonsniveau.
Udviklingspotentiale
En af hærens prioriterede udviklingsprojekter er, som tidligere nævnt, udviklingen af staben fra Danske Division (ST DDIV), så dens fulde potentiale udnyttes. ST DDIV er en fleksibel føringskapacitet, som kan anvendes i en række forskellige roller som eksempelvis sektorhovedkvarter i en kontinuerlig mission. En af de optioner, der senest er undersøgt, er muligheden for at staben kan udgøre kernen i et LCC‐ hovedkvarter til NRF. De indledningsvise resultater af overvejelserne og sammenligningerne med bl.a. 3 UK DIV (LCC NRF 6) viser, at ST DDIV med et Emergency Establishment på 202 stabspersoner, besidder de nødvendige kapaciteter og den ønskede robusthed til at kunne udgøre kernen i et LCC.
Erfaringer fra NRF 4
Hærens Operative Kommando (HOK) har i efteråret modtaget erfaringer fra de i NRF 4 deltagende enheder og er i gang med at behandle disse i samarbejde med skoler og andre berørte myndigheder. Målet er, at flest mulige af disse erfaringer kan bringes i anvendelse i f.m. kommende hold til NRF, primært det mulige større bidrag til NRF 10. Enkelte erfaringer vil dog søges fremskudt og udnyttet, så de også anvendes i f.m. bidraget med Sampling Team til NRF 6. Sluttelig er det hensigten, at de indhentede erfaringer skal anvendes i forbindelse med den generelle transformering af Hæren til en stående hær på et højt beredskab med international og global anvendelse. Omstruktureringen af hæren, hvor de nuværende regimenter ikke længere har opstillingsansvar, vil naturligt medføre, at ikke alle erfaringer vil kunne anvendes direkte, men en del af erfaringerne vil dog kunne overføres til brug i de centrale tjenester. På samme måde vil et fremtidigt længere varsel til at opstille og færdiguddanne bidrag til NRF kunne minimere eller eliminere en del af de mangler, der har været erkendt under NRF 4. Endeligt vil den nye hær have indbygget kapaciteter, som under NRF 4 har måttet sammenstykkes fra flere sider på forholdsvis kort tid. Her kan eksempelvis nævnes Nationalt Støtte Element (under NRF 4 med personel fra tolv myndigheder), der fremover opstilles af 5. Nationale Støtte Bataljon fra DANILOG og dermed vil være langt bedre rustet til at indgå i danske NRF‐ bidrag. På samme måde vurderes, at Hærens enheder, i takt med opstilling af stående reaktionsstyrke med fast personel og med tilgang af nyt materiel, vil være lettere at udpege, udruste og efteruddanne til opstilling af fremtidige, danske NRF‐bidrag. Som eksempel er uddannelsesdirektiv for Stående Reaktionsstyrke målrettet mod deltagelse i NRF og vil dermed lette overgangen til NATO‐uddannelsesperioden. Det vurderes, at det har været meget nyttigt at deltage med et bidrag til NRF 4, og at det har givet gode erfaringer at bygge videre på, trods de særlige forhold der gjorde sig gældende for NRF 4. Det er erfaringen, at enhederne skal udpeges i god tid, således at der er tilstrækkelig tid til at opbygge enhederne på materiel‐, personel‐ og uddannelsessiden. Øvelsesvirksomheden har omfattet øvelser såvel i NATO‐uddannelses‐ perioden som i selve beredskabsperioden. Det er opfattelsen, at de udvalgte NRF‐bidrag bør deltage i alle relevant internatonale øvelses‐ og uddannelsesaktiviteter for NRF. En af øvelserne i beredskabsperioden var planlagt og gennemført af Joint Force Command Napoli med en øvelsessramme, der tilstræbtes at ligne en egentlig indsættelse. Dette stillede store krav til NRF 4, ikke mindst på det logistiske område. Generelt har enheden haft et stort udbytte af øvelserne, især for chefer og førere på de forskellige niveauer. Der har været lagt vægt på at få samarbejdet med andre komponenter helt ned til de mindste led. Der har under øvelserne også været gode muligheder for at gennemføre og øve samarbejde med øvrige værn, specielt indenfor deployering, hvilket bør videreføres og fastholdes. Samlet set anses det for nødvendigt at deltage i øvelserne for at opnå evne til at samarbejde internationalt på alle niveauer, men forinden bør den nationale forudsætningsskabende national øvelsesvirksomhed forberede enheder og personel på at indgå i disse øvelser. Det er videre erfaringen, at udarbejdelse af aftaler med internationale partnere tager lang tid og skal indledes mindst et år forud, da der ofte skal indhentes godkendelser af dispositioner langt ind i de respektive, nationale systemer. Det er nødvendigt at integrere logistisk stabspersonel i Logistic Base Command under Land Component Commander. Der skal øves og indarbejdes procedurer for samarbejde indenfor forsyningstjeneste, transporttjeneste, eskortering, sanitets‐ og evakueringstjeneste samt forplejningstjeneste. Hæren har haft gode erfaringer som udpeget Lead Nation for Klasse I forsyninger. Der er også her erkendt behov for tidligt at udpege Lead Nations indenfor områder, hvor dette er hensigtsmæssigt for at mindske det logistiske ressourceforbrug, således at de enkelte deltagende lande kan nå at foretage evt. reduktioner på det logistiske område. Der er etableret et godt netværk med samarbejdspartnere indenfor de faste NATO hovedkvarterer m.v., hvilket giver gode erfaringer og viden om andre nationers tilgang på det operative, logistiske og det deployeringsmæssige område. Det er også her væsentligt at understrege behovet for jævnlig deltagelse med NRF‐bidrag for at kunne fastholde disse kontakter, således at erfaringer i samarbejdet ikke går tabt. Det findes væsentligt for det fortsatte samarbejde, at Danmark kan holde ”fingeren på pulsen” ved de fremtidige, mulige samarbejdspartnere, specielt indenfor stabsområderne J/G4, J/G5 samt J/G7. Hæren har samtidig formået at vende den danske deltagelse til en positiv oplevelse, hvilket både skyldes 1 LOPKESK professionelle holdning til løsning af tildelte opgaver og, ikke mindst den vilje der har været udvist fra alt i NRF 4 deltagende personel, til at få sam‐arbejdet til at virke og få løst opgaverne. NRF har indtil videre været et centralt fokuseringsværktøj i transformationen af hærens enheder. NRF bidrager samtidig med, at sikre Hærens fokusering på evnen til at kunne gennemføre fuldspektrumoperationer.
