Af Marie Louise Rasmussen, Institut for Strategi, Forsvarsakademiet
Betydningen af statens legitime kontrol for den politiske fredsbygningsproces - en case analyse af Afghanistan
Skal den skrøbelige fred opretholdes i Afghanistan, og den positive politiske udvikling forsætte må regeringens legitime kontrol med provinserne styrkes.
7. december 2004 blev Karzai indsat som præsident i Afghanistan på fredelig vis. Dermed cementeredes resultatet af det Afghanske præsidentvalg godt to måneder tidligere. Et valg der forløb udover alle forventninger målt i forhold til deltagelse og opretholdes af en sikkerhedsmæssig stabilitet. Valget kan naturligvis kritiseres på mange områder, og havde næppe forløbet så fredeligt uden tilstedeværelsen af en massiv international støtte til at opretholde sikkerheden. Men i et land der gennem de seneste tre årtier har været i konstant konflikt, er dette et betydeligt resultat og af stor symbolsk betydning for den politiske fredsproces. Den formelle struktur for den politiske fredsproces i Afghanistan blev udstukket i Bonn‐aftalen, underskrevet 5. december 2001.1 I dag mangler bare gennemførelsen af parlamentsvalget før at Bonn‐aftalens mål formelt er gennemført, hvilket formentligt sker sidst på foråret/først på sommeren 2005. Det, der gør Bonn‐processen unik, er for det første, at den er kendetegnet ved stort formelt Afghansk ejerskab i fredsprocessen. Der er fra starten lagt vægt på, at den politiske kontrol med landet skulle overgives til afghanerne. For det andet var Bonn‐aftalen ingen reel fredsforhandling, men ”a framework for further negotiations.” Den beskrev ikke de konkrete resultater af fredsforhandlingerne, men formen og tidsrammen for hvordan de fremtidige forhandlinger skulle foregå. Således blev implementeringen af aftalen sammenblandet med selve de politiske forhandlinger. Bonn‐aftalen var altså ikke en egentlig fredsaftale i forbindelse med en postkonflikt, idet konflikten stadig var i fuld gang2 (Suhrke 2004: kap.1). De politiske resultater opnået gennem Bonn‐processen er uden tvivl af stor betydning for fredsbygningen,3 og på mange områder er udviklingen i Afghanistan en overraskende positiv historie. Der er imidlertid stor forskel på den politiske udvikling og institutionsbygning i Kabul og den reelle effektive kontrol med provinserne i resten af Afghanistan. Denne artikel vil derfor behandle, hvordan regeringens legitime kontrol med hele landet kan underbygge den politiske fredsbygning i Afghanistan og dermed overgangen fra skrøbelig til bæredygtig fred. Det afgørende for fredsprocessen er således ikke bare regeringens kontrol, men at kontrollen er legitimt forankret i samfundet. Artiklen fokuserer på legitimitetsforholdet mellem det politiske centrum i Kabul og den politiske periferi for etableringen af en bæredygtig fred. Det skal fra starten understreges, at der er store forskelle på den sikkerhedsmæssige situation i de enkelte provinser, og at den institutionelle kapacitet ligeledes varierer betydeligt. Derfor behandles de erfaringer, der er karakteriserende for forholdet mellem center og periferi og som går igen fra provins til provins. 4 I artiklen belyses, hvordan den afghanske stats begrænsede institutionelle kapacitet endnu ikke gør en legitim kontrol med landet mulig. Fredsbygningen har været fokuseret på kortsigtede løsninger og har derfor ikke i tilstrækkelig grad underbygget den politiske institutionsbygning i provinsen. Der eksisterer imidlertid en historisk unik mulighed for den afghanske regering for at opnå legitim kontrol i provinserne. Dette kræver en overordnet politisk strategi for fredsbygningen, hvor de langsigtede og kortsigtede fredsbygningselementer koordineres. Herigennem vil det langsomt blive muligt at ændre basis for, hvordan magt genereres i det afghanske samfund, og derved opbygge regeringens legitime og effektive kontrol ‐ en forudsætning for at den skrøbelige fred ikke bare opretholdes, men bevæger sig i retning af et i fredsmæssige henseende bæredygtigt afghansk samfund.
Først behandles forholdet mellem at etablere en skrøbelig og en bæredygtig fred og betydningen af dette for den fredsbyggende indsats, da dette udtrykker et tilbagevendende dilemma for den politiske fredsbygning i Afghanistan mellem kortsigtede og langsigtede løsninger. Derefter introduceres Buzan’s statsmodel som en mulig måde at overkomme disse spændinger. Idéen om den afghanske stat samt dens fysiske base behandles som baggrund for analysen af statens institutioner. Dernæst belyses institutionsbygningen i Kabul samt magtforholdet mellem center og periferi. To fredsbygningsprojekter, Provincial Reconstruction Teams (PRT) og National Solidarity Program (NSP) inddrages som eksempler på fredsbygningen, idet de netop prøver at afhjælpe forholdet mellem center og periferi. Herefter vurderes regeringens realistiske muligheder for at opnå kontrol med landet, og der opstilles anbefalinger til fredsbygningens rolle i denne sammenhæng.
Fredsbegreber: Skrøbelig og bæredygtig fred
Skrøbelig fred skal forstås som den overgangsfase, hvor en fredsaftale er indgået, og de første skridt til implementeringen finder sted. Der er med andre ord den kortsigtede fred, hvor den voldelig konflikt formelt er stoppet, men der er stor risiko for at freden bryder sammen og at voldshandlinger genoptages (Machon og Vivike 2002:158). Fredsbygningsindsatser vil derfor i denne konfliktfase ofte være fokuseret mod opretholdelse af orden, stabilitet og individets umiddelbare fysiske sikkerhed, forstået som den helt basale sikkerhed mod konfliktrelateret vold (Lund 1996: 154). Et eksempel på en sådan type af fredsbygning kan være, at sætte fokus på politisk magtdelingsmekanismer mellem forskellige grupper og magthavere i et samfund, således at potentielle spoileres inkluderes og får medansvar for fredsprocessen (Baker 2000:564) Bæredygtig fred sigter derimod til: “a situation characterized by the absence of physical violence, the elimination of unacceptable political, economic and cultural forms of discrimination, a high level of internal and external legitimacy and support, self‐sustainability and a propensity to enhance the constructive transformation of conflicts” (Reychler 2001:12) I denne definition er fred mere end fraværet af væbnet vold (Reychler:5). Den bæredygtige fred går videre end bare at sikre den fysiske sikkerhed. For at underbygge en bæredygtig fred vil fredsbygningsindsatser ofte være mere fokuserede mod genne m social og politisk forandring at fremme menneskerettigheder og demokrati, og derigennem skabe et mere retfærdigt samfund. Med bæredygtige fred sigtes således også til at underliggende konfliktårsager behandles og dermed til evnen til at opretholde freden på lang sigt. En forudsætning for den bæredygtige fred bliver derfor også at sikre et minimum af social sikkerhed gennem demokrati, menneskerettigheder og økonomisk vækst (Lund 1996:147, 154). I sidste ende er målet med fredsbygning ”to transform conflict constructively and to create a sustainable peace environment” (Reychler 2001:12). Fredsbygning skal altså forstås som en samlet betegnelse for de redskaber og indsatser, der tages i brug for at opbygge en bæredygtig fred i en post‐konflikt situation. Imidlertid kan der være spændinger mellem behovet for at etablere den basale fred og stabilitet (den fysiske sikkerhed) på den ene side, og fremme retfærdighed og social forandring gennem (ofte nødvendig for den sociale sikkerhed) på den anden side (Lund 1996:155). For at bygge videre på det tidligere eksempel kan fokus på magtdelingsmekanismer mellem krigens parter betyde, at eksisterende magtstrukturer reproduceres, hvilket kan være i strid med f.eks. forsøg på at og etablere ny demokratisk politisk legitimitet og dømme krigsforbrydere (Baker 2000:564). I forlængelse af dette kan forsøg på at sikre freden på kort sigt være i modstrid med de sociale forandringer, der sikrer freden på lang sigt, altså et potentielt dilemma mellem fredsbygnings redskaber på kort og lang sigt (Lund 1996:155)5 . Således kan skrøbelig fred, kortsigtet indsats og fysisk sikkerhed lidt forenklet kædes sammen, mens bæredygtig fred, langsigtede indsats og social sikkerhed kan det. I fredsbygningslitteraturen kan der altså identificeres forskellige positioneringer i forhold til, hvad der er vigtigst for fredsbygningen at tage hensyn til. Den ene side argumenterer for, at sikkerhedshensyn må prioriteres først, da dette er grundlaget for alt andet videre fredsbygning. Den anden side erkender det umiddelbare behov for at etablere et minimum af fysisk sikkerhed, men pointerer, at hvis de underliggende politiske og sociale strukturer i samfundet ikke samtidigt reformeres, for derigennem at opbygge den sociale sikkerhed, vil konflikten med stor sandsynlighed bryde ud igen. Debatten hænger således sammen med den ovenstående distinktion mellem kort sigt/fysisk sikkerhed og langt sigt/social sikkerhed.
At forene Fred og Retfærdighed
Behovet for en flerstrenget fredsbygningsindsats er efterhånden anerkendt i analyser og konklusioner genereret ud fra tidligere fredsbygningserfaringer (Brahimirapporten 2000, Machon og Vivike 2002, Joint Utstein Study (Smith 2004), Reychler og Paffenholz 2001). De kortsigtede og de langsigtede fredsbyggende indsatser må nødvendigvis koordineres, hvilket dog i praksis langt fra altid er tilfældet. Ved at tage udgangspunkt i fredsbygning gennem institutionsbygning er det imidlertid muligt at inddrage begge hensyn. Derfor tager følgende analyse sit udgangspunkt udenfor den typiske konfliktteori. Dette sker for hverken at nedprioritere vigtigheden af at den umiddelbare fred etableres eller nødvendigheden af en retfærdig politisk proces. For at belyse den politiske institutionsbygnings betydning for etableringen af en bæredygtig fred kan der teoretiske tages udgangspunkt i Buzan’s teori om stærke og svage stater (Buzan 1991). Buzan opdeler staten i tre komponenter; idéen om staten6 , statens institutioner7 samt statens fysiske base8 , (Buzan 1991, kap.2). I en stærk stat vil disse komponenter være klart definerede og stabile, hvorimod de i den svage stat ofte er internt anfægtet. Der er en stærk intern sammenhæng mellem komponenterne, der ofte kan forstærke eller svække hinanden. Det afgørende for en stats styrke er derfor ikke komponenterne isoleret set, men om der eksisterer en kohærens imellem dem. En stats kontrol med et land forudsætter at alle komponenterne er til stede og underbygger hinanden. Er dette tilfældet opnår staten en væsentlig legitimitet, der gør kontrollen med et territorium letteres betydeligt. Denne legitimitet vil være et udtryk for befolkningens accept af statens ret til at styre og udtrykker derfor sammenhængen mellem et samfund og de politiske institutioner, men også de indbyrdes forhold mellem grupper og retten til at være en del af et politisk fællesskab (Holsti 1996:97).9 Denne teori inddrages ikke for at konstatere det åbenlyse faktum, at Afghanistan i bedste tilfælde er en svag stat, men som strukturel ramme for analysen af den politiske fredsbygningsproces gennem opbygningen af staten institutioner. Det interessante i en institutionel fredsbygningssammenhæng, er ikke institutionsbygningen i sig selv, men netop hvordan denne underbygger idéen om staten og statens fysiske base, og dermed øger statens legitime kontrol ved at styrke sammenhængen mellem komponenterne. Analysen af fredsbygning i Afghanistan er dermed baseret på en antagelse i forlængelse af Buzan om at: The creation of a stronger state is a necessary condition for both individual and national security. The existence of a stronger state will not by itself guarantee security, but the continued absence will certainly sustain insecurity” (Buzan 1991:106). Teorien kan benyttes i konfliktteoretisk optik, fordi netop begrebet om sikkerhed bl.a. knyttes til karakteren af statens strukturer, og rummer en forståelse af sammenhængen mellem individets sikkerhed og statens legitimitet. Statens legitimitet afhænger således i høj grad af evnen til både at tilvejebringe fysisk sikkerhed, men også social sikkerhed. Først behandles kort idéen om staten og dens fysiske base, derefter statens institutioner som fredsbygningselement samt sammenhængen mellem komponenterne.10
En Afghansk nationalfølelse? - Idéen om den Afghanske stat og dens fysiske base
Et væsentligt element, der adskiller konflikten i Afghanistan fra mange andre nutidige konflikter, er at der ingen virkelig grænsestridigheder er11. Der hersker stor enighed internt og eksternt om, hvad der geografisk set er Afghanistan. Der er med andre ord ingen, der reelt anfægter den juridiske suverænitet12, og statens fysiske‐geografiske base er således veldefineret. Problemet er ikke den juridiske suverænitet, men den empiriske eller med andre ord, at staten ikke har en effektiv kontrol med hele landet. Kritisk betegnes Karzai ofte som ”Borgmesteren i Kabul” (Suhrke 2004:11), og det har en stor betydning for stabil udvikling i Afghanistan, om staten vil kunne nå ud over det politiske centrum. Fungerende statslige institutioner har en væsentlig indflydelse på den effektive kontrol med den fysiske base. Et andet spørgsmål er om klarheden omkring de territorielle grænser betyder, at der eksisterer en afghansk nationalfølelse. De etniske spændinger fremhæves ofte som et betydeligt problem i Afghanistan. Der er ingen tvivl om, at etniske hensyn til en vis grad må inddrages i fredsbygningen i det omfang at ingen gruppe forbigås, men behandles lige. I overgangsregeringerne var spørgsmålet om den etniske fordeling således af stor betydning (Surke 2004:12). Der er dog en tendens til at sætte lighedstegn mellem etnicitet og konflikt, hvilket er en forenklet sammenstilling i relation til Afghanistan (PO13). På trods af tidligere etniske sammenstød er Afghanistan ikke præget af dybdeborende etniske fjendtligheder på samme måde som f.eks. Bosnien eller Rwanda (PO, Suhrke 2004). Således pointerer samtlige informanter, at det betyder meget at være afghaner, og at der eksisterer en positiv afghansk identitet eller nationalfølelse, der kan fungere som potentiel modvægt til den etniske fragmentering. Dette kan f.eks. ses, når man kigger mod det nord ‐ og nordøstlige Afghanistan. Selvom forskellige etniske grupper som tajikker og usbekere overlapper statsgrænserne, identificerer de sig alligevel først og fremmest mod Afghanistan og ikke på tværs af grænserne (BK14). En tidligere Mujaheddin‐ general 15 udtrykker at: De etniske problemer i Afghanistan er ikke reelle, kun landets fjenderspiller på etnicitet (DA16). Men den fælles identitetsfølelse kan være skrøbelig og letpåvirkelig overfor bevidste forsøg på at øge den etniske fragmentering. Etnicitet er derfor en faktor, der kan virke forstærkende på andre konflikter i samfundet, især hvis etniciteten bruges aktivt til at mobilisere en politisk magtbase. Under alle omstændigheder står afghanerne overfor udfordringen at finde ud af, hvad det betyder at være afghaner, nu hvor de ikke har en fælles ydre trussel (BK). Om en sådan fælles identitet indenfor en kortere periode kan overføres til loyalitet mod den islamisk‐demokratiske stat (det, i konstitutionen, officielt vedtagende ideologisk grundlag for staten), og dermed underbygge statens legitimitet, er af afgørende betydning.
Opbygningen af statens institutioner
Statens institutioner som fredsbygningselement
Ud fra ovenstående kan udledes to kerneproblemer som fredsbygning i Afghanistan må forholde sig til: Den manglende effektive kontrol med landet samt en svag idé om staten, der gensidigt forstærker hinanden. Begge problemer kan afhjælpes gennem institutionsbygning, der derfor bliver af central betydning for den længerevarende fred i Afghanistan. I relation til idéen om staten kan statens institutioner delvist opveje en svag idé om staten (Buzan 1991:82). For det første afspejler institutionerne den overordnede statslige ideologi (den demokratiske idé indebærer en bestemt type af politiske institutioner). For det andet er det igennem institutioner, at staten funktionelt er i stand til at udøve sine opgaver i forhold til borgeren og dermed levere den fysiske og sociale sikkerhed, der er essentiel for statens legitimitet. Herigennem kan institutionsbygning spille en væsentlig fredsbyggende rolle.
Politisk institutionsbygning er desuden i sig selv et væsentligt element i konfliktløsning, for det første fordi de udtrykker de politiske spilleregler i staten. For at etablere en bæredygtig fred må der i vid udstrækning være konsensus om disse (Holsti 1996:92‐93). For det andet er det igennem institutioner, at en ligelig adgang til den politiske beslutningsproces samt til allokeringen af ressourcer sikres for både individ og grupper. Institutionerne er dermed væsentlige elementer i etableringen af individets sociale sikkerhed. Ofte vil en ulige fordeling af politiske og økonomiske rettigheder og muligheder sandsynliggøre at en konflikt genoptager et voldeligt spor. Institutionerne spiller dermed en betydelig rolle for at dele den politiske magt. Heri ligger også muligheden for at kanalisere konflikten ind i politiske institutioner og dermed skabe fredelig konfliktløsning ved at institutionalisere konflikten på demokratisk vis. I forhold til institutionsbygningen kan to sammenhængende legitimitetsudfordringer af stor betydning for fredsbygningen identificeres, knyttet til idéen om staten og til statens fysiske base. En ideologisk og en funktionel udfordring: For det første, underbygger staten gennem sine institutioner idéen om staten? For det andet, er staten gennem sine institutioner i stand til at udføre de mest basale sikkerhedsmæssige og sociale funktioner? Dette udtrykker, hvorfor kohærens mellem Buzans tre statskomponenter er et bærende element for at opnå legitim kontrol, samt hvordan legitimitet netop opnås i interaktionen mellem komponenterne. Legitimiteten er derfor i fokus i den følgende analyse. Selv om udgangspunktet er i opbygningen af institutioner, som et væsentligt fredsbygningselement, er det i lige så høj grad interaktion med idéen om staten og statens institutioner, der er af betydning for at etablere en statslig legitimitet, der er forankret i det afghanske samfund. Jeg vil i de følgende afsnit behandle kontrol og loyalitetsproblemerne nærmere, samt hvordan den fredsbyggende indsats har prøvet at afhjælpe dette. Men først belyses den politiske institutionsbygning i Kabul.
Den politiske institutionsbygning i Kabul
I de tre år der er forløbet siden Bonn‐aftalen trådte i kraft, er der sket en væsentlig udvikling af den politiske og institutionelle kapacitet i Kabul, og de politiske reformer forsætter langsomt, men i en overordnet positiv retning (BK, SM17). Imidlertid har den politiske kapacitetsopbygning været påvirket af, at regeringen i høj grad er sammensat netop ud fra hensyn til at underbygge stabiliteten i landet. Hvorfor de magthavere, der kunne udgøre en trussel mod den politiske udvikling, i videst omfang er forsøgt inddraget i regeringen. På dette punkt er den politiske institutionsbygning i Kabul altså præget af det ovenfor skitserede hensyn til at etablere basal fysisk sikkerhed. Konsekvensen har været, at forsøget på at skabe en professionaliseret centralregeringen ved at vælge de mest kvalificerede kandidater delvist er kommet til at stå i baggrunden (PO). I praksis betyder det, at der er stor forskel på kapaciteten og professionaliseringsgraden i de enkelte ministerier, og at man ikke nødvendigvis har fået fat i de rigtige teknokrater. Finansministeriet under myndig ledelse af finansminister og tidligere verdensbankøkonom Dr. Ashraf Ghani, er et positivt eksempel på afghansk kontrolleret, central politisk kapacitetsopbygning. Ministeriet har gennemgået store reformer. Ministeren fyrede således hele personalet og ansatte nyt, valgt ud fra deres funktionelle evner ikke efter etnicitet eller deres rolle i krigen (PO)18. Finansministeren har ligeledes spillet en igangsættende rolle i forhold til reformer i resten af den centrale administration. Den uens professionaliseringsgrad i ministerierne ses ved at et udefinerbart ministerium som Ministry of Rural Rehabilitation and Development (MRRD) ved at besidde en faglig kapacitet er blevet et stort og betydeligt ministerium. Et væsentligt problem for en afghansk kontrolleret fredsproces og for opbygningen af institutionel kapacitet på centralt såvel som regionalt og lokalt niveau har været en mangel på uddannede afghanere med de rigtige kvalifikationer. De mange års konflikt har resulteret i, at landet er i ekstrem mangel på menneskelige ressourcer19 (AW20). Mange ressourcestærke afghanere har således fået uddannelser og bosat sig udenfor Afghanistan, og kun en mindre del er nu vendt tilbage. Som konsekvens har det afghanske ejerskab som Bonn‐aftalen lagde op til, måske nok formelt været fulgt, men i praksis ikke altid realiserbart. Det har været nødvendigt med en betydelig substitutionskapacitet fra det internationale samfund, f.eks. i form af internationale rådgivere.
Udover menneskelige ressourcer, mangler regeringen også økonomiske ressourcer, og er endnu ikke i stand til selv at finansiere mere end halvdelen af driftsbudgettet for regeringen (til dette kommer så alle de offentlige udgifter). Selvfinansieringen sker hovedsageligt gennem told, og kontrol med grænserne er derfor også af økonomisk interesse (PO).21 Mange donorer er endnu ikke overbevidste om, hvorvidt regeringen har kapacitet til at forvalte den økonomiske støtte rigtigt. Derfor kanaliseres meget hjælp uden om regeringen. Ved i høj grad at have fokuseret på at valgprocessen skulle forløbe godt i Afghanistan for netop at sikre en mere samfundsmæssig bredt forankret legitimitet, er betydningen af at opbygge statsinstitutioner trådt lidt i baggrunden. Problemet er, at en demokratisk regering nu godt nok er blevet valgt, men opbygningen af både de politiske og sikkerhedsmæssige statslige institutioner er endnu i første fase, og mange ministerier mangler stadig at gennemgå reformer for reelt at blive brugbare (AW). Den overhængende risiko er at Karzai taber den legitimitet, han trods alt har opnået gennem valget, hvis hans ministerier for det første opfattes som korrupte eller ineffektive og ude af stand til at levere de basale sociale ydelser og garantere befolkningens sikkerhed (AW). Dette viser betydningen af, at der eksisterer en sammenhæng mellem den idé om staten (demokratisk‐islamisk) som ønskes fremmet i befolkningen, og den institutionelle evne staten har, for at statens legitimitet i samfundet styrkes. Dermed ikke sagt at det politiske magtdelingshensyn er en forkert prioritet. Ved at inddrage potentielle spoilere skabes det essentielt grundlag for enigheden om at følge de demokratiske politiske spilleregler. Endvidere har den politiske inklusion været en vigtig motivationsfaktor for demobiliseringen af militser og AMF‐styrker,22 idet inddragelse ofte sker under forudsætning af tilslutning til DDR‐processen (RG23). Præsidentvalget afspejler også accepten af de politiske spilleregler, idet resultatet trods anfægtelser til at begynde med, anerkendtes af de andre præsidentkandidater. Hvorvidt disse regler reelt har vundet indpas, vil bedre kunne afgøres efter parlamentsvalget, hvor magtfordelingen vil være langt mere lige mellem kandidaterne. Det store fokus i Bonn‐aftalen på opbygningen af de centrale politiske institutioner, har dog samlet resulteret i betydelige udviklinger i den centrale regerings kapacitet (BK), og var på mange måder det indlysende sted at starte for fredsbygningen. En ting er imidlertid at opbygge statens institutioner centralt, men disse må også finde accept, legitimitet og evne til at fungere i hele territorial staten for at fredsbygningen bliver effektiv. Dette understreger netop betydningen af kohærensen mellem statens forskellige komponenter.
Forholdet mellem center og periferi
Hvad er det så præcis for kontrolproblemer, der eksisterer mellem center og periferi? Afghanistan består af 34 provinser og 361 distrikter24, men i teorien er statens magt centraliseret, og al den politiske autoritet ligger hos regeringen i Kabul. I forlængelse af dette burde f.eks. alle skatter og indtægter på distrikt niveau være nationale indtægter (AREU 2004a: 65‐67), og skatteopkrævningen foregå gennem finansministeriets provinskontorer (Mustoufiats). Mange lignende institutionelle strukturer eksisterer formelt for den politiske styring mellem center, provins og distrikter.25 Reelt har fokus for den politiske fredsbygning dog været på opbygningen af institutioner i Kabul. De politiske systemer eksisterer i nogen grad, men regeringen har hverken haft økonomiske eller kvalificerede menneskelige ressourcer til at udfylde disse institutioner med det rigtige, statsloyale personale (AW,SM). Den institutionelle basis for en politisk kontrol med landet eksisterer altså i princippet, men trænger til både reformer og fysisk genopbygning. I visse tilfælde eksisterer de officielle statskontorer på lokalt plan slet ikke som fysiske bygninger (PO). Det skal understreges, at den institutionelle kapacitet i regionerne varierer betydeligt fra provins til provins. Fælles for dem er dog at regeringen, måske nok i nogen grad har opnået kontrol med de provinsielle centre (DA), men den effektive kontrol er stadig yderst begrænset. Staten, institutionelt repræsenteret af regeringen, er under alle omstændigheder langt fra i stand til at levere den basale fysiske og sociale sikkerhed i provinserne. Sammenholdes den manglende regeringstilstedeværelse i provinserne med, at de regionale autoritetsstrukturer traditionelt set altid har været fremherskende i Afghanistan (PG26), besværliggøres fundamentet for en reel og legitim regeringskontrol udenfor Kabul betydeligt. At regeringen ikke har kontrol over velfungerende administrative strukturer udenfor Kabul, er ikke ensbetydende med at anarki hersker på regionalt og lokalt plan. Historisk set har en centraliseret stat, der prøver at udøve indflydelse i periferien ofte blevet mødt med modstand fra legitime lokale ledere. Loyalitetsfølelse i forhold til den centrale statsmagt eller til idéen om staten har således ikke historisk kendetegnet Afghanistan. Men den manglende regeringskontrol er altså ikke det samme som fraværet af en lokal styringsmæssig kapacitet. Et traditionelt system er f.eks. ældrerådene (Shuras, Jirga), hvor beslutninger træffes på baggrund af en udpræget konsensustradition (GP27). Den lokale politiske struktur har en meget feudal karakter, og stemmer måske ikke overens med alle Vestens demokratiske idealer, men den har haft en legitim styringsfunktion i hundredvis af år.
Warlords ‐ stabilisering over regeringens legitimitet?
Tidligere eksisterede altså en udvidet regional og lokal magtstruktur på provinsniveau, hvor magt var politisk og socialt baseret i ligeså høj grad som baseret på våben. Problemet er at de mange års krig og konflikt har fået de politiske og sociale magtstrukturer til at træde i skyggen af en magt baseret på antallet af våben, hvilket har banet vejen for en ny type lederskab, warlords, med stor regional indflydelse (AW,GP, PG)28. Mere fokus er nu kommet på nødvendigheden af at opbygge regeringens kapacitet på lokalt plan (SM, PG, PO), men i praksis besidder visse regionale ”commanders” en styrke gennem militær magt og kontrol over skatteindtægter, der betyder at flere provinser har betydelig selvstændig politisk autoritet (AREU 2004a, Suhrke 2004:15). Tilstedeværelsen af sådanne lokale eller regionale warlords, vil således typisk forstyrre eller modarbejde forsøgene på at udvide den effektive statskontrol over et givent samfund (Holsti 1996:110). Spørgsmålene af stor betydning for fredsbygningen og etableringen af en bæredygtig fred bliver derfor: For det første, hvordan sådanne regionale magtholdere kan udfordres, uden at den sikkerhedsmæssige situation eskalerer voldsomt. For det andet hvordan regeringen kan opnå politisk egitimitet og tillid hos befolkningen i provinserne og dermed etablere mere loyalitet i forhold til staten. Regeringen har med nogen succes forsøgt at underminere disse warlords magt ved at erstatte guvernører i provinserne med folk loyale overfor regeringen. Herigennem har regeringen øget sin kontrol med de provinsielle centre (DA). Da Ismail Khan således blev fjernet fra Herat i Vestafghanistan skete dette uden større problemer, hvilket indikerer at befolkningens støtte til warlords ikke går så dybt, som man kunne frygte (RG), men at befolkningen tværtimod er trætte af deres ofte korrupte styre og ønsker fred. Netop fordi warlords magt ikke er baseret på traditionelle magtstrukturer, har de måske nok magt, men ikke nødvendigvis legitimitet og støtte i befolkningen. Dette er en enestående chance for regeringen og for freden i Afghanistan. Alligevel udtrykkes der stor bekymring for warlords og risikoen for, at de vil destabilisere situationen, hvorfor de til stadighed udnævnes til favorable politiske positioner. Problemet er, at regeringen herved ikke udnytter muligheden for at styrke deres position i provinsen. Tværtimod cementeres warlords som en magtfaktor, og dermed legitimeres deres tilstedeværelse til en vis grad. I stedet for at forsøge at finde mere kompetente og kvalificerede folk til de vigtige positioner i regeringen, som guvernører, politichefer mm., ansættes de folk som lokalbefolkningen hader, men som har magt i lokalsamfundet. En informant udtrykker, at dette diskrediterer og skaber mistillid til regeringen på et tidspunkt, hvor de rent faktisk har en historisk unik mulighed for at skabe opbakning til en central regering (AW). Regeringens forsøg på at opnå kontrol ved at pacificere lokale warlords indebærer dermed en risiko for, at regeringen mister legitimitet.
Basen for de regionale magtstrukturer må ændres
Men indsættelse af nye guvernører, politichefer eller lignende vil have en begrænset effekt af mere symbolsk karakter, så længe grundlaget for warlords magtbase ikke ændres. En ny guvernør vil ligeledes have minimal betydning for den politiske kontrol og legitimitetsopbygning, hvis regeringens institutioner på lokalt og regionalt plan ikke kan varetage basale opgaver eller slet ikke eksisterer. Den store udfordring for regeringens legitime kontrol går derfor videre end at fjerne tvivlsomme warlords. Det handler om at få ændret den basis som magten genereres ud fra i samfundet, så man kan vende tilbage til magt baseret på politiske og social legitimitet i mindst lige så høj grad som på antallet af våben.
Det er utopisk, at tro at Afghanerne lige pludseligt vil være demokratiske. Skal regeringen realistisk set opnå en effektiv kontrol, kunne man orientere sig mod nogle af de gamle legitime kontrolstrukturer, tilført et mere inklusivt deltagelsesprincip. Dermed forene de lokale styringsstrukturer, der rent faktisk har eksisteret i umindelige tider, med de administrative institutioner, der formelt eksisterer, i stedet for at skabe flere parallelstrukturer. Dermed kunne statens legitimitet øges både gennem en større institutionel kapacitet udenfor Kabul, men også fordi traditionelt respekterede institutioner på lokalt plan inddrages.
Fredsbygningsprojekter der forsøger at styrke forholdet mellem center og periferi
En væsentlig del af det internationale samfunds fredsbygnings indsats er i dag baseret på, i samarbejde med den afghanske regering, på samme tid at opbygge og kompensere for regeringens manglende tilstedeværelse på lokalt plan. To forskellige initiativer, der henholdsvis sigter på at forbedre den sociale og fysiske sikkerhed kan i denne sammenhæng fremhæves: National Solidarity Program (NSP) og etableringen af Provincial Reconstruction Teams (PRT).
Den fysiske kontrol ‐ Provincial reconstruciton teams (PRT) PRT blev etableret af koalitionen i begyndelsen af 2003 for at forbedre den sikkerhedsmæssige situation udenfor Kabul29. Siden december 2003 har NATO styrken i Afghanistan, ISAF (International Security Assistance Force), overtaget kontrollen med flere PRT. Der er væsentlig forskel på Koalitionens og ISAF måde at bruge PRT. Koalitionens PRT har en meget mere counter‐insurgency rolle og spiller en aktiv del i bl.a. informationssamling i forbindelse med kampen mod terror i Syd og Sydøstafghanistan. ISAF PRT er derimod funderet i en noget mere altruistisk idé om sikkerhed i regionernes betydningen for fredsbygningen (MW30, GP).31
Når PRT’s rolle i forsøget på at øge regeringens kontrol på regionale i det følgende undersøges, er det ISAF PRT, der belyses. I erkendelse af regeringens manglende evne til at kontrollere regionerne og garantere den fysiske sikkerhed i provinserne, er PRT’s formål at skabe sikkerhed så rekonstruktion af landet blev mulig. PRT’s væsentlige fredsbygnings rolle er således som en nødvendig erstatning for regeringens manglende sikkerhedsmæssige kontrol. Dermed kan PRT være med til at forankre regeringens legitimitet. Samtlige informanter vurderer, at PRT har haft en umiddelbar sikkerhedsmæssig effekt og er et nyttigt redskab, idet det gør det lettere for andre aktører at arbejde. De anses som mere humanitære i deres fremtoning end traditionelt militær, hvilket er med til at skabe tillid til dem i befolkningen (PG). Hvis den umiddelbare sikkerhedssituation til en vis grad kan garanteres gennem ISAF, opnås regeringens mest fundamentale grundlag for at kunne ændre på de regionale magtforhold ved at udfordre warlords voldsmonopol i et område. Tilstedeværelsen af PRT har dermed potentiale til at afhjælpe forholdet mellem center og periferi, ved at gøre den politiske fredsbygning på lokalt plan mulig. Dog understreger både militære og civile adspurgte, at en klar arbejdsdeling og rolledefinering er nødvendig (MW, GP, KH32). PRT skal udelukkende stå for den sikkerhedsmæssige kapacitetsopbygning i provinserne. De er ikke udviklingsarbejdere og besidder på dette område ikke den nødvendige analytiske evne til at træffe egentlige udviklings eller bistandsmæssige afgørelser. Derfor er dialogen og koordineringen med lokalsamfundet og internationale NGO’er essentiel for, at PRT’erne får en positiv effekt, og at deres tilstedeværelse kan accepteres af alle parter. Som et led i den politiske fredsbygning og for at opnå større regeringskontrol med provinserne, er det desuden vigtigt, at PRT ikke glemmer, at de bør repræsentere den centrale regering. Dette gælder for at sikre afghansk ejerskab i forbindelse med fredsprocessen samt for at pointere regeringens legitime magt i relation til befolkning og lokale warlords. I relation til sidst nævnte er PRT’s udfordring netop at finde den rette balance mellem konstruktiv dialog og truslen om, at den militære styrke er nærværende, hvis det skulle være nødvendigt (MW). PRT har spillet en overordnet positiv rolle for en stabilisering af forholdet mellem center og periferi, men det er endnu et kortsigtet fredsbygningsinitiativ, og deres betydning på længere sigt skal derfor ikke overdrives (KH). En bæredygtig fred etableres ikke gennem tilstedeværelsen af PRT. Hvis regeringen ikke selv på længere sigt kan etablere et voldsmonopol og dermed udfylde rollen som garant for sikkerheden, vil legitimitet og loyalitet ikke flytte til staten, og de regionale warlords magt vil bestå. De kan imidlertid spille en væsentlig funktion ved at udfylde det eventuelle magtvakuum, der måtte opstå, når regeringen forsøger at ændre de regionale magtstrukturer. Det helt åbenlyse problem er, hvilken exit‐strategi der er for PRT. Hvordan sikres at en regeringsrepræsenterende kontrol bevares, hvis den internationale tilstedeværelse forsvinder? En anden væsentlig udfordring for PRT er derfor at sikre, at de lokale samfund ikke bliver afhængige af deres tilstedeværelse, men at guvernøren eller andre regionale institutioner myndiggøres og fremmes som legitime ansvarshavere for den lokale og regionale sikkerhed (MW). Dette betyder, at fokus må være på at sikre afghanere sikkerhed og ikke en vestligt orienteret sikkerhedsforståelse i forbindelse med kampen mod terror. Der er tilsyneladende ønsker om at styrke PRT’s rolle i denne henseende (MW), hvilket ville betyde af PRT’s sikkerhedsmæssige fokus flyttes fra kortsigt til også at tage hensyn til det mellemlange sigt. Manglende ressourcevillighed hos PRT’s bagland samt det militære rotationsprincip gør det imidlertid noget tvivlsomt, om PR T i højere grad kan indgå som et element til at sikre den fysiske sikkerhed også på mellemlang og lang sigt. Samlet set har PRT i forbindelse med fredsbygning i Afghanistan dog spillet en væsentlig rolle for at forbedre regeringens kontrol med landet og den sikkerhedsmæssige situation på kort sigt.
Opbygning af kapacitet på lokalt plan ‐ National Solidarity Program (NSP)
Vender vi os mod det andet problem; hvordan regeringen kan opnå politisk legitimitet og tillid hos befolkningen i provinserne, og dermed etablere mere loyalitet i forhold til staten, er NSP netop et forsøg på dette. NSP bliver ofte fremhævet som en af de mest vellykkede fred‐ og genopbygningsprogrammer. Målet med NSP er ”to empower poor communities to plan, manage, finance and monitor their own development (AREU 2004a:44), og dermed danne grundlaget for ”good governance” på lokalt plan. Programmet bliver administreret af regeringen gennem Ministry of Rural Rehabilitation and Development og var til at begynde med finansieret af Verdensbanken33. Gennem NSP skulle lokalsamfundene i de dertil oprettede Community Devlopment Councils (CDC) have øget indflydelse på, hvad genopbygningspengene skulle gå til (vand, skoler mm.). NSP er dermed et forsøg på ”community driven development”. Derudover var NSP et forsøg på at sikre en mere ligelig fordeling af genopbygningsressourcerne. NSP kan med lidt andre ord beskrives som en pose penge fra regeringen til lokalsamfundene, for at demonstrere at regeringen ikke kun opererer i Kabul, men er til stede og gør en forskel på lokalt plan. NSP er således et perfekt eksempel på fredsbygning gennem quick‐impact projekter fremhævet i Brahimirapporten (Brahimi 2004:7)34. Disse går i bund og grund ud på at vinde befolkningens hjerter og skabe velvilje til regeringen samt tillid til fredsprocessen ved at forbedre befolkningens umiddelbare situation (GP, KH, PG). I kraft af at NSP stort set er det eneste projekt i Afghanistan, hvor regeringen er til stede på lokalt plan (om end indirekte), er programmet oftest betegnet som en succes og som ”Afghanistans redningsplanke” (GP) og har højst sandsynligt været med til, så at sige, at købe freden. De nye lokalråd har medført ændringer for beslutningsprocessen på lokalt plan som indførelse af flertalsafgørelser og kvinders medbestemmelse. Dette bryder med den traditionelle konsensus tradition i Afghanistan. Samtidig kritiseres programmet for med oprettelsen af nye lokalråd at skabe politiske parallelstrukturer på et tidspunkt, hvor der er behov for at underbygge den eksisterende lokale institutionelle kapacitet (KH). I forlængelse af dette forbigår NSP ofte lokale politiske institutioner. De mange penge, der føres til projektet, kunne muligvis have haft en større politisk betydning, hvis de var blevet kanaliseret fra regeringen, gennem den politiske provins ‐ og distriktsadministration. På denne måde kunne forsøget på at styrke befolkningens tillid til regeringen være forenet med at skabe loyalitet til regeringen i de lokale politiske institutioner. I stedet implementeres NSP gennem NGO’er. Derfor udtrykker NSP også mere regeringens behov for umiddelbar succes her og nu, end en langsigtet strategi og det lange seje træk for opbygning af institutionelle kapaciteter på lokalt plan.
Demokratisk governance som fredsbygning
Den idé om demokratisk governance nedefra, som NSP i princippet hviler på, kan imidlertid spille en betydelig fredsbyggende rolle. Dette skyldes ikke så meget, at medbestemmelse er et mål at efterstræbe for den demokratiske værdis egen skyld. Snarere kan en sådan bottom‐up tilgang til styring (demokratisk governance) være værdifuld, fordi det gør det muligt på en gang at pacificere og aktivere befolkningen. For det første kan befolkningens eventuelle utilfredshed pacificeres ved at forbedre de umiddelbare leveforhold gennem quick‐impact logikken, ved at købe sig til fred. Dermed opnår regeringen umiddelbare point i befolkningen, og samtidigt reduceres muligheden for, at befolkningen mobiliseres imod staten, og konflikten risikerer at re‐eskalere. For det andet kan en decentral styringstilgang overføre medansvar for den politiske fredsproces fra regeringen over til lokalbefolkningen, så denne mærker muligheden for at kunne influere positivt i deres nærmiljø. Herigennem reaktiveres de menneskelige ressourcer, der ligger i lokalbefolkningen, og de tvinges til at tage vare på egen velfærd. Dermed styrkes både genopbygningspotentialet og den politiske kapacitet på lokal plan. På denne måde kan demokratisk governance nedefra være med til på en gang at skabe tillid til regeringen samt reaktivere de menneskelige ressourcer og derfor være essentiel for fredsbygningen. Dette peger på det konstruktive ved i stigende grad at forene institutionsbygning fra oven med tiltag nedefra, for derigennem at muliggøre at regeringen gennem tillid og medbestemmelse opnår en øget legitim forankring i befolkningen. Dette potentiale er dog endnu ikke fuldt udlevet gennem National Solidarity Program.
Har regeringen realistiske muligheder for at opnå en legitim kontrol med landet
Fredsbygningen i Afghanistan er på mange måder en succeshistorie. Fredsprocessen har i høj grad fulgt den struktur, der blev udstukket i Bonn‐ aftalen. Demobiliseringen, der til at starte med gik trægt, går nu i en positiv retning. At også den stærke warlord fra nord, Dostum, indvilligede i at demobilisere underbygger, at fredsprocessen bevæger sig i en positiv retning. Dette indikerer samtidigt at regeringen nu anses som en magtfaktor, og i stigende grad opfattes legitimt også udenfor Kabul. Opbygningen af en afghansk regeringskontrolleret hær støtter dette.35 For at skabe legitimitet og loyalitet hos befolkningen må regeringen fortsat vise, at de repræsenterer en fundamental ændring af statens strukturer, og at disse strukturer er permanente. Befolkningen skal have grund til at tro på, at de gamle magthavere ikke kommer igen med repressalier overfor de, der har støttet Karzais regering. De statslige institutioner, der skal være grundlaget for statens evne til at sikre befolkningens fysiske og sociale sikkerhed, er ligeledes basale kilder til regeringens legitime kontrol. Institutionsbygning i Kabul er som vist præget af hensyn til at bevare stabiliteten, mens den er delvist tilsidesat udenfor Kabul. PRT og NSP er to forskellige eksempler på generelt vellykkede fredsbygningsprojekter. De er symptomatiske for fredsbygningen i Afghanistan ved at have en umiddelbar positiv effekt, men et ganske kortsigtet projektperspektiv. Projekter der har potentiale for at underbygge institutionsbygningen og regeringens legitime kontrol i langt større grad end tilfældet er. Dette kræver dog at langsigtede løsninger inkorporeres i forbindelse med implementeringen af konkrete projekter. Til stadighed mangler regeringen en reel institutionel base for at kunne udøve en legitim funderet kontrol. Opbygningen af en institutionel kapacitet udenfor Kabul bliver derfor essentiel for en effektiv kontrol, hvilket i stigende grad er en erkendt nødvendighed (PG, AW). Regeringens effektive legitime kontrol er dog langt fra et urealistisk mål på lidt længere sigt, slet ikke hvis det sammenholdes med eksistensen af en fælles afghansk identitet samt en veldefineret fysiske base for staten. På længere sigt kan den afghanske stat således blive stærkere, fordi den har muligheden for at trække på alle Buzan’s tre statskomponenter. For at skabe en socialt forankret legitimitet kræves at den interne sammenhæng mellem komponenterne styrkes. Tidsperspektivet afhænger af, i hvilken grad det internationale samfund fortsat vil dedikere betydelige ressourcer til genopbygningen af Afghanistan, og om donorerne er villige til at lade deres støtte kanalisere gennem regeringen.
Anbefalinger til den politiske fredsbygning i Afghanistan
For at komme videre end den skrøbelige fred i Afghanistan må spændingerne mellem fredsbygning på kort og lang sigt overkommes. Dette kunne gøres ved at forene umiddelbare mål med fremtidige mål i en taktisk koordineret policy strategi ved at indikere, hvilken grad af forandring er accepteret på et givent tidspunkt i lyset af det samtidigt eksisterende behov for at afskrække mod brugen af vold, sikre politisk stabilitet mm. (Lund 1996:156). En sådan overordnet strategi for koordineringen af de kortsigtede initiativer med mere langsigtede mål har været en mangelvare for fredsbygningen i Afghanistan (GP, AW). ”Det lange seje træk” er en ofte benyttet vending om fredsbygning i Afghanistan også politisk36, men få giver sig tiden og ressourcerne til at lave de analyser, der er nødvendige for at være i stand til at kombinere en stabilisering af landet med en varig udvikling. Konsekvensen er, at der er få analyser af, hvad det lange seje træk i Afghanistan egentligt vil sige. Det kortsigtede perspektiv medfører en tendens til at forsimple problemstillinger, så de bliver håndterbare med et f.eks. toårigt projektperspektiv (AW). Det kortsigtede fokus kan delvist forklares ud fra det store tids ‐ og forventningspres, der blev lagt ned over fredsprocessen. For at overholde Bonn‐aftalens tidsramme var der simpelthen ikke tid for hverken regeringen eller donorerne til at tænke over de langsigtede løsninger (PO, KH). Samtidig blev der lagt meget stor vægt på quick‐impact programmer som NSP for netop at vise, at der blev gjort noget, mere end på at skabe fundamentet for en længerevarende udvikling. Behovet for langsigtede analyser af fredsbygningen i Afghanistan, er derfor overhængende. Vurderingen af fredsbygningsindsatser vil variere alt efter hvor i debatten mellem fredsbygning på kort og lang sigt, man placerer sig. Der kan derfor også være betydelige variationer i vurderingen af muligheden for at etablere en bæredygtig fred i Afghanistan. Ser man på hvad der mangler for at sikre den bæredygtige fred kan det ligne en uoverskuelig ørkenvandring. Især når det sammenholdes med Afghanistans ekstremt begrænsede muligheder for selv at generere en økonomisk basis og opiumdyrkningens konfliktpotentiale.
Men ser man på i stedet på, hvad der rent faktisk er opnået af politiske udviklinger på kun tre år trods alle problemerne, er dette væsentlige resultater. Fredsprocessen har udviklet sig langt mere positivt end de fleste havde ventet, hvilket indikerer, at den politiske fredsproces ikke umiddelbart lader sig stoppe. Samlet set kan man sige, at Afghanistan har nået et afgørende stadie i fredsbygningen, hvor både en fredelig politisk udvikling eller en øget ustabilitet er muligheder. For at sikre freden og opbygge regeringens legitimitet er de kortsigtede fredsbygningsprojekter ikke længere tilstrækkelige, men må forenes med mere langsigtede løsninger og en forsat flerstrenget støtte fra det internationale samfund.
Litteraturliste
AREU (2004a): The A to Z Guide to Afghan Assistance, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), 3. udgave, The Army Press, Afghanistan AREU (2004b): Subnational Administration in Afghanistan: Assessment and Recommendations for Action, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU) and The World Bank Baker, Pauline (2000): Conflict resolution versus democratic governance: Divergent path to peace? I Crocker m.fl. red. 2000: Managing Global Chaos ‐ sources of and responses to international conflict, United States Institute for Peace Press, Washington Bonn‐aftalen: Agreement on the Provisional in Afghanistan Pending the Re‐ establishment of Permanent Government Institutions (“the Bonn‐Agreement). UN document S/2001/1154 Brahimi‐rapporten (2000): Report on the Panel on United Nations Peace Operations. UN document S/200/809 Buzan, Barry (1991): People, States & Fear ‐ an agenda for international security studies in the post cold war area, Harvester Wheatsheaf, Worchester Friborg, Anders Tang (2004): Lessons Learned From a Post War Situation, Working paper Dansk Insititut for Internationale studier, København. Holsti, Kalevi J. (1996): The State, war and the State of War, Cambridge University Press, Cambridge. Jackson, Robert H. (1991): Quasi‐states, Sovereignty, International Relations and the Third World, Cambridge University Press, Cambridge Lund, Micheal S. (1996): Preventing Violent Conflicts ‐ A Strategy for Preventive Dimplomacy, United States Institute of Peace Press, Washington Machon og Vivike (2002): Forebyggelse og bilæggelse af voldelige konflikter, Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI), København Reychler, Luc og Paffenholz, Thania (ed.)(2001): Peacebuilding ‐ a field guide, Lynne Rienner Publishers, London Smith, Dan (2004): Towards a Strategic Framework for Peacebuilding: Getting Their Act Together, Overview report of the Joint Utstein Study of Peacebuilding, Det Norske Udenrigsministerium Surhke, Astrid m.fl. (2004): Conflictual Peacebuilding two years after Bonn, Raport fra International Peace Research Institute, Oslo
