Af professor Nikolaj Petersen, Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet.
De overordnede funktioner
Nedsættelsen af Forsvarskommissionen af 1997 retter naturligt søgelyset mod den rolle, som forsvarskommissioner spiller i udformningen af dansk forsvarspolitik. Uden at komme nærmere ind på baggrunden for den siddende forsvarskommission viser erfaringen, at forsvarskommissioner kan blive nedsat med meget forskellige begrundelser og med henblik på at løse ganske forskellige opgaver. Groft taget kan forsvarskommissioner have to hovedopgaver; de kan blive nedsat for at løse enten et forsvarspolitisk eller et indenrigspolitisk problem. Den første førstnævnte opgave vil naturligvis altid være den officielle - den, der nedfældes i kommissionens kommissorium. Den indenrigspolitiske opgave vil normalt kun stå på kommissionens skjulte dagsorden, uanset at den meget vel kan være den egentlige opgave. De problemer, som forsvarskommissioner nedsættes for at løse, skal være af et vist omfang, d.v.s. så omfattende eller vanskeligt håndterbare, at de ikke kan klares i den løbende justering af dansk forsvarspolitik, der finder sted med udgangspunkt i forsvarsforlig og udarbejdelse og vedtagelse af forsvarslove. De skal være større, end folketingets stående forsvarsudvalg eller de uformelle følgeudvalg, som til tider har fulgt forsvarsforligenes implementering, kan håndtere. Derfor er forsvarskommissioner også ret sjældne fænomener; vi har netop taget hul på den fjerde efter anden verdenskrig. Der skal dog gøres opmærksom på, at der før indførelsen af de stående udvalg i begyndelsen af 1970'erne ved visse lejligheder har været nedsat særlige parlamentariske forsvarsudvalg med opgaver, der minder om forsvarskommissioners, f.eks. i 1955 og 1965.
De forsvarspolitiske funktioner
De forsvarspolitiske begrundelser for at nedsætte forsvarskommissioner kan igen være forskellige. Den klassiske baggrund er, at der er sket omfattende ændringer i de ydre omgivelser, som på dramatisk vis har ændret forudsætningerne for den hidtil førte udenrigs- og forsvarspolitik. Det vil være tilfáeldet efter store krige som de to verdenskrige eller den kolde krig. Den gamle fjende kan være forsvundet, en ny fjende kan være kommet til, den internationale konstellation kan være afgørende forandret, etc. Der opstår herved et naturligt behov for at gennemtænke de forsvarspolitiske konsekvenser heraf på en grundigere måde, end de organer, der normalt er involveret i forsvarspolitikken, kan gøre det. Ændringer i de ydre omgivelser kan også have en mere gradvis og kumulativ karakter, hvor en mere glidende ændring af de ydre vilkår efterhånden når til et punkt, hvor der bliver behov for en ny gennemtænkning af balancen mellem det eksisterende forsvar og dets omgivelser. Der vil derfor også i mere rolige perioder kunne opstå et periodisk behov for at se forsvaret efter i sømmene. Ved siden af ændringer i de ydre omgivelser kan begrundelsen for at nedsætte en forsvarskommission også at være den at tage højde for, at der er sket omfattende ændringer inden for forsvaret selv. Det kan være en dramatisk svækkelse som den, der forårsagedes af den tyske besættelse, der udslettede det i forvejen svage danske forsvar. Men der kan også være tale om en mere snigende svækkelse af forsvaret over en længere periode, f.eks. på grund af en manglende budgetudvikling, som på et tidspunkt kan kumulere til et problem, der kræver en mere omfattende løsning. Der kan være tale om en snigende forældelse af materielapparatet, stigende spændinger mellem strukturer og deres indhold m.v. - problemer, der er alt for velkendte i dansk forsvarsplanlægning.
De indenrigspolitiske begrundelser
Som nævnt kan nedsættelsen af en forsvarskommission dog også have rent indenrigspolitiske årsager og motiver. Ændringer i de indenrigspolitiske magtforhold kan være et vigtigt motiv. Det var baggrunden for Forsvarskommissionen af 1902, der blev nedsat, efter at Venstre var kommet til magten og ønskede at gøre op med årtiers Højre-forsvarspolitik - men uden at have et klart billede af hvordan. Der er næppe heller helt tilfældigt, at tre af efterkrigstidens fire kommissioner er nedsat af regeringer med radikal deltagelse. I alle tilfælde er det sket med aktiv radikal tilskyndelse og som led i partiets håndtering af et vanskeligt politikområde. Man kan også forestille sig forsvarskommissioner nedsat for at at afværge eller afslutte en politisering af forsvarspolitikken og sigtende mod at (gen)skabe konsensus i det forsvarspolitiske miljø. Det var en af de funktioner, som 1988-kommissionen havde, og som den løste på udmærket vis. Et eksempel på en mindre heldig øvelse er Dyvig-udvalget i 1984/85, der viste, at en afpolitisering via kommission eller udvalg kun kan virke, hvis der på forhånd er en ægte vilje hertil. En mere problematisk fremgangsmåde er at nedsætte en kommission med henblik pä at udskyde beslutninger, som regeringen ikke kan blive enig om internt. Kommissionens hovedfunktion bliver derved at være "syltekrukke,,. Kommissionen af 1902 fik ufortjent dette prædikat på sig, og i nyere tid er 1969-kommissionen - med større ret - blevet kritiseret for at være en syltekrukke, der skulle dække over intern uenighed i VKR-regeringen og udskyde delikate forsvarspolitiske beslutninger til et senere, mere opportunt tidspunkt.
Kommissorier
Forsvarskommissioners kommissorier defineres mere eller mindre bredt og mere eller mindre operativt. 1946-kommissionens opdrag var yderst konkret, nemlig "at udarbejde en samlet plan med tilsluttende lovforslag for ordningen af Danmarks fremtidige forsvar som suveræn stat og under hensyntagen til dets stilling som medlem af De Forenede Nationers organisation". Desuden skulle Kommissionen tage stilling til det fremtidige samvirke mellem forsvarets enkelte dele, til forsvarets relationer til udenrigstjenesten og statens civile administrationsgrene samt til samarbejdet mellem forsvarets tekniske virksomheder og industrien.(l) 1946-kommissionens fortsættelse af 1950 havde en lige så konkret opgave, nemlig "at udarbejde betænkninger med tilsluttende lovforslag for forsvarets ordning i tilslutning til de i lov nr. 242 af 27. maj 1950 om forsvarets ordning .... givne bestemmelser".(2) 1969-kommissionens kommissorium var bredere og samtidig vagere defineret. Kommissionen skulle på gründlag af Seidenfaden-udvalgets overvejelser (som afsluttedes i 1970) drøfte, om disse gav anledning til ændringer af den fremtidige målsætning for dansk forsvar. Dertil skulle kommissionen foretage en uafhængig analyse af forsvarets våbenmæssige sammenhæng, herunder om dækningsstyrken i videre omfang skulle baseres på stampersonel. På grundlag heraf kunne Kommissionen fremsætte forslag til evt. ændringer i forsvarets organisation og våbenmæssige sammenhæng. Kommissionen skulle desuden følge det foregående rationaliseringsarbejde og evt. fremsætte forslag til nye rationaliseringsområder, ligesom den skulle følge arbejdet med effektivisering af mandskabsuddannelse og fremkomme med forslag herom.(3) Arbejdet sigtede altså ikke direkte mod ny forsvarslovgivning, men havde mere generel udredningskarakter. 1988-kommissionens kommissorium lå midt imellem 1950 og 1969, dvs. mellem almindelig udredning og lovforberedelse. Kommissionen skulle på grundlag af en folketingsbeslutning af 30. juni 1988 overveje ændringer i forsvarets fremtidige målsætning og dets sammensætning i freds- og krigstid. Folketingsbeslutningen havde defineret kommissionens opgave til senest udgangen af 1989 at kulegrave forsvarets opgaver i lyset af den teknologiske udvikling og udviklingen mellem Øst og Vest. Dens redegørelser skulle specifikt kunne danne grundlag for en evt. genforhandling af forsvarsbudgettet for 1991 samt indgåelse af forsvarsforlig for de følgende år. Kommissoriet bestemte yderligere, at kommissionen skulle tage stilling til betydningen af den våbenteknologiske udvikling for forsvarets opgaver og struktur, vurdere forsvarsbudgettets deling mellem personel- og materieludgifter og mellem værnene indbyrdes, samt undersøge veje til at styrke de kampafgørende enheder.(4) (5)
Ovenstående viser, at forsvarskommissioner kan have tre hovedtyper af kommissorium: 1) at udarbejde forslag til lovgivning, 2) at forberede forsvarsforlig, og 3) at gennemføre mere generelle udredninger af forsvarspolitiske problemstillinger.
Nedsættelsen af forsvarskommissioner?
Forsvarskommissioner kan nedsættes på forskellig vis. Forsvarskommissionen af 1946 blev nedsat af Rigsdagen ved lov af 11. april 1946, og dens fortsættelse, Kommissionen af 1950, blev ligeledes nedsat ved lov. Forsvarskommissionen af 1969 blev derimod nedsat af regeringen i henhold til betænkning af 28. maj 1969 til forsvarsloven af samme år, hvori et flertal bestående af regeringspartierne (VKR) henstillede til regeringen, at der blev nedsat en forsvarskommission til behandling af nogle af de spørgsmål, som havde været rejst under udvalgets behandling af lovforslaget. Kommissionen blev ikke nedsat i enighed mellem de traditionelle forsvarsforligspartier, idet Socialdemokratiet beklagede, at kommissionsarbejdet ville gøre det umuligt at gennemføre en ønsket revision af forsvaret i indeværende regeringsperiode. Forsvarskommissionen af 1988 hvilede på en folketingsbeslutning vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i juni, hvor kun Socialistisk Folkeparti stemte imod, mens 1997-kommissionen er nedsat i henhold til forsvarsforliget af 1995 mellem de daværende regeringspartier (SD, RV og CD) og de konservative. Omend den konkrete procedure varierer lidt, synes den normale procedure at være den, at forsvarskommissioner nedsættes af regeringen, men i tæt samarbejde med de partier, der indgår i det traditionelle forsvarspolitiske flertal; 1969- kommissionen falder dog uden for dette billede. Udpegningen af medlemmer sker oftest efter after aftale mellem partierne. 1946- og 1950-kommissionens medlemmer blev direkte udpeget af Rigsdagens partier efter grundlovens §45 (bortset fra formanden, der udpegedes af regeringen), mens senere kommissioner formelt er udpeget af regeringen, idet partierne dog har bevaret retten til suverænt at udpege deres egne repræsentanter i Kommissionen. De øvrige medlemmer udpeges af regeringen i snævert samarbejde med partierne.
Forsvarskommissioners sammensætning
Eftersom forsvarskommissioner beskæftiger sig med et traditionelt og omstridt lovgivningsområde, er det naturligt, at de politiske partiers repræsentanter er centralt placerede i dem. Dette i modsætning til de to sikkerhedspolitiske udvalg, der har været nedsat i efterkrigstiden, nemlig Seidenfaden-udvalget (1968-70) og Dyvig-udvalget (1984). Seidenfaden-udvalget var et embedsmandsudvalg tilsat enkelte civile sikkerhedspolitiske eksperter, mens Dyvig-udvalget var et rent embedsmandsudvalg.
1946-kommissionen derimod var et rent partipolitisk kommission bestående af forsvarsministeren (formand) plus 20 medlemmer af Rigsdagen, udpeget ved forholdstalsmetode. Samme procedure blev fulgt, da Kommissionen blev nybeskikket i 1950. Senere kommissioner har ligeledes haft væsentlige indslag af politikere, men således at alle partier uanset størrelse har én repræsentant, bortset fra Socialdemokratiet, der har haft (og har) to. 1 1997-kommissionen har partierne desuden kunnet udpege suppleanter til deres medlemmer i udvalget med fuld deltagelse i kommissionens arbejde. Mens politikerne har haft den afgørende position i efterkrigstidens kommissioner, har militære og civile sagkyndige med tiden fået en mere fremtrædende placering. 1946-kommissionen havde udover de ordinære medlemmer 10 tilforordnede sagkyndige uden stemmeret. Udover en repræsentant for udenrigstjenesten var der tale om 3 fra hæren, 3 fra søværnet og 3 fra disses flyvetjenester. To af de tilforordnede repræsenterede officiantgruppen, resten den militære ledelse/ekspertise. I forbindelse med nybeskikkelsen af Kommissionen i 1950 forsvandt de tilforordnede, idet Kommissionen nu fik lejlighed til at indhente ønskede udtalelser, redegørelser m.v. fra forsvarets øverste myndigheder.(ö) Den var således en ren politikerkommission. Ved nedsættelsen af 1969-kommissionen blev de sagkyndige medlemmer på lige fod med politikerne. Af Kommissionens ialt 20 medlemmer fik folketingspartieme fik hver et medlem, Socialdemokratiet dog to, ialt 6. Derudover fik Kommissionen seks militære medlemmer, hvoraf de fem repræsenterende forsvarets øverste ledelse (chefen for forsvarets operative styrker, hærchefen, flådechefen, chefen for Karup flyvestation samt en repræsentant for hærkommandoen), mens den sidste repræsenterede de værnepligtige. Desuden sad der to repræsentanter for Forsvarsministeriet, deriblandt kommissionens formand, departementschef Langseth, mens Udenrigsministeriet var tilstede med en tilforordnet udenrigsråd, der altså ikke var ordinært medlem af kommissionen. Endelig havde Kommissionen 7 civile medlemmer, hvoraf dog i hvert fald tre havde et kendt partipolitisk tilhørsforhold. Ingen af disse syv kunne betegnes som sikkerheds- eller forsvarspolitiske eksperter; de repræsenterede snarere en pædagogisk ekspertise - formentlig som en afspejling af kommissoriets vægt på uddannelsesmæssige spørgsmål. Det særegne ved 1969- kommissionen var dette forhold samt det forhold, at de værnepligtiges interesser for første og sidste gang var repræsenterede i en forsvarskommssion. 1988-kommissionen fulgte tildels dette mønster. Folketingspartierne var igen repræsenteret med hver et medlem, Socialdemokratiet dog med to - ialt 9 politiske repræsentanter. Forsvarets ledelse var nu repræsenteret med 6 mand: chefen for forsvarets operative styrker, chefen for forsvarsstaben, chefen for Søværnets Operative Kommando, chefen for FE, stabschefen ved Hjemmeværnet, samt en bataljonsshef, der nærmest repræsenterede det forsvarsintellektuelle miljø. Forsvarsministeriets departementchef (Michael Christiansen) var som i 1969 formand for Kommissionen, men nu som eneste departementale repræsentant. Blandt de særligt sagkyndige medlemmer af Kommissionen fik Udenrigsministeriet nu to repræsentanter, mens RAG (Forsvarsministerens Rådgivnings- og Analysegruppe) stillede to medlemmer. Derudover sad der tre civile medlemmer, hvoraf de to må betegnes som sikkerhedspolitiske eksperter. Det var således første gang, civil sikkerhedspolitisk ekspertise var repræsenteret i en forsvarskommission - et forhold, der yderligere blev styrket i og med, at der nedsattes tre separate udredningsgrupper til at foretage de grundlæggende studier. I dette arbejde blev inddraget såvel sagkyndige embedsmænd som eksterne sikkerhedspolitiske eksperter. Derimod blev det ved ét forsøg (i 1969) på at inddrage en repræsentant for personelgrupperne (de værnepligtige). Siden 1969 har man bevidst holdt organisationsrepræsentanter ude af den egentlige kommission, idet der dog er skabt muligheder for, at de kan give deres synspunkter til kende.(7) Politikerne har således udgjort kernen i efterkrigstidens forsvarskommissioner. Dette står i en vis modsætning til kommissioner nedsat i andre spørgsmål, hvor politikerne som regel ikke er med. Dette hænger givetvis sammen med forsvarskommissionemes tætte opkobling til den egentlige forsvarslovgivning og formentlig også med politikernes uvilje mod at slippe grebet om dette sensitive område. Andre kememedlemmer er forsvarets ledelse og forsvarsministeriets departementschef. Over tid en tendens til også at inddrage sikkerhedspolitiske eksperter både det politisk-administrative system og fra universitets- og institutmiljøet. Disse ændringer hænger givetvis sammen med ændringer i forsvarspolitikkens rolle i dansk sikkerhedspolitik og med det sikkerhedspolitiske miljøs ekspansion. Tidligere opfattedes forsvarspolitikken som et relativt afgrænset politikområde, der var et eksklusivt anliggende mellem politikerne og deres fagligt sagkyndige rådgivere, dvs. den militære ledelse. Siden da har flere udviklingstendenser gjort sig gældende: For det første er forsvarspolitikken i medfør af NATO-medlemskabet blevet en del af et bredere policy-område, sikkerhedspolitikken, som også griber ind over andre ministeriers ressorter. Dette har bevirket, at Udenrigsministeriet er blevet en vigtig interessent, og det ligger også i tråd hermed, at Statsministeriet for første gang er repræsenteret i den nye forsvarskommission. For det andet er forsvarspolitikkens eksterne forudsætninger blevet langt mere fremtrædende end tidligere. Ikke mindst i forbindelse med afviklingen af den kolde krig er opmærksomheden over for ændringer i de ydre omgivelserne skærpet, og det giver den udenrigspolitiske ekspertise en større vægt i sammnehængen. For det tredje er der gradvis i Danmark udviklet en ekstern sikkerhedspolitisk ekspertise, der kan give et kvalificeret analytisk input i den forsvarspolitiske diskussion.
Efterkrigstidens kommissioner
Uanset at der kan påpeges visse generelle træk og visse udviklingstrends for efterkrigstidens forsvarskommissioner har de samtidig hver deres særtræk, som nu skal analyseres.
Forsvarskommissionen af 1946
Baggrunden for nedsættelsen af Forsvarskommissionen af 1946 var ligetil. Forsvaret var efter krigen i en yderst elendig forfatning; man manglede stort set alt. Der var under krigen købt noget materiel i Sverige til Hæren, og i det første efterkrigsår havde briterne leveret material til den indledende udrustning af rekrutter og til brug for Tysklandsbrigaden, men det forslog ikke til opbygningen af hæren fra bunden af. Flåden rådede medio 1946 "næsten udelukkende (over) auxiliær-materiel af ringe krigsmæssig værdi",(8) mens flyvertropperne havde bestilt, men ikke fået leveret moderne fly. Kommissionens opgave var derfor grundlæggende at overveje, efter hvilke retningslinier og med hvilket materiel det danske forsvar skulle genopbygges. Et andet motiv for nedsættelsen var den endnu uafklarede internationale situation. I 1946 så de fleste fortsat FN som den mest realistiske internationale kontekst for dansk forsvar og som på den ene eller anden måde dimensionerende eller retningsgivende for dette. FN's situation måtte dog først afklares, før der kunne træffes definitive beslutninger på grundlag af FN-medlemskabet. Situationen var således præget af på den ene side stor usikkerhed omkring den internationale konjunktur og på den anden side et stærkt behov for at træffe hurtige beslutninger med henblik på at skabe i hvert fald grundstammen til et nationalt forsvar. Kommissionens drøftelser påvirkedes af disse modsatrettede tendenser og fik derfor et ujævnt forløb, der yderligere underbyggedes af, at den indledende konsensus mellem partierne hurtigt gik i opløsning. Kommissionen indledte sit arbejde med at skabe en oversigt over status quo i forhold til forsvarsordningen af 1937 og besluttede på grundlag heraf i november 1946 at iværksætte en materielmæssig opbygning over tre år inden for 1937- rammerne uden at afvente sit forslag om en endelig forsvarsordning. Forslagene hertil indkom fra værnene i begyndelsen af 1947 og beløb sig for hærens vedkommende til ca. 945 mill. kr., for søværnet ca. 306 mill. og for luftvåbnet ca. 345 mill. kr. - ialt ca. 1.6 mia. kr., et efter tidens målestok helt astronomisk beløb. 3-års planen blev derfor lagt ad acta, og i stedet gennemførte rigsdagen i foråret 1947 en midlertidig bemyndigelseslov for forsvarets udbygning. Under forhandlingerne herom dukkede de gamle forsvarspolitiske skillelinier op igen. Den radikale forsvarsordfører Johs. Christiansen udtrykte således som den radikale opfattelse, "at de militære opgaver i et land som Danmark bør indskrænkes til det mindst mulige, ganske simpelt fordi dette land nu engang er ude af stand til at være med i det kapløb, som større stater .. foretager"(9). Under disse omstændigheder svandt Knud Kristensen-regeringens (1945-47) tilskyndelse til at gøre noget alvorligt for forsvaret, og det blev først under den efterfølgende Hans Hedtoftregering (1947-50), at blev tilført kommissionsarbejdet ny fremdrift. 1. marts 1948 pålagde den nye forsvarsminister Rasmus Hansen (Soc.dem.) således de militære chefer at udarbejde et forslag til ny forsvarsordning, som kunne være udgangspunkt for det videre arbejde i Kommissionen. Forudsætningerne for forslaget skulle bl.a. være, at det holdt sig inden for en årsramme på 242 mill. kr. De militære chefer svarede ved i juni 1948 at fremsende forslag, der forudsatte årsbudgetter på ca. 392 mill. kr., ekskl. nyanskaffelser til hæren. Da forslaget ikke var i overensstemmelæse med direktivet, blev cheferne pålagt at udarbejde et nyt forslag, der respekterede den givne budgetramme. Dette skete, men med den bemærkning, at en ansvarlig ordning ikke kunne opstilles for 242 mill. kr. På dette tidspunkt træneredes forhandlingerne i kommissionen atter, ikke blot på grund af de klart manifesterede uoverensstemmelser mellem de militære og politiske synspunkter, men nok så meget på baggrund af overvejelserne om et nordisk forsvarsforbund, som - hvis det realiseredes - ville skabe helt nye rammebetingelser for dansk forsvar. Eneste foreløbige resultat blev hjemmeværnsloven af 1948. Først efter Atlantpagt-beslutningen i marts 1949 blev arbejdet i kommissionen genoptaget. Det skete i tre mindre udvalg, et femmandsudvalg ledet af forsvarsministeren til drøftelse af den kommende forsvarsordning, et 8-mandsudvalg vedr. personelspørgsmål og et 8-mandsudvalg vedr. Folk og Værn. Ingen af disse havde repræsentation af kommissionens kommunistiske medlem, hvilket formentlig var en vigtig ti at at arbejdet nu koncentreredes i mindre grupper og især i femmandsgruppen, der foruden ministeren talte de fire såkaldte demokratiske partiers forsvarsordførere. Arbejdet samlede sig i første omgang om organisatoriske og ledelsesmæssige spørgsmål. I en udtalelse af 29. juni 1949 opregnede kommissionen grundprincipperne i en ny forsvarsordning (et treværnsforsvar ledet af en forsvarschef), der blev suppleret med en ny vedtagelse vedr. organisatoriske forhold af 20. januar 1950. Dette førte i foråret 1950 videre til et forslag til lov om forsvarets ordning, der udelukkende drejede sig om ledelsesmæssige forhold, og som blev vedtaget i kommissionen af Atlantpartiernes medlemmer, mens de to radikale medlemmer tog forbehold, og kommunisten Alfred Jensen var fraværende. Derefter afsluttede Kommissionen sit arbejde med at skrive betænkning den 15. april 1950. 1946-kommissionen havde således kun løst den ledelsesmæssige side af forsvarets nyordning, hvilket først og fremmest skyldtes, at NATO-planlægningen i de nedsatte regionale planlægningsgrupper endnu ikke var færdiggjort.
De reorganiserede forsvarskommision af 1950
I forbindelse med vedtagelsen af den første forsvarslov blev det bestemt at reorganisere 1946-kommissionen med henblik på at udarbejde forslag vedr. værnenes forhold, m.v., dvs. den indholdsmæssige side af forsvaret. Den reorganiserede kommission, der i høj overlappede den gamle, men ikke havde kommunistisk deltagelse, blev nedsat i november 1950 med den nye forsvarsminister Harald Petersen (V) som formand. Allerede den 25. maj 1951 kunne den skrive en omfattende betænkning, hvilket givetvis afspejlede det forarbejde, der var gjort i dens forgænger, men også det forhold, at de ydre rammer for dansk forsvarsplanlægning nu var faldet på plads med afslutningen af NATO's indledende planlægningsarbejde. Arbejdet i den reorganiserede kommission havde to hovedemner, en personelordning og en ordning af forsvarets overordnede organisation. Et forslag til lov om forsvarets ordning (personellet ved værnene, korpsene, m.fl.) blev vedtaget i kommissionen i foråret 1951 af Atlantpartiernes medlemmer, mens de radikale medlemmer havde en række kritiske enkeltbemærkninger. Forslaget blev derefter vedtaget i Rigsdagen i juni 1951. Bagrunden for overvejelserne om forsvarets organisatoriske forhold var NATO-vedtagelsen i 1950 om at opstille en integreret fælles styrke i Europa under en fælles øverstkommanderende. Opgaven var hermed at skabe en forsvarsordning, der på effektiv måde kunne indgå i denne styrke. Dette hensyn udmøntedes i en række principper, som kommissionen lagde til grund for sit forslag til lov om forsvarets^ordning (sammensætningen af værnene, korpsene m.fl.)> som flertallet - imod de to radikale medlemmer - vedtog i maj 1951, og som efterfølgende blev vedtaget i Rigsdagen. Kommissionens principper understregede i endnu højere grad end 1950-loven enhedsprincippet i dansk forsvar. Forsvaret skulle dimensioneres efter de krav, som forsvaret af dansk område stillede, bl.a. med hensyn til beredskab over for uvarslet angreb, og således at der skabtes det bedste grundlag for dansk deltagelse i det vesteuropæiske forsvar. Dette bidrag skulle tage rimeligt hensyn til landets økonomiske evne og svare så nært som muligt til de øvrige Atlantmagters bidrag. Indkaldelser og uddannelse skulle sigte på en tilsvarende organisatorisk og uddannelsesmæssig standard som i de øvrige Atlantmagter, og udbygningen ske i det hurtigst mulige tempo og til den grænse, som amerikanske våbenleverancer og supplerende danske indkøb gjorde muligt. 1950-kommissionen sluttede sit arbejde i maj 1951 efter ialt fem års kommissions arbejde. Når det tog så lang tid, skyldtes det primært, at den internationale baggrund for forsvaret forblev uafklaret indtil slutningen af 1950, hvor den indledende NATO-planlægning i Europa var slut, og hvor det amerikanske våbenhjælpsprogram var på plads. Hermed løstes en del af de ressourcemæssige problemer, som hidtil havde vanskeliggjort enighed mellem de militære og politiske instanser, både gennem udsigten til væsentlige tilførsler af moderne våben udefra og ved ophøret af den politiske modstand mod markant forøgede forsvarsbevillinger. Kommissionen skabte med forsvarslovene af 1950 og 1951 grundlaget for den forsvarsstruktur, der blev gældende under hele den kolde krig, og som først i 1990'erne er blevet afgørende modificeret. De to betænkninger af 1950 og 1951 vidner om et grundigt arbejde. Men indsatsen lå fortrinsvis på det "forsvarstekniske" plan. Bredere sikkerhedspolitiske analyser lå uden for kommissionens regi, og det samme gjaldt eksplicitte overvejelser over, hvad de nye rammer for dansk forsvarspolitik konkret indebar. Sådanne overvejelser blev utvivlsomt gjort i forsvarets ledelse, men de fandt ikke vej til kommissionens betænkninger.
Forsvarskommissionen af 1969
Baggrunden for Forsvarskommissionen af 1969 var meget forskellig. Der kunne givetvis i slutningen af 1960'eme hentes argumenter i den internationale udvikling for at se forsvaret efter i sømmene, f.eks. det forhold, at afspænding med Harmelrapporten af 1967 nu var blevet en del af NATO's program. Der kunne ligeledes findes forsvarspolitiske argumenter for en kommission, f.eks. i det forhold, at bortfaldet af den amerikanske og canadiske våbenhjælp truede med udhule den struktur, der var blevet fastlagt i 1950- og 1951-lovene. Desuden løb forsvaret i slutningen af 1960'eme ind i en række personelproblemer. Kritikken af mandskabsuddannelsen og værnepligten var voksende, og der fremkom krav om en mere effektiv uddannelse, kortere værnepligt og - som en konsekvens heraf - om en øget anvendelse af stampersonel i forsvaret. Desuden stod man over for et voksende militærnægterproblem. Disse spørgsmål indgik også i kommissionens kommissorium. Men den væsentligste baggrund må søges på det indenrigspolitiske plan. Efter folketingsvalget i januar 1968 havde VKR-partieme for første gang nogensinde dannet en fælles regering under Hilmar Baunsgaards (RV) ledelse. Under forhandlingerne herom havde forsvaret voldt store problemer, men resultatet var blevet enighed om at søge besparelser på forsvarsbudgettet på ca. 125-150 mill. kr.(10) Socialdemokratiet, der i sagens natur ikke kunne inddrages i beslutningen, så aftalen som et alvorligt tillidsbrud og påpegede, at partiet aldrig i sine regeringssonderinger, senest med SF i 1966, havde villet acceptere indgreb i de løbende forsvarsforlig. Konsekvensen blev, at Socialdemokratiet opsagde det gældende forsvarsforlig og krævede en grundlæggende kulegravning og revision af forsvarslovene. Dette krav var det imidlertid vanskeligt for den indbyrdes uenige regering at imødekomme. I stedet gjorde den tre ting. For det første nedsatte den i juni 1968 Seidenfaden-udvalget til at foretage "en samlet undersøgelse og vurdering af Danmarks sikkerhedspolitik under fuld hensyntagen til den stedfundne udvikling og de påregnelige fremtidige internationale forhold"; specifikt skulle vurderingen omfatte forholdet til NATO og "andre mulige sikkerhedspolitiske alternativer, herunder et eventuelt nordisk sikkerhedspolitiske samarbejde"(l 1). Dette sidste afspejlede den diskussion om NATO-medlemskabet, som førtes i sidste halvdel af 1960'erne i forbindelse med udløbet af NATO's forste 20-årsperiode i 1969. For det andet gennemførtes i maj 1969 en ny lov om forsvarets øverste ledelse, bl.a. oprettelse af Forsvarskommandoen; loven indrog dog ikke styrke- eller personelmæssige forhold. Dette blev stærkt kritiseret af Socialdemokratiet, der undlod at stemme for loven og fremhævede, at en forsvarsreform også måtte indebære en revision af styrkemål og den våbenmæssige sammensætning. For det tredje besluttede regeringen at nedsætte en forsvarskommission i henhold til flertalsanbefalingen i betænkningen om den nye forsvarslov. Kommissionen var således et element i den politisering af forsvarsspørgsmålet, som var indledt med VKR-regeringens dannelse. Socialdemokratiet betragtede åbenlyst kommissionen som en syltekrukke, der skulle neutralisere forsvarsspørgsmålet internt i regeringen, og følte ikke grund til at spille med. Dette fremgik blandt andet af, at partiet i april 1970 fremlagde et forslag til ny forsvarsordning, som på afgørende punkter afveg fra den eksisterende ordning. Efterfølgende fremlagde også Venstre og de konservative medlemmer af Kommissionen forslag til nyordning af fors varet. (12) Under disse omstændigheder fik 1969-kommissionen nærmest karakter af en studiekreds, hvor udvalgte emner blev drøftet på grundlag af et omfattende baggrundsmateriale, men hvor udsigten til enighed om konkrete forslag fra begyndelsen var ringe. Forsvarsordningen af 1973 blev til på helt andre præmisser.(13) Kommissionens eneste "operative" forslag angik et forsøg med 9 mdr.s tjenestetid, der blev gennemført i 1971-72, men som ikke førte til nogen enig anbefaling fra kommissionens side. Heller ikke på de tre andre spørgsmål, som kommissionen koncentrerede sig om, forsvarets styrkemæssige sammensætning, hvervet ctr. værnepligtigt personel og rationaliseringer nåedes der til nogen enighed, endsige forslag. Dette betyder dog næppe, at Kommissionen var det rene tidsspilde, idet den til brug for sit arbejde fik fremskaffet en række kvalificerede analyser, der giver et godt indblik i forsvarets situation omkring 1970. Omvendt var den ikke nået langt, da beretningen blev underskrevet i maj 1972 efter knap tre års virke. På dette tidspunkt var VKR-regeringen blevet afløst af en socialdemokratisk regering, der ikke havde interesse i Kommissionens arbejde.
Forsvarskommissionen af 1988
Forsvarskommissionen af 1988 blev ligesom 1969-kommissionen nedsat under en VKR-regering. Men baggrunden var ellers meget forskellig. Mens 1969-kommissionen blev en del af en begyndende politisering af forsvarspolitikken, blev 1988-kommissionens opgave snarere at afslutte seks års voldsom strid om sikkerhedspolitikken mellem regeringen og det alternative flertal. Forsvarspolitikken havde ganske vist ikke stået centralt i striden, men denne havde alligevel bevirket stigende uenighed mellem regering og opposition. Med dannelsen af KVR-regeringen efter "skibsvalget" i maj 1988 forsvandt det alternative flertal, og en ny sikkerhedspolitisk situation fremstod. I regeringserklæringen af 7. juni 1988 hed det, at den nye regering agtede at nedsætte en forsvarskommission, der skulle fremlægge forslag til forsvarets indretning med virkning fra finansåret 1990; man forestillede sig altså en kommission af kort varighed.(14) I åbningsdebatten den 9. juni kritiserede Svend Auken dog regeringen for - som en pris for radikal regeringsdeltagelse - at ville begrave alle forsvarets store problemer i en kommission. Partiet var ikke imod et langvarigt udredningsarbejde, men fandt det afgørende nødvendigt, at regeringen allerede i efteråret 1988 fremkom med et forslag til en 4-årig forsvarsordning. Et forslag til folketingsbeslutning herom blev fremsat den følgende dag og førte den 30. juni til en folketingsbeslutning af alle partier undtagen SF, der kombinerede regeringens og Socialdemokratiets forslag og skabte grundlaget for forsvarskommissionens nedsættelse.(15) Når Socialdemokratiet kunne gå med på Kommissionen, skyldtes det formentlig partiets behov for - eftèr det alternative flertals ophør - at finde tilbage til en forsvarspolitisk konsensus med de borgerlige partier, og her kunne kommissionen være et nyttigt redskab. Dette hensyn talte formentlig stærkt hos partiets nye forsvarsordfører Hans Hækkerup, der havde taget over i efteråret 1987. Kommissionen kunne således arbejde på grundlag af en ny forsvarspolitisk konsensus, der reducerede uenigheden i Kommissionen til et minimum. Derimod udviklede de ydre omgivelser sig turbulent. Kommissionen kom bogstavelig talt til at arbejde om kap med den internationale udvikling. Den internationale konjunktur var allerede under stærk udvikling, da Kommissionen blev nedsat. Den såkaldt "nye tænkning" i sovjetisk udenrigspolitik, de accelerede våbenkontrolforhandlinger efter INF-aftalen af 1987 og den stadig mere udbyggede afspænding mellem øst og vest dannede et flydende bagtæppe for kommissionens overvejelser fra begyndelse til slut. Og turbulensen accelererede netop i de måneder sidst i 1989, hvor Kommissionen færdiggjorde sin beretning. Kommissionen organiserede sig indledningsvis i tre udredningsgrupper med bistand af civil ekspertise udefra til analyse af henholdsvis sikkerheds- og nedrustningspolitikken, byrdefordelingen i NATO og rationaliseringsspørgsmål. Kommissionens beretning blev fremlagt i tre bind i januar 1990. Første bind bestod af to dele, "Præmisser for dansk forsvar" og "Udviklingen af dansk forsvar", mens de to øvrige bind rummede en række rapporter, redegørelser og notater udarbejdet til brug for kommissionen. Samlet repræsenterer kommissionens arbejde et analytisk arbejde af betydeligt omfang og på et højt niveau, ikke mindst i betragtning af de yderst vanskelige ydre vilkår for analysen.
Kommissionen søgte at løse usikkerhedsproblematikken ved at præsentere og diskutere "en vifte af fremtidige udviklingsmuligheder" snarere end en ren fremskrivning på grundlag de aktuelle tendenser. Næsten profetisk hed det i beskrivelsen af "worst case"-scenariet, at en politisk opløsning af Østblokken kunne udløse gamle nationale modsætningsforhold i Østeuropa, svække Warszawapagten militært og politisk og udgøre en latent trussel mod stabiliteten i Europa. "I en sådan situation bliver risikoen for, at lokale, nationale konflikter breder sig og optrappes et alvorligt problem. Denne trussel vil blive endnu mere udtalt, hvis reformpolitikken i Sovjetunionen slår fejl og fører til politisk ustabile forhold i landet. Med det militærapparat, der findes i Sovjetunionen, kan en sådan udvikling få uoverskuelige følger". Men udviklingen kunne også få "et ganske andet, positivt forløb". Herunder ville Sovjet og Østeuropa gradvis nærme sig den vestlige samfundsmodel eller udvikle en egen politisk kurs på grundlag af reformerne. En forudsætning herfor ville "formentlig være, at de østeuropæiske lande formår at regulere deres forhold til Sovjetunionen under hensyntagen til de sovjetiske sikkerhedsinteresser. Derfor kan Warszawapagten formentlig have en stabiliserende rolle ikke blot i Øst/Vestsammenhængen, men også som rammen om en løbende dialog mellem Sovjetunionen og de østeuropæiske lande..."(16) I dag og i historiens baklys ville vurderingen af, hvad der var "worst case", og hvad der var "best case", utvivlsomt falde anderledes ud. I efteråret 1989 var det imidlertid ikke en urimelig prioritering. At 1989's "worst case" faktisk viste sig at forbløffende robust og ikke-voldelig, kunne ikke forudses. Når vurderingen er fremhævet her, er det ikke for at kritisere 1988-kommissionen, men for at pege på den grundlæggende usikkerhed i alle fremtidsrettede sikkerhedspolitiske analyser. Denne risiko foreligger også for den aktuelle kommission, omend den - i hvert fald endnu - sejler i mindre turbulente vande. I sin diskussion af den fremtidige udvikling af dansk forsvar fremkom kommmissionen med en ny formulering af forsvarets formål og opgaver. Forsvarets formål og opgaver knyttedes fortsat snævert til det nationale, territorielle forsvar i en NATO-forstærkningsramme". De nye internationale opgaver, som defineredes i 1990'erne, blev dog også forsigtigt inddraget med formulerigen af nye opgaver i forbindelse med tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger og våbenkontrol og nedrustningaftaler. I øvrigt baserede Kommissionen fortrinsvis sine overvejelser af forsvarets udvikling på tendenserne på nedrustningsområdet, bl.a. CFE. Kommissionens sammenfatning vedr. forsvaret var således helt koblet op på udsigten til en snarlig CFE-aftale.(17) På grund af den flydende internationale situation afholdt 1988-kommissionen sig fra at fremsætte et detaljeret forslag om forsvarets udvikling de næste 10-20 år. Derimod fremsatte den en række rationaliserings-og omstruktureringsforslag, hvoraf adskillige er blevet helt eller delvis realiseret i 1990'erne, f.eks. decentraliseringen af forsvarets øverste ledelse.
1988-kommissionen arbejdede under stærkt fluktuerende internationale vilkår, der i realiteten umuliggjorde ethvert forsøg på at udstikke realistiske retningslinjer for forsvarets fremtidige udbygning. Omvendt bevirkede den grundige analyse af forandringsprocesserne, mens de slog igennem, at det danske forsvarspolitiske miljø formentlig var bedre rustet til nogle år senere, da de ydre konjunkturer var blevet lettere at aflæse, at omstille sig og reagere rationelt på 1990'ernes nye problemer, end det ellers ville have været.
Slutning
Forsvarskommissioner spiller flere roller i dansk forsvarspolitik, hvoraf de vigtigste er den forsvarspolitiske og den indenrigspolitiske. De tre/fire kommissioner, der er gået forud for den siddende kommission har løst deres opgave meget forskelligt, men der er dog et par trends, som skiller sig ud: For det første er kommissionerne blevet langt mere analytiske med tiden. 1946/1950-kommissionen var stærk på konklusionssiden, men rummede få synlige analytiske momenter. 1969-kommissionen var både analytisk og beslutningsmæssigt svag, mens 1988-kommissionen var stærk på analysen, men af ovennævnte grunde svag på konklusionerne. Her er det udfordringen til 1997-kommissionen at kombinere en stærk analyse med lige stærke konklusioner. For det andet præges kommissionsarbejdet i højere grad end tidligere af civile og bureaukratiske eksperter, mens det før var politikerne, der dominerede. Dette har utvivlsomt haft gunstige virkninger på soliditeten og fordomsfriheden i det grundlæggende analysearbejde, men har ikke nødvendigvis medført en større beslutningskraft i kommissionerne. Man kan måske stille spørgsmålet, om politikerne vil være villige til at træffe afgørende beslutninger i et regi, hvor civile eksperter er talstærkt med? For det tredje er der sket en afgørende udvikling i det forsvarspolitiske begreb. Forståelsen af begrebet er gjort stadig bredere fra kommission til kommission, således at det i dag omfatter væsentlige dele af sikkerheds- og udenrigspolitikken. Forsvarspolitik er i dag blevet en integrerende del af dansk udenrigspolitik.
Noter
1. 1. betænkning afgivet af Kommissionen til undersøgelse og overvejelse af forsvarets fremtidige ordning til regering og rigsdag, København 1950, s. 5. (Herefter: 1. betænkning 1950). 2.
2. betænkning afgivet af Kommissionen til behandling af spørgsmål vedrørende nyordningen af forsvaret, København 1951, s. VIII. (Herefter: 2. betænkning 1951).
3. Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, København 1972, s. 8-9. (Herefter: Beretning 1969).
4. Forsvaret i 90'erne. Beretning fra Forsvarskommissionen af 1988, København 1990, s. 7-8. (Herefter: Forsvaret i 90'erne..)
5. Forsvarskommissionen af 1997 ligger ligeledes i grænsefeltet mellem udredning og lovforberedelse. Den er nedsat med baggrund i forsvarsforliget af 8. december 1995 og skal overveje nødvendigheden af ændringer i forsvarsloven af 1993 i lyset af den senere udvikling og skabe et grundlag for forhandlinger mellem forligspartierne efter 1999. Bl.a. skal der udarbejdes en trusselsvurdering, foretages en vurdering af balancen mellem det territorielle forsvar og den internationale indsats samt fremsættes forslag til større materielanskaffelser. Se Aftale om forsvarets ordning 1995-1999, 8. dec, 1995.
6. 2. betænkning 1951, s. VII.
7. 1997-kommissionen fortsætter trenden fra 1988. Der er repræsentanter for alle folketingspartier (Socialdemokratiet to, inkl. forsvarsminister Hækkerup), der ydermere kan stille med stedfortrædere i Kommissionen. Formanden er en tidligere politiker, Knud Heinesen, mens forsvaret er repræsenteret ved fem ledende officerer (forsvarschefen, chefen for forsvarsstaben, chefen for forsvarsstabens planlægningsstab, chefen for Hjemmeværnet og chefen for FE); desuden deltager Forsvarsministeriets departementschef. Blandt de særlig sagkyndige er der to embedsmænd fra henholdsvis Stats- og Udenrigsministeriet, en militær repræsentant og derudover hele syv civile eksperter fra universitets- og institutmiljøet. Civile eksperter er også kraftigt repræsenteret i de tre udredningsgrupper, der er nedsat for at analysere den udenrigspolitiske baggrund for det videre arbejde.
8. 1. betænkning 1950, s. 12.
9. Folketingstidende 1946/47, sp. 4697 (22. maj 1947).
10. Se Tage Kaarsted, De danske ministerier 1953-1972, København: PFA, 1992, s. 389.
11. Kommissorium for Regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik, i Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik (Seidenfaden-rapporten), 1970.
12. Disse forslag er optaget som hhv. kap. VII, VIII og IX i Kommissionens beretning af 16. maj 1972.
13. Se Michael H. Clemmesen, "The Politics of Danish Defence 1967-1993", i Carsten Due-Nielsen & Nikolaj Petersen, eds. Adaptation and Activism. The Foreign Policy of Dennark 1967-1993, København: Dansk Udenrigspolitisk Institut, 1995, s. 93-132.
14. Folketingstidende 1987-88 (2. samling), Forhandlinger, sp. 27-28.
15. Smst., sp. 94 og 1063-78.
16. Forsvaret i 90'erne, bd. 1, s. 26-28. 17. Smst., kap. 16.
