Det har i de seneste år været et fælles træk for forsvaret i en række lande — store og små — at en stadig større del af forsvarsbudgettet anvendes til dækning af driftsudgifter, og at investeringsbehovet derfor i videre og videre udstrækning er blevet negligeret. Da samtidigt de personelorienterede driftsudgifter er vokset på bekostning af de materielorienterede, og anskaffelsespriser på nyt, avanceret materiel er steget i en takt, der ligger langt udover prisudviklingen i øvrigt, er det indlysende, at udviklingen går i retning af en »forældelse« af værnenes operative styrker.
Vi kender denne udvikling fra Danmark, hvor forsvarsministeren ved nedsættelse af et politisk forsvarsudvalg sidste sommer har skabt grundlag for, at den successive tilpasning af mål og m idler, som er forudsat i forsvarsloven af 1960, påbegyndes og videreføres. Selvom der foreligger meget lidt konkret om dette udvalgs arbejde, er det dog fremgået af dagspressen, at et af de punkter, man vil sætte ind på, er ved en reorganisering af forsvarets øverste ledelse at gennemføre en effektivisering og besparelser.
I denne sammenhæng vendes interessen mod den reorganisering, som er ved at blive gennemført inden for det canadiske forsvar — og som også især er rettet mod den øverste ledelse — fordi man umiddelbart må skønne, at canadisk og dansk forsvar på visse måder har samme vilkår. The M ilitary Balance 1965— 66 (udgivet af The Institute for Strategic Studies, London) oplyser om Canadas forsvar, at det ved årsskiftet — på grundlag af en befolkning på 19.250.000 — med et årligt forsvarsbudget på ca. 1.500 m ili. dollars opretholder en styrke på ca. 120.000 mand. A lt personel er frivilligt. Hæren omfatter 3 infanteribrigadegrupper i Canada, 1 panserinfanteribrigadegruppe (ca. 6.500 mand) i Europa, og Special Service Forces i Canada. Hæren tæller ialt ca. 49.000 mand, og de territoriale styrker (det lokale forsvar) ca. 46.000 mand. Sidstnævnte styrke er ikke medregnet i ovenfor nævnte samlede styrketal. Flåden omfatter et hangarskib, 41 destroyers/fregatter og 10 minestrygere. Flådens mandskabsstyrke er ca. 20.700 mand. Flyvevåbnet omfatter 8 jagerbombereskadriller, 2 luftværnsmissileskadriller og 9 andre eskadriller (herunder 5 transporteskadriller). F lyvevåbnets mandskabsstyrke er ca. 50.600 mand. Impulsen til det canadiske forsvars reorganisering må, som generelt anført, søges i den budgetmæssige udvikling, der er skitseret i fig. 1. Kurven er tegnet på grundlag af regnskabstal til og med 1964, og det fremgår, at en fortsat udvikling ville have medført, at der efter 1967 ikke ville være m idler til rådighed for investering.
I 1964 måtte det således stå klart, at det var nødvendigt at træffe foranstaltninger til at ændre denne udvikling, idet der ikke kunne påregnes bevilget øgede m idler til forsvaret. Der skulle altså spares------ rationaliseres, og opmærksomheden rettedes derfor som altid, når det drejer sig om rationalisering af militære organisationer, mod deres kommandosystem. Det blev pålagt den canadiske forsvarsstyrelse at fremkomme med forslag til en sådan rationalisering.
Det canadiske kommandosystem måtte også synes at være et lønnende mål for rationaliseringsbestræbelser. Forsvaret var værnsvis skarpt adskilt med en forsvarsminister som øverste leder, men i øvrigt med stærkt krogede kommandoveje, hvor man inden for det enkelte værn og værnene imellem sikrede sig den nødvendige koordinering gennem komiteer. Som et kuriosum kan det nævnes, at værnene havde en fælles officersskole. Den canadiske forsvarsstyrelse lagde i sine overvejelser om rationalisering, som normalt når man på m ilitær bold beskæftiger sig med denne slags, ønsket om en øget effektivitet til grundlag, og nåede frem til et forslag, der indebar en væsentlig øgelse af personellet i de højere stabe — formentlig 30% — uden på noget område at indeholde væsentlige besparelser, hvilket havde været det oprindelige formål med øvelsen. Forslaget var derfor politisk uantageligt, og den canadiske forsvarsminister, der var initiativtager til bestræbelserne, pålagde de militære chefer at udarbejde et nyt forslag, der indebar en gennemsnitlig personelbesparelse på ca. 10%, og i de højere stabe en nedskæring på 30%----------derfor ovenstående gisning om forsvarsstyrelsens 30%-forslag. Desuden ønskedes en funktionel inddeling af den øverste ledelse.
Samme år forelå et fornyet forslag, som bl. a. fremkom i form af en hvidbog, der i princippet fastsatte den organisation, som er vist på fig. 2. Organisationen er ajourført i overensstemmelse med de senere tilpasninger. Ovenstående bemærkninger om det indledende skridt i reorganisationsarbejdet beror på spredte oplysninger i den militære fagpresse og især gisninger, og medens de organisatoriske tilpasninger gennem oprettelse af ny og nedlæggelse af gamle kommandomyndigheder samt personeludnævnelser kan følges i hovedtræk, åbenbares der meget lidt om de besværligheder, gennemførelsen af ændringerne medfører, og hvad der nok er mest interessant, hvorledes det ny system virker.
Den mest grundige redegørelse findes i et antal artikler i Armed Forces Management, Jun i 1965, som nedenstående betragtninger bygger på. Det må im idlertid holdes for øje, at nævnte tidsskrift er ret ensidigt og med en umådeholden beundring for den canadiske forsvarsminister, Paul
Hellyer, anskuer problemerne fra en fredstidsadministrators synsvinkel, og herunder tydeligt er merkantilt interesseret i sagen. Først nogle ord om det canadiske forsvars opgaver. De kan groft opdeles i fem kategorier, der dog stærkt forgrenet griber ind over hinanden. Det canadiske forsvar skal
— opretholde styrker til direkte beskyttelse af canadisk territorium, og som efter forholdene kan indsættes uden for Nordamerika,
— bidrage med et stående kontingent til det fly- og landmilitære forsvar af Europa og herved forstærke dettes »afskrækkende« effekt,
— bidrage tilsvarende med flådestyrker,
— opretholde stående styrker, der med øjeblikkeligt varsel kan indsættes til støtte af F N ’s fredsbevarende operationer, og endeligt
— træffe sådanne forberedelser, at nødvendige reservestyrker og industriel basis er til rådighed for forsvaret.
I forsvarets videre reorganisering lægges der især vægt på en modernisering af hæren med henblik på opstilling af mobile styrker, herunder at tilvejebringe den nødvendige sø- og lufttransportkapacitet for disse styrkers indsættelse. Endvidere tillægges anskaffelse af moderne taktiske fly og en konstant forbedring af kampmidlerne mod ubåde stor vægt. Nævnte styrker skal underlægges de forskellige »commands«, der i princippet er operative to- eller fællesvæmskommandoer. E n undtagelse herfra er det territoriale forsvar (reservestyrkene), der er opdelt i en række særlige, regionale kommandoer, idet disse styrker delvis opstilles af og, som m ilitær hjælp, er til rådighed for enkeltstaterne. Det vil således i første række være Mob ile Command’s to brigadegrupper, Special Service Forces og taktiske fly (jagerbombere, helikoptere, lette transportfly), der kommer til at nyde godt af den gældende 5-års materielinvesteringsplan på ca. 1,5 m illiarder dollars, hvoraf ca. % påregnes indvundet gennem rationalisering (cost-sutting programs). Og hermed tilbage til reorganiseringen af forsvarets kommandosystem. Den canadiske forsvarsminister understreger, at udviklingen ubetinget går i retning af fællesværnsoperationer, og at etablering af en enhedskommando i denne henseende er lige så vigtig om ikke vigtigere end de besparelser, gennemførelse af et enhedsforsvar indebærer. A t et enhedsforsvar indebærer fordele, fremdrages som en indlysende sandhed. Når man har tre skarpt adskilte værn, må der opretholdes en særlig organisation til at kontrollere og koordinere deres virke. Indledningsvis anslog man, at skabelsen af et fællesværnsforsvar indebar en besparelse på ca. 10% -— et andet »helligt« tal i polemikken om det canadiske forsvars reorganisering------ der sammen med en fastlåst investering på ca. 15% af budgettet (fra 1964) skulle give de nødvendige m idler til at dække ca. Ys af den femårige investeringsplan. Selve gennemførelsen af denne omorganisation påregnes afviklet i to etaper, hver af ca. ét års varighed. I første fase var det hensigten at reorganisere forsvarets øverste ledelse, d. v. s. hovedkvarteret i Ottawa. I den efterfølgende fase var det tanken at etablere de forskellige »commands«. Det var im idlertid ikke muligt at overholde en skarp faseinddeling af arbejdet, idet det hurtigt viste sig særdeles vanskeligt for de »gamle«, lavere kommandomyndigheder at samarbejde rationelt med de forskellige dele af det ny hovedkvarter, efterhånden som disse blev oprettet. Man måtte derfor — øjensynligt temmeligt hovedkuls — søge at reorganisere til hunds. Tilsyneladende har man nu afviklet første fase helt — afdelinger m. v. er oprettede og chefer udnævnte — og man er travlt optaget af også at få endeligt afsluttet den anden del af reorganiseringen, der i sig rummer nok så svære problemer, hvis man skal hygge på udsagn om behov for hyppige, personlige kontakter mellem staben i Ottawa og »field commanders«.
Ser man på den nugældende organisation, fremgår fællesværns-funktionsinddelingen tydeligt. Um iddelbart forekommer den også rationel, men man må undre sig over det meget store antal »dispositionsenheder«, forsvarschefen (Chief of Defence Staff) har, og som bl. a. har medført, at der i realiteten er hægtet en særlig operativ stab under en souschef (Assistant Ch ief of Defence Staff) på grundsystemet. Hertil kommer så, at — tids- og arbejdsslugende— koordinerende komitéer, som man havde håbet at fjerne ved den ny ordning, efterhånden er ved at dukke op igen. Prøver man at tænke sagen nøjere igennem, er det da også klart, at der må opstå et stadigt voksende behov for sådanne koordinerende led. Fig. 2 viser ydermere kun den »polerede« overflade, nemlig topledelsens hovedopdeling. Allerede direkte under de pågældende chefer sker der en værnsvis opdeling indenfor de fleste af afdelingens hovedområder, og selv inden for sagsområder, hvor det er muligt også på dette plan at opretholde fællesværnsprincippet, vil en væmsvis opdeling længere nede i hierakiet oftest være påkrævet. Det er derfor vanskeligt at se, hvorledes den ny organisation umiddelbart skaber mulighed for større arbejdskraftbesparelser, og da slet ikke på officerer i de højeste grader. Hvor der spares, må det nok ske på grundlag af mere rationelle administrative fremgangsmåder-------men hertil inspirerer ny organisation vel også altid, og især når en af forudsætningerne er, at der skal gennemføres en bestemt personelbesparelse. Det skal dog i sandhedens navn anføres, at det stadigt er fremholdt fra de canadiske, militære myndigheders side, at mange ting kan integreres, men andre kan ikke. Der v il således altid eksistere bataljoner af hæren, eskadriller af flyvevåbnet og eskadrer af skibe. Men dette betyder ikke, at de meget store faglige støtteenheder, der er påkrævede for at gennemføre militære operationer, ikke kan arbejde som fællesvæmsenheder.
Hvorledes virker nu dette ny system, der vel næppe er fuldt gennemført og vel slet ikke har fundet sin helt endelige form? Fra officielt hold foreligger der udtalelser om, at gennemførelsen v il være afsluttet på et tidligere tidspunkt end planlagt, og at integrationsprogrammet har været en udelt succes. Den eneste offentlige kritik, man har mødt, er, at reorganiseringen sker for langsomt. A t forholdene måske ikke er helt så ideelle fremgår af en udtalelse om, at en ændring af den tradition og konservatisme, der præger værnenes tankebaner, er nødvendig for en effektiv udnyttelse af den ny organisation, men at en sådan ændring først v il være en realitet, når en helt ny generation er »kommet til magten«. I fortsættelse heraf kan nævnes en række påstande, som har været fremført, og som man fra forsvarsministeriets side ikke har kunnet eller i følge sagens natur har villet afvise ved velargumenterede udtalelser. Styrkernes beredskab er blevet nedsat, beslutningsprocessen inden for forsvarets øverste ledelse er blevet sammenrodet og usikker, rekruttering af alle kategorier personel er gået stærkt tilbage, utilfredshed blandt alt personel, integrationen er stærkt forsinket, fordi man ikke har haft grundigt gennemarbejdede planer, nyanskaffet materiel er ikke tilfredsstillende, systemet vil ikke virke i krigstid, kvaliteten af den saglige viden i den øverste ledelse forringet, man kan stadig ikke forhindre, at et enkelt værns særinteresse tillægges for megen vægt o. s. v., o. s. v.
Som nævnt har man ikke effektivt imødegået sådanne påstande------ men hvilke konkrete fremskridt kan da noteres?
Der er etableret en øverste ledelse, der vel må siges at tilgodese de krav, der i dag stilles til enhedskommando, såfremt man går ind for en sådan. Som detailgevinster anføres, at den samlede personelstyrke pr. august 1966 vil være reduceret med 10% til 110.000 mand, at personellet i den øverste ledelse i Ottawa er reduceret med knapt 500 mand til ca. 7.000, at den civile arbejdsstyrke er reduceret med 4.000 mand, hvilket tilnærmelsesvis er 10%, at man ved indførelse af et fælles lønningssystem vil spare 645 mand, at der er oprettet Canadian Forces Communications System, der med 3.600 mand betydeligt mere effektivt betjener det canadiske forsvars »lange« forbindelser i hele verden, at der er opnået 60% besparelser i informationstjenesten (ca. 1 m illion dollars), 33% i rekrutterings tjenesten og 40% i konstruktionstjenesten (245 mand) gennem integration.
Dette resultat forekommer ikke imponerende, når det tages i betragtning, at målet — 10% besparelser, herunder 10% nedskæring af personelstyrken, fordelt med bl. a. 30% på den øverste ledelse, må formodes at være resultat af et politisk krav.
Oplysninger om det canadiske forsvars reorganisering er im idlertid som allerede anført så spredte og få, at det ikke kan være rigtigt at søge at nå frem til en endelig konklusion og drage nogen sammenligning med danske forhold. I denne forbindelse skal nævnes, at i nævnte nummer af Armed Forces Management er anført en udtalelse om, at man fra canadisk side med nyordningen mener at have skabt en organisation, som passer til canadiske forhold, men som ikke egner sig til eksport.
For sluttelig at understrege forskellen mellem canadisk og dansk forsvarsordning, kan det være belysende at trække enkelte træk af det canadiske forskningsråds virke frem.
Dette råd bestemmer, hvilke forsknings- og udviklingsprojekter, der skal arbejdes med og entrerer herunder med civile forskningslaboratorier og industrien. Hvor omfattende rådets virksomhed er, får man et indtryk af, når det oplyses, at dets årsbudget, omfattende drift af egne laboratorier, administration og anlægsarbejder, beløber sig til mere end 32 m illioner dollars om året og ca. 3 m illioner til det canadiske satellitprogram, og at det siden 1961 har anvendt ca. 35 m illioner dollars (4— 6 m illioner dollars om året) til udviklingsarbejder inden for den civile industri, idet staten betaler 50% af udgifterne. Yderligere investeres ca. 2 m illioner dollars årligt i kontrakter med Canadas ca. 30 universiteter.
Endvidere er alle forsvarets operationsanalytikere samlet i én pulje under forskningsrådet og stykkes herfra ud til løsning af opgaver i overensstemmelse med et af forsvarsstaben udarbejdet program.
Da rådet i udstrakt grad uafhængigt investerer i den militærtekniske udvikling og herunder skal godkende de tekniske myndigheders projekter, forinden de iværksættes, har det en nok så betydningsfuld stilling, både med hensyn til forsvaret og den canadiske industri. På den anden side har man mulighed for at lede udviklingen fra et videnskabeligt helhedssyn.
