Udvikling af totalforsvaret

Foto: Forsvaret.dk

Indledning

Det er generelt opfattelsen, at vi har et robust samfund og et velfungerende beredskab i Danmark, hvilket også var hovedkonklusionen i National Sårbarhedsudredning fra 2004.[1] Overordnet set har det danske beredskab og samfund været i stand til at håndtere de ulykker, der har fundet sted. Her tænkes blandt andet på orkanerne i 1999 og 2005, olieudslippet i Grønsund i 2001 og ved Bornholm i 2003, strømudfaldet på Sjælland i 2003 samt fyrværkeriulykken i Seest ved Kolding i 2004. Det rækker dog ikke at hvile på laurbærrene. Et moderne samfund som det danske må til stadighed arbejde på at reducere sårbarheden og øge robustheden for at kunne modstå de nye udfordrin­ger og risici, som samfundet står overfor.

        Udviklingen i det danske samfund og i verden omkring os - og dermed i det aktuelle trussels- og risikobillede - har betydet, at vilkårene for beredskabet har ændret sig. Det er en banal - men samtidig meget væsentlig - konstatering. Det gælder i forhold til den sikkerhedspolitiske situation, herunder konsekvenserne af terror og globalisering, den teknologi­ske udvikling og de naturskabte ulykker og katastrofer. Som en konsekvens af ovenstående faktorer vil kravene til beredskabet og dermed beredskabets opgaver også fremadrettet være i udvikling, hvorfor be­redskabets kapaciteter må justeres i takt hermed.

Det understreger betydningen af det igangværende arbejde med at nytænke totalforsvaret[2] - eller samfundsberedskabet, om man vil - så det sikres, at alle relevante aktører og ressourcer nyttiggøres i samfundets beredskab. Denne artikel har til formål at sætte ekstra fokus på dette forhold.

På baggrund af det aktuelle trussels- og risikobillede vil artiklen præsentere en række tiltag på beredskabsområdet, som blandt andet Forsvarsministeriet har taget initiativ til i den senere tid. Artiklen vil herudover præsentere Forsvarsministeriets visioner og planer for den videre udvikling af totalforsvaret. Dette vil naturligvis ske med særlig fokus på, hvordan Forsvarsministeriet og ikke mindst tilknyttede myndigheder kan bidrage til en fortsat styrkelse af samfundets beredskab.

Hvad er totalforsvaret?

Der har alle dage været behov for et samarbejdende forsvar med henblik på at opnå en fornuftig udnyttelse af alle samfundets ressourcer. Et troværdigt dansk forsvar har generelt ikke været anskuet som et isoleret militært anliggende. Det har således været vurderingen, at det under krise (truende udsigt til krig) eller krig var nødvendigt at sikre en koordineret planlægning samt organisere en samlet og koordineret indsats af alle samfundets militære og civile ressourcer med henblik på såvel militær indsats som civil indsats for at beskytte liv, ejendom og miljø samt at opretholde et organiseret samfund.[3] Totalforsvaret er således ikke en organisation i traditionel forstand, men snarere nogle samarbejdsrelationer.

        Totalforsvaret har traditionelt set bestået af både en militær og en civil del. Den militære del omfatter naturligvis forsvarets myndigheder og enheder. Den civile del omfattede tre elementer: politiet, redningsberedskabet og den civile sektors beredskab. Tidligere blev disse fire komponenter (forsvaret, politiet, redningsberedskabet og det civile beredskab[4]) opfattet som en samlet betegnelse for ”totalforsvaret”.

Totalforsvarsbegrebets oprindelse

Totalforsvarsbegrebet har sine rødder i en for længst svunden tid. Det er i den tyske general Erich Ludendorffs bog ”Den totale krig”, der blev udgivet i 1935, at vi for første gang støder på tanker om totalforsvaret. Den handler om anvendelsen af alle nationens ressourcer i krig.

I en passage i bogen hedder det: ”Den tid er for længst forbi, hvor krig føres kun med soldater ved fronterne. Krig i vore dage rammer alle, og forsvaret kræver alles indsats. Et lille folk må i kampen mod en stærkere fjende finde hver en luns af forsvarskraft frem og mobilisere hver en arbejdsfør mand og kvinde.”[5]

I nordisk regi kan begrebet genfindes i beretningerne fra vinterkrigen 1941-44, hvor Finland som følge af en effektiv udnyttelse af samfundets samlede ressourcer var i stand til at modstå det sovjetiske pres og dermed undgik at blive besat. Det var således i høj grad gennem totalforsvaret, at det lykkedes finnerne at beholde deres uafhængighed og suverænitet.

Nyt fokus for totalforsvaret

Totalforsvarssamarbejdet har - som ovenfor skitseret - tidligere primært haft fokus på (det militære) forsvar af landet samt indsatsen for at beskytte befolkningen og samfundet i tilfælde af truende udsigt til krig eller krigshandlinger rettet mod landet. Danmark står imidlertid ikke længere over for en direkte konventionel militær trussel og vil næppe gøre det inden for en overskuelig fremtid.[6] Omdrejningspunktet for samarbejdet på beredskabsområdet er derfor flyttet fra de militære til de civile behov - det vil sige en forskydning fra et traditionelt krigsmæssigt beredskab til fredstidsopgaver. Der er med andre ord i dag øget behov for at fokusere på mulighederne for militært at støtte det civile samfund - og ikke omvendt, hvilket også er et af hovedbudskaberne i aftalen om forsvarets ordning 2005-2009.

        Selvom totalforsvarssamarbejdet løbende er blevet tilpasset den sikkerhedspolitiske udvikling, har der reelt ikke efter afslutningen af den kolde krig været gjort forsøg på grundlæggende at ændre begrebet ”totalforsvar”, idet kernen i begrebet - samarbejdet - har fungeret videre under de nye rammebetingelser (nu med den civile sektor og ikke forsvaret som omdrejningspunkt for samarbejdet). Begrebet ”totalforsvar” tilhører reelt en helt anden sikkerhedsmæssig situation end den i dag og dermed stadigvæk associeres med krig og militær.

Dette har Forsvarsministeriet forsøgt at imødekomme ved at lancere et nyt begreb til erstatning for det traditionelle totalforsvarsbegreb, hvor kernen fortsat er samarbejde, men hvor omdrejningspunktet for samarbejdet er forskudt fra den militære del til den civile del. Det sker i forbindelse med udarbejdelsen af et nyt samarbejdskoncept på beredskabsområdet, som omtales senere i artiklen.

Et nyt risiko- og trusselsbillede[7]

Vi står i dag overfor et markant ændret risiko- og trusselsbillede, hvor nye asymmetriske, dynamiske og uforudsigelige trusler er kommet til.

Terrortruslen

Mest markant er truslen fra den internationale terrorisme, der set med danske øjne er rykket nærmere.[8] Terror­truslen manifesterer sig ved uvarslede terrorangreb, der kan have karakter af flere samtidige an­greb.[9]Beredskaberne skal dermed være tilstrækkeligt robuste og fleksible til at kunne håndtere flere samtidige og omfattende indsatser uden varsel.

Tekniske hændelser

Den teknologiske udvikling giver sammen med en stigende specialisering i samfundet et mere komplekst samfund, hvor vigtige infrastrukturområder som blandt andet transport, energiforsyning og it- og telekommunikation har en høj grad af indbyrdes afhængigheder. Det medfører en større sårbarhed, idet uheld, nedbrud og forsætlige angreb mod et system hurtigt kan få betydning for en bred vifte af vigtige samfundsfunktioner - også på tværs af landegrænser.

Hertil kommer, at vurderingerne i blandt andet den Nationale Sårbarhedsudredning peger på, at risikoen for sådanne ulykker[10] er stigende, og at ulykkernes omfang ligeledes må forventes at øges som følge af større afhængighed, større transportmængder, større oplag osv.

Den teknologiske udvikling kan således give anledning til mange­artede og vidt forskellige skadestyper, som må tages i betragtning i forbindelse med dimensioneringen af beredskabernes kapaciteter.

Naturskabte hændelser

Endelig har flere beredskabsmæssige udfordringer gennem de senere år været forårsaget af vejrfænomener. Der er ikke enighed blandt verdens forskere om ændringerne i klimaet som følge af drivhuseffekten, men mange forskere finder, at der vil komme hyppigere ekstreme vejrlig som oversvømmelser, orkaner m.v.

Der er derfor fremadrettet behov for i særlig grad at fokusere på de risici, der menes at være en følge af klimaforandringerne, med henblik på at sikre at beredskaberne fortsat kan være i stand til at håndtere de stadigt hyppigere forekommende naturskabte hændelser.

Globaliseringen

Globaliseringen er et fænomen drevet af udbredelsen af markeds­økonomi, frihandel og teknologiske landvindinger. Globaliseringen respekterer ikke landegrænser og indebærer derfor en internationalisering af problemer, idet for eksempel konflikter, sygdomme, miljøproblemer m.v. hurtigere kan spredes. Det øger sandsyn­ligheden for, at trusler og risici, der udspringer i fjerne regioner af verden, kan få betydning for Danmark. To væsentlig sikkerhedspolitiske konsekvenser af globaliseringen er således, at (1) ikke-geografiske faktorer får større betydning for risiko- og trusselsbilledet, samt at (2) ingen stater eller regioner kan tillade sig at ignorere grundlæggende problemer og konflikter i selv fjerne dele af verden.

               Det er derfor væsentligt at sikre, at beredskaberne kan bidrage til at afhjælpe konsekvenserne af hændelser, ulykker og katastrofer, der opstår i andre lande, men som hurtigt kan ramme Dan­mark i form af for eksempel pandemier[11] og husdyrsygdomme.

Sammenfatning

Ovennævnte fire forhold har på afgørende vis ændret risiko- og trusselsbilledet for det danske samfund, jf. figur 1 nedenfor. Der er derfor overordnet set behov for at sikre redundans på alle områder af samfundets samlede beredskab, så beredskaberne bliver bedre i stand til i fællesskab at håndtere flere omfattende, forskelligartede og eventuelt samtidigt forekommende ulykker og katastrofer. Dette gælder såvel nationalt som internationalt.

Udviklingen af beredskabet

De nye udfordringer for det danske beredskab betyder først og fremmest, at den udvikling af beredskabsområdet, der blev påbegyndt efter terrorangrebene i USA den 11. september 2001, bør fortsættes. Det helt centrale i denne udvikling er en fortsættelse af den førnævnte forskydning af beredskabets opgavefokus fra løsning af krigsrelaterede opgaver til løsning af fredstidsopgaver, hvor de fredsmæssige opgaver bør være dimensionerende for udviklingen på beredskabsområdet. Det har derfor været en afgørende faktor for udarbejdelsen af forsvarsministerens oplæg til en ny aftale for redningsberedskabet[12] efter 2006, at der nu gøres endelig op med det krigsmæssige beredskab.[13]

               Regeringens målsætning for det samlede beredskabsarbejde er et robust og sikkert samfund - det vil sige et samfund som kun sjældent rammes af større ulykker og katastrofer, og som kan håndtere dem, når de indtræffer. De konkrete mål er dermed forebyggelse af større ulykker og katastrofer i den udstrækning, det kan lade sig gøre, planlægning for håndtering af de større hændelser, der alligevel forekommer, afhjælpning af konsekvenserne og genetablering af normale tilstande så hurtigt som muligt.[14]

Helhedssyn og sammenhængskraft

Opfyldelsen af disse mål kræver først og fremmest, at beredskabsarbejdet tager afsæt i et samfundsmæssigt helhedssyn, hvor der er balance mellem målsætninger, forudsætninger og foreslåede initiativer. Det er ganske enkelt ikke muligt at skabe og bevare et effektivt beredskab, hvis ikke der arbejdes målrettet på at skabe sammenhæng i det samlede beredskabssystem såvel vertikalt som horisontalt.

Vertikalt skal sammenhængen for eksempel sikres mellem det niveaudelte redningsberedskab, det vil sige samspillet mellem kommunerne, regionerne og staten. Det er i den forbindelse vigtigt, at de tre beredskabsniveauer[15], jf. figur 2 herunder, komplementerer hinanden og er gensidigt afhængige i opgaveløsningen.

Det er ligeledes vigtigt, at beredskabet på samtlige niveauer dimensioneres efter de konkrete risici og behov, som de står overfor. Dette er allerede sket på lokalt niveau med den nye bekendtgørelse om risikobaseret dimensionering, der trådte i kraft den 1. september 2005.

Med bekendtgørelsen har kommunerne fået en større frihed til at tilrettelægge deres beredskab baseret på lokale forhold, så beredskabet kommer til at svare til de lokale risici og behov, som borgerne og kommunerne har. Med den større frihed og nye muligheder for lokal tilpasning af beredskaberne følger naturligvis også stor ansvarsbevidsthed fra såvel borgernes som kommunernes side.  

Tilsvarende har der været ønsker om, at de to øvrige niveauer også dimensionernes efter konkrete risici og behov. Dette kunne eksempelvis være en undersøgelse af dimensioneringen af niveau 2 og 3 - det vil sige det statslige redningsberedskab og de statsligt finansierede kommunale støttepunkter(det såkaldte tilkaldeberedskab).

Det er kommunerne, der har ansvaret for det primære beredskab i dagligdagen. Det er derfor vigtigt at holde sig for øje, at det er det lokale niveau (det vil sige kommunerne), der således udgør hjørnestenen i det danske beredskab. Denne vigtige rolle illustreres ved, at det som regel er første-indsatsen, der har afgørende betydning for redning af liv og værdier – også ved de store, sjældent forekommende hændelser som for eksempel terrorangreb. Et velfungerende og effektivt beredskab forudsætter derfor, at det grundlæggende element i det daglige beredskab – de kommunale beredskaber – er i orden.

Der er derfor al mulig grund til også at styrke ressourcerne på lokalt niveau. Det har Forsvarsministeriet blandt andet taget højde for i forbindelse med udarbejdelsen af oplægget til en ny politisk aftale om redningsberedskabet efter 2006, idet der i denne aftale er lagt op til en styrkelse af både det statslige og det kommunale redningsberedskab. I kommunal sammenhæng afspejles styrkelsen af de kommunale beredskaber dels gennem den udvidelse af indsatslederuddannelsen fra tre til syv uger, som også har været meget efterspurgt fra kommunal side, dels gennem en øget og forbedret rådgivning og vejledning af de kommunale beredskaber.

Horisontalt er der behov for at sikre sammenhæng mellem myndigheder, organisationer, private virksomheder[16] på tværs af sektorerne i det danske samfund. Det gælder for alle aspekter af beredskabsarbejdet, herunder beredskabsplanlægning, uddannelses- og øvelsesvirksomhed m.v. Det er for eksempel vigtigt, at kommunernes beredskabsplaner indbyrdes hænger sammen, idet eksempelvis mødeplaner, samarbejdsaftaler m.v. skal koordineres, for at beredskabet (nabohjælp) kan fungere effektivt i tilfælde af en større hændelse. Tilsvarende er det vigtigt for et velfungerende beredskab, at de øvrige beredskabsaktører, herunder politi, ambulanceberedskabet, redningsberedskabet samt eventuelle større offentlige og private virksomheder af betydning for kommunen beredskab, også har koordineret deres beredskabsplaner og på den måde skabt den fornødne sammenhængskraft på lokalt niveau. 

Indsatsområder og styrkede kapaciteter

Det samlede risiko- og trusselsbillede med dets mange forskellige trusler og risici understreger betydningen af den ”kapacitetsorientering”, der allerede er igangsat inden for både forsvaret og redningsberedskabet. Når truslerne er mange, komplekse og uforudsigelige, er det ikke hensigtsmæssigt alene at satse på scenariebaserede beredskaber eller fokusere for ensidigt på enkelte af de mange trusler og risici. Det kan ikke anbefales - selv om det er fristende, når medierne bringer de mange forfærdelige billeder fra terroraktioner rundet omkring i verden - alene at fokusere på for eksempel terrortruslen eller for den sags skyld på faren for naturkatastrofer. Der bør i stedet arbejdes ud fra en såkaldt ”all hazard” tilgang med henblik på at opbygge et beredskab, der har kapaciteterne til at kunne indsættes ved alle typer hændelser, herunder den værst tænkelige hændelse som for eksempel et terrorangreb med masseødelæggelsesvåben.

Samarbejde og koordination

Koordination og samarbejde mellem beredskabsmyndigheder på alle niveauer er afgørende for et velfungerende beredskab. Derfor bør alle beredskabsmyndigheder leve op deres koordinationsforpligtelse.[17]

        Der er i de seneste år taget en lang række initiativer med henblik på at styrke den tværgående koordination og samarbejdet på beredskabsområdet. De fleste af disse initiativer har deres udspring i den Nationale Sårbarhedsudredning, der udkom i 2004. Det drejer sig blandt andet om følgende initiativer:

·         Etableringen af 12 regionale beredskabsstabe (én i hver politikreds), der er bredt sammensatte stabe med repræsentanter fra visse regionale og lokale beredskabsmyndigheder m.fl. med henblik på varetagelse af de koordinerende opgaver i forbindelse med større begivenheder samt større ulykker og katastrofer. I disse beredskabsstabe - der er at betragte som et forum for samarbejde og for koordineret anvendelse af samfundets ressourcer i området - deltager hver enkelt myndighed med egen kompetence i overensstemmelse med princippet om sektoransvaret.[18]

·         Etableringen af en national operativ stab (NOST), der har som hovedopgave at varetage koordinationsopgaver i forbindelse med større hændelser og katastrofer i Danmark, der ikke kan løses inden for de enkelte politikredses ressourcer, men hvor der er behov for koordinering på nationalt plan. Stabens helt centrale opgave er at skabe og opretholde et overblik over en given situation med henblik på at tilvejebringe et solidt beslutningsgrundlag for relevante beslutningstagere.

·         Etableringen af en international operativ stab (IOS), hvis formål er at etablere grundlaget for en hurtig og effektiv dansk indsats, der kan bistå danske borgere i udlandet ved katastrofer og større ulykker. Staben er et forum for samarbejde og koordination.

·         Etableringen af 6 faglige koordinationsfora med henblik på formelle og uformelle kontakter, drøftelser af problemstillinger af fælles interesse for deltagerne samt informations-, videns- og erfaringsdeling. Der findes sådanne fora for energi-, it- og teleområdet, transportområdet, indsatsberedskaberne, CBRN-området, økonomisk sikkerhed samt koordination af beredskabsplanlægning og kommunikation i krisesituationer.

·         Samling af det statslige redningsberedskab og forsvaret[19] er begrundet i ønsket om  øget koordination og samarbejde på beredskabsormrådet. Samlingen har allerede medført øget koordination og samarbejde om mange opgaver, herunder blandt andet uddannelsessamarbejde om de nye totalforsvarsværnepligtige, udbygning af en ressourcedatabase, operativt samarbejde omkring nationale indsatser (fyrværkeriulykken i Seest i november 2004) samt internationale indsatser (flodbølgekatastrofen i Sydøstasien i december 2004). Samlingen har åbnet mulighed for, at der blandt andet inden for det statslige red­ningsberedskabs støttestrukturer er en række muligheder for at udnytte de servicefællesskaber, som opstilles inden for Forsvarsministeriets koncern, samt at der på en række områder kan ske en samtænkning af uddannelsesvirksomheden i forsvaret, herunder hjemmeværnet, og det statslige rednings­beredskab. Endvidere giver samlingen forbedrede muligheder for at udnytte fælles ressourcer i forbindelse med både nationale og internationale indsatser. Disse effektiviseringer giver mulighed for at styrke beredskabets kerneopgaver, dvs. både de operative opgaver og myndighedsopgaverne.

Forsvarsministeriet har i et fremadrettet perspektiv taget initiativ til at udarbejde et nyt samarbejdskoncept[20] på beredskabsområdet, der forventes færdigt medio 2007. Samarbejdskonceptet fokuserer på beredskabsaktørernes samarbejdsrelationer og opgaver i lyset af de seneste års udvikling på beredskabsområdet. Samarbejdskonceptet skal således blandt andet tjene til at fremme den fælles forståelse for beredskabet i Danmark blandt de respektive interessenter på området, herunder reducere eventuelle kulturkløfter, samt understøtte regeringens politik for beredskabet med henblik på at målrette og effektivisere samarbejdet på beredskabsområdet.

Uddannelse og øvelser

Uddannelse og øvelser er forudsætningen for en effektiv koordination og et godt samarbejde mellem beredskabsmyndighederne.  Uddannelses- og øvelsesvirksomhed er dermed en afgørende forudsætning for at kunne opbygge og bibeholde et velfungerende beredskab.

Det er væsentligt, at alle beredskabets aktører på tværs af sektorerne dels har relevante kompetencer, dels har det fornødne kendskab til hinandens kompetencer og ressourcer. Dette erhverves primært gennem solide beredskabsfaglige uddannelser.

Det er samtidig nødvendigt at sikre en løbende afprøvning af de erhvervede færdigheder og kompetencer. Det sker primært gennem systematisk tværgående øvelsesaktivitet på alle niveauer.

Der er først og fremmest behov for at styrke de beredskabsfaglige uddannelser. I oplægget til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006 er det foreslået, at der etableres et fleksibelt og ”virtuelt” uddannelsessystem med faglig og organisatorisk foran­kring i Beredskabsstyrelsen, hvorved der opnås en mere nutidig og tilpasningsdygtig struktur, der i højere grad matcher vor tids behov og ønsker samt åbner mulighed for en optimal ressourceudnyttelse.

I oplægget foreslås endvidere, at indsatslederuddannelsen som tidligere nævnt udvides fra de nuværende obligatoriske tre uger til syv uger. Næste skridt kan for eksempel være at se på behovet for vedligeholdelsesuddannelse for såvel indsatsledere som holdledere.

Der er regelmæssigt blevet gennemført øvelser på lokalt, regionalt og nationalt niveau. Der er imidlertid behov for at intensivere indsatsen for blandt at blive bedre til at koordinere og samarbejde. Som foreslået i oplægget til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006 kan der med fordel afsættes flere ressourcer til planlægning og gennemførelse af øvelsesvirksomhed på centralt niveau, herunder særligt krisestyringsøvelser og fuld-skala øvelser. Eksempelvis bør fuld skala øvelser på lokalt såvel som regionalt niveau være en årlig begivenhed.

Forebyggelse

En grundig fo­rebyggende indsats er en forudsætning for et sikkert samfund. Forebyggelse prioriteres derfor højt med henblik på at mindske sårbarheden og øge robustheden i samfundet.

Det er i den forbindelse væsentligt, at de enkelte myndigheder har en beredskabskultur, som er forankret i ledelsen, og som indebærer, at de uopfordret forebygger problemerne, før disse skal håndteres af indsatsberedskabet og andre afhjælpende beredskaber. Det er derfor vigtigt, at de enkelte myndigheder udarbejder koordinerede, sammenhængende og proaktive forebyggelsesplaner på tværs af forvaltningerne/sektorerne.

En koordineret forebyggelsesindsats forudsætter imidlertid et ajourført overblik over de eksisterende sårbarheder i samfundet. Da den teknologiske udvikling, øget kompleksitet og specialisering i samfundet samt afhængighed mellem og inden for de forskellige sektorer medfører, at den kritiske infrastruktur bliver mere sårbar, bør den nuværende fokus på overvågning af samfundets sårbarhed fortsættes med de årlige sårbarhedsrapporter. Derved kan de enkelte sektorer løbende påvirkes til at have det fornødne fokus på arbejdet ved at forebygge, begrænse og af­hjælpe nedbrud og skader i samarbejde med eksterne aktører.

Udover sårbarhedsovervågningen har en tæt koordination, omfattende informationsudveksling og grundig evaluering også betydning for en effektiv forebyggende indsats. En styrkelse af den forebyggende indsats er integreret i de nye initiativer, der fremgår af oplægget til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006.

Forsvarsministeriet er allerede i gang med at overveje de næste skridt i styrkelsen af den forebyggende indsats, herunder hvorvidt det skal gøres lovpligtigt at udarbejde sammenhængende risiko- og sårbarhedsanalyser i for eksempel kommunerne. Det er vigtigt, at lokalkendskab bliver en integreret del af kommunernes overordnede planlægning ved for eksempel, at kendskabet til risici, sikkerhed og sårbarheder integreres bedre i kommunernes konkrete beredskabsplanlægning. Det kunne endvidere overvejes at udarbejde en national forebyggelsespolitik samt udsende egentlige vejledninger for det forebyggende beredskab for alle niveauer/sektorer.[21]

Evaluering, forskning og vidensdeling/informationsudveksling

Evaluering af store indsatser og indsatser med et usædvanligt for­løb er væsentligt i forhold til forebyggelse og planlægning og bør derfor prioriteres yderligere. Aktiviteterne bør rette sig mod såvel det forebyggende som det afhjælpende bered­skab med henblik på at sikre, at ny viden gennem erfaringsindsamling og forskning tilvejebringes og anvendes bredt til gavn for samfundets robusthed og som et bidrag til et øget helhedssyn på bered­skabsområdet. Opbygning af en vidensbase samt deling af denne viden er desuden en forudsætning for løbende at kunne tilpasse beredskabet og hele tiden være på forkant med udviklingen.

Evaluering, forskning og vidensdeling er ikke noget nyt fænomen, idet der eksempelvis i medfør af den politiske aftale om redningsberedskabet for perioden 2002-2006 er etableret et regime for udredning og analyse.[22]Hertil kommer den fort­satte udvikling og forankring af et elektronisk, registrerings- og indberetningssystem (ODIN) til registrering af redningsberedskabets udrykninger m.v. samt en ressourcedatabase. Behovet for styrkelse heraf skal blandt andet ses i lyset af, at behovet for at kunne følge udviklingen i kommu­nerne tæt er blevet mere udtalt efter indførelsen af risikobaseret dimensionering af de kommunale redningsberedskaber, og de frihedsgrader dette har medført for det kommunale selvstyre.

Betydningen af evaluering er oplægget til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006, idet det her foreslås, at der etableres et uafhængigt evalueringsinstitut i Beredskabsstyrelsen, der udformes som et ikke an­svarsplacerende sagkyndigt institut med mulighed for efter behov at tilknytte eksterne eks­perter.

Det indgår i Forsvarsministeriets videre overvejelser, hvilke konkrete initiativer til en målrettet og systematisk vidensopbygning/vidensdeling, der med fordel kan tages for at udvikle samfundets samlede beredskab yderligere. Dette bør ske på alle niveauer i beredskabssystemet, idet den viden, som eksempelvis de kommunale beredskaber, private aktører m.fl. besidder, bør udnyttes bedre. Herudover gøres der p.t. overvejelser om, hvorledes forskningsområdet kan styrkes yderligere.

Planlægning

En effektiv beredskabsplanlægning på alle niveauer er forudsætningen for en hensigtsmæssig håndtering af en større hændelse. Beredskabsplanlægningen er forankret i de enkelte organisationer og hos de enkelte myndigheder, der har pligt til at gennemføre denne planlægning med fokus på forebyggelse og håndtering af krisesituationer, herunder genetablering af normale tilstande.

        Beredskabsplanlægningen bør dog være helhedsorienteret, og der bør sikres ensartethed, sammenhæng og koordination af planlægningen mellem myndigheder på samme niveau og myndigheder på forskellige niveauer, inden for samme faglige område og i forhold til de private aktører.

Regeringen udsendte i 2004 den nationale beredskabsplan, som danner det overordnede grundlag for den nødvendige videre planlægning ved de forskellige ansvarlige myndigheder på alle niveauer samt til brug for planlægningen af al uddannelses- og øvelsesvirksomhed. Denne beredskabsplan er siden blevet tilrettet ved flere lejligheder i takt med udviklingen på beredskabsområdet.

Der er fremadrettet behov for flere konkrete initiativer til sikring af sammenhæng og koordination mellem beredskabsplaner inden for de enkelte sektorer. Det er vigtigt, at disse planer indbyrdes hænger sammen. Forsvarsministeriet er opmærksom på dette forhold.

Forsvarsministeriet overvejer endvidere, hvorvidt det på baggrund af risiko- og sårbarhedsanalyser skal gøres lovpligtigt for eksempel at udarbejde egentlige forebyggelsesplaner som supplement til den alment forekommende beredskabsplanlægning.

Specielt for det militære forsvar er det væsentligt i planlægningsmæssig sammenhæng at have i baghovedet, at indkøbte materielgenstande til forsvarets enheder også gerne skulle kunne udnyttes i en totalforsvarsmæssig sammenhæng for eksempel i forbindelse med en større ulykke herhjemme. En sådan ”dual-use” tilgang passer som fod i hose med de ovenfor beskrevne tanker om et øget helhedssyn.

Kommunikation

Beredskabsplanlægning bør omfatte kommunikation i krisesituationer, idet kommunikation er et vigtigt element i myndighedernes håndtering af større ulykker og katastrofer. Det er derfor planen, at der snarest etableres et landsdækkende digitalt radiokommunikationssystem til afløsning af de mange forældede og forskellige radiosystemer, der fortsat er i brug i beredskabet i Danmark. Dette system, som i princippet skal anvendes af alleberedskabsaktører, kommer til at udgøre en væsentlig styrkelse af kommunikationen mellem beredskabsaktørerne i forbindelse med større ulykker og katastrofer.

Betydningen af kommunikation såvel internt mellem aktørerne på beredskabsområdet som eksternt i forhold til befolkningen og medierne fremgår af forsvarsministerens oplæg til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006, idet det blandt andet foreslås, at der etableres en hjemmeside (www.kriseinfo.dk) med henblik på information til befolkningen i krisesituationer.

Indsatskapaciteter

For hurtigt og effektivt at begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom, miljøet ved ulykker, katastrofer eller ved overhængende fare herfor kræves en koordineret og effektiv indsats mellem de involverede beredskabsaktører. Det er således væsentligt, at tyngden i ressourceforbruget, anvendes der, hvor nytteværdien er størst.

Det er blandt andet sket med de ændrede regler for kommunernes dimensionering af redningsberedskabet, som ovenfor beskrevet. Det er også sket gennem en øget anvendelse af frivillige med beredskabsfaglige uddannelser på højt niveau. De seneste års mange større hændelser har vist værdien af såvel de frivillige i redningsberedskabet som hjemmeværnets mange frivillige.[23]

Forsvarsministeriet har endvidere foreslået, at det skal sikres, at det samlede potentiale af frivillige i totalforsva­ret nyttiggøres yderligere ved blandt andet at redefinere og udvide det eksisterende frivilligkontaktudvalgs opgaver således, at disse omfatter både redningsberedskabets og hjemmeværnets frivillige.[24]

Samtidig er det i oplægget til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006 foreslået, at der - i tilknytning til ovennævnte styrkelse af frivilligområdet i redningsberedskabet - igangsættes en undersøgelse af, hvorledes frivilligområdet samlet set styrkes ikke mindst efter implementeringen af kommunalreformen og indførelsen af risikobaseret dimensionering. Denne undersøgelse skal komme med anbefalinger til, hvorledes frivilligområdet kan styrkes inden for de fastlagte rammer.

Internationalt beredskabssamarbejde

Det internationale samarbejde er i dag en vigtig del af det samlede beredskabsarbejde, idet samarbejdet skal bidrage til, at beredskabsplanlægningen i Danmark hænger sammen med den internationale udvikling. Internationalt samarbejde om beredskab er således en nødvendighed for et velfungerende beredskab.

Det er derfor vigtigt ikke blot at udveksle viden, men også tage internationalt koordinerede initiativer, deltage i internationale øvelser m.v.

Danmark har i den senere tid aktivt arbejdet for at sætte beredskabsspørgsmål på dagsordenen i internatio­nale fora. Der bør fortsat være fokus på udviklingen af civilbeskyt­telsessamarbejdet inden for EU, der de seneste år har vedtaget en række udviklingsmål inden for beskyttelse af den kritiske infrastruktur,[25] styrkelse af indsatsberedskabet,[26] in­formation til befolkningen og internationalt koordinerede initiativer med særlig fokus på samlet indsats mod terrorisme.

Danmark bør have kapaciteter til at kunne indsætte assistancestyrker til international humanitær støtte og eksperter til civiladmini­stration inden for civilbeskyttelse i længere perioder, ligesom Danmark bør kunne bidrage sub­stantielt til et modulbaseret beredskab.

Det skal endvidere sikres, at Danmark kan modtage udenlandske assistancestyrker ved katastrofer.

Med hensyn til myndighedsopgaverne vedrørende internationalt samarbejde om civilbeskyttelse bør det internationale engagement på beredskabsområdet i EU, FN og NATO styrkes som en konsekvens af Danmarks mere aktive engagement inden for området og den generelle udvikling og styrkelse af området internationalt.

Den øgede fokus på det internationale samarbejde på civilbeskyttelsesområdet ska­ber grundlag for udsendelse af en fast dansk rådgiver ved DANATO.

Ovennævnte målsætninger og initiativer er alle afspejlet i forsvarsministerens oplæg til en ny aftale for redningsberedskabet efter 2006, idet der her foreslås afsat betydelige ressourcer hertil.

Afslutning

Sammenfattende kan man sige, at helhedssyn, sammenhæng, kapacitetsorientering samt samarbejde og koordination er blandt de mest centrale nøgleord i udviklingen af beredskabet. Det er samtidigt de nøgleord, der skal karakterisere ”det nye totalforsvar”.

Det er i den forbindelse væsentligt at slå fast, at vi heldigvis ikke står på bar bund. Den Nationale Sårbarhedsudredning fra 2004 konkluderer således, at Danmark har et velfungerende beredskab og en velfungerende krisestyringsorganisation. Det skulle denne artikel også gerne have givet indtryk af.

På det praktiske plan har det danske beredskab (og samfund) da også generelt været i stand til at håndtere de hændelser, der har fundet sted de senere år – selv de største indsatsopgaver. Men dette må naturligvis ikke gøres til en ”sovepude”!

Nærværende artikel understreger betydningen af det igangværende arbejde med at nytænke totalforsvaret, så det sikres, at alle relevante aktører og ressourcer nyttiggøres i samfundets beredskab. Forsvarsministerens oplæg til en aftale om redningsberedskabet efter 2006 skal også ses i dette lys.

Et centralt tema i dette oplæg er netop samarbejdet inden for samfundets samlede beredskab, hvor forsvarsministeren med sit oplæg har sigtet meget bredt. Det vil sige ikke blot til de centrale aktører – forsvar, herunder hjemmeværnet, politiet og redningsberedskab – men i princippet til alle sektorer med et beredskabsansvar. Dette samarbejde er med forsvarsministerens oplæg søgt videreudviklet.

Den nye politiske aftale om redningsberedskabet efter 2006 er endnu ikke indgået, men forventes at blive det i løbet af foråret 2007. Aftalen forventes at resultere i en markant styrkelse af redningsberedskabet på alle niveauer og vidner samtidigt om, at et godt beredskab koster penge. Herefter venter implementeringen og konsolideringen af aftalen, som i større eller mindre omfang forventes at ville præge beredskabsarbejdet i årets løb.


[1] National Sårbarhedsudredning fra januar 2004 er udarbejdet af et tværgående udvalg med deltagelse af en række ministerier og organisationer. Det var sårbarhedsudredningens overordnede formål at kortlægge samfundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil.

[2] Prioriteringen af det samlede beredskabsarbejde blev understreget ved sammenlægningen af forsvaret og det statslige redningsberedskab under forsvarsministerens ressort den 1. februar 2004 og ved forsvarsforliget af 10. juni 2004, som blandt andet lagde op til en nytænkning af totalforsvaret. Som følge heraf blev der den 1. september 2004 etableret et nyt kontor (5. kontor) i Forsvarsministeriet, som har til hovedopgave at bidrage til en hensigtsmæssig udvikling af totalforsvarssamarbejdet.

[3] Det fremgår i øvrigt af følgende definition fra 1986: ”Den samlede og koordi­nerede indsats på alle områder med henblik på at op­rethol­de for­svarsviljen og sikre den bedst mulige udnyttel­se af alle mili­tære og civile ressourcer til at forebygge krig, at forsvare landet og at op­retholde et organi­seret og fungerende sam­fund, herunder beskytte befolkningens liv og ejendom.”

[4] Det bemærkes i denne sammenhæng, at det civile beredskab, som efter ændringen af beredskabsloven i 2003 betegnes ”den civile sektors beredskab”, er et planlægningsbegreb og ikke en organisatorisk ramme.

[5] General Ludendorff, ”der totale krieg”, pp. 3-10, Ludendorff Verlag, München, 1935.

[6] Jf. regeringens redegørelse vedrørende de sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik af 8. august 2003 (den såkaldte ”Bruhn-rapport”).

[7] National Sårbarhedsudredning, januar 2004, pp. 37-42.

[8] Det fremgår af den såkaldte Bruhn-rapport: ”De sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik” fra 2003.

[9] Den 11. marts 2004 var i alt 13 bomber rettet mod det spanske jernbanenet i Madrid i den største terroraktion i Europa siden Lockerbie-katastrofen. I juli 2005 i London var der tale om 5 samtidige angreb mod undergrundsbane og busser.

[10] Fyrværkeriulykken i Seest i 2004 er et ek­sempel på en sådan teknisk ulykke.

[11] En over flere verdensdele udbredt epidemi.

[12] Redningsberedskabet består af det statslige redningsberedskab (det gamle civilforsvar) og det kommunale redningsberedskab (for eksempel de kommunale brandvæsener eller Falck).

[13] Det krigsmæssige beredskab i form af ambulancetjeneste, 3-måneders beredskabet (mobilise­ringsstyrken på 5.000 personer) samt motorudskrivningstjenesten foreslås nedlagt, og de derved frigjorte ressourcer foreslås anvendt til nye initiativer på beredskabsområdet. Oplægget findes i sin helhed på Forsvarsministeriets hjemmeside: www.fmn.dk

[14] ”Et robust og sikkert samfund - Regeringens politik for beredskabet i Danmark”, juni 2005.

[15] Det niveaudelte redningsberedskab er opdelt i følgende niveauer: Niveau 1: Det kommunale redningsberedskab; niveau 2: De statsligt finansierede kommunale og statslige støttepunkter; niveau 3: Det statslige redningsberedskab.

[16] Et tæt offentligt-privat samarbejde er forudsætningen for et effektivt samfundsberedskab. Det er således vigtigt at indtænke initiativer til at fremme det offentlige-private samarbejde, således at de private aktører inddrages tættere i det igangværende beredskabsarbejde.

[17] Hver myndighed er ansvarlig for at koordinere med andre af beredskabets myndigheder. Koordinationsforpligtelsen gælder i forhold til alle typer af hændelser store som små samt i forhold til overordnede, underordnede og sideordnede myndigheder.

[18] Det grundlæggende princip for arbejdet med beredskab i Danmark er sektoransvarsprincippet. Det betyder, at den myndighed eller organisation, som til daglig har ansvaret for et område, også har ansvaret ved en større ulykke eller katastrofe. Som led i sektoransvaret er det derfor de enkelte myndigheders opgave at vurdere de beredskabsmæssige konsekvenser af egne foranstaltninger samt at koordinere deres beredskabsplanlægning med andre myndigheder og organisationer.

[19] Ved kongelig resolution af 19. januar 2004 blev Bered­skabsstyrelsen med til­hørende opga­ver pr. 1. februar 2004 overført fra indenrigs- og sundhedsmi­nisterens til forsvarsministerens ressort.

[20] Samarbejdskonceptet vil blandt andet indeholde en koncentreret beskrivelse af det overordnede grundlag for samarbejdet mellem myndigheder, virksomheder m.fl. på alle niveauer og inden for alle sfærer af det danske samfund, således som det fremgår af gældende lovgivning, kutymer m.v. Det gælder både med hensyn til forebyggelse, afhjælpning, krisestyring og retablering.

[21] Det er væsentligt at understrege, at der udelukkende er tale om overvejelser, som der ikke er truffet beslutning om at gennemføre.

[22] Der er etableret et bredt sammensat kontaktudvalg med repræsentation fra de væsentligste beredskabsaktører, der har til opgave at evaluere redningsberedskabernes håndtering af større eller særlige hændelser.

[23] Eksempelvis deltog ca. 1.600 hjemmeværnsfolk ved fyrværkeriulykken i Seest.

[24] Fri­villigkontaktudvalget skal danne rammerne for koordination, udvikling samt videns- og erfarings­udveksling om emner i relation til anvendelse, samarbejde, uddannelse, øvelser, informations- og rekrutteringskampagner m.v. i relation til frivillige i redningsberedskabet og hjemmeværnet.

[25] Der findes ingen almen kendt definition af kritisk infrastruktur, men begrebet kan forstås som de elementer i et overordnet system (samfund), der er så vitale, at forstyrrelse og nedbrud af bare en enkelt af dem ville kunne true selve systemets funktionsduelighed. Eksempler herpå er elforsyning, telekommunikation, visse centrale it-systemer (netværk), centrale transportfunktioner, sundhedssystemet samt regeringsfunktioner (krisestyringsorganisation).

[26] Der arbejdes fra dansk side hen mod opbygning af et modulbaseret beredskab.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_136.aargang_nr.1_2007.pdf

 

Litteraturliste

Del: