Styring i forsvaret

Som sagsbehandler i Operationsstabens Planlægningsafdeling i Forsvarskommandoen har major L. Eiming deltaget i udarbejdelsen af Direktiv for Styring i Forsvaret. Han er endvidere sekretær i en arbejdsgruppe, der arbejder med en systematisering af Forsvarets Planlægningssystem. I den følgende artikel gennemgår majoren bl.a. styrings direktivet og dets sammenhæng med forsvarets planlægning.

Planlægningen og gennemførelsen af forsvarets virksomhed har i en årrække været påvirket af to hovedfaktorer:

- næsten uændrede opgaver og
- ressourceknaphed.

Ingen virksomhed - privat eller offentlig - vil have ubegrænsede ressourcer til sin rådighed. Virksomheden må planlægge og prioritere gennemførelsen af sine opgaver for at opnå den størst mulige effekt af rådige ressourcer. Det er i sig selv ikke nogen revolutionerende nyhed. Den samme proces har også været gennemført - med vekslende effekt - i forsvaret i en årrække. Det grundlæggende begrebsapparat for denne proces har imidlertid aldrig været fastlagt i forsvaret, hvilket måske er en af årsagerne til den svingende kvalitet af resultatet af den omtalte proces. Tildeling af økonomiske ressourcer til forsvaret er i kroner og øre steget fra år til år over en årrække, selv når inflationsvirkningen fratrækkes. Imidlertid er der i samme periode sket en mærkbar indskrænkning i dispositionsfriheden over rådige ressourcer. Denne indskrænkning er vanskelig at påvise statistisk på en forholdsvis enkel måde, men den opleves og mærkes dagligt i forsvaret, og den viser sig i, at nødvendige udvidelser på et område altid må modsvares af indskrænkninger på andre områder. Denne situation medfører en række foranstaltninger, der - i højere grad end tidligere - sigter på at gøre situationen bedst mulig egnet til - trods alt - at kunne opfylde forsvarets formål og løse forsvarets opgaver.
 
Disse foranstaltninger udelukker imidlertid ikke, at forsvarets personel oplever, at de på den ene side skal effektivisere og rationalisere for at nå mål andre har sat, og på den anden side oplever nedskæringer, omlægninger og begrænsninger i hverdagen, som de ikke selv har indflydelse på, og som kan opleves som en hindring for at nå de fastsatte mål. Forsvarskommandoen har i en del år arbejdet med og gennemført delegering inden for afgrænsede sagsområder for bl.a. at modvirke de nævnte oplevelser hos personellet, men selvfølgelig først og fremmest for at skabe den bedst mulige sammenhæng mellem rådige ressourcer og løsningen af forsvarets opgaver. Indtil nu har de opnåede resultater på dette område ikke været helt tilfredsstillende. For at forbedre og yderligere styrke disse bestræbelser og for at få hold på det tidligere nævnte begrebsapparat for forsvarets styringsprocesser, igangsatte Chefen for Forsvarsstaben, generalløjtnant G. K. Kristensen i 1982 udarbejdelsen af et direktiv for styring i forsvaret. Det færdige direktiv indeholder de styringsprincipper som Forsvarskommandoen mener danner grundlaget for styringen af forsvarets virksomhed i fredstid. Direktivet omfatter bl.a. også principperne for delegering i forsvaret.
 
Definition
Styringsdirektivet udgør sarmnen med direktivet for ledelse i forsvaret således basisdirektiveme for forsvarets virksomhed. Forsvarets ledelsesprincipper giver principperne for den militære leders ledelse af personellet. Styringsprincippernes sigte er mere bredt. Hvor ledelsesprincipperne beskæftiger sig med ledelsen af forsvarets menneskelige ressourcer, så omfatter styringsprincipperne ledelsen eller mere præcist styringen af samtlige forsvarets ressourcer. I styringsdirektivet defineres styring i forsvaret således:
 
»Styring i forsvaret er de ledelsesfunktioner, der sigter mod at anvende ressourcerne med henblik på at nå den størst mulige grad af opfyldelse af det givne formål«.
 
Denne definition påpeger således sammenhængen mellem forbruget af rådige ressourcer og målopfyldelse på alle niveauer. Denne sammenhæng er derfor et meget centralt punkt i styringsprincipperne.
 
Målstyringsprincippet
Forsvarets overordnede styringsprincip fastlægges i direktivet som værende: målstyring. Målstyringen i forsvaret vil omfatte:
- Fastsættelse og prioritering af mål, samt - Tildeling af ressourcer til opfyldelse af målene.
Målstyringsprincippet er ikke et ukendt begreb. I ledelsen af private virksomheder er dette begreb eller princip velkendt og anvendt. Gennem opstUling af enkle og kontrollable mål for virksomheden og gennem en udstrakt delegering af beføjelser har man opnået en stærk motivation af virksomhedens medarbejdere, og man har fået en effektiv metode til at opfylde og kontrollere gennemførelsen af de fastsatte mål. Man kan måske indvende, at i den offentlige sektor - med sit stive bevillingssystem og med sine træge beslutningsprocesser - der vil målstyringsprincippet ikke være særlig velegnet. Men her må det påpeges, at forsvaret - som en af de få offentlige myndigheder her i landet - får tildelt rammebevillinger, og at friheden til at udfylde disse rammer er meget stor. Dette betyder med andre ord, at målstyringsprincippet vil kunne anvendes i forsvaret med samme eller næsten samme effekt som i private virksomheder.
 
Styringsdirektivet fastlægger målstyringsprincippets to hoveddele, der som nævnt er:
- målfastsættelse og prioritering, samt
- ressourcetildelingen.
 
Endvidere fastslår direktivet, at anvendelsen af målstyringsprincippet sker gennem:
- planlægning og kontrol, samt
- delegering.
 
Målfastsættelse og prioritering
Målfastsættelsen skal først og fremmest sikre, at forsvarets formål kan opfyldes, og at forsvarets opgaver kan løses. Målene skal med andre ord fastsættes i overensstemmelse med overordnede mål. Samtidig skal det sikres, at målene indbyrdes er i balance med hinanden.
 
I målfastsættelsesprocessen vil det være vigtigt, at flest muligt får mulighed for at medvirke i processen for egen virksomhed, og at de pågældende chefer herefter gives en fiihed i valget mellem de metoder, der skal anvendes for at nå de fastsatte mål. For bedst muligt at kunne planlægge og gennemføre virksomheden ved de enkelte myndigheder og enheder er det nødvendigt, at de fastsatte mål prioriteres.

Ressourcetildelingen Tildeling af ressourcer er derefter den helt nødvendige forudsætning for, at de enkelte fastsatte mål ved en myndighed eller enhed kan nås. Det vil i denne proces være nødvendigt, at medinddrage det ressourceforbrugende niveau, ikke blot for at fordele de rådige ressourcer, men også - og ikke mindst - for at bibringe de pågældende niveauer et bedre indblik i tildelingsprocessen for hele forsvaret og dermed en bedre forståelse for de begrænsninger i ressourcetildelingen, der eksisterer for eget område.

 
Processen sigter på en optimering af ressourcetildelingen og -anvendelsen. Denne vil i realiteten have to dimensioner. I den første dimension skal ressourcetildelingen til de enkelte myndigheder optimeres gennem en omhyggelig overordnet planlægning, der baseres på hovedopgaver og overordnet formål. I den anden dimension skal der skabes sikkerhed for, at tildelte ressourcer vil blive anvendt optimalt, idet ansvaret herfor vil påhvile den myndighed, der får tildelt ressourcerne. Den første dimension vil ofte have politiske aspekter, hvorimod den anden bør være baseret på rent militærfaglige aspekter. I ressourcefordelingsprocessen vil det derfor være nødvendigt ofte at vende tilbage til målfastsættelsen for at justere eller ændre målet eller den aktivitetsplanlægning, der fører til opfyldelse af målet. Under hensyntagen til prioriteringen skal der således sikres overensstemmelse mellem mål og ressourcetildeling. Når denne proces er tilendebragt, vil det betyde, at den målfastsættende og ressourcetildelende myndighed forpligter sig til at stille den forudsatte ressourcemængde til rådighed. Den anden part - den ressourceforbrugende myndighed - er på sin side forpligtet til at nå de fastsatte mål uden at overskride den forudsatte og tildelte ressourcemængde.
 
Planlægning og kontrol
Overensstemmelse mellem målfastsættelsen og ressourcetildelingen etableres gennem planlægning og kontrol.
Planlægning gennemføres efter foresatte myndigheders direktiv og på den enkelte chefs foranstaltning. I arbejdet med systematisering af Forsvarets Planlægningssystem har vi indført nogle nye begreber i beskrivelsen af de enkelte niveauer, og relationerne imellem dem og ideen bag disse har været en væsentlig del af grundlaget i de udarbejdede styringsdirektiver. Disse niveauer er:
 
Det dimensionerende niveau,
det planlæggende niveau og
det udførende niveau.
 
Det dimensionerende niveau vil opstille mål og tildele ressourcer. Det planlæggende niveau vil planlægge opfyldelsen af de opstillede mål og endelig vil det udførende niveau løse de planlagte opgaver og forbruge de tildelte ressourcer.
Fordelen ved denne niveaubetragtning er, at den muliggør en beskrivelse af styringsprocessen i hele forsvaret, der ikke behøver at knytte sig til den rent organisatoriske opbygning. Princippet kan illustreres sådan:
 
 
Det vil ses, at de organisatoriske niveauer på forskellige tidspunkter i processen vil befinde sig på enten det dimensionerende, det planlæggende eller det udførende niveau. F.eks. vil Forsvarskommandoen på et givent tidspunkt udgøre det dimensionerende niveau i forhold til Flyvertaktisk Kommando. Flyvertaktisk Kommando vil på samme tidspunkt udgøre det planlæggende niveau, og Luftvæmsgruppen vil udgøre det udførende niveau. På et andet tidspunkt vil Flyvertaktisk Kommando udgøre det dimensionerende niveau i forhold til Luftvæmsgruppen. Luftvæmsgruppen vil da udgøre det planlæggende niveau og raketeskadrilleme det udførende niveau. Ideen bag denne niveaubetragtning er, at anvendelsen af de skitserede styringsprincipper i dette system netop vil tilsikre, at hele forsvaret - fra den øverste ledelse til det laveste organisatoriske niveau - bliver med- inddraget i målfastsættelsen for og ressourcetildelingen til egen virksomhed, og vil dermed have en større grad af ansvar for opfyldelsen af målene og forbmget af ressourceme. Selv en nok så omhyggelig planlægning kan ikke garantere, at alle aktiviteter kan gennemføres som planlagt - med den fomdsatte effekt og det fomdsatte ressourceforbmg. Derfor er kontrol en betydningsfuld del af hele processen.
 
Gennem kontrol får det planlæggende og det dimensionerende niveau i nogle tilfælde et gmndlag for at justere mål og tildeling af ressourcer, og i andre tilfælde fås sikkerhed for at fastsatte mål opfyldes og at ressourcerne anvendes efter formålet. Kontrol gennemføres ved bl.a. inspektioner. Ved et efterfølgende analysearbejde sammenholdes den foretagne planlægning med de indhentede inspektionsresultater. Resultatet af disse analyser danner derefter gmnd- laget for opfølgningsarbejdet med en evt. justering af mål, opgaver og/eller ressourcetildeling. Endelig tjener kontrol og inspektion det ikke uvæsentlige formål, at det udførende niveau gennem kontakten med kontrollanterne kan få råd og bistand med gennemførelsen af sin virksomhed. Selve kontrolvirksomheden skulle geme være et dynamisk led i hele styringsprocessen, der kan medvirke til en koordineret og sammenhængende indsats i hele forsvaret.
 
Delegering
De skitserede styringsprincippers anvendelse gennem planlægning og kontrol i det ovenfor omtalte niveausystem vil naturligvis være betinget af en udstrakt delegering af beføjelser. Delegering betyder, at der tillægges lavest muhge organisatoriske niveau de beføjelser, der muliggør målstyring på det pågældende niveau. Det vil med andre ord betyde, at de dimensionerende overordnede niveauer fastsætter målene og tildeler ressourcerne, mens de planlæggende og udførende niveauer selv kan beslutte metoderne og selv kan fastlægge ressourceforbruget. Denne frihed til at vælge metoderne og fastlægge forbruget er selvsagt begrænset af direktiver og bestemmelser, der udgives af overordnede organisatoriske niveauer. Men gennem delegering skal der skabes forudsætninger for, at de erfaringer og ideer, der er samlet ved personellet i forsvaret og på de enkelte tjenestesteder, udnyttes bedst muligt. Som nævnt skal delegering medføre metodefrihed. Men skal delegeringens idé slå igennem, er det også nødvendigt, at flest muligt får mulighed for at medvirke ved målenes fastsættelse og ressourcernes tildeling for deres egen virksomhed. Denne delegering vil blive søgt germemført helt ned til laveste chefsniveauer. Der er allerede i dag delegeret meget væsentlige opgaver til de enkelte chefer og tjenestesteder, men denne delegering forudsættes yderligere udbygget med udgangspimkt i de udarbejdede styringsdirektiver.
 
Nu vil man måske indvende, at handlefriheden - specielt på personelområdet - er meget begrænset, og da netop personelområdet er det største og mest udgiftskrævende, så er delegering illusorisk. Hertil må det siges, at handlefriheden ligger i planlægningsfasen. Erfaringerne fra en detaljeret årsplanlægning for 1981, 1982 og 1983 viser, at der er en rimelig handlefrihed - også på personelområdet - selv med denne korte tidshorisont. I forbindelse med delegering er det også nødvendigt, at den enkelte chef gives mulighed for at kontrollere gennemførelsen af egen virksomheds planlægning og i denne forbindelse specielt at kontrollere egen virksomheds ressourceforbrug. Herigennem kan han gives det fornødne grundlag for at foretage en kvalificeret afvejning af forskellige handlingsmuligheder, og han kan hurtigere følge virksomhedens forløb og ressourceforbruget op med nødvendige justeringer.
 
Dette kan ud fra en kortsigtet betragtning medføre øgede administrative byrder ved forsvarets enheder. Det er imidlertid hensigten at udnytte bl.a. edb-teknikken gennem anvendelse af mindre edb-maskiner til budgettering, planlægning og kontrol. Derigeimem kan den beskrevne effektivitet opnås uden væsentlige forøgelser i den nuværende arbejdsbyrde. Forsvarskommandoens arbejde med systematisering af planlægningssystemet for forsvaret forudsætter netop anvendelse af bl.a. de her beskrevne systemer. Sidst, men ikke mindst, skal det nævnes, at Forsvarskommandoen med tildelingen af ansvaret for anvendelsen af tildelte ressourcer samtidig giver de enkelte tjenestesteder og enheder en mulighed for at anvende sparede ressourcer efter eget valg. Dette betyder, at såfremt en chef kan opnå besparelser gennem en justering af sin enheds virksomhed, så skal provenuet af denne besparelse kunne anvendes inden for samme chefs ansvarsområde og efter samme chefs bestemmelse, selvfølgelig imder hensyntagen til opfyldelsen af de fastsatte mål for hans enhed. Dette skulle gerne give en større omkostningsbevidsthed i hele forsvaret. Omend det ikke kan forventes, at det beskrevne direktiv for styring i forsvaret med et trylleslag kan ændre eller forbedre effektiviteten af forsvarets nuværende styring eller planlægning, så er der med udgivelsen af direktivet skabt et meget væsentligt grundlag for, at anvendelsen af de beskrevne principper - på længere sigt - vil kunne blive den drivkraft, der til stadighed kan afpasse forsvarets aktiviteter og ressourceforbrug med henblik på at nå den størst mulige grad af målopfyldelse.
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidskrift_112_aargang_maj-jun.pdf
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Litteraturliste

Del: