Perspektivplanlægning

Major P. J. Jørgensen, Forsvarsstabens Langtidsplanlægningsgruppe, diskuterer her teoretiske og praktiske problemer i forbindelse med udvikling og anvendelse af et system for perspektivplanlægning i Forsvaret.

Introduktion.
Siden 1970 har undertegnede været medlem af den ved Forsvarsloven af 1970 oprettede planlægningsgruppe i Forsvarskommandoen. Denne gruppes hovedopgaver har været
- studium af administrative planlæ gningssystemer, -processer og -metoder inden for den offentlige sektor i almindelighed og inden for forsvarssektoren i særdeleshed,
- udarbejdelse af et principforslag til et planlæ gningssys tem for forsvaret herunder ydelse af generel »konsulentbistand« til den praktiske udvikling af systemets hovedbestanddele,
- praktisk udvikling og indførelse af et delsystem for perspektivplanlægning og, endelig
- udvikling af visse planlægningsfunktioner i forbindelse med en - for perioden 1973-76 - iværksat, forsøgvis udarbejdelse af en perspektivplan for forsvarets udvikling i tiden frem til begyndelsen af 90’eme.

 
I takt med, at vi stiftede bekendtskab med den ikke-militære del af planlægningsbegrebet voksede også erkendelsen af at være stødt på problemer, hvis forståelse og forsøg på løsning krævede kundskaber af udpræget samfundsvidenskabelig karakter (økonomisk teori, organisations og beslutningsteori m.v.), som den traditionelle militære lederuddannelse ikke havde bibragt os. En generel erkendelse af dette behov har bevirket, at begrebet »Management« nu er indført som efteruddannelsesdisciplin på Forsvarsakademiet, ligesom et voksende antal officerer i de sidste år - som undertegnede - har søgt at tilvejebringe og uddybe dette supplement til lederuddannelsen ved at frekventere Handelshøjskolens eller Købmandsskolens specialstudier (HD- hhv. merconom-studiet). Hensigten med nærværende er i muligt omfang at nyttiggøre de kundskaber jeg foreløbigt har erhvervet på organisationsstudiet til at afdække og præsentere en række af de problemer, som jeg på nuværende tidspunkt mener har kunnet identificeres under arbejdet med Forsvarets Planlægningssystem.
Det følgende har derfor det begrænsede sigte at præsentere en række problemer, som egner sig for forsøg på en mere dybtgående behandling.
 
1. Planlægningsproblemer
Behovet for planlægning.
I det »teknologiske samfund« opfattes planlægning som en stadig mere væsentlig aktivitet. I bogen »The New Industrial State« taler J. K. Galbraith om »the imparatives of technology« og nævner blandt disse »the necessity for planning«. I såvel den internationale som nationale samfunds- og erhvervsdebat fremhæves i stadig stigende grad den indlysende selvfølgelighed, at den tekniske udvikling har gjort de tekniske og sociale systemer stadig mere komplicerede, uoverskuelige og også mere kostbare i såvel drifts- som investeringsmæssig henseende.
 
Krav som f. eks. øget velfærd, økonomisk vækst, bedre livskvalitet, øget medbestemmelse, fuld beskæftigelse, lige adgang til uddannelse, lavere skatter og ligevægt på betalingsbalance m.v. er - eks- eller implicit forbundet med begrebet »planlægning«, der derved får karakter af et forkætret trylleord. Der er næsten ingen grænser for de ulykker, som enten forårsages af manglende planlægning eller dårlig planlægning, og man kan undertiden få en fornemmelse af, at det er med planlægningsbegrebet som med vejret: alle taler om det - men ingen gør noget ved det.
 
Denne påstand er naturligvis stærkt overdrevet, men bærer ikke desto mindre en kim af sandhed i sig - i hvert fald når man ser på vore egen samfundsdebat, hvori begrebet »offentlig (samfunds) planlægning« indtager en central plads som et erkendt og anerkendt behov, som man dog hellere snakker om end gør noget ved med det resultat, at »stop Verden - jeg vil af«-mentaliteten præger stadig flere medborgere. Herved overlades debatten om samfundets udvikling og behov til politiske teologer, hvad den ikke nødvendigvis bliver mere konstruktiv af. Og alligevel er det som om, at stadig flere virksomheder, interesseorganisationer, institutioner og politikere indser, at planlægningsbegrebet også må ofres seriøs opmærksomhed og at navnlig behovet for at øge planlægningens tidshorisont trænger sig mere og mere på. Eksempler på denne erkendelse er bl. a. den under daværende kulturminister K. Helweg Petersen udgivne betænkning nr. 517, 1969: En Kulturpolitisk Redegørelse, samt Perspektivplanredegørelseme PPI og PPII og Betænkningen »Samfund og Fremtid«, udgivet af Statens samfundsvidenskabelige Forskningsråd i 1973. Hertil kommer - udover politiske partiers »langtidsprogrammer« - en meget righoldig national og international faglitteratur, der direkte eller indirekte behandler planlægningsbegrebet og de dermed forbundne, talrige natur- og samfundsvidenskabelige discipliner og metoder. Der er især to forhold, der karakteriserer og komplicerer debatten om planlægningsbehovet og -begrebet.
 
Det ene er betoningen af samfundsplanlægningens nødvendighed og kompleksitet. Behovet for erkendelse af, at forandringer og påvirkninger af det moderne samfund indebærer langt mere vidtrækkende og uigenkaldelige konsekvenser, end vi hidtil har troet, er senest illustreret ved bl. a. energikrisen, forureningsproblemerne, den voksende skattebyrde, arbejdsløsheden o.s.v. Den - sammenholdt med »de glade 60-ere« - stadig øgede vanskelighed med at realisere de ofte modstridende mål for samfundsudviklingen ved at »øge produktionen« har understreget nødvendigheden af dels at skaffe et overblik over samtlige konsekvenser ved at realisere mulige, forskellige mål og handlinger, dels at vælge og prioritere mellem dem. For at nå det tilsigtede mål med en væsentlig handling og for at undgå ikke-tilsigtede bivirkninger er det nødvendigt at planlægge, d.v.s. at lade handling og beslutning forudgå af indgående og alsidige analyser.
 
For at søge at imødekomme behovene er det nødvendigt at udarbejde systemer - at »planlægge planlægningen«, herunder at udvikle metoder, der kan analysere og informere om mulige mål samt forudsætninger for - og konsekvenser af at realisere dem. Dette rejser umiddelbart 2 væsentlige problemer, nemlig de metodemæssige vanskeligheder ved at måle, sammenligne og beskrive forskellige handlingsaltemativers fordele og ulemper, samt valget mellem forskellige - ofte modstridende mål. At begrebet samfundsplanlægning hidtil fortrinsvis har været begrænset til et mere eller mindre abstrakt debatniveau er utvivlsomt en funktion deraf.
 
Det andet forhold er en voksende erkendelse af, at planlægningsbegre- bet med dets elementer af beslutnings- og organisationsteori samt analyse- og planlægningsteknikker ikke kan begrænses til at anskues alene ud fra rationelle økonomiske og effektivitetsmæssige kriterier. Planlægnings-(system) begrebet er i de seneste år blevet udvidet med en adfærdsvidenska- belig dimension, som har skabt tvivl om nødvendigheden af - og især det hensigtsmæssige i - (fortsat) at behandle planlægningsbegrebet og at kreere planlægningssystemer ud fra økonomisk-rationelle synspunkter. Det er ikke så vanskeligt at udforme planlægningssys temer ud fra en normativ forventning om - eller forskrift for - hvorledes pågældende organisation skal beté sig. Noget andet og langt besværligere er spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt, og i bekræftende fald: hvordan man får organisationen og dens bestanddele til at leve op til de indbyggede forventninger/forudsætninger om rationel, økonomisk adfærd såvel i den egentlige planlægningsfase som i forbindelse med planers og beslutningers virkeliggørelse. Den komplicering af planlægnings (system) begrebet, som de her fremhævede forhold illustrerer, har vi også oplevet i forbindelse med den praktiske udvikling og indførelse af forsvarets planlæg ningssys tem.
 
Begrebet planlægning.
I takt med det voksende behov for at samordne og systematisere planlægningsfunktionerne er - bl. a. begunstiget af udviklingen på datamatområdet - udformet en lang række planlægningsmetoder og -teknikker (jvf. bl. a. PP II; Printz: Planlægning og Styring, samt den føromtalte betænkning »Samfund og Fremtid«). Det er dog næppe berettiget at tale om en systematisk forskning og udvikling på dette felt og derfor næppe heller rimeligt at påstå, at der er sket en så integreret teoridannelse, at man kan tale om en egentlig ny disciplin. Efter at man på den ene side - som led i forsøgene på at systematisere, organisere og udnytte ledelsesforskningen med alle dens tilknyttede aspekter - tilsyneladende nu har introduceret begrebet »management« som en (tvær)videnskabelig disciplin og det på den anden side ikke er urimeligt at opfatte planlægnings- og ledelsessystemer som synonyme begreber, er der en del i udviklingen, der antyder, at der er ved at blive skabt en selvstændig »management science«, hvori »planlæ gningssys temteori« vil få en dominerende placering. Det er dog næppe tænkeligt, at denne udvikling i væsentlig grad vil ensrette og lette teoridannelsen på dette felt. Kritikken mod planlægnings- og især planlægningssystembegrebet er ikke aftaget i takt med planlæg- ningsbehovets vækst og erkendelse. Denne kritik, som - især når den retter sig mod samfundsplanlægningen, dens komponenter og formål - har et stærkt værdiladet element, skal senere omtales.
 
Som det formentlig allerede er fremgået af fremstillingen, er begrebet planlægning ikke entydigt, men varierer i form og indhold betinget af bl. a. planlægningens formål og genstand. Og mens der i planlægnings^ litteraturen kan findes et utal af forskellige, i reglen formålsbeskrivende forklaringer på »planlægning«, er det svært at finde en definition af begrebet »plan«, der ikke blot han henføres til dets geometriske betydning. Efter min opfattelse forstås ved »pZarc« (i den her anvendte betydning): »En (eks- eller implicit) forskrift, der specificerer de handlinger, som fører til opnåelse af et besluttet eller fastsat mål«. Heraf følger, at »planlægning« kan opfattes som »udarbejdelse af dels eksplicitte forskrifter for handlinger, der bringer planlægningens genstand fra en nutidig tilstand til en fremtidig, målsat tilstand, dels beskrivelse af de med handlingerne forbundne forudsætninger, konsekvenser og kontrolprocedurer«. At planlægning også kan omfatte generering af mål fremgår af R. Ackoffs definition (i A concept of corporate planning, New York 1970): »Planning is the design of a desired future and of effective ways of bringing it about«, en opfattelse, som også deles af J. T. Her- mansen, hvis definition, jvf. Betænkningen »Samfund og Fremtid« lyder således: »En fremtidsorienteret proces til forberedelse af sammenhængende beslutninger«. Endelig kan det være hensigtsmæssigt også at kvalificere planlægningsbegrebet ved at citere følgende forklarende definition af Eugen Black: »Planlægning bør være udtryk for en proces, der konfronterer beslutningstagerne med konsekvenserne af deres beslutninger /ør de træffes og ikke efter, at de er truffet. Planlægning bør også være et middel til at holde kommunikationslinierne åbne mellem beslutningstagere, planlæggere og dem, der iværksætter beslutningerne«.
 
Sammenfattende kan man på denne baggrund som nævnt definere et planlæg ningssystem som »en plan for planlægning«, d.v.s. et formaliseret system for informationsindhentning, målsøgning og -formulering, alternative handlingsbeskrivelser og konsekvensvurderinger, dokumentation, samt endelig beslutningsprocedure, gennemførelses- og kontrolforanstaltninger. Et planlægningssystem har - således opfattet - en meget udpræget lighed med en traditionel model for rationelle ledelsesbeslutninger og de organisatoriske konsekvenser deraf er da også, at den enhed, der svarer for planlægningsvirksomheden, normalt har en central placering i pågældende organisations ledelsessystem.
 
Principielle forskelle mellem mål og vilkår for planlægningssystemer i den offentlige og private sektor.
For bedre at forstå og vurdere kritikken mod planlægningssystemer kan det være hensigtsmæssigt at fremdrage nogle principielle forskelle mellem planlægning i de to samfundssektorer, idet der herved - såvel hvad angår de beskrevne karakteristikker som kritikken - lægges hovedvægt på den langsigtede planlægning.
 
Effektmåling og optimering.
Mens virksomheder virker i et økonomisk miljø, hvor prismekanismer, afsætning, udbytte m. v. spiller en dominerende rolle for planlægnings- og beslutningsprocesser, »producerer« det offentlige i vid udstrækning gratisydelser, financieret over skatterne uden hensyn til, om den enkelte borger efterspørger pågældende ydelse. Produktionsmål og -effektivitet kan ikke fastsættes eller vurderes ved hjælp af driftsøkonomiske eller investeringsmæssige styresignaler og der findes ingen eksplicitte måleskalaer til vurdering af virksomhedsresultatets hensigtsmæssighed. Selvom man efterhånden ser tilløb til at forbedre planlægning og styring ved hjælp af cost/benefit og/eller cost/effektiveness-analyser, eller ved overgang til »outputbudgettering« (PPB eller præstationsbudgetter) evt. kombineret med indførelse af »interne prissystemer«, er det offentliges styringsmetoder i hovedsagen domineret af inputorienteret artsbudgettering og styringsværktøjerne begrænset til »formålsløse« indgreb i bevillinger og/eller personaleforbruget. Endelig må det erindres, at fleksibel reaktion på ændringer i faktorprisrelationeme ved substitution er næsten ukendt i den offentlige sektor.
 
Planlægningshorisont og usikkerhed.
I erhvervslivet er langtidsplaner i reglen ubetingede handlingsprogrammer for en 2-5 årig periode, idet planlægningshorisonten er bestemt af prognosernes grad af sikkerhed. I modsætning hertil er offentlig langtidsplanlægning - i hvert fald, når det gælder forsvaret - karakteriseret ved tidshorisonter på 15 år eller mere, hvilket primært er en funktion af investeringsbeslutningers rækkevidde. Man accepterer altså usikkerheden som en uundgåelig kendsgerning, men tackier den ved at give perspektivplanerne karakter af betingede alternativplaner, som analyseres for deres indhold af opløselig henholdsvis uopløselig usikkerhed. Formålet hermed er bl. a. at skaffe sig den nødvendige og tilstrækkelige handlefrihed til at sikre, at beslutninger i videst muligt omfang ikke træffes, før en opløselig usikkerhed vedrørende beslutningsgrundlaget er elimineret. I konsekvens heraf benyttes ofte begreberne adaptivitet (tilpasningsevne) versus løsningen på den uopløselige usikkerhed: fleksibilitet.
 
» Human-relations« - faktorer.
Mens »angsten for sult« versus »chancen for profit« vel fortsat er virk- ningsfulde motivations- eller sanktionsmidler for virksomhedsledere og kapitalejere, er hovedparten af offentligt ansatte tjenestemænd uden adgang til akkordsystemer, ligesom de enten skal stjæle eller begå værre forbrydelser for at blive fyret. Hvis en erhvervsleder beslutter forkert, kan det true virksomhedens og de ansattes eksistens og/eller kapitalejernes formue. Udover at blive fyret kan en erhvervsleder måske også risikere retslig forfølgelse. Hvis derimod en offentlig ansat beslutningstager og/eller hans »herre«, politikeren, begår en fejldisposition med måske langt større økonomiske eller samfundsmæssige konsekvenser, sker der - såfremt han i øvrigt har overholdt »spillereglerne« - ham intet udover måske en »næse«, en forflyttelse eller et »spark udad-opad« i hierarkiet. Motivation og drivkraft i et offentlig system er i høj grad en funktion af intellektuelle behov, magtstræb eller ønsker om hæder og anseelse.
 
I vurderingen af berettigelsen ved - og praktiseringen af nærdemokrati, medbestemmelse o.s.v. bør man også - når det drejer sig om offentlige organisationer - medinddrage spørgsmålet om hvem, den ansatte egentlig arbejder og beslutter for, hvem der »profiterer» af hans indsats og hvem, der lønner ham. Eftersom svaret på alle disse spørgsmål er: de øvrige medborgere, repræsenteret ved deres folkevalgte epræsentanter er der nok også af den grund forskel på kriterierne for tilrettelæggelse af planlægnings- og dermed beslutningssystemer og -procedurer i offentlige hhv. private organisationer.
 
Kritik af (langtids) planlægning.
Ledsaget af den øgede interesse for planlæ gningssys temer i almindelighed og langsigtet planlægning i særdeleshed spores også en stadig voksende kritik. Da en nærmere vurdering deraf i sig selv kan give stof til en hel afhandling, skal jeg afstå derfra, idet jeg dog mener, indirekte at have taget stilling til en væsentlig del af kritikken gennem redegørelsen og fremstillingen i øvrigt. I det følgende er derfor kun søgt præsenteret et udsnit af de hyppigt forekommende anklager mod offentlig langtidsplanlægning.
 
Negative værdiassociationer.
Liberalistiske markedsøkonomer: »Udtryk for en samfundsudvikling mod de planøkonomiske systemer, der karakteriserer totalitære, statskapita- listiske stater, f.eks. Sovjetunionen.« Venstreradikale: »Instrument for konservering af det etablerede borgerlige samfund.« Fælles: »At tilstræbe øget handlefrihed ved at søge at udskyde beslutninger er blot en undskyldning for politikeres ulyst til at træffe ubehagelige beslutninger inden for deres valgperiode«.
 
Misforståelser.
»Unødig og irrationel fastlåsning af fremtidige handlinger. Vi beslutter i dag, hvad der først bør besluttes om 10-15 år«. »Langtidsplanlægning skaber (uønskede) forventninger og irreversible investeringer«. »Et (dårligt) instrument for organisationens ønske om at ekspandere«. 
 
Mulig relevant kritik.
»Integrerede planlægningssystemer forplumrer organisationens formelle be slutningssys tem «.
»Udemokratisk centralisering af beslutningsprocessen«.
»Fører til ekspertvælde, -slagsmål og teknokrati«.
»Tilslører og forbiser organisationens reelle inddeling i magt- og indflydelsessfærer«.
»Formelle planlægningssystemer gør planlægningen selvopfyldende i stedet for problem- og beslutningsorienteret. Fører derfor højst til mere effektiv udførelse af forkerte beslutninger«. »Totalløsninger, der blot er sammenlagte suboptimeringer kan aldrig blive rationelle«.
»Offentlige myndigheders langtidsplanlægning implicerer valg mellem overordnede mål, der er et politisk prægorativ. Da det politiske beslutningssystem ifølge sin natur er præget af modstridende målopfattelser, er offentlig langtidsplanlægning en unødvendig og udgiftkrævende luksus«.
»Fremtidsmål er blot udtryk for en frustreret organisations oplevelse af sine nutidige behov«.
»Offentlig langtidsplanlægning er på forhånd dømt til at være en idé- skrumpningsproces, fordi den dels savner mål og motiver å la erhvervslivet, dels fordi organisationen - qua beslutningssystemets bureaukratiske opbygning - er fjendtlig indstillet overfor ethvert tilløb til nytænkning og eksperimentering, som kræver koordination på tværs af organisationens etablerede interesser og stive magtstrukturer«.
»Planlægningssystemer er domineret af brug af kvantitative analyser og (makro)økonomiske ressourceallokerings- og -udnyttelsesteorier. Denne benyttelse af rationelle modeller og metoder skaber en urealistisk kløft mellem teori og virkelighed«.
»Tilbøjeligheden til at anlægge normative, rationelle synspunkter indebærer, at man foreskriver, hvorledes systemets menneskelige islæt skal beté sig. Men systemforskrifterne siger ikke noget om, hvordan man får de implicerede til at opføre sig i overensstemmelse med forventningerne«.
»Rationel individuel adfærd fører ikke nødvendigvis til rationelle gruppe- og organisationsbeslutninger«.
 
En foreløbig slutning.
Af såvel den foranstående generelle fremstilling som den refererede kritik fremgår, at langtidsplanlægning kan karakteriseres som et system for
- policy-beslutninger (»strategiske beslutninger«) vedrørende fremtidige mål,
- konsekvensberegninger af nutidige beslutninger, og for
- tilrettelæggelse og styring af organisationens informationsindhent- nings- og kommunikationsvirksomhed.
 
2. Forsvarets Planlægningssystem (FPS)
Kortfattet, generel systembeskrivelse.
Forsvarets Planlæg ningssys tem er udviklet bl. a. for at opfylde et stadigt stigende behov for at forbedre administrative planlægnings- og styringsmetoder i forsvaret. Systemet, hvis principielle indhold er beskrevet i en »Forsvarskommandobestemmelse« af SEP 1972, har primært til formål
- at tilvejebringe det bedst mulige grundlag for politiske beslutninger vedrørende forsvarets opgaver, størrelse, sammensætning og udvikling samt vedrørende tildelingen af ressourcer til forsvaret,
- at give både den politiske ledelse og forsvarsledelsen betingelser for bedst mulig udnyttelse af de ressourcer, der stilles til rådighed for forsvarssektoren.
 
Når planlægningssystemet er færdigudviklet og fuldstændigt indført, vil det omfatte følgende hovedkomponenterI-aktiviteter:
- 5-års-planlægning,
- perspektivplanlægning,
- systemplanlægning samt
- gennemførelse og kontrol.
Formålet med og sammenhængen mellem hver af disse fremgår af figuren og af de følgende punkter.
 
 
 
 
5-års-planlægningen tager sigte på at tilvejebringe en plan, som konkret beskriver forsvarets udvikling på alle væsentlige områder i den kommende 5-års periode, herunder også anvendelsen af midler til investering og drift. I planen redegøres tillige - dels for forsvaret som helhed, dels for de enkelte værn m. fl. - år for år for målsatte aktiviteter og de hertil hørende ressourcebehov og -tildelinger. Planen giver således et overblik over mål og midler og disses indbyrdes sammenhæng i planperioden. 5-års-planen revideres hvert år. Ved hvert finansårs begyndelse føjes et nyt planår til i planens »fjeme ende«.
 
I sig selv er 5-års-planlægning ikke noget nyt i forsvaret. Det nye er planlægningsmetoden, den såkaldte »Programplanlægning og -budgettering« (PPB), som også PPII peger på som et af de midler, der kan anvendes til at skabe en bedre balance mellem mål, ressourcer og aktiviteter. En stor del af de beslutninger, der må træffes inden for rammerne af en 5-års-plan, vil have konsekvenser, der rækker langt ud over den periode, som planen omfatter. De vil bl. a. kunne have indflydelse på den militære effekt 20-30 år frem i tiden, og de vil ofte tillige i en meget lang årrække indebære væsentlige begrænsninger for organisationens handlefrihed. I det grundlag, som må foreligge før der kan træffes beslutning om væsentlige forhold inden for 5-års-planen, må derfor også indgå en viden - eller i det mindste en forestilling - om de krav, der vil kunne blive stillet til forsvaret på længere sigt, og om muligheder og behov for at honorere disse krav. Kun derved - og ved at tilføre beslutningsgrundlaget en vurdering af de langsigtede konsekvenser af de forskellige beslutningsmuligheder - kan man mindske risikoen for at træffe beslutninger, som medfører uønsket tab i forsvarseffekt eller/og dårlig udnyttelse af - de altid begrænsede - økonomiske ressourcer. Behovet for at tilvejebringe et sådant materiale, at beslutninger, som har langsigtede konsekvenser, kan træffes også under hensyntagen til den mulige udvikling på noget længere sigt, søges dækket gennem perspektiv- planlægningen.
 
Perspektivplanlægningen skal belyse forsvarets udviklingsbehov og -mu- ligheder 15-20 år frem i tiden. Ved analyser af internationale og nationale udviklingstendenser på bl. a. de sikkerhedspolitiske, tekniske og økonomiske områder søger man i denne planlægning at beskrive de alternative miljøer, forsvaret fremtidigt skal kunne virke i, og de trusler, det skal kunne imødegå. På grundlag heraf kortlægges de rent militære opgaver og de opgaver, som forsvaret i øvrigt må påregne at skulle løse i fred og krig. Med dette udgangspunkt opstilles - inden for alternative ressourcetildelinger - et antal mulige, fremtidige forsvarssammensætninger. Disse sammensætningers effekt søges derpå nærmere analyseret, bl. a. ved gennemførelse af såkaldte krigsforløbsstudier, baseret på udvalgte, hypotetiske angrebssituationer (trusselmodeller). I princippet stiler man herved mod - for hvert økonomisk niveau - at finde frem til den for samtlige behandlede trusselmodeller mest effektive, fremtidige sammensætning af forsvaret.
 
Blandt de således tilvejebragte alternativer til fremtidige forsvarssammensætninger kan beslutningstagerne udvælge dem, der ønskes »holdt åbne« for evt. realisering, indtil betingelserne derfor nærmere er belyst. Spektret af sådanne udvalgte, mulige fremtidige forsvarssammensætninger er et udtryk for den ønskede (politiske og militære) handlefrihed m.h.t. forsvarets langsigtede udvikling. Det angiver samtidig grundlaget og rammerne for en rationel tilrettelæggelse af en væsentlig del af forsvarets studie- og planlægningsvirksomhed.
 
Perspektivplanlægningen kan med andre ord anskues som et middel til at mindske risikoen for, at beslutningstagerne henvises til at styre forsvarets udvikling »ved brug af bakspejlet«. Ved at tage udgangspunkt i de fremtidige behov for forsvarseffekt og de deraf følgende krav til den fredsorganisation, der skal kunne producere forsvarseffekten, sættes nemlig uvilkårligt spørgsmålstegn ved hensigtsmæssigheden af en uændret videreførelse af den bestående organisation m.v. Resultatet af planlægningen forudses fremlagt i en perspektivplan. Det er tanken at ajourføre (rulle) denne plan hvert 4.-5. år.
 
Systemplanlægning.
Et af planlægningssystemets hovedproblemer er spørgsmålet om en hensigtsmæssig sammenkobling af perspektiv- og 5-års (program)-planlægningen.
Fra 5-års-planlægningen modtages information om, hvornår f.eks. et organisationsbestemmende og/eller investeringskrævende våbensystem p.g.a. alder bør udgå. Og i perspektivplanen er angivet rammerne for
- forventningerne til det afløsende våbensystemt effekt,
- det miljø m. v. det skal kunne virke i,
- de til anskaffelse og drift m. v. anslåede ressourcebehov, og
- oversigt (»handlingslinier«) over de med perspektivplanens opfølgning forbundne væsentlige beslutninger og deres fordeling over tiden.
 
På dette grundlag påbegyndes udarbejdelsen af systemplaner, der indledningsvis sigter mod at tilvejebringe forslag til alternative systemløsninger med tilhørende beskrivelser af økonomiske, personelmæssige, organisatoriske og operative konsekvenser. Efter en (evt. trinvis) frasortering og præcisering af alternativerne ændrer systemplanen karakter til at være en styring af et udvalgt projekts iværksættelse og -gennemførelse, idet det udvalgte våbensystem eller lignende i princippet følges under hele dets levetid, bl. a. for at indhøste erfaringer i form af efterkalkuler m. v. Heraf følger, at begrebet systemplanlægning er et meget væsentligt værktøj til sammenkobling af perspektivplan med 5-års-plan, og at samlingen af systemplaner tegner sig for hovedparten af den studie- og planlægningsvirksomhed, der skal opfølge og udnytte en perspektivplans resultater.
 
Gennemførelse og kontrol.
Udvikling og indføring af FPS ændrer i princippet ikke formålet med gennemførelsesvirksomheden: Omsætning af pgl. finansårs 5-års-plan i konkrete handlinger. Men det er naturligvis klart, at de til iværksættelsen og gennemførelsen knyttede procedurer og rapporter m. v. såvel som graden af de udførende organers og personers kompetence vil være afledt af programplanlægnings- og budgetsystemet med hertil hørende informationsstrømme og -behov.
 
Eftersom det er tanken af knæsætte »målstyring« som ledelsesprincip i forsvaret må det forventes, at forsvarets lederuddannelse og organisationsudvikling vil være præget af bestræbelser på at delegere beslutningsretten m.h.t. tildelte ressourcers anvendelse til det niveau, hvor der findes fornøden og tilstrækkelig detailviden til at optimere ressourceanvendelsen i relation til det givne (del-)mål. Tilsvarende betragtninger gælder kontrolvirksomheden, d.v.s. afrappor- tering og bedømmelse af opnåede resultater, ressourceforbrug, afvigelse fra planer o.s.v. Denne omfattende feed-back må systematiseres på en sådan vis, at informationerne kan nyttiggøres i forbindelse med såvel 5-års-planers og -budgetters rulning ag ajourføring som med perspektiv- og systemplanlægningen.
 
Udvikling og indførelse af FPS.
Den praktiske, trinvise og sideløbende udvikling og anvendelse af FPS indledtes foråret 1973 ved Forsvarskommandoens etablering af en »Projektorganisation for FPS«. Udover ledelsen - hvis sekretariatsfunktioner varetages af Forsvarsstabens Langtidsplanlægningsgruppe - er denne projektorganisation foreløbig sammensat af projektgrupper for
- 5-års-planlægning (projektgruppe II),
- perspektivplanlægning (projektgruppe III),
- planlægningsmetodik (projektgruppe IV) og
- programbudgettering (projektgruppe V).
 
I organisationen er Forsvarsministeriet, Forsvarets Efterretningstjeneste og Forsvarets Forskningstjeneste (FOFT) repræsenteret på såvel projektledelses^ som på projektgruppe- og arbejdsgruppeniveau. Udenrigsministeriet er repræsenteret i den del af studie- og planlægningsvirksomheden, der omfatter sikkerhedspolitiske aspekter. Derudover bidrager en række andre civile og militære institutioner og enkeltpersoner direkte eller indirekte til dele af projektorganisationens virksomhed. Metodeudviklingen foregår dog udelukkende i FKO og FOFT regie. Sigtet med den indledende praktiske systemudvikling er primært at forbedre planlægnings- og styremulighederne på de øverste beslutningsniveauer (FMN-FKO) og man har indledningsvis koncentreret virksomheden om
- perspektivplanlægning og
- 5-års-planlægning, med hertil hørende udvikling af planlægningsværktøjer og -metoder.
 
I overensstemmelse hermed kan målet for projektorganisationens virke under indeværende forsøgs- og arbejdsperiode, der strækker sig fra 1973 til 1976 sammenfattende udtrykkes således: »Inden for rammerne af anviste arbejdsressourcer og under størst mulig udnyttelse af tilgængelige metodeerfaringer og studieresultater at
- udarbejde en perspektivplan og en »håndlavet« 5-års-plan, som skal foreligge henholdsvis i foråret 1976 og medio 1976,
- etablere et system for enhedsomkostningsberegninger,
- detailundersøge kravene til et for planlægningen fornødent programbudgetsystem med hertil svarende informationssystem,
- definere og afgrænse de for planlæ gningssys temet hensigtsmæssige ansvars- og kompetenceområder med heraf følgende organisatoriske og proceduremæssige konsekvenser og endelig at - indhente erfaringer for så vidt angår den fremtidige tilrettelæggelse og gennemførelse af studie- og planlægningsvirksomheden, herunder informationsindhentning og -bearbejdning samt uddannelse af nøglepersonel inden for FPS«.
 
Rammerne for projektarbejdet udgøres dels af såkaldte »Bestemmelser for FPS«, omfattende
- Projektledelsens direktiver og bestemmelser, og
- projektgruppernes opfølgende supplerende instruktioner m.v. dels af Forsvarsministeriets planlæ gningsdirektiver.
 
3. Perspektivplanlægningssystemet.
Formål (*Citat fra Forsvarsministeriets direktiv for udarbejdelsen af Perspektivplan for Forsvaret 1977-92.)
»Forsvarets perspektivplanlægning har til formål gennem analyser, studier og prognoser at belyse arten, omfanget og sandsynligheden af sådanne opgaver, som dansk forsvar kan blive stillet overfor 15-20 år frem i tiden, og på denne baggrund skitsere de forsvarsstrukturer, der kan blive aktuelle, og vurdere mulighederne for at realisere sådanne strukturer. Hensigten hermed er at skaffe sig rådighed over et sådant materiale, at beslutninger, som har langsigtede konsekvenser, kan træffes også under fornøden hensyntagen til fremtidige muligheder og behov. Resultatet af pespektivplanlægningen fremlægges i »Perspektivplan for forsvaret 1977-92«. Planen forelægges Forsvarsministeriet senest 1. april 1976«.
 
Perspektivplanlægningens gennemførelse i hovedtræk.
Planlægningsprocessen i hovedtræk fremgår af figuren på næste side. Den omfatter som vist i princippet 3 faser. I fase 1(**En væsentlig del af de under fase 1 hørende studier m.v. må karakteriseres som »tværdepartementale «.) søges der gennem studier af udviklingen i omverdenen og i det danske samfund skabt grundlag for
- en vurdering af truslen (udformet som trusselmodeller),
- definition af de krav til forsvaret, som ikke kan udledes af truslen (tillægskrav) og
- fastlæggelse af de rammer (»restriktioner«), der skal gælde for planlægningen.
 
 
 
 
Studierne danner tillige grundlag for opstilling af sikkerhedpolitiske mål, der er et væsentligt udgangspunkt for fastlæggelse af forsvarets formål. I fase 2 opstilles et antal - i store træk beskrevne - ideer om forsvarets fremtidige virke og sammensætning (strukturideer). Der udarbejdes tillige beskrivelse af et større antal strukturelementer, d.v.s. land-, sø- og luftmilitære enheder m. v. i forskellige udformninger. På basis af bl. a. strukturideeme og strukturelementeme udvikles foreløbige struktureksempler, d.v.s. eksempler på egentlige forsvarsorganisationer. Disse eksempler gennemgår derpå en vurderingsproces, i hvilken der bl. a. indgår krise- og krigsforløbsstudier samt undersøgelser af forskellige ressourcebehov. Denne proces tilsigter en justering af struktureksemplerne. Slutresultatet er perspektivplanens alternative forsvarsstrukturer. I fase 3 undersøges - med udgangspunkt i dagens forsvar og de alternative strukturer - hvorledes strukturerne i hovedtræk vil kunne realiseres i perioden 1977-92 og de væsentlige betingelser derfor. Resultatet deraf søges illustreret ved hjælp af såkaldte beslutningstræer, der viser principielle «handlingslinier« og » beslutningspunkter«.
 
Perspektivplanlægningens organisation.
Perspektivplanlægningen gennemføres som nævnt inden for »Projektorganisationen for Forsvarets Planlægningssystem«. Den forestås her af projektgruppe III, hvis medlemmer kommer fra Forsvarsstaben, Forsvarsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarets Efterretningstjeneste og Forsvarets Forskningstjeneste. Chefen for Forsvarsstabens Langtidsplan- lægningsgruppe (LTP) er projektgruppens formand. LTP er projektorganisationens og projektgruppens sekretariat. Under projektgruppe III er etableret et antal grupper til løsning af specielle opgaver, som vist på figuren side 27.
 
4. Status, erfaringer og p.t. identificerede problemer.
Generelt.
Som det er fremgået af fremstillingen, kan Forsvarets Planlægningssystem i princippet karakteriseres som et Programplanlægnings- og budgetterings- system (»PPBS«). I såvel vor »systemfilosofi« som i den praktiske udvikling og anvendelse af systemet har vi i særdeles høj grad ladet os inspirere af det svenske forsvars planlægningssytem, der - med en meget udtalt bistand fra »Forsvarets Forskningsanstalt«s afdeling for »Planeringsmetodik och Operationsanalys« er udviklet og indført over en meget lang årrække. Alligevel kan et PPB-system ikke »købes færdigsyet«, men må nøje designes til pågældende nations og organisations behov og vilkår. Tids- og ressourceforbruget ved systemets udvikling og indførelse er bestemt af det valgte ambitionsniveau, den disponible know-how samt de impliceredes - især beslutningstageres og planlæggeres - entusiasme og viljestyrke.
 
 
 
 
Status for FPS.
Mens vi i perspektivplanlægningsarbejdet p. t. befinder os i føromtalte fase 2 (uden dog helt at have afsluttet fase 1 (grundlagsstudieme)), er hverken 5-års-programplanlægnings- hhv. systemplanlægningsarbejdet endnu kommet rigtigt igang. Hovedårsagen hertil er, at projektorganisationen har vist sig uhensigtsmæssig p.g.a. »manglende gennemslagskraft«. Det blev derfor besluttet pr. 1/9 1975 at etablere en »programplanlægningssektion«, som indplaceredes i den formelle stabsorganisation.
 
Foreløbige, generelle erfaringer fra systemarbejdet.
De generelle erfaringer, vi hidtil har gjort med hensyn til udvikling og indførelse af FPS, kan sammenfattes i følgende punkter, der samtidig kan opfattes som en slags »problemliste«. Dersom man - med udsigt til udbytte - ønsker at systematisere planlægningen må man for det første gøre sig klart, at
- indførelse af programplanlægnings- og budgetteringsmetoder er meget tidkrævende, og at deres nyttevirkning er stærkt afhængig af pågældende organisations mulighed for - og vilje til at iværksætte de for systemudvikling og -anvendelse fornødne ændringer af organisatorisk, kompetencefordelings-, procedure- og uddannelsesmæssig art.
- Får de principper, der karakteriserer sådanne planlægnings- og styresystemer ikke lov til i fornøden grad at præge organisationsudvikling m. v., er det tvivlsomt om udbyttet vil være indsatsen værd. Det er derfor meget væsentligt at udvikling og indførelse af et integreret planlægningssystem opfattes som et overordnet, organisationsudviklende rationaliseringsprojekt, som må ledes og overvåges af de øverste beslutningstagere, hvilket i en offentlig organisation også inkluderer departement og politikere.
Disse generelle betragtninger kan præciseres således: Iværksættelse af systemudvikling og -indførelse bør være et resultat af et af de pågældende beslutningstagere erkendt - og af deres medarbejdere anerkendt behov. Stillingtagen hertil kræver en fælles referenceramme med et forståeligt og accepteret begrebsapparat. Ambitionsniveau for udvikling og indførelse bør fastsættes som funktion af tidskrav, personelle (kvalitative) og økonomiske ressourcer. Beslutningstagere, planlæggere og brugere bør aktivt deltage i systemudvikling og -anvendelse. Systemudvikling og anvendelse stiller væsentlige krav til den samlede organisations studie- og analysekapacitet samt til dens evne til informa- tionsindhentning, -bearbejdning og -præsentation, især for så vidt angår økonomiske data.
Et PPB-system er ikke et middel til at øge bevillinger, »kun« til at forbedre deres udnyttelse.
Et PPB-system gør det ikke lettere at beslutte, men vanskeligere at beslutte forkert. Det »tvinger« beslutningstageren til at konfrontere sin intuition og sine erfaringer (med tilhørende præferencer og værdipræmisser) med kvantitative alternative analyser og -konsekvensberegninger. Herved ændres den traditionelle fordeling mellem det objektive og subjektive beslutningsgrundlag. Dersom politikere og offentlighed skal opfatte grundlaget for policy- beslutninger og fastsættelse af mål og ressourcerammer som troværdigt, bør man ikke henlægge ansvaret for tilvejebringelse af grundlag for overordnede beslutninger til pågældende organisation selv. På alle niveauer bør planlægningsprocessen styres af vedkommende beslutningstagere og have karakter af en fortløbende dialog mellem beslutningstagere og planlæggere.
 
Foreløbige erfaringer og konstaterede problemer under perspektivplanlægningsprocessen.
I tilgift til ovennævnte problemstillinger har perspektivplanlægningsarbejdet afd ækket følgende - i hovedsagen metodemæssige - problemområder: Vanskeligt - i det idéskabende mål- og middelarbejde med tilhørende miljøbeskrivelse - at frigøre sig fra traditionsbestemte opfattelser og at finde en ønskværdig balance mellem fantasi og realisme. Metode- og »harware«-problemer med hensyn til vurdering af - og afvejning mellem alternative mål-middel kombinationer. Problemer med konsekvensberegninger i økonomiske termer. Beskrivelse af de handlings- og beslutningsveje, hvorved nutiden kan forbindes med alternative fremtidige mål, og - i forbindelse dermed Metode til - med udgangspunkt i fremtidige, alternative » output«  strukturer at angive en principiel udviklingslinie for et nødvendigt og tilstrækkeligt »produktionsapparat«, d.v.s. under givne resourcerestrik- tioner at fastsætte langsigtede mål for forsvarets fredsorganisatoriske udvikling.
 
5. Afsluttende bemærkninger.
Af fremstillingen er formentlig fremgået, at perioden 1973-76 generelt kan opfattes som en »søge-lære proces«, der forhåbentlig vil kunne resultere i en afklaring og præcisering af behov, muligheder og præmisser for samt konsekvenser af at indføre et praktisk anvendeligt planlægningssystem i forsvaret, baseret på de i systemskitsen angivne PPBS-principper. I tilgift vil der ved indeværende planperiodes afslutning være tilvejebragt et meget væsentligt grundlagsmateriale, som kan udnyttes i forbindelse med policy-beslutninger vedrørende forsvarets udvikling og opgaver på langt sigt.
For Forsvarsstabens Langtidsplanlæ gningsgruppe, der har været involveret i såvel planlægningssystemudviklingen som den substantielle perspektivplanlægning, kan de mange problemer, vi i den forløbne tid er blevet konfronteret med, formentlig sammenfattes i følgende hovedspørgsmål:
»Hvilken strategi bør en »strategisk« (planlægningssystem)planlægger anlægge, hvis han ønsker at fremme ledelsens og de implicerede medarbejderes forståelse for sine ideer og mobilisere deres vilje til at realisere dem?«
Et forsøg på at gøre dette tvetydige emne til genstand for behandling er utvivlsomt en både delikat og besværlig affære. En mulig approach kunne måske være at prøve at behandle spørgsmålet om hvilke faktorer, der bør få væsentlig indflydelse på ovennævnte valg af strategi.
 
 
 
 
Litteraturliste
Hitch - Me Kean: The Economics of Defense in the Nuclear Age, I960.
Quade, ed: Analysis for Military Decisions.
Grape - Ysander: Såkerhetspolitik och forsvarsplanering, 1967.
SOU 1969:25: Planering och programbudgetering inom forsvaret.
(Betænkning udg. i 1969).
SOU 1970:54: Forskning for forsvarssektorn. (Betænkning udgivet i 1970). 
Perspektivplanlægning 1970-85 (PP I). København 1971.
Perspektivplanredegørelse 1972-87 (P P II). København 1973.
Samfund og Fremtid. (Betænkning udgivet i 1973).
Forsvarets Planlægningssystem. Forsvarskommandobestemmelse LTP 120-1, SEP 1972. 
Ehrling & Sjoberg: Nya ledningsmetoder i forsvaret, 1974.
Andrén & Schwarz: Framtidsvisioner i långsiktig planering, 1974.
Reinhard Lund: Beslutningsprocesser, 1974.
Enderud: Beslutningsteori, 1974.
Printz: Planlægning og styring, 1971.
Betænkning nr. 517, 1969: En kulturpolitisk redegørelse.
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidskrift_105_aargang_jan-feb.pdf
 
 

 

Litteraturliste

Del: