Partnerskab for Fred

Af generalmajor Gunnar Lange, Direktør for Partnerskábskoordinationscellen,
1994 -1997.

Foto: Forvaret.dk

Kollektivt forsvar for de seksten medlemslande i Den Nordatlantiske Alliance er
fortsat NATOs vigtigste funktion. Imidlertid er dagens og formentlig også fremtidens
udfordringer mere komplicerede og forskelligartede end dem, som NATO
stod overfor gennem mere end fire årtier. Alliancen har derfor konkluderet, at den
under disse omstændigheder har behov for ændringer for mere effektivt at kunne
bidrage til Europas stabilitet og sikkerhed samt forberede sig til det næste århundrede.
Ændringerne blev initieret og iværksat med udgangspunkt i topmødet i London
i 1990, hvor det blev besluttet at tilpasse Alliancen til den sikkerhedspolitiske udvikling
i Europa og at søge den hidtidige øst vest konfrontation afløst af et samarbejde.
Det indledte samarbejde blev i væsentlig grad styrket og udbygget med beslutningerne
på topmødet i Bruxelles i begyndelsen af 1994, hvor bl.a. Partnerskab for
Fred (PfP) programmet blev lanceret. Meningen med PfP er bl.a. at knytte landene
i Central- og Østeuropa til Alliancen i et samarbejde om sikkerhed i form af en
række konkrete politiske og militære aktiviteter.
Ved iværksættelsen af programmet blev det understreget, at en aktiv deltagelse
i dette var en forudsætning for et eventuelt medlemskab af NATO. Det blev derfor
af nogle lande (Rusland, Belarus m.fl.) misopfattet som alene et direkte svar på de
centraleuropæiske nationers ønske herom. PfP er imidlertid meget mere end ’’blot"
en forudsætning for et eventuelt NATO medlemsskab. Det har i virkeligheden vist
sig at være det mest omfattende system af tillidsskabende foranstaltninger, der nogensinde
er blevet iværksat, og det er dette, samt mange partnerlandes ønske om
"blot" et godt samarbejde med NATO med henblik på deltagelse i eventuelle operationer,
der reelt er grundlaget for programmets succes. Det bør imidlertid understreges,
at hverken NATO’s udvidelse eller et aktivt partnerskab er mål i sig selv.
De er midler til et mål - nemlig øget stabilitet og sikkerhed i hele Europa.
Rammedokumentet for PfP, de mange politiske og militære samarbejdsaktiviteter
(samt hos nogle forventningen om NATO medlemsskab) har allerede haft en
afgørende og positiv indflydelse på partnerlandene selv, og på deres indbyrdes forhold.
Mange lande tog tidligt skridt til at sikre deres fremtid som demokratier,
fremskynde reformer på især det økonomiske område med henblik på markedsøkonomi,
bilagde gamle nabostridigheder vedrørende grænser og beskyttelse af nationale
minoriteter samt iværksatte et omfattende militært samarbejde på både det
regionale såvel som på det subregionale niveau.
PfP er blevet en utrolig succes og er og vil utvivlsomt forblive et væsentligt
element i den europæiske sikkerhedsarkitektur.
Den politiske dimension af PfP samarbejdet er langt den vigtigste. Der er en
forventning om en væsentlig styrkelse af denne efter oprettelsen af Det Euro -
Atlantiske Partnerskabsråd (EAPC) på NATO-topmødet i Madrid i juli 1997. Ialt
44 lande deltager nu i dette råd. EAPC skal virke som den overordnede ramme for
sikkerhedspolitiske konsultationer og udbygning af PfP og blev etableret til
afløsning af Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (NACC), der aldrig blev noget
effektivt forum for samarbejde. Det blev overhalet indenom af PfP. Forhåbentlig
vil EAPC ikke lide samme skæbne som NACC. Til støtte for den demokratiske
reformproces har mange partnerlande nemlig et stort behov for en styrkelse af især
det politiske samarbejde med NATO, også fordi dette i højere grad end det militære
samarbejde kan stimulere medieinteressen - og dermed forhåbentlig også den
offentlige accept af og forståelse for det pågående reformarbejde.
Den militære dimension af PfP samarbejdet er grundlæggende en tilvejebringelse
af interoperabilitet mellem NATO og partnemationemes militære styrker, således
at de kan arbejde sammen, i hvad der nu kaldes PfP- operationer: Fredsstøttende-,
eftersøgnings- og rednings- samt humanitære operationer. I denne sammenhæng
er begrebet om de multinationale værnsfælles indsatsstyrker (CJTF) af stor
vigtighed. CJTF-hovedkvartereme er nemlig værktøjet for et tæt samarbejde med
og en organiseret og aktiv deltagelse af ikke-NATO lande i PfP- operationer under
NATO’s ledelse. CJTF-koncepten skal tillige muliggøre, at NATO militære resourcer
kan stilles til rådighed for Den Vesteuropæiske Union (WEU) i situationer, hvor
det måtte blive besluttet, at yde militær støtte til international krisestyring under
europæisk ledelse.
For at opnå det militære formål med PfP er der behov for udveksling af informationer
mellem alle aktørerne samt en målrettet og omfattende uddannelses-,
trænings-, øvelses- og evalueringsaktivitet. Med henblik på især at koordinere
denne indsats er der behov for en central organisation, hvorfor Partnerskabskoordinationscellen
(PCC) blev etableret i midten af 1994. PCC er udenfor NATO’s integrerede
militærstruktur, den har ingen autoritet i sig selv, men stor indflydelse på
grund af regelmæssig og direkte rapportering til NATO's Militærkomite og Råd.
PCC ser sig selv som en dynamisk drivkraft, der som en partner-støttestab på vegne
af og sammen med partnerne skal artikulere deres behov for at nå deres mål for PfPsamarbejdet.
PCC er en formidler af samarbejdet mellem partnerne, NATO's myndigheder
og NATO nationerne for at udvikle koordinerede gennemførelsesprogrammer,
der bygger på disse behov.
PfP samarbejdet og NATO's fredsstøttende operationer i Bosnien har givet
mange og værdifulde erfaringer. Vi har lært vore partnere at kende, og tilsvarende
har de lært meget om os. Imidlertid er afstanden mellem os stadig for stor, og den
kan og skal indskrænkes til det absolutte minimum for en mere effektiv opgaveløsning
fra starten af en PfP mission. Programmet og aktiviteterne bør iøvrigt også
struktureres og fokuseres bedre. Det er min opfattelse, at den måde, hvorpå NATO
og NATO nationerne håndterer kollektivt forsvar relaterede aktiviteter, i videst
muligt omfang skal være den samme i vort samarbejde med partnerne vedrørende
PfP. Dette indebærer en central policy fastlæggelse og direktivgivning samt udvikling
af standarder og programmering af aktiviteter - men med maksimalt decentraliseret
udvikling, gennemførelse og evaluering af aktiviteterne. Det er PfP- aktørerne
på det sub-regionale og regionale niveau, der i praktisk henseende har/bør have den
dominerende rolle i PfP- samarbejdet, når det drejer sig om produktionen af multinationale
hovedkvarterer på det operative - samt styrkeproduktionen inklusive
hovedkvarterer på det taktiske niveau til PfP - styrkestrukturen.. Dette bør være en
fællesopgave for de statiske regionale- og sub-regionale hovedkvarterer i NATO's
kommandostruktur, de stående reaktionsstyrkehovedkvarterer i NATO's styrkestruktur
samt interesserede nationer.
Nedenstående skitse kan måske bedre end mange ord illustrere og understøtte,
hvad jeg taler om. Skitsen omhandler kun Allied Command Europe(ACE), selvom
PfP også er en del af Allied Command Atlantic's ansvarsområde.


Med risiko for at blive for teknisk vil jeg i det efterfølgende gennemgå nogle
synspunkter m.h.t., hvad der både gøres og/eller burde gøres for at styrke programmet
iøvrigt.
I NATO’s statiske kommandostruktur er der et behov og gode muligheder for
at få officerer fra partnerlandene fuldt involveret i de PfP-aktiviteter, der er relevante
for det pågældende hovedkvartersniveau. Disse officerer er forudset anvendt præcist
som andre NATO-officerer og altså ikke som nationale representanter. Formålet
hermed er - udover at de bidrager til en øget NATO PfP stabsofficerskapacitet - at
bibringe disse officerer en viden og erfaring om NATO, som efterfølgende kan anvendes
nationalt. Som en del af det udvidede PfP program, der blev vedtaget på Madrid
topmødet i 1997, er disse partnerofficerer forudset at tilgå successivt i løbet af
1998 og begyndende med PCC, men snarest herefter på niveauer lige fra Den Internationale
Militære Stab i NATO hovedkvarteret til også det regionale hovedkvartersniveau.
Dette er imidlertid ikke nok. Regionerne i NATO’s nye kommandostruktur,
der blev vedtaget i DEC 1997, er meget store og måske for store til at tilgodese
alle Partneres specifikke behov. Dette kan bedre gøres på det subregionale hovedkvartersniveau,
som f.eks. BALTAP. Det er derfor vigtigt også for de subregionale
hovedkvarterer at få tilført stabsofficerer med partnemationsbaggrund for bedst at
sikre den optimale kvalitet og kvantitet af PfP aktiviteme.
CJTF-koncepten er af afgørende betydning for den militære del af PfPsamarbejdet,
og CJTF-hovedkvarteret er værktøjet til indsættelse af fredsstøttende
styrker i en PfP mission. Dette værktøj har fra begyndelsen været baseret på at fungere
med deltagelse af ikke-NATO lande , hvorfor jeg stadig er forundret over, at
den CJTF-hovedkvartersøvelse, der blev afholdt i november 1997 for at fa erfaringer
med koncepten, blev gennemført uden aktiv partnerdeltagelse. For nærværende
er det bestemt, at kernen i et CJTF-hovedkvarter skal produceres og vedligeholdes
ved rotation af personel af det hovedkvarter, der opstiller og udsender CJTFhovedkvarteret.
De nødvendige støtte- og forstærkningsmoduler, der skal til for at
gøre CJTF-hovedkvarteret fuldt operativt, er forudset at tilgå fra andre statiske
hovedkvarterer i kommandostrukturen - inklusive fra det subregionale niveau. Jeg
er overbevist om, at CJTF øvelserne vil vise, at det regionale hovedkvarter ikke kan
klare sin del af CJTF-hovedkvartersbemandingen under en PfP operation, og
samtidig løse de andre nødvendige normalopgaver, uden en væsentlig og for nationerne
uacceptabel forøgelse af sit stående personeltal.(De ovenfor omtalte stabsofficerer
fra partnerlandene bør selvfølgelig anvendes på lige fod med andre NATO
officerer i denne sammenhæng, men deres antal vil ikke være tilstrækkeligt til at løse
problemet). Derfor vil de øvrige NATO hovedkvarterer samt nationerne, herunder
partnemationeme, blive nødt til at bidrage med mere end oprindeligt forudset - men
til hvad? med hvad? Jeg finder det væsentligt, at det subregionale niveau bl.a. får
pålagt at producere og vedligeholde et vagtskifte i et CJTF-hovedkvarter sammen
med interesserede nationer. Dette vagtskifte skal dække alle funktionsområder og
vil dermed både indirekte og i realiteten betyde et CJTF-hovedkvarter på det
subregionale niveau. Dette finder jeg absolut nødvendigt og ønskværdigt som et
muligt indtrument til evt. at lede en PfP operation, der er mindre i omfang end den,
der pågår i Bosnien. Imidlertid vil det også udgøre det rigtige instrument på det
subregionale niveau til at initiere, lede og gennemføre den subregionale styrkepröduktion
til en afbalanceret pulje af multinationale hovedkvarterer og multinationale
formationer til PfP styrkestrukturen sammen med interesserede nationer.
Lad mig i det efterfølgende nøjes med at pege på nogle andre områder, hvor jeg
mener, en styrkelse er nødvendig for en mere struktureret og fokuseret produktion
af hærstyrkedelen af den pulje, der skal til for med rimelig sikkerhed at kunne
opstille og vedligeholde PfP styrkestrukturen. Puljens størrelse og sammensætning
er af væsentlig betydning. Erfaringerne fra Implentation Force/Stabilization Force
(IFOR/SFOR) i Bosnien har vist, at en styrke til en fredsstøttende operation er
anderledes end en styrke til kollektivt forsvar (artikel 5), og at den iøvrigt også skal
kunne noget andet og mere.
For nærværende har i det væsentlige kun Partnerne identificeret enheder, der
muligvis vil blive stillet til rådighed for deltagelse i en PfP operation samt enheder,
der er udset til deltagelse i PfP øvelser. De fleste hærenheder er bataljoner, derer
forskellige og kan noget forskelligt, og de er langt fra tilstrækkelige i sig selv til at
kunne samensættes til afbalancerede brigader, divisioner eller korps. Der mangler
multinationale hovedkvarterer på brigade-, divisions- og korpsniveau tilligemed de
fornødne kamp- og faglige støtteenheder på de enkelte hovedkvartersniveauer. Supreme
Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) bør derfor bruge NATO's
normale forsvarsplanlægningsproces og PfP's forsvarsplanlægnings- og revisionsproces^
ARP) til at fa dækket sit (endnu ikke) identificerede behov for antal og
typer af hovedkvarterer og enheder fra både NATO og partnerlande for med større
sikkerhed end nu at kunne opstille en uddannet styrkestruktur til en specific PfP
mission.
For at få alt dette til at virke optimalt er uddannelse, træning, øvelse og
evaluering af de samme aktører i multinationale hovedkvarterer og multinationale
formationer en absolut forudsætning, og et tæt samarbejde herom kan bedst ske
subregionalt/regionalt. Det allerede iværksatte samarbejde på det subregionale
niveau som f.eks.vedrørende den baltiske bataljon(BALBAT) samt den nordisk/
polske brigade(NORDPOLBDE) i IFOR/SFOR demonstrerer en glimrende
ide, der allerede med succes er eksporteret til andre regioner i Central - og Østeuropa
samt Centralasien. Mange Partnere har erkendt, at for med større sikkerhed at
få stabsofficers- og chefsposter i hovedkvarterer over brigadeniveauet er større
bidrag end deling, kompagni eller endog bataljon nødvendig. Af resourcemæssige
årsager men også som en tillidsskabende foranstaltning har mange af Partnerne
derfor indgået aftaler om styrkeproduktion af multinationale formationer til en
afbalanceret brigadepulje. Imidlertid har de endnu ikke kunnet få at vide, hvad
f.eks.en sådan PfP-brigade skal kunne! For artikel 5 styrkestrukturen har ACE udviklet
standarder - på hærsiden i det væsentlige alene for bataljoner. Da imidlertid
alle hovedkvarterer og deres enheder er kendte, er manglen på øvrige centralt
udviklede standarder vedrørende artikel 5 ikke så udtalt, som når det drejer sig om
PfP-styrkestrukturen. I ikke-artikel 5 styrkestrukturen er der nemlig ikke fast udpegede
hovedkvarterer (end ikke de stående reaktionsstyrkehovedkvarterer) og dermed
heller ikke hovedkvarterer, der producerer PfP standarder for eventuelt underlagte
enheder, ligesom der ej heller forefindes en fast samarbejdsstruktur for multionationale
hovedkvarterer og multinationale formationer. Dette er en væsentlig mangel for
at kunne operere effektivt fra starten af en fredsstøttende operation. SHAPE bør
derfor snarest udvikle PfP enhedsstandarder for alle enhedstyper og -niveauer i alle
tre værn, anbefale dem til både NATO- og Partner- nationerne, samt evaluere
enhederne på basis af disse standarder under fremtidige PfP-øvelser. Udover de
nævnte enhedsstandarder er NATO nationernes standardiseringsaftaler (STANAGs)
også af meget stor vigtighed. STANAGs er især om procedurer og materiel. Det er
mig derfor både uforklarligt og uforståeligt, hvorfor de fleste af de NATO
klassificerede STANAGs endnu ikke er blevet reklassificeret og udleveret til Partnerne,
i den investerings (PfP)proces der pågår for at mindske risikoen for en artikel
5 situation.
Der er for mig ingen tvivl om, at vi i løbet af det næste par år vil se nogle
Partnere som medlem af NATO. Disse nye medlemmer vil selvfølgelig fortsætte
deres aktive deltagelse i PfP. Andre Partnere vil have så tæt et samarbejde med
Alliancen, at det vil blive vanskeligt at se forskellen fra medlemmerne, og selvfølgelig
vil der være nogle, der har valgt et mindre intensivt samarbejde. Jeg
forventer også at se officerer fra PfP lande arbejde på lige fod med andre internationale
officerer vedrørende PfP, og på alle niveauer i NATO’s statiske kommandostruktur,
såvel som i opstilling som i produktion af CJTF hovedkvarterer samt i PfP
styrkestrukturen på alle niveauer og som ligeværdige Partnere og med tilhørende
ubureaukratisk udveksling af nødvendig information.
PfP er en utrolig succes. Der er imidlertid ingen grund til at hvile på laurbærrene,
såfremt der er ting, der kan og skal gøres bedre. Og det er der - og det gælder for
såvel NATO, NATO nationer og Partner nationer, som skitseret ovenfor.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_127_aargang_maj.pdf

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.