Kursskifte eller kaos: Om Amerikansk Udenrigspolitik

Af docent, dr. scient. pol., Morten Ougaard 
 
 
Det følgende handler om Præsident George W. Bushs udenrigspolitik i de første 18 måneder, fra hans tiltrædelse i januar 2001 og frem til begyndelsen af september 2002. Det er altså et meget aktuelt emne, der tages op, og det sætter nogle begrænsninger for diskussionen. Afstandens perspektiv mangler, informationsgrundlaget er spinkelt og beror i vid udstrækning på den skrevne presse, hvortil kommer, at politikken på mange områder fortsat er i støbeskeen, således at udfaldet af vigtige beslutningsprocesser er ukendt i skrivende stund. Disse vilkår og begrænsninger gælder altid for behandling af aktuelle emner, hvorfor resultatet genremæssigt må placeres et sted mellem analyse, vurdering og kommentar. 
 
I det konkrete tilfælde er der imidlertid yderligere to vanskeligheder, der gør sig gældende. Den ene hidrører fra 11. september, der betød et markant skifte i politikkens indhold og stil, men hvis følgevirkninger fortsat er uafklarede, ikke mindst i spørgsmålet om en mulig forebyggende angrebskrig mod Irak. Den anden vanskelighed skyldes, at Bush-administrationens udenrigspolitik før 11. september ikke altid var let at blive klog på, samtidig med at den var genstand for betydelig kritik både internt i USA og fra udlandet. I en periode efter 11. september overskyggedes disse uenigheder af sammenholdet i kampen mod terrorismen, på hjemmefronten såvel som i de allieredes holdning, samtidig med at administrationen nu fremstod med en klar overordnet målsætning og strategi, som blev forfulgt konsekvent. Men i løbet af foråret 2002 begyndte kritikken igen og intensiveredes henover sommeren til et bemærkelsesværdigt niveau, samtidig med at administrationen i en række spørgsmål tilsyneladende ændrede kurs, foretog synlige opblødninger, eller fremtrådte som værende uden klar strategi og til tider i dybgående strid med sig selv, ikke mindst i spørgsmålene om Israel-Palæstina konflikten og Irak. 
 
Søger man nu et mere præcist svar på, hvad det egentlig er, der foregår i Washington, kan man prøve i begivenhedernes strøm at genfinde nogle mønstre, som man tidligere har set i amerikansk udenrigspolitik. Flere sådanne mønstre byder sig til som potentielle bidragydere til en fortolkning.
 
Nogle fortolkningsmuligheder
Politics as usual
For det første er det ikke usædvanligt, at amerikansk udenrigspolitik er genstand for interne debatter i administrationen og ganske intens kritik. Snarere hører det til dagens orden. Både i Europa og den øvrige verden er ’America bashing’ et fast islæt i det politiske billede, og kritikken for unilateralisme, America first politik og lignende er vel blevet rettet mod de fleste amerikanske præsidenter i nyere tid. På hjemmefronten er kritik af den til enhver tid siddende administrations politik et naturligt led i den demokratiske proces. Bush senior havde for eksempel ikke helt let med at få Kongressens godkendelse til krigen mod Irak, Clintons politik blev hyppigt kritiseret for at mangel en klar strategi, Reagan kom i voldsomt stormvejr bandt andet pga. den såkaldte Iran-Contra sag, Carter blev kritiseret for - og tabte formentlig sit genvalg på grund af - sin håndtering af gidselsagen i Iran, og blev i øvrigt generelt kritiseret for en usikker og svag udenrigspolitik, og før det oplevede USA under præsidenterne Johnson og Nixon en dybgående splittelse om Vietnamkrigen, der satte meget dybe spor i den nationale bevidsthed. I dette lys er der ikke noget usædvanligt ved kritikken af Bush administrationens udenrigspolitik, men sådan som kritikken intensiveredes hen over sommeren blev den alligevel bemærkelsesværdig af flere grunde, som vi senere skal se. 
 
Læreproces
For det andet er det ikke usædvanligt, at en nyvalgt præsidents politik gennemgår en udvikling, der kan beskrives som en læreproces. Ofte deklareres der i valgkampen stor og principiel afstand til forgængeren, og en helt ny udenrigspolitisk linie lanceres, der så hen ad vejen under indtryk af de internationale realiteter og de politiske vilkår hjemme, ikke mindst i Kongressen, blødes op og efterhånden nærmer sig en politik der ligger i forlængelse af forgængerens snarere end bryder med den. Carter begyndte sin periode med at søge forhandling og nedrustning i forhold til USSR, og sluttede den med at påbegynde en oprustning, Reagan indledte sin periode med den mest fjendtlige retorik i forhold til rivalen man havde set i mange år, og indgik senere den mest vidtgående nedrustningsaftale nogensinde. 
 
Højredrejning
For det tredje kan man se politikken i en venstre-højre optik, eller, da det drejer sig om USA, i forhold til en liberal-konservativ akse. Der er jo tale om et ganske markant skifte fra Clinton administrationen, der hørte til på demokraternes mere liberale fløj, til Republikaneren Bush, der hører hjemme i den modsatte side af spektret og ydermere bl.a. kunne takke den kulturelt religiøse højrefløj for sin valgsejr. Nogle af de mere markante kursskifter i amerikansk udenrigspolitik har jo faldet sammen med tilsvarende skift i præsidenternes politiske observans, skiftet fra Carter til Reagan, og fra Bush til Clinton kan nævnes som eksempler. 
 
Tilpasning til ændrede vilkår
Det fjerde mønster, man kan lægge ned over de aktuelle begivenheder, går i den modsatte retning. Man kan nemlig argumentere for, at der på trods af sådanne politisk-ideologiske forskelle mellem skiftende amerikanske ledere i et større historisk perspektiv har været en forbavsende høj grad af kontinuitet i udenrigspolitikken. Man kan således karakterisere politikken ved nogle varige hovedlinier omkring hvilke de partipolitiske udsving har karakter af korttidssvingninger. En sådan fortolkningsmodel har jeg tidligere formuleret med udgangspunkt i den teoretiske antagelse, at udenrigspolitikken skal forstås som den eksternt rettede komponent i statens generelle persistens-funktion.2 I denne opfattelse er udenrigspolitik en vedvarende bestræbelse på at sikre de bedst mulige eksterne betingelser for det amerikanske samfunds fortsatte udvikling, men forstået specifikt i forhold til USAs økonomiske, politiske og ideologisk/kulturelle særtræk. Der er således tale om en fortolkningsmodel, der kombinerer politisk økonomi og politisk kultur.   
 
Disse amerikanske særtræk er historisk foranderlige; den amerikanske økonomi har gennemgået betydelige strukturelle forandringer igennem republikkens tohundredårige historie, og det politiske system og den politiske kultur har ligeledes gennemgået mangfoldige udviklinger. Men på den anden side er nogle grundelementer uforandrede og tegner en dyb linie af kontinuitet: USA er et kapitalistisk ’markedsdemokrati’, og det ældste i verden af slagsen, og samtidig har landet en unik politik kultur, der blandt andre særtræk rummer et teleologisk element – USA er, som det er sagt, ikke vokset ud af en lang historie, men er et grundlagt politisk fællesskab, der er grundlagt netop med henblik på at realisere bestemte politiske værdier. Netop dette teleologiske element er grundlaget for de særlige forestillinger om en amerikansk mission i verden, en mission der netop er at fremme de samme værdier uden for USA. Der ligger i den amerikanske politiske kultur en særlig disponering for at betragte landet som havende en avantgarde rolle med hensyn til at gennemsætte og forsvare nogle liberale og demokratiske grundprincipper i resten af verden. Denne grundorientering er således en dybtliggende konstant i amerikansk udenrigspolitik, men den er udmøntet konkret i forhold til internationale omgivelser, der har gennemgået dybgående forandringer op igennem USAs historie, og følgelig har den konkrete udenrigspolitik været forskellig fra periode til periode. Men netop ved at relatere de varige, dybe amerikanske interesser til de skiftende internationale omgivelser, er denne fortolkningsmodel ganske robust. 
 
Anlægges denne betragtning på de sidste halvandet års amerikansk udenrigspolitik falder 11. september naturligvis straks i øjnene som en afgørende begivenhed, der krævede en ny type reaktion, og opprioriteringen af anti-terrormålsætningen fremstår som en logisk konsekvens. Men samtidig skal det erindres, at udenrigspolitikken rummer mange andre aspekter og spørgsmål, der ikke har meget med terrortruslen at gøre, og at mange af Bush administrationens omdiskuterede initiativer og beslutninger var undervejs før 11. september, på samme måde som mange af kritikernes synspunkter var fremme før. Ser man på hele bredden af udenrigspolitiske emner markerer 11. september snarere en midlertidig nedtoning af en debat, der allerede var under udvikling.   
 
Man må derfor også spørge, om der på anden vis er tale om væsentlige forandringer i de internationale omgivelser, der kan begrunde en udenrigspolitisk reorientering. Umiddelbart er svaret vel benægtende. Verden står aldrig stille, men radikale forandringer i det internationale samfund i de seneste år forekommer at være svære at få øje på. På den anden side skal det ikke undervurderes, at set i et større historisk perspektiv er det ikke længe siden den kolde krig sluttede, og postkoldkrigsordenen kan betragtes som værende under fortsat udvikling. Bush administrationens politik kan i dette perspektiv betragtes som en fortsættelse af en læreproces, der begyndte under Clinton, og dermed for eksempel som en korrektion af en politik, der urealistisk var gået for langt i tiltroen til mulighederne for internationalt samarbejde i den nye situation. Altså i en vis forstand et klassisk skift fra idealisme til realisme. 
 
 Disse fire nu skitserede mønstre udelukker ikke hinanden. Snarere et det oplagt at kombinere dem til et samlet billede af Bush administrationens udenrigspolitik, der således fortolkes som en kombination af læreproces og tilpasning til ændrede vilkår samt politisk højredrejning, men under stadigt indtryk af en intens demokratisk debat. Perspektiverne er forenelige, fordi de som fællesnævner har, at de betragter udenrigspolitikken som resultat af en bestræbelse på rationelt at forfølge nationale interesser i en kompleks verden, men med plads til at interesserne opfattes med forskellig betoning afhængigt af politisk ideologisk ståsted. 
 
Men det er værd at bemærke, at der i løbet af sommerens intense debat er blevet mere end antydet yderligere et fortolkningsmønster, som man kan sammenfatte som inkompetence, manglende strategi og særinteressers dominans. 
 
USA i drift
Som allerede omtalt hører det til dagens orden, at USAs udenrigspolitik kritiseres ganske skarpt. For de politiske modstandere er det jo en naturlig og nødvendig opgave at fremhæve de principielle forskelle og nedtone de elementer af enighed der også er. Det bemærkelsesværdige er imidlertid, at kritikken også fremføres af Bushs meningsfæller, og ikke mindst at ret fremtrædende personer fra tidligere republikanske udenrigspolitiske hold har bidraget. Et markant eksempel er således, at Morton Abramowitz, der var viceudenrigsminister under Præsident Reagan, i august skrev en aviskommentar med overskriften: ’The Bush team isn’t coping’,3 hvori han beskrev dybgående uenigheder i administrationen vedrørende en lang række emner: ‘Differences in the top team seem to stretch over major issues – Iraq, Afghanistan, China, The Arab-Israeli issue, North Korea, alliance management, public diplomacy.’  I september kunne International Herald Tribune citere udenlandske diplomater for en generel utilfredshed, der udover politiske uenigheder skyldtes, hvad der blev omtalt som ’the cacaphony of disagreement among the State Department, Defence Department, National Secutity Council and the vice President’s office’, og at man ikke længere kunne regne med State Department, da ministeriet for ofte blev underkendt i de interne magtkampe.4 Tilsvarende er i øvrigt den økonomiske politik blevet kritiseret, en netop fratrådt medarbejder i finansministeriet udtalte sig således i juli om ’the non-functioning economic operation’,5 og i august kunne Washington Post skrive om lav moral og retningsløshed i finansministeriet pga. svag ledelse, tilmed i en situation, hvor økonomien er i vanskeligheder.6 Sammenfattende, som formuleret af Erling Bjøl: ”USA er i drift, både sikkerhedspolitisk, forsvarspolitisk, udviklingspolitisk, miljøpolitisk og økonomisk”
 
Til denne kritik for svag ledelse, manglende overordnet strategi og interne stridigheder skal så føjes en ligeledes ofte fremført kritik for at favorisere snæversynede nykonservative ideologiske hensyn og snævre økonomiske særinteresser, centreret om Bush’s gamle venner og støtter i oliebranchen.8 Det kan være nærliggende at anvende denne sidste forklaringsmodel på en udenrigspolitik, der ved første blik kan virke svær at forstå, men det er selvfølgelig også risikabelt, hvis man derved overser et klart og markant kursskifte i Washington. Amerikanske analytikere som Francis Fukuyama og Robert Kagan har for eksempel argumenteret for, at de mange uoverensstemmelser mellem USA og Europa skyldes at Bush-administrationen forfølger en klar politik, der afspejler en grundlæggende anderledes opfattelse af de internationale realiteter, og at dette er grunden til, at man har så svært ved at se rationalet i Washingtons aktuelle politik.9 Skal man søge at komme nærmere en præcis vurdering af, hvad det er der sker i Washington, er det derfor nødvendigt at gå lidt tættere på politikkens indhold på forskellige områder. Dette sker i det følgende, om end i summarisk form.  
 
Den udenrigsøkonomiske politik
Handelspolitisk har Bush vedvarende erklæret sig som tilhænger af frihandel i klar fortsættelse af en central linie i udenrigspolitikken siden 2. verdenskrig. I løbet af forsommeren 2001 nåede man således til enighed med EU om at søge en ny runde af handelsforhandlinger,10 hvorefter administrationen begyndte det møjsommelige arbejde med at skaffe det fornødne forhandlingsmandat fra Kongressen – et projekt der ikke var lykkedes for forgængeren i kølvandet på det kaotiske Seattle topmøde i WTO. Allerede i oktober tegnede konturerne af et kompromis i Kongressen sig,11 men det varede imidlertid helt frem til juli 2002 før specielt demokraternes skepsis var overvundet og Kongressen kunne tildele præsidenten ’trade promotion authority’.12  Undervejs havde administrationen imidlertid taget to initiativer, der kunne rejse tvivl om præsidentens frihandelsorientering. 
 
I begyndelsen af marts imødekom Præsidenten et ønske fra den betrængte amerikanske stålbranche om øget beskyttelse og indførte en ikke helt lille told på en lang række af stålprodukter,13 hvilket straks udløste protester fra adskillige ståleksporterende lande, der bebudede, at USA ville blive indbragt for WTO. Dette blev af de fleste iagttagere udlagt som en imødekommelse af snævre erhvervsinteresser på en måde, der ville svække USAs forhandlingsposition betydeligt i de kommende internationale forhandlinger. Der blev dog også argumenteret for, at dette skridt dels var en nødvendig her og nu foranstaltning for kriseramte amerikanske stålproducenter, dels at det var et tilbagetog fra frihandelslinien, der var en nødvendig pris at betale for at sikre at handelsbemyndigelseslovgivningen kunne vedtages i Kongressen.14 I forhold til dette skal det dog bemærkes, at det for frihandelsorienterede amerikanske ledere altid har været en af hovedopgaverne på hjemmefronten at forsøge at minimere den slags betaling, netop fordi den svækker slagkraften udadtil. I dette tilfælde var Bush bemærkelsesværdigt hurtig til at acceptere prisen.   
 
Imidlertid varede det ikke længe, før administrationen begyndte at bløde op og indføre undtagelser fra den netop indførte ståltold, med det resultat at tilhængerne af ståltolden begyndte at føle sig svigtede. I løbet af sommeren kom stadigt flere undtagelser til, men dog ikke flere end at ca. tre fjerdedele af de oprindeligt omfattede produkttyper fortsat var beskyttet sidst i august.15 I begyndelsen af september annonceredes så et nyt internationalt initiativ, gående ud på at forhandlinger skulle initieres i OECD regi med henblik på at få gjort en ende på stålsubsidier i alle lande.16 Det er i skrivende stund ikke muligt at vurdere rækkevidden i dette. Stål er internationalt en af de mest støttede og beskyttede brancher, og der har været forhandlet om den i årtier bl.a. i OECD, hvor det generelle mønster er, at man er enige om, at subsidier i princippet bør afskaffes men i praksis er noget, de fleste lande alligevel benytter. Om der er noget reelt nyt i det amerikanske initiativ er således uklart. 
 
Tilbage står et billede af en administration, der på den ene side ikke vil ofre megen politisk kapital på at fastholde en stærk frihandelsorientering, - altså et kursskifte under indtryk af stærke særinteresser - men på den anden side heller ikke står fast på den favorisering af amerikanske stålproducenter, som den selv slog ind på. En zigzag kurs, der velvilligt kan beskrives som rummende et element af en læreproces.   
 
Den anden beslutning, der stiller spørgsmålstegn ved frihandelsorienteringen, er den nye lov om landbrugsstøtte, som Bush underskrev i maj 2002. Denne lov stipulerer, at der over de næste 10 år skal uddeles yderligere ca. 19 mia. $ årligt i støtte, først og fremmest til korn- og bomuldsavlere. Der er tale om videreførelse af en lov, der i sin tid blev indført for at sikre USAs egen forsyning, men som kritikere hurtigt påpegede, er der tale om produkter, som der i dag absolut ikke er mangel på i USA, og ydermere om støtte, der først og fremmest vil gå til de største kommercielle avlere (ca. 10% af avlerne får 69% af støtten). Resultatet vil derfor uundgåeligt blive mere subsidieret eksport af landbrugsvarer, i konkurrence med bl.a. ulandenes landbrugsproduktion.17 
 
I relation til en kommende runde af handelsforhandlinger i WTO er dette dybt problematisk. Såvel ulande som de store landbrugseksportører i den såkaldte Cairns-gruppe har længe betragtet de rige landes, og specielt EUs landbrugsstøtteordninger som et hovedproblem i verdensøkonomien, og USA har traditionelt tilsluttet sig dette, og har været en central spiller i den koalition, der har søgt at presse EU til at reducere landbrugsstøtten. Alting tydede på, at dette også ville være et vigtigt mål for USA i de kommende forhandlinger, men med den nye landbrugsstøttelov bliver det klart vanskeligere for USA at føre den politik effektivt og troværdigt. 
 
Grunden til at landbrugsstøtteloven kunne samle flertal i Kongressen synes at være politisk i ordets snævre betydning, det vil sige udsigten til et midtvejsvalg, hvor landbrugsstemmer kunne blive afgørende i en række stater og valgkredse. Det kan meget vel være det samme hensyn, der fik Bush til at godkende forslaget i stedet for at benytte sin vetoret, men man kan heller ikke udelukke, at hensynet til det store kommercielle landbrugs interesser kan have spillet en rolle. Hvorom alting er, er der på samme måde som med ståltolden tale om et initiativ, der er egnet til at svække USAs forhandlingsposition i forhold til den kommende WTO-runde, ligesom der er tale om en politik, der adskiller sig noget fra den principielle holdning til markedskræfternes frie spil, som præsidenten i øvrigt synes at hylde. 
 
Vender vi os nu fra handelspolitikken til de internationale finansielle institutioner, falder i hvert fald én udvikling i øjnene. I sin valgkamp lagde Bush klar afstand til forgængerens vilje til at støtte kriseramte lande økonomisk via IMF. Det skulle være slut med at spænde et økonomiske sikkerhedsnet under regeringer, der gang på gang med uansvarlig politik førte deres lande ud i vanskeligheder. Men allerede i august 2001 besluttede USA sig for at godkende og bidrage til at yde nye IMF-lån på tilsammen 8 mia.$ til Argentina, der netop var et af de kronisk kriseramte lande.18 Figenbladet var, at Argentina accepterede en ny type betingelse, (et krav om en omlægning af gælden), men dette var langt fra det totale kursskifte i forhold til tidligere administrationer, som man oprindelig havde bebudet.  Forløbet indikerer, at der i forhold til denne hårde kerne i det internationale økonomiske samarbejde er tale om en læreproces, der efterhånden bringer Bushadministrationen tilbage på den kurs, som forgængerne fulgte, om end med mindre modifikationer. 
 
Man kan også finde eksempler på noget nær ubrudt kontinuitet. Således har Bushs handelsminister, Don Evans, signaleret en fortsat stærk støtte til det arbejde med en anti-korruptionskonvention i OECD regi, som har været undervejs længe og nu er på vej til ratifikation i alle deltagerlande.19 Men omvendt foretog finansminister Paul O’Neill en pludselig kovending med hensyn til deltagelsen i OECDs bestræbelser på at gribe ind over for hvidvaskning af penge og skatteunddragelser. Disse bestræbelser gik blandt andet ud på at styrke specielt de mange små skattelys forpligtelse til at udlevere finansielle oplysninger om andre landes statsborgeres bankindeståender og lignende. Finansministeren beskrev – fejlagtigt – dette som et initiativ til at harmonisere verdens skattesystemer, og trak med den begrundelse USA ud af projektet,20 som ikke mindst de amerikanske skattemyndigheder havde været interesseret i.  
 
En diskussion af USAs udenrigsøkonomiske politik kan ikke adskilles fuldstændigt fra den generelle makroøkonomiske politik. Såvel i G-7/G-8 samarbejdet som i IMFs system med gensidig overvågning og konsultation er makroøkonomisk koordinering et fast element, hvor de internationale konsekvenser af politikken gøres til genstand for vurdering, og hvor omverdenens synspunkter og interesser kommer til udtryk, lige som specielt IMF-staben forsøger at udtale sig på den samlede verdensøkonomis vegne.   
 
Ovenfor er det allerede omtalt, hvorledes Bush-administrationen er kritiseret for at have en svag økonomisk ledelse, og der er grund til at referere, hvad IMF staben havde at sige ved sin sidste konsultation med administrationen i sommeren 2002. Kort sagt advarede IMF for det første mod det begyndende budgetunderskud, der så ud til at ville vokse i de kommende år, efter at det under Clinton var lykkedes at få overskud på statsbudgettet. Årsagerne til det nu voksende underskud er dels en svag økonomi, dels de skattelettelser, som Bushadministrationen havde gennemført, og dels de forøgede offentlige udgifter, der skyldtes den styrkede indsats mod terrorismen samt den forøgede landbrugsstøtte. Kombineret med en ekspansiv pengepolitik og laissez faire politik i forhold til dollarkursen kan dette, ifølge IMF, føre til en uønsket grad af ustabilitet i verdensøkonomien, som kun USA kan gøre noget ved.21 De amerikanske repræsentanter var på deres side afvisende over for kritikken, hvilket ikke ændrer ved, at USAs økonomiske politik under Bush i væsentlige henseender afviger fra den medicin, som man bl.a. via IMF ordinerer andre lande.   
 
Der er således i den udenrigsøkonomiske politik elementer af kontinuitet i forhold til forgængeren og elementer af læreprocesser, men der er også abrupte og svært forklarlige forandringer, betydelige indrømmelser til særinteresser og en overordnet makroøkonomisk og handelspolitisk strategi, som ikke forekommer gennemtænkt og som snarere virker som et resultat af en laden stå til politik. Det forekommer således at være svært at komme uden om, at det femte af de ovenfor nævnte fortolkningsmønstre skal inddrages i vurderingen. 
 
De globale klimaforhandlinger
Kyoto-protokollen om en samordnet international indsats for at begrænse den globale opvarmning var resultat af intense internationale forhandlinger, hvor USA under præsident Clinton spillede en afgørende rolle, således at USA fik sat meget kraftige fingeraftryk på resultatet. Det førte dengang til skuffelse og kritik af USA i miljøbevægelsen og blandt europæiske forhandlere, hvilket er ganske ironisk i lyset af den senere udvikling, hvor de samme aktører forsvarer aftalen mod amerikansk kritik.  Det var nemlig tvivlsomt allerede ved protokollens udformning, om USAs Senat ville ratificere den, og man kan derfor sige, at Bush-administrationens klare beslutning om at afvise aftalen ikke var så markant et kursskifte, som det umiddelbart kunne se ud til. Men alligevel efterlader beslutningen og forskellige udtalelser fra administrationen en vis usikkerhed om, hvad den amerikanske politik på dette område går ud på. For det første fordi USA hermed har sat sig uden for en proces, der omfatter stort set alle andre lande i verden (i alt 178 lande anført af EU, Japan, Canada og Australien vedtog aftalen i juli 2001), og dermed bragt sig i en isoleret position, som på længere sigt kan give bagslag, som det er blevet påpeget af bl.a. repræsentanter for det amerikanske erhvervsliv.22 Pointen er, at man ved ikke at deltage svækker amerikanske virksomheders incitament til at udvikle de teknologier, der på længere sigt kan forventes at blive af stor betydning – forudsat selvfølgelig, at man accepterer, at der på sigt vil være et behov for en indsats mod den menneskeskabte drivhuseffekt. Og netop i det spørgsmål har Bush-administrationen været uklar i sine meldinger. 
 
 I den første tid slog man overvejende på det skeptiske argument, at der fortsat var stor videnskabelig usikkerhed og brug for mere forskning. Ønsket om mere forskning var for så vidt velbegrundet nok for USAs vedkommende, da det er et område, hvor man i USA længe har haltet bagefter andre lande og specielt Europa. Amerikanske klimaforskere er således henvist til at rejse til Europa eller Japan for at få adgang til computere, der kan håndtere de mest avancerede klimamodeller, og arbejdet i The Intergovernmental Panel on Climate Change, der er det videnskabelige grundlag for de internationale klimaforhandlinger, bygger først og fremmest på europæiske modeller.23 Men i foråret 2002 anerkendte Bush administrationen officielt i sin US Climate Action Report 2002, at den menneskeskabte drivhuseffekt vil påvirke klimaet i USA mærkbart, og at der såvel kunne være betydelige negative som positive konsekvenser. Ikke desto mindre fastholdt man, med lidt uklare signaler, både at frivillige initiativer ville være tilstrækkelige, uden at specificere hvilke, og signalerede samtidig, at man ville vende tilbage til de internationale forhandlinger med et bedre alternativ til Kyoto, men et sådant er endnu ikke fremlagt.   
 
En klar og velbegrundet politik er således svær at få øje på. Man har tilsluttet sig præmisserne og accepteret, at det er nødvendigt at gøre noget, men har samtidig ikke kunnet forklare, hvad der skal gøres, ud over at det er noget andet, end det resten af verden er blevet enige om, og at det helst skal være frivilligt. Det er svært at se det som andet end et kortsigtet forsvar for den del af amerikansk erhvervsliv, hvis umiddelbare interesser er knyttet til afbrænding af fossilt brændsel, og for en livsstil, der er knyttet til de mest energiforbrugende biler. 
 
Våbenkontrol og international ret
I årene efter den kolde krigs ophør har der internationalt været stærke bestræbelser på at styrke den internationale ret på områder, der har med sikkerhed, våbenkontrol og krigsforbrydelser at gøre, og dette er et område, hvor Bush administrationen har påkaldt sig intens kritik. Vi ser på nogle af de vigtigste sager. 
 
Oprettelse af den permanente internationale straffedomstol blev vedtaget i Rom i 1998 efter flere års forhandlinger med USA's underskrift. Det var dog allerede dengang tvivlsomt, om USA ville ratificere den, da man også under Clinton havde betydelige reservationer pga. frygten for, at amerikanske soldater kunne retsforfølges på usagligt grundlag i forbindelse med fredsbevarende – og andre operationer – i udlandet. Derfor var det måske ikke den helt store overraskelse, da Præsident Bush i maj 2002 erklærede, at USA ikke ville deltage og tilmed trak Clintons underskrift tilbage.24 Dette skabte umiddelbart problemer for en fortsat amerikansk deltagelse i de fredsbevarende operationer Bosnien og Kroatien, men i de følgende måneder arbejdedes der intenst på at finde en løsning. I juli nåede man til et kompromis i FNs sikkerhedsråd, hvor USA opnåede en undtagelse fra domstolens jurisdiktion for foreløbigt et år.25   
 
Det interessante er her, at der netop er tale om et kompromis. USA gav afkald på en permanent og automatisk fritagelse fra domstolens jurisdiktion, mens de øvrige lande, der er opsat på at gøre domstolen effektiv, måtte acceptere, at Sikkerhedsrådet kunne fortolke en international traktat. Samtidig skal man hæfte sig ved, at kompromisset banede vej for en fortsat amerikansk deltagelse i aktuelle fredsbevarende operationer, og at der således netop ikke var tale om en tilbagetrækning fra det internationale engagement. Selv om denne sag næppe er afsluttet, tyder det således på en vilje i USA til at finde en modus vivendi med den nye domstol, og hos de øvrige parter til at fortsætte samarbejdet med USA trods den manglende formelle tilslutning til traktaten.   
 
Den amerikanske politik i dette spørgsmål virker således konsistent nok i forhold til en bestræbelse, man også tidligere har set, til at involvere sig i internationalt samarbejde på en måde, der sikrer USA den størst mulige handlefrihed. Men at denne bestræbelse på at få det bedste af to verdener er konsistent i forhold til stormagtsinteresser, ændrer ikke ved, at den er inkonsistent i forhold til udviklingen af en stærk retsbaseret international orden. 
 
Lidt anderledes ser det ud i et andet eksempel, nemlig USA's afvisning i juli 2001 af forslaget til styrkelse af traktaten mod biologiske våben fra 1972. Forslaget havde været forhandlet i 7 år med amerikansk deltagelse, og afvisningen virkede overraskende. Begrundelsen var dobbelt. Dels fandt man at forslaget var for svagt, da der var for mange huller, således at lande, der virkelig ville omgå traktaten ikke kunne forhindres i det, og dels fandt man at forslaget gav udenlandske inspektører for store beføjelser i USA.26 Med andre ord var forslaget for svagt i forhold til andre lande og for stærkt i forhold til USA. Der er således også her tale om en politik, der er konsistent i forhold til stormagtsinteresser, men ikke i forhold til udviklingen af en international retsorden.  Det samme fortolkningsmønster kan anlægges på USAs opsigelse af ABM traktaten med Rusland, der i denne sammenhæng er USSRs arvtager. Traktaten blev opsagt i december 2001 for at give USA mulighed for at udvikle et antimissil forsvar mod de såkaldte slyngelstater, og i overensstemmelse med traktatens bestemmelse om et halvt års opsigelsesfrist trak USA sig formelt den 13.juni 2002.27 Det står nu åbent, om dette vil få de destabiliserende effekter, som mange kritikere af den amerikanske beslutning frygtede. 
 
Disse initiativer til at begrænse USA's internationale forpligtelser og sikre et større nationalt råderum skal dog ses i lyset af, at USA fortsat har været fuldt engageret i NATO samarbejdet og de øvrige internationale militære alliancer, og at landet aktivt har styrket det militære samarbejde med Rusland, såvel med et øget militært samarbejde, der intensiveredes efter 11. september,28 som med oprettelsen af det nye NATO-Rusland råd i april 2002.29 Dette kan fortolkes som skridt i retning af opbyggelse af et sikkerhedsfællesskab, der omfatter Rusland, og er på den måde udtryk for en fortsat styrkelse af internationale institutioner på sikkerhedsområdet, der ligger i forlængelse af forgængerens politik.  Ser man samlet på disse elementer i udenrigspolitikken, kan den forstås som dels en fortsat tilpasning til ændrede internationale vilkår, dels en justering af forgængerens politik i retning af mindre vilje til at afgive national handlefrihed til fordel for styrkelse af internationale institutioner - en justering, der dog i spørgsmålet om traktaten mod biologiske våben har et lidt idiosynkratisk skær. 
 
Mellemøsten
De sidste aspekter af amerikansk udenrigspolitik, der skal diskuteres her, er på flere måder også de mest problematiske. Det drejer sig om de indbyrdes forbundne spørgsmål om kampen mod terror og specielt Al Qaeda, politikken i forhold til Israel-Palæstina konflikten, og politikken i forhold til Irak. Det er formentlig de mest kritiserede elementer i politikken, og politikken er under fortsat udvikling samtidig med, at signalerne langt fra har været entydige, hvilket der kan være flere forklaringer på. 
 
Kampagnen mod terror i snæver forstand kræver i denne forbindelse ikke mange kommentarer. Det er svært at se alternativerne til den kurs, som Bush administrationen hurtigt slog ind på, nemlig forfølgelse af Al Qaeda med politimæssige og militære midler, kampen mod Taleban-styret og den deraf nødvendiggjorte indsats for opbygning af et nyt styre i Afghanistan - alt i samarbejde med andre stater men under dominerende amerikansk ledelse. Teoretisk kan man forestille sig andre muligheder, men i lyset af de lange linier i amerikansk udenrigspolitik er det ikke troværdigt, at nogen anden amerikansk præsident ville have handlet væsentligt anderledes.   
 
Mere problematisk er derimod vurderingen af de to andre aspekter. Der er gode grunde til at mene, at vestens og specielt USA's støtte til Israel, er en af hovedkilderne til den omfattende utilfredshed med og vrede mod USA i hele den arabiske og islamiske verden, og indirekte er med til at holde Saddam Hussein ved magten i Irak. En forstærket indsats i fredsprocessen, der effektivt tilgodeså kravet om oprettelse af en palæstinensisk stat og israelsk tilbagetrækning fra de besatte områder, ville efter denne argumentation være en rationel og konstruktiv kurs. Kravet om at Irak skal overholde en lang række af sikkerhedsrådsresolutioner klinger hult, når det samtidig accepteres, at Israel ikke gør det.  Men netop i Israel-Palæstina konflikten har signalerne dels været tvetydige, dels peget på en reorientering til fordel for Israel. I den første tid efter Bushs tiltræden var signalet nærmes et disengagement, man ville overlade det til parterne selv at finde en løsning. I løbet af foråret vendte man imidlertid tilbage til et mere aktivt engagement, men på en måde der efterlod nogen tvivl om, hvad politikken var. Bush har således både signaleret støtte til en palæstinensisk stat, erklæret at palæstinenserne selv bør vælge leder på demokratisk vis, men samtidig krævet, at de ikke vælger Arafat, og erklæret sin støtte til Israels ret til at forsvare sig selv. Samtidig har pressen rapporteret om interne uenigheder, specielt mellem State Department og Pentagon i netop disse spørgsmål.30 Forhenværende præsident Carter var ikke i tvivl om sin vurdering. I en kommentar i Washington Post skrev han: ”Tragically, our government is abandoning any sponsorship of substantive negotiations between Palestinians and Israelis...This indicates a radical departure from policies of every administration since 1967, always based on the withdrawal of Israel from occupied territories and a genuine peace between Israelis and their neighbors.”31   
 
Man kan søge at finde et rationale i denne politik, for eksempel i en tese lanceret af Erling Bjøl gående ud på, at USA efter 11. september er blevet afhængig af samarbejdet med Israels efterretningstjeneste i jagten på terrorister.32 Dette kan forklare en større modvilje mod at kritisere Israel og et deraf følgende behov for at sende tvetydige signaler, men det forklarer hverken den usikkerhed, der herskede om politikken før 11. september eller den tilsyneladende dybe interne strid i spørgsmålet. På den ene side er det derfor rimeligt at tale om et element af læreproces – Bush administrationen har måttet indse, at den ikke kan ignorere denne centrale konflikt - , og på den anden side kan det langt fra udelukkes, at der netop er tale om en uklar eller fortsat uafklaret politik, hvor administrationen er splittet mellem stærkt divergerende holdninger. 
 
Ser vi endelig på politikken i forhold til Irak, står vi over for tilsvarende vanskeligheder. På den ene side stærke signaler om amerikansk vilje til ikke alene at gennemtvinge overholdelse af de internationale krav om effektiv våbeninspektion i Irak, men også til at fremtvinge et regimeskifte i Irak, om nødvendigt med militære midler, og vel at mærke vilje til at gøre dette alene, uden FN mandat og uden deltagelse fra andre lande, og i nogle formuleringer også uden Kongressens godkendelse.33 I parentes bemærket er dette, som påpeget af International Herald Tribune, et markant skift i forhold til valgkampens Bush, der kritiserede Clinton for at ville gøre USA til verdens politimand.  Og på den anden side signaler om at konsultere med allierede og med Kongressen, og om vilje til at arbejde gennem Sikkerhedsrådet,34 en linie der efter Bushs tale til FNs generalforsamling den 12.9.02 synes at være blevet mere fremherskende, om end muligheden for amerikansk enegang fortsat ikke er udelukket.  Disse divergerende signaler skal ses på baggrund af en omfattende kritik af politikken, såvel fra omverdenen som fra vægtige repræsentanter fra det udenrigspolitiske establishment,35 og en betydelig skepsis i militæret ifølge nogle rapporter,36 og på baggrund af rapporter i pressen om intern strid i administrationen og i det republikanske bagland.37   
 
Billedet kompliceres yderligere af, at det ikke kan udelukkes, at der i de amerikanske udtalelser er et element af bevidst sløring af de reelle hensigter og overvejelser. Formålet skulle være at skabe en maksimal usikkerhed hos Saddam Hussein, at få ham til at tage truslen alvorligt med henblik på at fremme en efterlevelse af Sikkerhedsrådets resolutioner. Ej heller kan det helt udelukkes, at den markante sabelraslen også har til formål at skabe opbakning i Sikkerhedsrådet til en mere konsekvent politik over for Saddam.   
 
Perspektivet om en amerikansk enegang med fjernelse af Saddam som mål, og et deraf følgende forventeligt behov for mange års amerikansk militær besættelse,  i en situation hvor USA hælder til Israel mod Palæstinenserne, er stærkt foruroligende.38 Men det er i skrivende stund fortsat uklart, om Bush administrationen virkelig er klar til at tage dette skridt. På baggrund af den store informationsusikkerhed er det ikke muligt på nuværende tidspunkt at komme til en entydig vurdering af dette element i USA's aktuelle udenrigspolitik, der formentlig er i fortsat udvikling. 
 
I et større perspektiv er det imidlertid klart nok, at Bush administrationen har gjort kampen mod terrorismen og mod de såkaldte slyngelstater til et helt dominerende mål for udenrigspolitikken, hvorved den adskiller sig fra forgængeren, for hvem disse mål også var vigtige, men ikke de eneste vigtige eller nødvendigvis de vigtigste. Dette er i en vis forstand en halv sejr til Al Qaeda: man har ladet terrorister definere dagsordenen for USA's udenrigspolitik.39  
 
Afsluttende bemærkninger 
Så langt som det nu kan lade sig gøre på det foreliggende informationsgrundlag, og med forbehold for at politikken i vigtige spørgsmål fortsat er under udvikling, er det et broget billede, der ovenfor er tegnet af USA's udenrigspolitik under George W. Bush. Ser vi bort fra den interne debat, og den ’sædvanlige’ kritik fra omverdenen, har alle de indledningsvist lancerede fortolkningsmodeller vist sig anvendelige. Der har været elementer af en læreproces, hvor markante synspunkter fra valgkampen og administrationens første dage efterhånden er blevet modereret, så politikken er bragt i overensstemmelse med tidligere præsidenters linie. Det gjaldt såvel IMFs kriselån som engagementet i Israel-Palæstina konflikten. Der har været elementer, der kan forstås som tilpasning til ændrede vilkår, ikke mindst opprioriteringen af kampen mod terrorismen, og den dermed sammenhængende nye offensive linie mod Saddam Hussein (sammenhængende for de amerikanske beslutningstagere, ikke nødvendigvis sammenhængende på den måde, at Saddam var involveret i 11. september – beviser på det er fortsat ikke lagt frem). Der har i en række tilfælde været tale om et klart kursskifte i forhold til forgængeren, først og fremmest i den negative holdning til en række internationale aftaler vedrørende miljø, våbenkontrol og den internationale straffedomstol, og endelig har der været signalforvirring, skiftende og inkonsistent politik, og noget der ligner laden stå til og dårlig ledelse i en række tilfælde.   
 
Man fristes til at beskrive det som en administration, der meget klart ved, hvor den ikke vil hen - forpligtende internationalt samarbejde, der binder USA, opprioritering af udviklingsmæssige, sociale og miljømæssige hensyn i det internationale samarbejde - men som ikke ved, hvor den vil hen i stedet, bortset fra at give indrømmelser til snævre erhvervsinteresser og strategisk vigtige vælgergrupper, også på bekostning af den langsigtede makroøkonomiske stabilitet. Eller rettere: en administration, som ikke vidste, hvor den ville hen, indtil Osama bin Laden definerede en målsætning for den.  
 

 

Noter
1 Jeg springer i denne artikel de teoretiske mellemregninger over. De vedrører dels gængs udenrigspolitisk analyse, som repræsenteret f.eks. ved Kegley & Wittkops skelnen mellem person-, rolle-, samfunds- etc variable (Kegley, Charles W., & Wittkopf, Eugene R. 1987. American Foreign Policy. Pattern and Proces (Third Edition), London: Macmillan), dels disse forklaringsfaktorers placering i en mere generel historisk forankret statsteoretisk forklarings- og fortolkningsmodel, som jeg har præsenteret, dels i min Magt og interesser i den globale samfundsformation, Århus Universitetsforlag 1990, dels. med særligt henblik på USA bl.a. i ’På vej mod et nyt Amerikansk Århundrede?’ Grus 53, 1997. 

2 Jf. mine i forrige note omtalte arbejder.

3 International Herald Tribune 20.8.02.

4 International Herald Tribune 2.9.02.

5 International Herald Tribune 22.7.02.

6 Washington Post 23.8.02.   

7 Politiken d. 15.9.02.

8 Se for eksempel Paul Krugman i New York Times, trykt i International Herald Tribune  12.6.02. 

9 Francis Fukuyama, ‘The West may be cracking’, International Herald Tribune, 9.8.02; Robert Kagan, “Power and Weakness”, Policy Review No.113, 2002.

10 Office of the United Status Trade Representative, Press Release 01-54, July 17, 2001.

11Financial Times 1.10.01.

12 International Herald Tribune 27-28.7.02.

13 Financial Times 6.3.02.

14 ’Time for a Grand Bargain in Steel? af Gary Clyde Hufbauer and Ben Goodrich, Institute for International Economics, International Economics Policy Briefs, no 02-1, january 2002. 

15 Washington Post 29.8.02.

16 Los Angeles Times 10.9.02.

17 New York Times 25.8.02

18 International Herald Tribune 24.8.01.

19 International Herald Tribune 3.7.01.   

20 International Herald Tribune 17.5.01.

21 IMF, United States of America. Staff Report for the 2002 Article IV Consultation, July 3, 2002. 

22 Financial Times 25.7 01.   

23 International Herald Tribune 12.6.01.

24 International Herald Tribune 6.5.02.

25 International Herald Tribune 15.7.02.

26 International Herald Tribune 25.7.01

27 New York Times 14.6.02.

28 International Herald Tribune 4-5.5.02.

29 International Herald Tribune 24.4.02.

30 International Herald Tribune 6.5.02 og 20-21.7.02.

31 optrykt i International Herald Tribune d. 6.9.02.

32 Politiken 11.9.02.

33 International Herald Tribune 3.6.02.

34 International Herald Tribune 5.9.02.

35 Se for eksempel lederen i Washington Post bragt i International Herald Tribune d. 7-8.9.02.

36 International Herald Tribune 2.9.02.

37 New York Times 16.8.02.

38 Se for eksempel kommentaren ‘Who wants to occupy Iraq for 30 years?’ af  James Webb, assistant secretary of the navy and secretary of defense i Reagan administrationen Washington Post, optrykt I International Herald Tribune d. 5.9. 02. 

39 Se ’Bush’s ’wartime precidency’ i International Herald Tribune 12.9.02

 

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra:
PDF icon militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.4_2002.pdf

Litteraturliste

Del: