Forsvarsforligets betydning for totalforsvaret

I august 2003 udgav en af regeringen nedsat arbejdsgruppe under ledelse af ambassadør Hans Henrik Bruun en rapport om de sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik.  Den såkaldte ”Bruun rapport” indgik efterfølgende i grundlaget for forhandlingerne om det nuværende forsvarsforlig (2005-2009). Af rapporten fremgår det blandt andet, at betingelserne for dansk sikkerhedspolitik præges af en række faktorer såsom globale udviklingstendenser, trusselsbilledet og de primære internationale organisationer, specielt FN, NATO og EU. Rapporten konkluderede, at den sikkerhedspolitiske udvikling fordrer, at dansk forsvar styrker sin kapacitet på to centrale områder: Totalforsvaret, herunder evnen til at imødegå terrorhandlinger og deres virkninger, samt evnen til indsættelse af internationalt deployerbare militære kapaciteter. Disse centrale områder er omdrejningspunktet for udformningen af det nuværende forsvarsforlig.

FotoDanske inspektionsskibe og flyvevåbnets C-130 Hercules ved Grønland.

Det seneste forsvarsforlig reflekterer dermed en erkendelse af et internationalt trusselsbillede, som er ændret fra en konventionel til en væsentlig bredere, herunder asymmetrisk trussel, og at dansk forsvar derfor skal kunne løse såvel internationale opgaver som opgaver til støtte for det hjemlige beredskab. Da forsvaret ikke råder over ubegrænsede ressourcer, har udfordringen for forsvaret været at skabe et ”både og” frem for et ”enten eller” forsvar.

De mest håndgribelige ændringer for forsvaret i relation til totalforsvaret er[1]: Indretning af en øget totalforsvarskapacitet herunder[2], ændring af værnepligten fra det militære mobiliseringsforsvar til en totalforsvarsrelevant uddannelse og[3] etablering af totalforsvarsstyrken. I forhold til hjemmeværnets rolle betyder det ændrede trusselsbillede, at nye opgaver kommer i fokus, og at indretningen af hjemmeværnet fokuseres mod militære opgaver i totalforsvaret. Beredskabsstyrelsens inddragelse i Forsvarsministeriets portefølje har været et andet vigtigt tiltag og et skridt på vejen mod større synkronisering og interaktion mellem totalforsvarets aktører og dermed mod større synergi mellem de involverede parter. Det faktum, at en betydelig del af totalforsvarets aktører er underlagt ét ministerium, åbner nye muligheder, men også en forpligtigelse til at øge samarbejdet og optimere indsatsen.

I det følgende vil artiklen søge at klarlægge, hvad forsvarets nye opgaveportefølje har medført af forandringer for forsvarets samlede kapaciteter, og hvori styrkelsen af totalforsvaret består. Artiklen vil redegøre for forsvarsforligets betydning og rammerne for totalforsvaret samt forsvarets opgaver i relation hertil. På den baggrund perspektiveres udviklingsmulighederne for forsvarets totalforsvarsopgaver. Artiklen vil ikke fokusere på den egentlige indsættelse og erfaringerne hermed.

Begrebet totalforsvar

”Generelt omfatter totalforsvaret udnyttelse af alle ressourcer for at opretholde et organiseret og funktionsdueligt samfund, beskytte befolkningen samt samfundets værdier” – sådan defineres totalforsvaret i forligsteksten[4]. Enklere kan det nok ikke siges.

Totalforsvaret har gennem årene været betegnelsen for en række samarbejdsrelationer, hvor totalforsvaret traditionelt har bestået af en militær og en civil del. Den militære del omfattede forsvarets myndigheder og enheder. Den civile del omfattede politiet, redningsberedskabet og det civile beredskab[5].

Totalforsvaret er ikke nævnt specifikt i lovgivningen, men anvendes som begreb i en række lovbemærkninger. Der har gennem mange år i lovgivningen været anvendt betegnelsen "det samlede forsvar" som synonym for totalforsvaret. I regeringens politik for beredskabet fra juni 2005 anvendes betegnelsen ”samfundets beredskab”[6], som i denne forbindelse omfatter ”alles” ansvar i en krisesituation; lige fra offentlige myndigheder, organisationer, private virksomheder til hver enkelt borger. I andre sammenhænge kan man støde på ”samfundets samlede beredskab” og relaterede betegnelser, der alle har til fælles at udtrykke det omfattende samarbejde, der i dag pågår som en del af det samlede danske beredskab mod indre såvel som udefra kommende trusler.

Selvom det hidtidige danske koncept bag totalforsvaret har sit afsæt i perioden under Den Kolde Krig, er den grundlæggende idé under nugældende vilkår, at et troværdigt forsvar af nationen ikke isoleret kan betragtes som et militært anliggende, mere relevant end nogensinde. Det aktuelle trusselsbillede kræver fortsat koordineret indsættelse af landets ressourcer, hvis vi for eksempel skal forebygge terroranslag og beskytte befolkningen mod effekterne heraf. Forsvaret har således også en andel i at sørge for, at Danmark råder over tilstrækkelige militære og civile kapaciteter til at imødegå trusler mod landet og håndtere eventuelle større katastrofer. Men hvor omdrejningspunktet i totalforsvaret under Den Kolde Krig var forsvaret, er det i dag de ikke-militære komponenter, som har en ledende rolle.

I totalforsvarsrammen kan fremtidens kampplads således opfattes som værende kampen om at beskytte befolkningen og samfundet imod angreb i et scenario, hvor en ”fjende” kan være alt fra terrorister til en opstået naturkatastrofe, der rammer Danmark eller danske interesser. Formålet med det danske totalforsvar kan derfor sammenfattes til samordning og indsættelse af kapaciteter fra det danske samfund på den mest hensigtsmæssige og koordinerede måde.

Totalforsvarsbegrebet i dag omfatter tillige et omfattende internationalt samarbejde, hvor lande på tværs af grænser indgår formelle og uformelle aftaler om indbyrdes støtte. Kendetegnende for det internationale samarbejde er, at det langt hen af vejen er uforpligtigende, hvor den enkelte nation suverænt kan vurdere eventuelle nationale konsekvenser ved at imødekomme en anmodning om hjælp.

Forsvarets direkte støtte og hjælp til samfundet er et særligt kapitel både i og uden for totalforsvarsopgaven. Alle tre værn, herunder også hjemmeværnet, er inddraget i drøftelserne om, hvordan relationerne til det øvrige totalforsvar skal se ud, hvilke opgaver, der i denne sammenhæng skal varetages af forsvaret, og hvordan forsvaret i al almindelighed kan bidrage til samfundets behov, både i fred og i forbindelse med kriser.

Den seneste udvikling – konsekvenser for forsvaret

Terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 blev vendepunktet i arbejdet med samfundssikkerhed og -beredskab, hvilket har medført, at forholdet mellem totalforsvarets militære og civile del er under forandring. Der er i dag foretaget en forskydning af eksempelvis de traditionelle civilforsvarsopgaver til en række opgaver for alle beredskabsmyndigheder, herunder beredskabet ved større hændelser som katastrofer og terrorhændelser. En opgave er ikke længere geografisk bestemt, men skal ses i relation til de globale vilkår, hvor en indsats også kan række ud over Danmarks grænser. Dette kommer ligeledes til udtryk ved, at der bl.a. i NATO og EU er kommet øget fokus på drøftelser af totalforsvarssamarbejdet. I NATO fungerer dette gennem Senior Civil Emergency Planning Committee, der i øvrigt er i færd med at udarbejde en Ministerial Guidance for Civil Emergency Planning.

Vurderingen i Den Nationale Sårbarhedsudredning (januar 2004) pegede bl.a. på, at der ikke længere på traditionel vis kan sondres mellem krig og fred, men at det derimod er mere relevant at skelne mellem varslede og uvarslede hændelser. Der ses også at være en stigende sandsynlighed for, at andre større hændelser uden varsel eller med kort varsel, kan indtræffe. Det blev også understreget, at fredstidsberedskabet og beredskabet under krigsforhold må ses i sammenhæng, og at reduktion af samfundets sårbarhed vil være et afgørende virkemiddel i forhold til at gøre samfundet mere robust.

Totalforsvaret styrkes bl.a. ved at samle løsningen af det statslige redningsberedskabs og forsvarets opgaver under samme ministerium. Et vigtigt element heri er, at hjemmeværnet integreres i forsvarets operative og støttende strukturer. Samme forhold ses også at være forbedret gennem styrkelse af forsvarets nationale føringsfaciliteter. Et eksempel herpå er etableringen af det udvidede situationscenter i Forsvarskommandoen.

Totalforsvarets opbygning har ydermere en beredskabsmæssig baggrund i den Nationale Beredskabsplan[7]. Denne er opbygget på en måde, hvor det til stadighed er sektoransvaret, der er gældende for myndighederne i forbindelse med fælles opgaveløsning. Derfor vil den enkelte myndighed bevare det samme ansvar og de samme opgaver under krisesituationer, som de er tildelt i fredstid.

Etableringen af den Nationale Operative Stab styrker endvidere forsvarets evne til at støtte øvrige myndigheders indsats under politiets ledelse. Den Nationale Operative Stabs faste medlemmer består af Rigspolitichefen, Beredskabsstyrelsen, Forsvarskommandoen samt Sundhedsstyrelsen og vil – afhængig af den konkrete indsats – kunne indbefatte andre relevante aktører på ad hoc basis. Hovedopgaven for den Nationale Operative Stab er at varetage koordinationsopgaver på nationalt plan i forbindelse med større hændelser, katastrofer og terroraktiviteter i Danmark for derved at skabe overblik over en given situation og følgelig tilvejebringe et relevant beslutningsgrundlag for de sektoransvarlige myndigheder.

Er en indsats international eller grænseoverskridende, og udføres opgaveløsningen tilmed i udlandet, er der tilsvarende oprettet en International Operativ Stab analogt med den Nationale Operative Stab, hvor Forsvarskommandoen ligeledes er repræsenteret.

Den nye værnepligt, der er rettet mod totalforsvaret, medvirker til at forankre totalforsvarsarbejdet i befolkningen gennem totalforsvarsstyrken på ca. 12.000 personer. Derudover bidrager etableringen af totalforsvarsstyrken til, at samfundet råder over tilstrækkelig kapacitet til at imødegå trusler mod Danmark og større katastrofer. I forbindelse med værnepligtsuddannelserne påbegyndte Forsvarets Personeltjeneste i 2005 oprettelsen af et indledende totalforsvarsregister i DeMars. Ved udgangen af 2006 er der registreret ca. 7.600 personer, og opbygningen skrider planmæssigt frem. Opbygningen af den regionale føringsstruktur, som skal understøtte totalforsvarsstyrken, ses efter en udfordrende start, nu at være på rette spor.

På baggrund af hændelserne i London i juli 2005 nedsatte regeringen en tværministeriel arbejdsgruppe, der skulle foretage en samlet gennemgang og vurdering af det danske samfunds indsats og beredskab overfor terrorhandlinger. Arbejdsgruppen udgav i oktober 2005 en rapport om ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror” (”Terrorpakken”), deriblandt en handlingsplan omfattende i alt 49 punkter, hvoraf tre vedrører forsvaret. Regeringens handlingsplan er efterfølgende konsolideret, hvilket også har afstedkommet aktioner i relation til forsvaret. Disse omfatter inddragelse af politiets materielrelaterede behov for bistand fra forsvaret i det allerede eksisterende samarbejde mellem politi og forsvar, og implementering af en opmærksomhedsuddannelse i værnepligtsuddannelsen i samarbejde med Rigspolitichefen og Politiets Efterretningstjeneste fra august 2006. Desuden omhandler handlingsplanen en udvidelse af ammunitionsrydningsberedskabets faste vagt på tjenestestederne til også at omfatte myldretiden fra den 1. januar 2006.

Den 2. juni 2006 vedtog Folketinget Regeringens forslag til en politi- og domstolsreform[8], som indebærer, at antallet af politikredse er reduceret fra 54 til 12 fra den 1. januar 2007. Samtidig er politiregionsordningen ophævet. Dette medfører, at de regionale koordinerende stabe på beredskabsområdet, som er oprettet i hver politiregion og med chefen for politiregionen som leder af arbejdet i staben, skal ændres. Dette berører det fremtidige samarbejde mellem forsvaret og andre centrale aktører i totalforsvaret samt politiet i anliggender vedrørende totalforsvaret. Der vil for eksempel være situationer i relation til ”større hændelser/større indsættelser”[9], hvor en totalforsvarsregion skal samarbejde med op til 4 politikredse, hvilket kan være en udfordring i forhold til ordreformidling, udveksling af informationer mv.

Totalforsvaret har hovedsageligt et nationalt perspektiv, men totalforsvaret må også ses på tværs af landegrænser. For dansk vedkommende kan EU forbeholdet vedrørende forsvarssamarbejdet medføre, at der (i stedet) kommer større dansk fokus på at kunne virke inden for det internationale beredskabs- og totalforsvarsarbejde, eksempelvis inden for bekæmpelse af miljøforurening og bekæmpelse af større brande. Endvidere har bl.a. USA anført muligheden for øget samarbejde i NATO om nationalt forsvar. Dette peger på, at forhold vedrørende totalforsvaret på længere sigt må ses i et bredere nationalt og internationalt perspektiv, og at kapacitetsudviklingen for alle værn må inkludere sådanne perspektiver.

Som det fremgår af ovennævnte, er der siden indgåelsen af forliget sket flere ting, som har konsekvenser for forsvaret. Denne udvikling fordrer således et omstillingsparat forsvar også i regi af totalforsvarsområdet.

Forsvarets nye opgaver og kapaciteter

I det redefinerede totalforsvar er forsvarets og hjemmeværnets opgave på landterritoriet alene at kunne støtte de øvrige totalforsvarskomponenter i deres opgaveløsning, bl.a. fordi indre sikkerhed samt opretholdelse af lov og orden udelukkende er politiets ansvar og kompetence, mens redningsberedskabet har ansvaret for afbødning af skader. Det indebærer som udgangspunkt, at forsvaret ikke optræder som selvstændig aktør på det nationale landterritorium bortset fra bevogtning af egne installationer. Endvidere vil forsvaret kun i særlige tilfælde blive indsat med våben på dansk område i fredstid, idet det er Rigspolitiets ansvar inden for sektoransvaret. Disse særlige tilfælde er reguleret i Forsvarets Beredskabsplan som særlig hjælp til politiet og skal hver gang godkendes på ministerielt niveau.

I relation til sø- og luftterritoriet optræder forsvaret - i kraft af særligt tillagte kompetencer og ansvar samt rådighed over særlige kapaciteter - som selvstændig aktør på en række områder. Eksempelvis udøver forsvaret politimyndighed til søs og i luften, ligesom forsvaret varetager andre samfundsmæssige statslige myndighedsopgaver, der er blevet placeret i rammen af forsvaret, herunder havmiljøopgaven og håndhævelse af EU-overvågningsdirektiver mv., samt varetagelse af søredning og suverænitetshævdelse. Hertil kommer støtte til andre myndigheder og samfundet i bredeste forstand såsom ammunitionsrydning, eftersøgning mv.

        Forsvaret råder over fastansatte soldater fra de tre værn, der med en militær uddannelse vil være rede til umiddelbar indsættelse i såvel internationale som nationale operationer. Der opbygges endvidere som tidligere nævnt en totalforsvarsstyrke, som efter et fire måneders uddannelsesforløb vil være forpligtet til at forrette tjeneste i yderligere op til tre måneder i de efterfølgende tre år efter hjemsendelse[10]. Totalforsvarsstyrken vil få en grundlæggende militær enkeltmandsuddannelse, uddannelse til at indgå i en mindre enhed til løsning af primært bevogtningsopgaver samt en totalforsvarsuddannelse, der bl.a. omfatter en grundlæggende uddannelse i førstehjælp, rednings-, miljø- og branduddannelse.

Hjemmeværnet råder over frivilligt personel, der er opdelt i en aktiv og en passiv struktur. Der opstilles en indsatsstyrke på ca. 3.000 mand fordelt over hele landet samt en føringsstruktur hvor i bl.a. hjemmeværnets personel og totalforsvarsstyrken indgår.

Perspektivering af forsvarets rolle i totalforsvaret

Det nuværende totalforsvarskoncept fungerer tilfredsstillende nationalt, også i relation til forsvarets nye muligheder og opgaver. Udfordringen nationalt vil primært være politireformen, hvor politiregionsordningen ophæves, og hvor totalforsvarsregionerne fra 1. januar 2007 samarbejder med flere politikredse ved ”større hændelser/større indsættelser". Udfordringen for forsvaret er at få den operative struktur til at virke i disse rammer. Afgørende er det her, at alle større indsættelser gennemføres i den operative struktur, hvor totalforsvarsregionerne er omdrejningspunktet og den koordinerende part i forhold til politikredsene.

På det internationale område vil udfordringen være at arbejde på tværs af organisationer og sektorer. Begrænsningen her kan være andre aktørers opfattelse af et civilt-militært samarbejde[11] i et katastrofeområde. Beredskabsstyrelsens internationale opgaver er primært af humanitær art, og en opgaveløsning på dette område er ofte betinget af neutral optræden, hvorfor indsættelse af militære ressourcer kan være problematisk.

På den baggrund vurderes forsvarets rolle ved international humanitær bistand fortsat at basere sig på et samarbejde med bl.a. Beredskabsstyrelsen om tilvejebringelse af materiel og specialister. Samarbejdet fungerer allerede og har været operationaliseret flere gange.

I forsvarets internationale missioner, hvor der ofte er en latent trussel, kan forsvaret være den eneste danske aktør, og det kan derfor være nødvendigt at lade forsvaret løse opgaver, som rettelig burde løses af andre statslige og ikke statslige aktører. Dette sker for eksempel på nuværende tidspunkt gennem Provencial Reconstruction Teams eller via den danske genopbygningsenhed. Det skal dog bemærkes, at forsvaret ikke har og ikke vil have de økonomiske ressourcer eller nødvendig ekspertise til egenhændigt at genopbygge et civilt samfund fra grunden - heller ikke i et forholdsvist begrænset område.

Afslutning

Generelt betyder den nye fokus på totalforsvaret, at forsvaret vægter udførelsen af totalforsvarsopgaver på lige fod med de internationale opgaver – og altså ikke ”enten eller”, men ”både og”. Forsvaret vil fortsat prioritere og udvikle de militære kernekompetencer, der skal indgå i et nationalt beredskab, herunder interoperabilitet og totalforsvarsaspekterne af netværksbaserede operationer.

”Skomager bliv ved din læst…” Sektoransvaret er centralt i totalforsvarsarbejdet, og det må i den lidt bredere sammenhæng undgås, at totalforsvarets aktører gennemfører unødvendige optimeringer samt etablerer nichekapaciteter, men alene iværksætter de justeringer, som der reelt er behov for.

Samarbejdspotentialet på totalforsvarsområdet er stort og må forventes at udvikle sig yderligere til gavn for opgaveløsningen både nationalt og internationalt. At arbejde på tværs af organisationer og sektorer er en udfordring, men det er også et område, hvor synergieffekten af nationalt samarbejde kan bringes videre og styrke samtænkningen af civil og militær indsats i internationale operationer.


[1] Aftale om forsvarets ordning fra 2005 – 2009.

[2] Det bemærkes i denne sammenhæng, at det civile beredskab, som efter ændringen af beredskabsloven i 2003 betegnes den civile sektors beredskab, er et planlægningsbegreb og ikke en organisatorisk ramme.

[3] Et robust og sikkert samfund – Regeringens politik for beredskabet i Danmark (juni 2005).

[4] Den Nationale Beredskabsplan er under revidering og forventes udgivet i en fjerde version i løbet af første    halvår 2007.

[5] Forslaget tager bl.a. udgangspunkt i Visionsudvalgets rapport om ”Fremtidens Politi” (2005).

[6] Modsat indsættelser, som ikke fordrer væsentlig koordination, og som typisk løses lokalt som fx trafikregu  lering, hjælp til eftersøgning og tilsvarende. Sådanne indsættelser sker p.b.a. lokale samarbejdsaftaler, der er godkendt af totalforsvarsregionen.

[7] Totalforsvarsstyrken ”friskes” med ca. 4.000 menige om året ud af det årlige værnepligtsindtag på ca. 7.000.

[8] Hermed menes ikke civilt-militært samarbejde i forsvarets definition, men et samarbejde mellem forsvaret og andre nationale (danske) aktører i et internationalt miljø.

[9] Eksempelvis kan det være en langsommelig affære at få diplomatisk tilladelse til at forsvarets fly kan passere fremmede nationers luftrum - mens civile fly hurtigere får tilladelser igennem.

[10] NATO’s lokale genopbygningsenheder i Afghanistan. Bliver af koalitionen i Irak konceptuelt kopieret i Irak.

[11] Den danske genopbygningsenhed i Irak er udsprunget af Samtænkningskonceptet, der er et samarbejde mellem Forsvarsministeriet og Udenrigsministeriet med henblik på at maksimere det danske samfunds indsats i områder, hvor flere statslige aktører er til stede

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_136.aargang_nr.1_2007.pdf

Litteraturliste

Del:

Emneord