Thomas Elkjer Nissen, MA, Forsvarsakademiet og major Steen Kjærgaard, Hærens Officersskole1.
Introduktion
Denne artikel skal ses som et partsindlæg til nærværende publikations behandling af emnet strategi generelt. Artiklen belyser begrebet strategisk kommunikation der såvel i Danmark, som internationalt, er et begreb i rivende udvikling såvel konceptuelt som operationelt. Artiklen vil behandle emnet strategisk kommunikations rolle i strategier og strategiformulering på baggrund af Odgaard og Krüger-Klausens fem strategiske variabler: kapacitet, tid, legitimitet, position og implementeringsstrukturer.2 Det er artiklens formål at identificere hvilke hovedfaktorer, der henholdsvis skal påvirke og udledes fra strategiformuleringsprocessen for at danne forudsætningerne for effektiv strategisk kommunikation. Grundlaget for artiklen er henholdsvis forfatternes studie og udviklingsarbejde nationalt i rammen af Forsvarsakademiet og internationalt i rammen af bl.a. NATO. Hertil en række publikationer og udgivelser om emnet.
Baggrund
”Der er ubekræftede rygter om massegrave”, ”Vi har FN sikkerhedsråds mandat til at….”, ”Internationale journalister nægtet adgang”, ”Taliban propaganda undergraver NATO sammenhængskraft”, ”NATO dræber civile”, ”Medierne fokuserer ensidigt på krigen og udelader genopbygningsarbejdet ”…… Disse overskrifter og ”citater” illustrerer ændrede grundbetingelser for væbnede konflikter igennem de sidste 20 år! De strategiske udfordringer i det 21. århundrede er, som citaterne illustrerer, ofte baseret på komplekse årsagssammenhænge frem for konkrete trusler. ”Nye krige”3 handler ikke om staters overlevelse, men om politisk vilje og globale værdier. Tidligere skulle man sejre, nu skal nye krige forhindre brud på folkeretten, sikre menneskerettigheder, frihedsrettigheder og fastholde en global retfærdighed og orden. I denne krigskontekst kommer legitimiteten af krigen ikke automatisk. Borgernes sikkerhedsopfattelse ligger oftest fjernt fra konfliktområderne. Krigenes rationaler skal kæmpe om opmærksomhed og ressourcer i konkurrence med en lang række andre samfundsproblematikker, som ligger nærmere for befolkningen. Legitimiteten for den førte sikkerhedspolitik må derfor vindes, fastholdes og udbygges! - Og her spiller brugen af kommunikation en afgørende rolle. Det er ikke noget nyt at formulere strategier for, hvordan man ønsker at takle sikkerhedspolitiske udfordringer. Ej heller er det nyt at anvende information som en del af de magtmidler, som man bruger til at føre strategier ud i livet. Der hvor det nye opstår og information og strategiformulering møder hinanden er, når information, eller rettere kommunikation, bliver så toneangivende i konflikterne, og dermed del af strategien, at den ikke længere bare er et delelement, men en styrende parameter. Strategiformulering er en opregning af målsætninger, tilgange og magtmidler, inden for en acceptabel risiko, som fremmer egne strategiske målsætninger. Strategisk kommunikation er et spørgsmål om at opnå indflydelse på målgrupper, der har betydning for de strategiske målsætninger.4 Det er som teoretiske teser godt nok! Men hvordan kommer man fra at betragte kommunikation som et tilbehør til strategien som talsmanden tager sig af, til at kommunikation bliver strategisk og dimensionerende for formuleringen af strategien?
Strategi og strategiformulering
Strategibegrebet bruges i dag i flæng. I en sikkerhedspolitisk kontekst kan det ifølge professor Harry Yarger, US Army War College, defineres således: ”Strategy is the employment of the instruments of power (political/diplomatic, economic, military and informational) to achieve the political objectives of the state [..]”5 Yarger anfører, at strategi er antitesen til krisestyring, fordi krisestyring indebærer, at der ikke er en strategi eller, at den er slået fejl. For at kunne opstille sin teori om strategi, anfører Yarger en grundlæggende forudsætning: ”an underlying assumption of strategy from a national perspective is that all nation-states and non-state actors have interests that they will pursue to the best of their abilities.[through the use of instruments of power]. 6 Udgangspunktet for strategi og strategiformuleringer er altså statens politiske vision(er), handlemuligheder og opfattelse af truslen. Bag disse faktorer ligger et værdigrundlag som de strategiske handlinger styres af. I denne kontekst er det strategiens rolle at virke som en proces, der kan omsætte disse politiske visioner til strategiske målsætninger (Ends), koncepter for opnåelse af disse (Ways) samt udmåle resurser, hvormed disse kan effektueres (Means), herunder strategisk kommunikation. En ting er dog teorien, en anden den virkelige verden. Den konstante dynamik i de strategiske miljøer betyder, at strategier bliver mere komplekse, samtidig med at det politiske miljø ikke altid vil tillade, at strategier bliver formuleret så præcist og hurtigt, som man måske kunne ønske sig.7 Dette hænger blandt andet sammen med det politiske niveaus behov for ”strategisk flertydighed”. Det betyder at skiftende politiske prioriteringer kan medføre et behov for både at kunne samarbejde og konkurrere med flere aktører i det strategiske miljø enten samtidigt eller forskudt i tid. Som chefen for NATOs strategiske kommunikation har formuleret det:”Iraq and Afghanistan points to the need for strategic planning focusing on a few key variables before political commitments and horse trading takes over”.8 Der er med hans ord altså et behov for nogle simple strategiske variabler, som kan danne grundlaget for strategiformuleringen, inden ”realpolitikken” slår til. Krüger-Klausen og Odgaards strategiske variabler: kapaciteter, legitimitet, tid, position og implementeringsstrukturer, er til stede på alle niveauer af strategisk planlægning. De definerer det rum for handling som en aktør har, og hvilken strategi denne aktør skal vælge for at adressere sin problemstilling.9
1) Kapaciteter: Er de ressourcer (fx Militære, Politiske (diplomatiske), Økonomiske og Civile), og kommunikation, som en aktør har til rådighed for at opnå dens strategiske målsætninger.
2) Legitimitet: Refererer til legitimiteten i de opstillede strategiske målsætninger (Ends) samt tilgangene til at nå dem (Ways). Dette gælder såvel selve målsætningernes legitimitet, som omverdenens perception af deres legitimitet.
3) Tid: Hvor meget tid er der til rådighed til at opnå de strategiske målsætninger, eller bare til strategiformuleringen. Det kan også være tidshorisonter for strategier, som kan variere meget alt efter niveauet. Ligesom det kan være et spørgsmål om, hvornår man kan måle effekten på det strategiske miljø.
4) Position: Statens interesser, identitet og værdier og deres indflydelse på de strategiske valg der bliver truffet i forbindelse med strategiformuleringen. Specielt for så vidt angår hvordan stater ønsker at være positioneret i det internationale system.
5) Implementeringsstrukturer: Hvilke interne strukturer skal formulere og implementere strategien, men også hvilke eksterne strukturer skal hele eller dele af strategien implementeres igennem, fx internationale organisationer eller mediestrukturer.
Strategi tjener altså som en fælles ramme eller referencepunkt for udviklingen af egentlige planer på lavere niveauer (det operative og taktiske niveau), hvor strategien implementeres i form af indsættelsen af ressourcer for at opnå de fastsatte politiske målsætninger, ofte nedbrudt til operationaliserbare delmål. Dette omfatter også strategisk kommunikation. Strategier sætter ligeledes rammerne for, hvornår i tid og rum ressourcerne skal indsættes enten i samarbejde med- eller i konkurrence med andre aktører. Altså et spørgsmål om koordinering og synkronisering. Traditionelt har man opereret med tre niveauer (strategisk, operativt og taktisk), Et af karakteristikaene i nutidens strategiske miljø illustreres af det man kalder ”Time – Space Compression10”. Dette karakteristika har stor indflydelse på den traditionelle måde at betragte niveauopdelingen på, idet det operative niveau ofte springes over, da hastigheden hvorved informationer formidles ikke efterlader tid til fx sagsbehandling på dette niveau. Emner og hændelser fra det taktiske niveau bliver ofte forelagt det strategiske niveau direkte, og omvendt. Dette karakteristika favnes ofte af begrebet ”Strategic Corporal”.11 Udgangspunktet for strategiformulering, også kaldet strategisk planlægning, er en analyse af den situation, som strategien skal bidrage til at ændre eller fastholde, samt det strategiske miljø hvori indsættelsen af ressourcerne forventes gennemført.
I en sådan analyse ses der på svage og stærke sider hos såvel en selv, allierede, modstandere, som andre aktører, ligesom der ses på ressourcer og interne forhold. Antagelsen er, at man ved at observere og vurdere det strategiske miljø og sammenholde det med aktørers tidligere handlinger, kan gøre sig nogle relativt valide iagttagelser som strategiformuleringen kan baseres på.12 Som det fremgår af det ovenstående, er strategi altså et spørgsmål om at opstille politisk styrede rammer for fremadrettede aktiviteter med henblik på at forme og øve indflydelse på det fremtidige strategiske miljø.
Strategisk kommunikation
Strategisk kommunikation er opstået i dens nuværende form som en reaktion på den eksplosive teknologiske udvikling og stigende medieindflydelse på sikkerhedspolitikken. En verden, der er præget af komplekse sikkerhedspolitiske udfordringer og behovet for politisk flertydighed, såvel som i forhold til svarene på disse udfordringer.13 Et af disse svar er strategisk kommunikation, der sigter på at håndtere denne kompleksitet som en integreret del af strategiudviklingen. Netop at kommunikationen på strategisk niveau er blevet en fast integreret del af strategier er relativt nyt, og en del af svaret på den oplevede kompleksitet.
Hvordan skal ”strategisk” forstås?
Der er flere opfattelser af, eller skoler inden for, hvordan det ”strategiske” i strategisk kommunikation skal forstås. På den ene side står det synspunkt, at det strategiske refererer til aktivitetens niveaumæssige forankring, altså at det er kommunikative handlinger udført på det strategiske eller øverste politiske ledelsesmæssige niveau.14 På den anden side står det synspunkt, at der er tale om kommunikation, der understøtter opnåelsen af strategiske målsætninger og derfor principielt kan udføres på alle niveauer, såvel strategisk, operativt som taktisk. Altså en centraliseret planlægning og en decentral implementering. Den udvikling som man p.t. ser i forhold til strategisk kommunikation i både i organisationer som NATO og i enkeltstater som fx USA og Storbritannien er, at begge syn inddrages i definitioner og koncepter. Der tales således om strategisk kommunikation som en funktionalitet og en proces på strategisk niveau, der tilsikrer kommunikationens integration i strategiformuleringen såvel som udviklingen af kommunikationsstrategier til støtte for disse strategier. Men der er også en erkendelse af, at den egentlige implementering foregår på alle niveauer, ikke mindst på det taktiske niveau. Dette sker bl.a. som en konsekvens af informationsmiljøet og de karakteristika, som kendetegner dette, som beskrevet ovenfor.
Hvordan skal ”kommunikation” forstås?
Kommunikation som begreb er ligesom ordet ”strategisk” omdiskuteret. Ordet ”kommunikation” kan henlede ens tanker på rene og skære mediekapaciteter, og ikke en mere holistisk forståelse af kommunikationsbegrebet. En forståelse hvor begrebet dækker alle udtrykte ord og perceptioner efterladt af handlinger og dialog.15 Socialkonstruktivisme udgør en væsentlig del af det teoretiske fundament for artiklens kommunikationsforståelse. Socialkonstruktivisme beskrives som havende den filosofiske og videnskabsteoretiske grundopfattelse, at al menneskelig erkendelse er socialt konstrueret. Herved forstås, at alle former for erkendelse sker via en optik eller en forståelsesramme, der ikke er medfødt, men er resultat af den kultur og den historiske fortid, som det enkelte menneske er en del af. Hertil kommer, at alle mennesker reproducerer viden og fortolkning af verden i daglig interaktion med hinanden, hvorigennem visse handlinger og meninger får karakter af naturlighed, mens andre fx opfattes som socialt uacceptable.16 En af grundantagelserne er, at vores måder at tale på ikke afspejler vores omverden, vores identiteter og sociale relationer neutralt, men spiller en aktiv rolle i at skabe og forandre dem. Socialkonstruktivismen hævder, at vores adgang til virkeligheden altid går gennem sproget. Ved hjælp af sproget skaber vi repræsentationer af virkeligheden, som aldrig bare er spejlinger af en allerede eksisterende virkelighed. Repræsentationerne er med til at skabe den. Det betyder ikke, at virkeligheden ikke findes. Betydninger og repræsentationer er nok så virkelige. Den fysiske verden findes også, men den får kun betydning gennem diskurs.17 Et andet teoretisk perspektiv er, at enhver form for adfærd er en slags kommunikation. Den østrigsk-amerikanske filosof Paul Watzlawick formulerede fem grundsætninger vedr. effektiv kommunikation. En af disse grundsætninger er ”One Cannot Not Communicate”.18 Dermed beskrives umuligheden af ikke at kommunikere som en afgørende menneskelig faktor. Dette er særligt vigtigt i en sikkerhedspolitisk kontekst, hvor hele verden er med som tilskuere. Ved fx uproportional og indiskriminant fremfærd,19 eller omvendt, kommunikerer militære styrker et budskab til en vifte af målgrupper uden at bruge ord. Kommunikation er derfor ikke bare en transmission mellem A og B, hvor B gør som A’s budskab opfordrer til, som det er fremført i den gamle ”stimuli – medie – respons” model.20 Kommunikation skal forstås i rammen af et meget mere komplekst system, hvor der er en interaktion mellem A og B, og hvor såvel A og B påvirker og er påvirket af det eksterne miljø. I denne mere komplekse forståelsesramme er succesen af A’s budskab afhængig af ikke bare budskaber, men også af hvad B’s perception af A er. B’s perception af A er påvirket af A’s handlinger og B’s forventninger (bias), forståelse og hvilke værdier m.m. som B tillægger A.21 Der er altså en forforståelse til kommunikationsbegrebet, når man taler om strategisk kommunikation, som indbefatter en holistisk og diskursiv tilgang til kommunikation, hvor A og B er gensidigt afhængige. A er derfor nødt til at basere sin kommunikation delvist på B’s præmisser, hvorfor en analyse af B og dennes perceptioner er nødvendig.
At definere begrebet
Nogle definitioner fokuserer på, hvad strategisk kommunikation skal gøre og opnå, hvorimod andre definitioner fokuserer mere på, hvilke kommunikative aktiviteter strategisk kommunikation indeholder og dermed skal koordinere og synkronisere. Specielt det forhold, at strategisk kommunikation mere er en koordinerende funktion snarere end en egentlig kapacitet, er et område, som skiller vandene når det kommer til definitioner. Selv om det er anerkendt, at elementer af strategisk kommunikation udføres på alle niveauer, er der langt fra enighed om, hvorvidt man rent faktisk kan tale om strategisk kommunikation på operativt og taktisk niveau, selv om aktiviteter på disse niveauer understøtter de strategiske målsætninger. Strategisk kommunikation udgør meget mere end bare pressehåndtering. Strategisk kommunikation er en tværministeriel og tværfaglig tilgang til kommunikation i et moderne informationsmiljø med henblik på at fremme strategier. Strategisk kommunikation har derfor relationer til, og skal være integreret i, alle aktiviteter og ressourcer i rammen af den overordnede strategi. Overordnet kan det siges, at ”strategisk kommunikation handler om at opnå indflydelse på målgrupper, der har betydning for de strategiske målsætninger”.22 En definition på strategisk kommunikation kan man finde hos Kommandørkaptajn Steve Tatham fra UK Defence Academy, som anvender definitionen: ”A systematic series of sustained and coherent activities, conducted across strategic, operational and tactical levels, that enables understanding of target audiences, identifies effective conduits, and develops and promotes ideas and opinions though those conduits to promote and sustain particular types of behaviour”.23 Denne definition lægger vægt på, at strategisk kommunikation er systematisk gennemført over tid og udført på alle niveauer. Definitionen ligger desuden vægt på målgrupper, forståelser af disse og den adfærd, som man ønsker, at disse skal udvise. Eksplicit fremgår det således, at der er tale om en adfærd, som understøtter de strategiske målsætninger. En anden definition på strategisk kommunikation finder man hos Reding, Weed og Ghez i en RAND rapport omkring NATO strategisk kommunikations betydning og relevans for Frankrig: ”Strategic Communication is a process designed to coordinate communications (words and deeds) between inter-ministerial actors and to reinforce their strategic effect. To achieve this, Strategic Communications exploits all existing expertise, to be found in the various information and communication departments. The aim of Strategic Communications is to promote behavior in target audiences that is favorable to the actors’ objectives and, thereby, to shape the operational environment”.24 Denne definition lægger modsat Tathams definition vægt på den koordinerede anvendelse af ord og handlinger. Definitionen er dog langt mere eksplicit fokuseret på processen og ikke mindst på interne implementeringsstrukturer end Tathams. Derudover beskriver definitionen den forstærkende effekt som strategisk kommunikation kan have i forhold til de strategiske ressourcer. Definitionen antyder dermed, at kommunikation kan bidrage til at akkumulere effekter og dermed tilføje ”merværdi” til effekten af ressourcernes individuelle handlinger. Selv om de to definitioner på strategisk kommunikation fokuserer på forskellige aspekter af funktionaliteten, er fællesnævnerne dog, at der er tale om påvirkningen af målgrupper eller miljøer gennem koordinerede kommunikative aktiviteter (budskaber såvel som handlinger), der understøtter opnåelsen af strategiske målsætninger, som de måtte være formuleret i strategier. Netop det, at strategisk kommunikation direkte understøtter implementeringen af strategier, er en af de primære pointer, og det der gør strategisk kommunikation til en integreret del af strategiformuleringen. I forlængelse deraf ligger også, at strategisk kommunikation ikke er en enkeltstående aktivitet men en ressource (kapacitet, eller ”Mean”), som i samspil med andre af statens eller alliancens ressourcer bringes i spil for at opnå de fastsatte strategiske målsætninger. Men som omvendt også kan øve indflydelse på selve strategiformuleringen.
Strategisk kommunikation i lyset af de fem strategiske variabler
De fem variabler anvendes til at analysere strategisk kommunikation, og de faktorer som er relevante for integrationen af strategisk kommunikation i strategiformuleringsprocessen.
Kapacitet
Yarger anførte begrebet ”instruments of power”. Derved menes de instrumenter, eller means, som man bruger for at udføre de strategiske handlinger for at opnå de opsatte mål. USA definerer “instruments of power” således: “(DOD) All of the means available to the government in its pursuit of national objectives. They are expressed as diplomatic, economic, informational and military (DIME).25Storbritannien definerer disse som diplomatiske, økonomiske og militære. Storbritannien tilføjer, at disse anvendes sammen med ”[..] an independant package of devellopmental and humanitarian activity and a customised, agile and sensitive influence and information effort” 26 Således kan man sige at information i disse strategiske kontekster er en kapacitet i sig selv og det at anvende information strategisk bliver dermed en del af opgaveløsningen. Hvert af de strategiske magtinstrumenter rummer en informationskapacitet i sig selv. Således gennemføres der bl.a. politisk kommunikation, Public Diplomacy, militære informationsoperationer samt Public Affairs ved de forskellige strategiske magtinstrumenter i varierende omfang. Ydermere er der iboende det at foretage sig en strategisk handling, som fx at sejle et flådefartøj tæt på en konfliktzone eller foretage en manøvre med tungt artilleri, en non-verbal kommunikationsdimension som man ligeledes skal ihukomme i den strategiske planlægning. Disse ressourcer kommunikerer selvstændigt i form af deres handlinger og ord, såvel som i samspil med de øvrige ressourcer i relation til hele strategien. Såvel ord og handlinger vil blive opfattet af en række målgrupper og aktører i det internationale system og vil blive genstand for vurdering (perception). Dette afleder et behov for at analysere og vurdere disse målgrupper og aktørers forventede perception af strategien og de valgte Ends, Ways og Means, herunder deres perception af legitimiteten i disse valg og deres accept deraf. Resultatet af denne analyse og vurdering kan på den ene side påvirke de valg, der bliver truffet i strategiformuleringen, og må på den anden side integreres i planlagt kommunikation til støtte for strategien.
Den planlagte kommunikation udføres på baggrund af en ”rammesættende kommunikationsstrategi” og igennem en række kommunikative discipliner og kapaciteter, både i forhold til de enkelte ressourcer og som støtte til den overordnede strategi. Dette afleder et behov for at have et overordnet narrativ27, som en del af denne rammesættende kommunikationsstrategi, der kan virke som ramme for ord og handlinger udført af fx Public Affairs og Public Diplomacy.
Legitimitet
Artiklen opfatter begrebet legitimitet som knyttet til stater og disses ageren i det internationale system. Ifølge Barry Buzan besidder stater legitimitet, som dannes som følge af perceptionen af staten og statens handlemåder i det internationale system. 28 Legitimitet er i artiklens optik en væsentlig parameter for at kunne agere i det internationale system. Rent kommunikationsmæssigt handler strategisk kommunikation om at forklare og forsvare legitimiteten i strategien over for omverdenen, men også at tilsikre, at der er overensstemmelse mellem ord og handlinger, idet troværdighed understøtter legitimiteten. Der er ikke nødvendigvis overensstemmelse mellem det juridiske grundlag og opfattelsen af legitimitet. NATOs strategi og anvendelse af ressourcer, herunder (bombninger) i forbindelse med Kosovo konflikten i 1999 blev fx opfattet som legitim i størstedelen af det internationale system på trods af, at der ikke var et FN mandat og dermed ikke et folkeretsligt mandat. Opfattelsen af legitimiteten var derimod baseret på en moralsk – politisk vurdering i forhold til overgrebene på Kosovo albanerne og serbernes handlinger (800.000 flygtninge fra Kosovo, indgående dækket af internationale medier). Ligeledes findes eksempler på folkeretsligt legale konflikter, som i brede målgrupper er blevet opfattet som illegitime, fx indsatsen i Libyen. Der eksisterer i kampen om legitimitet en opgave i afdækning af for hvem strategien skal være legitim og hvad det begreb så betyder i forhold til de identificerede målgrupper.29 En væsentlig opgave for strategisk kommunikation bliver dermed at påvirke opfattelsen af strategiens legitimitet hos en bred vifte af målgrupper.
Tid
Strategisk kommunikation som funktion og proces skal kunne forenes med behovet for at agere i et omskifteligt strategisk miljø, hvori hastighed, timing og fleksibilitet meget ofte er afgørende for at opnå de ønskede effekter hos målgrupperne. Dermed kan strategisk kommunikation ikke udelukkende være en rationel, lineær planlagt aktivitet, men må ligeledes være en iterativ og adaptiv proces.30 Nyere amerikanske teoridannelse beskriver den strategiske proces som en iterativ proces, der gennemløbes kontinuerligt. Processen består af følgende sammenhængende delelementer31
Etablering af forståelse af dynamik i informationsmiljøet.
Rådgivning omkring muligheder og implikationer.
Etablering af fælles fodslag imellem interessenter.
Påvirkningsaktiviteter igennem informationsstrategi i samvirke med andre aktiviteter.
Effektmåling.
Tilpasning og justering
Hvilken type strategi der er tale om spiller ligeledes en rolle. Er det adfærd eller kontekst som strategien skal ændre, og hvordan måles effekten af den strategiske kommunikation over tid? er faktorer som bør medtages i overvejelserne. Ligeledes er tiden til rådighed til strategiformuleringen og til at implementere strategien væsentlig. Endeligt er overvejelser vedrørende hvor lang tid det tager at opnå den ønskede effekt nødvendige og dermed rammedannende. I forhold til effektopnåelse og tid er det endvidere et spørgsmål om, hvornår effekter kan måles. Dette betyder, at strategiformuleringen fra starten af må indeholde måleparametre, både i forhold til hvordan den ønskede adfærds- eller kontekstændring rent faktisk kan observeres, og i forhold til mellemfaldende ”milepæle” i tid og rum. Endeligt er tidsaspektet også en vigtig del af kommunikationen omkring hele strategien, idet mange af målgruppernes vilje til at støtte op om strategien også kan hænge sammen med deres opfattelse af realismen i, og ikke mindst tidshorisonten for, opnåelsen af de strategiske målsætninger. Der skal med andre ord kommunikeres om tidsaspektet for blandt andet at håndtere forventninger hos målgrupperne (expectation management). Forventninger som for at skabe opbakning nogle gange er vokset til proportioner, som ikke kan indfries. I forbindelse med implementeringen af strategien bliver tidsaspektet ligeledes afgørende. Situationen kan medføre, at en aktør kan blive presset i forhold til på den ene side at holde sig til de konsistente strategiske budskaber og på den anden side at håndtere dag til dag opståede budskaber, rygter og pressehenvendeler m.m., som kræver hastighed og fleksibilitet. Kommunikationen skal under alle omstændigheder være inden for det fastsatte narrativ. Erfaringer viser, at når narrativet forlades, mistes legitimiteten hurtigt. Et eksempel herpå var da det amerikanske forsvar for at operative betingelser for indtagelsen af Fallujah i Irak i 2004 fandt det nødvendigt at vildlede verdenspressen og dermed også oprørerne i byen vedrørende angrebstidspunkter og operative mål mv. Under den såkaldte ”Tegningesag” i 2005 – 2006 så man til gengæld en presset dansk regering vedholdende holde sig til det strategiske narrativ vedrørende adskillelsen imellem pressen (Jyllands Posten) og den danske regering og dermed dens manglende mulighed for at kontrollere pressen. Tidsdimensionen giver ikke rum til tidskrævende sagsbehandlings- og godkendelsesprocesser. Det peger på et behov for centraliseret planlægning og decentral udførelse af kommunikationsaktiviteter til støtte for strategien. Dette medfører et behov for at give personer på lavere niveauer bemyndigelse (empowerment) 32 til at handle inden for en ”rammesættende kommunikationsstrategi” for at kunne håndtere udfordringen. Når en aktør i det strategiske system reagerer på en hændelse, kan det forekomme, at aktøren bliver nødt til at indsætte kapaciteter (ressourcer) før strategien er færdigformuleret. Det skete i forbindelse med konflikten i Libyen i løbet af foråret 2011. Dette kan fx forekomme fordi, der er et akut behov for at handle for at imødegå en trussel, eller fordi der er et politisk ønske om hurtig og synlig handling for at sende et signal. Sidstnævnte er i sig selv en form for strategisk kommunikation.
Positionering
I forhold til variablen positionering handler strategisk kommunikation om, hvordan aktøren ønsker at blive opfattet efterfølgende, eller hvordan det ”efterladte indtryk” skal være. Dette omfatter, hvordan aktøren ønsker at være positioneret i forhold til andre aktører i det internationale system på baggrund af aktørens interesser, værdier og politiske visioner. I forlængelse heraf ligger der derfor et behov for at tilsikre, at handlinger og ord opfattes som værende i overensstemmelse med de strategiske målsætninger og ikke i uoverensstemmelse med aktørens værdigrundlag. Under tegningsagen var det fx den danske regerings ønske at være positioneret i det internationale system som en stat, der fastholdt retten til ytringsfrihed og dermed uafhængige medier, på trods af betydeligt internationalt pres for at undskylde at de satiriske tegninger af profeten Muhammed blev offentliggjort. I relation til strategisk kommunikation er det derfor et spørgsmål om, hvordan handlinger italesættes.
Implementeringsstrukturer
Udfordringen ligger i at komme fra formuleringen af en strategi til implementeringen af den. Selv om det kan argumenteres, at strategisk kommunikation er en proces i strategiformuleringen og den efterfølgende implementering, er der stadigvæk behov for strukturer, som har ansvaret for operationalisering, koordination, synkronisering og monitorering. Disse strukturer står altså for omsætning af grundværdier, politiske visioner og målsætninger til en rammesættende kommunikationsstrategi, inklusive et narrativ, der kan danne grundlag for planlægning på lavere niveauer. Når politiske visioner eller krisestyring fører til udviklingen af strategier, der involverer flere aktører, enten internationalt eller nationalt, kan implementeringen af strategierne blive mere udfordrende på grund af øget kompleksitet. Dette gælder også for strategisk kommunikation. Dette skyldes ofte, at kompetencer, opgaver og ansvar internationalt mellem stater, eller nationalt mellem ministerier, direktorater og styrelser m.m., ikke er entydigt fordelt og finansieret.33 Erfaringer viser, at hvor der er ikke er defineret et klart lederskab for implementeringsprocessen, og hvor enkelte aktørers forskellige opgaver inden for rammen af den samlede strategi skal finansieres inden for eget budget, er der risiko for, at udførelsen drukner i interne konkurrenceforhold og prioriteringer, frem for at føre til øget samarbejde og koordinering og dermed effektiv implementering. Dette illustrerer en implementeringsproblematik, der ofte ikke er taget højde for i selve strategiformuleringen. Formuleringen af nationale strategier, der både integrerer internationale og nationale politiske målsætninger, som for eksempel Afghanistanstrategien, involverer derfor både formuleringen af realistiske strategier og en institutionel ramme, hvorigennem strategien kan implementeres. Denne institutionelle struktur skal både være i stand til som en del af processen at levere rådgivning i forbindelse med selve strategiudviklingen og kunne koordinere og synkronisere kommunikationsaktiviteter horisontalt og vertikalt. Udover de interne aspekter af implementeringsstrukturer i forhold til strategisk kommunikation omhandler det også, hvordan kommunikation skal implementeres igennem eksterne strukturer, herunder medieorganisationer og digitale ”Nye Medier”, som fx sociale netværksmedier. I forhold til variablen implementeringsstrukturer er der tale om både interne og eksterne strukturer. I forbindelse med de interne strukturer er organisatoriske forhold som fx planlægningsstrukturer og processer interessante, idet de danner forudsætningen for, at strategisk kommunikation har muligheden for at påvirke strategiformuleringsprocessen, og dermed tilsikre, at faktorerne udledt fra de øvrige fire variabler integreres i strategiformuleringen. Derudover, at faktorer som narrativ, målgrupper og strategiske budskaber udledes fra strategiformuleringsprocessen. Eksternt handler det om at forholde sig til, igennem hvilke strukturer kommunikationen skal implementeres. Eksempelvis er der fokus på, hvilke kommunikative kapaciteter (Public Diplomacy, Public Affairs ect.), hvilke overordnede eksterne mediestrukturer og – organisationer, samt evt. særlige medieforhold som fx New Media, som strategien skal implementeres igennem. Ovenstående analyse af implementeringsstrukturer peger på en række grundlæggende forudsætninger, som skal være opfyldt for, at kunne arbejde med strategi og strategiformuleringsprocessen, herunder strategisk kommunikation. Disse er:
Strategisk kommunikations ”planlæggere”, og fastlagte processer, skal være en integreret del af implementeringsstrukturen, så planlægning, koordinering og synkronisering varetages som led i strategiformuleringsprocessen.
Strategisk kommunikation skal have eget budget, ansvar og ledelsesautoritet.
Implementeringsstrukturen på alle niveauer (strategisk, operativt og taktisk) skal kunne håndtere ”Empowerment”.
Udledte hovedfaktorer
På baggrund af analysen ovenfor af alle de fem strategiske variabler kan der udledes en række hovedfaktorer, som henholdsvis påvirker strategiformuleringen, og udledt fra strategiformuleringsprocessen danner grundlag for den strategiske kommunikation:
Hovedfaktorer der kan påvirke strategiformuleringen
Der skal udvikles en ”rammesættende kommunikationsstrategi” som en del af selve strategien, inklusive bl.a. narrativ, strategiske budskaber, målgrupper og særlige medieforhold, som kan give rammen for de underliggende niveauers egentlige kommunikationsplanlægning.
Strategisk kommunikation skal imødekomme, hvordan indsættelsen af de strategiske ressourcer, herunder militær, økonomi osv., opfattes af det internationale miljø, og rådgive om, hvordan det påvirker strategiformuleringen?
Strategisk kommunikation skal bidrage til at ”designe” strategien og anvendelsen af kapaciteter, således at den bliver opfattet som legitim af de strategiske interessenter, og sådan at man stadigvæk evner at opnå de strategiske målsætninger.
Strategisk kommunikation skal afveje sammenhæng mellem ord og handlinger, så strategien fremstår troværdig? Dette kræver koordinering og synkronisering, hvilket implementeringsstrukturen skal kunne håndtere.
Strategisk kommunikation skal ”rammesætte”34 strategiens handlinger som værende i overensstemmelse med værdigrundlag, vision og strategiske målsætninger og derigennem opnåelse af legitimitet
Strategisk Kommunikation kan være en egentlig ”Line of Operation” i strategien (en ”Way”).
Strategisk kommunikation skal samtænke og integrere kommunikationsdiscipliner (Public Diplomacy, Public Affairs, Militære Informations Operationer m.fl.) som kapaciteter (ressourcer eller Means) i selve strategien med henblik på horisontal og vertikal sammenhæng samt for at opnå synergieffekter.
Det strategiske Narrativ formuleres på baggrund af de strategiske målsætninger, det indtryk man ønsker at give og de strategiske variabler Tid, Legitimering og Positionering. Det strategiske narrativ trækker desuden indirekte på dybere forhold som henholdsvis værdier og politiske visioner. Derudover udledes også målgrupper og strategiske budskaber.
Konklusion
Strategisk kommunikation er såvel en proces som en egentlig strategisk handling. Strategisk kommunikation handler om at opnå indflydelse på målgrupper, der har betydning for de strategiske målsætninger. Strategisk kommunikation hænger dermed også uløseligt sammen med strategi og strategiformulering. Anvendelsen af de fem strategiske variable i udviklingen af strategisk kommunikation tilsikrer en systematisk integration af strategisk kommunikation i såvel strategiformulering såvel som selve strategien. Strategisk kommunikation som proces tilsikrer, at de ressourcer der bringes i spil i strategien er koordinerede i ord og handlinger. Kun gennem en sådan tilgang kan strategisk kommunikation understøtte og forstærke effekten af samtlige handlinger som strategien indeholder. Strategisk kommunikation som en strategisk handling er en aktivitet i tråd med indsættelsen af andre kapaciteter. Strategisk kommunikation understøtter kapaciteterne ved at kommunikere om deres aktiviteter, men forstærker også effekten af dem gennem kommunikation. En selvstændig og meget væsentlig opgave for strategisk kommunikation er at forklare og forsvare strategien og legitimiteten i anvendelsen af de valgte kapaciteter, fremgangsmåder og strategiske målsætninger. Denne kommunikation skal på en og samme tid kunne håndtere det tidsmæssige pres, som det moderne strategiske miljø præsenterer og på den anden side kunne koordinere og synkronisere den langsigtede strategiske budskabsformidling. Strategisk kommunikation skal dermed medvirke til at opnå den positionering i det internationale system, som strategien sigter imod. Implementeringsstrukturerne, der er nødvendige for at implementere den strategiske kommunikation, omfatter både interne og eksterne strukturer. De interne er et spørgsmål om organisation og repræsentation, der tilsikrer kommunikationens integration i strategiformuleringen og muligheden for at påvirke denne. De eksterne er et spørgsmål om identifikation af målgrupper, der skal påvirkes, samt udvælgelse af medier, metoder og andre strukturer hvorigennem det strategiske narrativ med tilhørende budskaber skal kommunikeres.
Fodnoter
1 Thomas Elkjer Nissen er lærer og sagsbehandler i Strategisk Kommunikation og militære Informations Operationer ved Institut for Militære Operationer på Forsvarsakademiet. Major Steen Kjærgaard er leder af faggruppe Statskundskab og Krigshistorie på Hærens Officersskole.
2 Villiam Krüger-Klausen, and Liselotte Odgaard (2011): Preparing for the Imperfect World: A Proposal for How to Carry Out Strategic Planning. Royal Danish Defence College, Copenhagen (ej publiceret endnu). Side. 3.
3 Bertel Heurlin (2010), Krig og fred I det 21. århundrede, Samfundslitteratur.
4 Steen Kjærgaard (2010): Strategisk Kommunikation og Dansk Strategiudvikling. Speciale på Stabskursus 2009 – 2010. Forsvarsakademiet. Http://forskningsdatabasen.fak.dk/insight_fak/app,
5 Harry R. Yarger (2006): Strategic Theory for the 21st Century – The Little Big Book on Strategy. February 2006. Side 10. https://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?- pubID=641 (Downloaded 22. maj 11)
6 Ibid
7 JDN (2011): Strategic Communication – The Defence Contribution. Joint Doctrine Note 1/11. The Development, Concepts and Doctrine Centre, UK Defence Academy, Shrivenham. Side 2-1. http://www.mod.uk/DefenceInternet/MicroSite/DCDC/OurPublications/JDNP/Jdn111StrategicCommunicationTheDefenceContribution.htm.
8 Mr. Mark Laity, Chef for NATO StratCom, på et seminar om Afghanistan afholdt på Kastellet, København den 6. december 2010.
9 Krüger-Klausenand Odgaard (2011) Side. 3.
10 Som konsekvens af den rivende teknologiske udvikling betyder afstanden mindre og mindre i forhold til kommunikationsspredning. I dag går breaking news verden rundt på få timer. Der er intet der i dag ikke observeres, registreres og transmitteres på et eller andet medie. (David Harvey, The Condition of Postmodernity: An Enquiry into the Origins of Cultural Change. Cambridge, MA: Blackwell, 1990)
11 Begrebet blev første gang brugt af Charles C. Krulak (1999) i Marines Magazine. Begrebet betydder, at en mening soldats tilsyneladende rent taktisk handling, kan få strategiske konsekvenser.
12 Yarger(2006) Side 10.
13 Joint Doctrinal Note 1/11 (2011Side 1-1.
14 Anäis, Reding, Kristin Weed, og Jeremy J. Ghes (2011): NATO’s Strategic Communications concept and its relevance for France. RAND Europe. Side 11. https://www.rand.org/pubs/technical_reports/TR855z2.html
15 Reding, Weed og Ghes (2011) Side ix og 11.
16 Gyldendal. (2010, januar 10). www.denstoredanske.dk. Retrieved from Den Store Danske Encyklopædi: http://www.denstoredanske.dk/Livsstil,_sport_og_fritid/Filosofi/Filosofi_i_1800- _og_1900-t./socialkonstruktivisme?highlight=socialkonstruktivisme
17 L. P. Jørgensen (1999). Diskursanalyse - som teori og metode. Roskilde Universitetsforlag.
18 Paul Watzlawick (1967). Pragmatics of Human Communication - a study of interactional patterns, pathologies, and paradoxes. New York: Norton.
19 Diskriminationsprincippet fastslår, at der er pligt til at skelne mellem civile og militære mål. Det vil sige, at man kun må angribe fjendens potentiale. Proportionalitetsprincippet fastslår, at fordelen ved en militær operation altid skal afvejes overfor skadevirkningen på civilbefolkningen. Forventes skaderne på de civile at blive større end den militære gevinst, så skal angrebet standes.
20 Forsvarskommandoen (1998): Grundbog i Ledelse og Uddannelse, side 215.
21 Steve Tatham (2008): Strategic Communication – A primer. Sepcial Series 08/28, Advanced Research and Assessment Group, Defence Academy of the United Kingdom, December 2008. Side 6-7. http://www.da.mod.uk/publications/sf-publications.
22 Kjærgaard (2010) Side 4.
23 Lee Rowland and Steve Tatham (2010): Strategic Communication and Influence Operations: Do We Really Get It?. Special Series 10/08, Advanced Research and Assessment Group, Defence Academy of the United Kingdom, September 2010. side 6. http://www.da.mod.uk/publications/sfpublications
24 Reding, Weed og Ghes (2011) Side xix.
25 US Joint Publication 1-02, 2009
26 Joint Doctrinal Note (JDN) 4/05. Shrivenham, UK: Doctrin and Concept Devellopment Center.
27 A narrative is a system of stories that share common themes, forms, events, and participants, and create expectations for how those elements can be assembled to satisfy a desire that is rooted on conflict. As such a narrative forms “a thematic and sequences account that conveys meaning from authors to participants about specific events”. Narratives are the organising framework for conveying a specific strategy or policy when events or decisions are to be argued and described. (Halverson, Jeffry R., Goodall, H. L., and Corman, Steven R. (2011). Master Narratives of Islamist Extremism. New York: Palgrave MacMillan. and Tatham, 2008, page 9)
28 Barry Buzan, 2007, Peoples, States and Fear, ECPR press, p.269 -271
29 Charles J. Dunlap (2007): “Lawfare”. In Yale Journal of international Affairs.
30 Kjærgaard (2010) Side 67.
31US Defence Science Board (Jan. 2008). Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication. DTIC - Information for the Defense Community: http://www.dtic.- mil/srch/doc?collection=t3&id=ADA476331, pp 11-12.
32 Empowerment; Ifølge Reding, Weed og Ghez (2011, side ix) betyder det i denne kontekst:”In an institutional context, the act of mandating persons to communicate without their having to seek authorisation”.
33 R. V. V. Vidal ogL. Sørensen (1999): Introduktion + SWOT – analysen. Strategi og planlægning som læringsprocess. Seks bløde fremgangsmåder. Handelshøjskolens Forlag. Side 41.
34 Rammesætte, på engelsk ”framing”, er et kommunikationsbegreb, der betyder at sætte budskaberne ind i en særlig kontekst og betydning. Bruges ofte sammen med begreber som branding, spining og priming.
