Major Lars Cramer-Larsen, Forsvarsakademiet - Institut for Militære Operationer.
Er koalitioner løsningen – den ramme – som fremtidige konflikter vil blive søgt løst gennem, og vil Danmark i givet fald være villig til at indgå i kommende koalitioner – med samme entusiasme, indsats, omkostninger og på samme betingelser, som indtil videre har været gældende de seneste 10 år i relation til den aktuelle koalition af nationer i ”The Global War on Terrorism” under ledelse af USA, nærmere bestemt af US Central Command (US CENTCOM) i Tampa, Florida? Dette spørgsmål søger den efterfølgende artikel at inspirere til overvejelser omkring. Forfatteren, major Lars Cramer-Larsen, virkede i perioden september 2011 til februar 2012 som ”Air-/Navy Liaison Officer” ved det danske forbindelseselement (FOELM) til US CENTCOM, og som det fremgår, er artiklen ”Skønheden og udyret” overvejende baseret på forfatterens oplevelser, indtryk og erfaringer fra denne periode. Men på trods af periodens relativt begrænsede længde finder jeg, at de rejste spørgsmål og betragtninger er særdeles relevante og valide, og at de kan bidrage til en del af beslutningsgrundlaget for Danmark’s eventuelle deltagelse i fremtidige koalitioner. Jeg har (april 2012) været chef for FOELM i snart 3 år, herunder de seneste 2,5 år som formand for koalitionen, og har derfor på visse af de i artiklen omtalte områder nok et lidt mere nuanceret billede af koalitionens ”væsen”,- og af eksempelvis det beskrevne samarbejde med konkrete nationer (f.eks. de nordiske) mv., men dette ændrer ikke ved min tilslutning til de mere overordnede betragtninger, der fremføres i artiklen. Det bør for god ordens skyld nævnes, at der gennem de senest 2 år har været forskellige konkrete forsøg på at få minimum én dansk stabsmedarbejder placeret centralt i CENTCOM stab. Hidtil uden held og dette alene på grund at de helt specielle amerikanske sikkerhedsforhold, der også er omtalt i artiklen.
Jens Præstegaard, brigadegeneral, CH FOELM
Indledning
’La Belle et la bête’ eller på dansk ’Skønheden og udyret’; oprindeligt et fransk folkeeventyr fra middelalderen, men i vore tider nok mere udbredt og kendt fra Walt Disney tegnefilmen fra 1991. Fantastisk og på samme tid også afskyelig, betagende men også direkte grim, måske endda tiltrækkende, men i sandhed også noget man ville gå langt udenom. Måske en lidt alternativ analogi til naturen i et koalitionsmiljø på det operative niveau, som det opleves af en dansk stabsofficer efter fem måneders udstationering ved US Central Command (US CENTCOM), MacDill Air Force Base – Tampa, Florida. På en måde både fantastisk, betagende og tiltrækkende, når dagligdagen er en del af en større sammenhæng med 62 nationer, indlejret i et koalitionshovedkvarter til en af USA's ni enhedskommandoer. Når der så oveni købet er tale om US CENTCOM, det hovedkvarter der har ansvaret for at håndtere amerikanske sikkerhedspolitiske interesser i et område, der indeholder verdens største fossile energireserver, en række strategiske maritime nøglepunkter, samt ikke mindst det område af verden der med sin store diversitet har potentiale til at blive den katalysator, der kan kaste det moderne samfund ud i en altafgørende konflikt, så kan man næsten få åndenød. Intet paradis uden en slange. Ja, faktisk i bogstaveligste forstand, for Florida huser en række eksotiske og absolut ikke ufarlige eksemplarer af slagsen. Men i overført betydning også et paradis med sine slanger, og det er det, der er temaet i denne artikel. Artiklen vil indledningsvis sætte fokus på hvordan US CENTCOM er sammensat, hvordan koalitionen er organiseret, hvordan udvekslingen af informationer og samarbejdet med vore amerikanske værter fungerer, samt nok mest væsentligt hvordan dynamikken og samarbejdet er blandt nationer fra stort set alle afkroge af verden. Artiklens centrale del udfordrer hele koalitionstankegangen som begreb og stiller spørgsmål til, om vi i virkeligheden er for forskellige, eller om de nationale interesser er så store, at de træder i stedet for ambitionen om at tilgodese fællesskabet. Artiklens ambition er ikke at fremkomme med anbefalinger om ”best practice” i en dansk kontekst, herunder direkte at komme med anbefalinger for eller imod eventuel dansk deltagelse i fremtidige koalitioner. Ambitionen med artiklen er, at skabe klarhed over de fordele og ulemper som koalitioner generelt står overfor, med US CENTOM Coalition som fokuspunkt, og dermed efterlade en række spørgsmål til eftertanke.
Combatant Commands
US CENTCOM er én af i alt ni såkaldte ’US Combatant Commands’ (COCOM). COCOM skal være sammensat af mindst to militære tjenestegrene under ”’US Department of Defense” (DoD), og være givet en bredt defineret og kontinuerlig mission1. De ni COCOM er etableret for at fungere som militærstrategiske hovedkvarterer med ansvar for at agere i et nærmere defineret ”Theater” i overensstemmelse med amerikanske sikkerhedspolitiske interesser, samt yde effektiv kommando og kontrol over amerikanske styrker i krig og fred uafhængigt af værns tilhørsforhold. Seks kommandoer er geografisk relaterede med specifikke ansvarsområder fordelt over hele jorden, og tre er rent funktionelle der i overvejende grad skal kunne støtte de seks geografiske2.
US Central Command
Introduktion
Med de geografisk relaterede kommandoer har USA opdelt verden i seks områder, hvori en COCOM har ansvaret for at omsætte den stillede mission til konkrete handlinger. US CENTCOM, er i et globalt perspektiv både aktuel og interessant. Med sit geografiske ansvarsområde in mente, og set i lyset af de igangværende operationer i Afghanistan og antipiratoperationerne ud for Afrikas Horn, er US CENTCOM central både i en amerikansk og en international kontekst. Regionen der omfatter Mellemøsten og Centralasien, er generelt en sikkerhedspolitisk udfordring i kraft af det konfliktpotentiale der reelt hersker i dette historisk turbulente område.
Tre væsentlige strategiske karakteristika kendetegner dette område af verden: Med anslået 64 % af verdens råolie og 48 % af verdens naturgas, er regionen den mest rige på fossile brændstofreserver. Med stor velfærdsmæssig og etnisk spredning fra alle grene af muhamedanismen til ortodokse kristne og klan strukturer, hvor familierelationer og æresbegreber medfører konstante spændinger, er regionen ofte i større eller mindre grad genstand for voldsomme konflikter. Endelig er der ”Bab-el-Mandeb”, ”Suez” kanalen og ”Hormuz” strædet, som er tre markante maritime ”choke-points”. Disse nøgleområder er globalt strategisk vigtige knudepunkter, da Europa her forbindes direkte med Østafrika, Centralasien og Fjernøsten. Effekten af ”Det Arabiske Forår” kan også ses i regionen, med opstanden i såvel Egypten, Syrien og Yemen, hvor der ligger konfliktpotentialer, der kræver stor opmærksomhed og beslutsomhed. Endeligt må Iran med dets aggressive og konfrontative politik overfor vesten, klart anses som et absolut relevant konfliktpotentiale i en global kontekst som ikke må undervurderes. Det er derfor ikke bare et uvedkommende og uvæsentligt område af verden, som denne COCOM - i samarbejde med nationale og internationale partnere - har fået til opgave at tilsikre, at målene for den stillede mission opfyldes. Missionen lægger op til at målopfyldelsen må og skal ske i et samtænkt og internationalt perspektiv.3 Chefen for CENTCOM, General Mattis, talte den 16. december 2011 til koalitionslandenes repræsentationer og lagde her ikke skjul på, at succes i ansvarsområdet, er betinget af et tæt multinationalt samarbejde på tværs af både det militære og civile domæne. Hvad skal man så forvente sig af sådan et samarbejde; er alle elementer af de civilt-militære relationer så velfunderet og solidt opbygget at en effektiv samtænkt indsats kan finde sted?
Organisation
US CENTCOM er organiseret efter divisionsstruktur modellen, som også er kendt fra alle øvrige niveauer i NATO. Hvor NATO og den heraf afledte doktrinære fastlæggelse af alliancens organisatoriske opbygning har været genstand for visse ændringer de sidste fire år, har US DoD hele tiden fasthold den divisionsopbyggede organisatoriske struktur ved sine kommandomyndigheder.4 US CENTCOM fremstår organisatorisk på en let og overskuelig måde. Det er nemt som koalitionspartner at orientere sig i forhold til konkrete opgaver og udfordringer, og hvordan disse er forankret i organisationen, således at kontakt og samarbejde som udgangspunkt kan finde sted gnidningsløst. Der er i forhold til divisionsstrukturen, som den er set i NATO, enkelte forskelle, der dog ikke har nogen betydning for det daglige virke i koalitionen. Et eksempel herpå er civil-militært samarbejde (CIMIC), som i NATO divisionsstrukturen tidligere havde sin egen division (CCJ9 - CIMIC), hvor disse relationer ved US CENTCOM er forankret ved CCJ5. På figur 3 kan der i bunden af organisationsdiagrammet ses en CCC boks. Denne omfatter US CENTCOM Coalition Coordination Center, som rent organisatorisk er hægtet direkte op under CCJ5.
US CENTCOM vision, strategi og målsætninger
USA ser sig selv som en aktør, der ofte opererer i et lineært orienteret perspektiv indenfor relativt korte tidsrammer.5 Sagt på en anden måde, så ser USA sig selv reagere på sikkerhedspolitiske dynamikker, når de opstår, hvorefter de bliver til en del af den aktuelle amerikanske sikkerhedspolitiske dagsorden. Nogle dynamikker i det enkelte ansvarsområdet kræver langvarige engagementer, som det er set i Irak og Afghanistan, mens andre kan betyde mere kortsigtede engagementer. Naturen og vilkårene specielt i US CENTCOM ansvarsområde, er imidlertid karakteriseret ved langvarige generationskonflikter og sekteriske forskelle. US CENTCOM definerer derfor også sit ansvarsområde som et af verdens mest komplicerede og udfordrende områder, der kræver konstant og vedholdende opmærksomhed. Denne opmærksomhed er blandt andet funderet og formuleret i US CENTCOM strategi og den heraf afledte kampagneplan.
US CENTCOM vision for sit ansvarsområde er formuleret i brede termer, der søger at opnå en større sikkerhed, der leder mod fred, åbenhed og samarbejde for bl.a. at imødegå sekterisk vold, samt ikke mindst for at kunne isolere og modgå de grupperinger, der netop anvender vold til at opnå egne mål. US CENTCOM strategi er således at opbygge og vedligeholde en robust og fleksibel identitet, der fremmer samarbejde og opbygger tillidsskabende relationer med partnere og allierede. Opfyldelsen af en sådan strategi er ingenlunde mulig, uden at der også er etableret tværinstitutionelle samarbejder både nationalt og internationalt. Den amerikanske nationale sikkerhedsstrategi peger netop også på, at ”Whole-of-Government”6 filosofien skal lægges til grund for opnåelsen af amerikanske sikkerhedspolitiske interesser.7 US CENTCOM overordnede mål er derfor tosidig: At være tilpasset de nuværende tendenser, der udvikler sig i regionen, og samtidig være positioneret til at kunne nå alle langsigtede mål som angivet i militærstrategien. Dette er omsat til en række bredt definerede målsætninger, som kampagneplanen er opbygget til at kunne indfri. Målsætningerne er: (1) Fremme fælles interesser med henblik på at styrke stabilitet og sikkerhed. (2) Overvinde voldelige ekstremistiske organisationer, som truer det amerikanske hjemland, amerikanske oversøiske interesser eller amerikanske allierede. (3) Imødegå spredning, erhvervelse og anvendelse af masseødelæggelsesvåben (WMD). (4) Bistå med at fastsætte grundlæggende vilkår for repræsentativ regeringsførelse, fremgang og udvikling. (5) Forberede egne og partneres militære kapaciteter til at imødegå nye udfordringer US CENTCOM har som konsekvens af egen fastlagt strategi også erkendt, at de overordnede målsætninger ikke lader sig indfri, uden at USA til stadighed har en fast og synlig tilstedeværelse i regionen, herunder gerne i etablerede internationale koalitioner. US CENTCOM vil fortsat tilbyde støtte til regionale partnere, samt fokusere og prioritere tværinstitutionelle samarbejder og ’military-to-military’ forbindelser, for at styrke fælles interesser og fremme varig stabilitet. Et eksempel herpå er et nyligt US CENTOCM forslag til alle interessenter om etableringen af en fælles international indsats mod anvendelsen af søminer. Med andre ord - US CENTCOM fokus og prioriteringer retter sig imod samarbejde på kryds og tværs mellem institutioner og partnere, hvilket klart indikerer en erkendelse af behovet for, at ”andre må være med”. Centralt betragtes dette som den grundlæggende præmis for koalitionslandenes samarbejder i regionen og disses repræsentationer ved US CENTCOM hovedkvarteret. Denne artikel ser som tidligere anført ikke på operationaliseringen af samarbejder i regionen, men alene på de dynamikker der hersker i og omkring koalitionslandenes repræsentationer og Coalition Coordination Center på den ene side, og US CENTCOM hovedkvarter på den anden. Et centralt element heri, er den udvekslingsrolle som Coalition Coordination Center, der hovedsageligt er amerikansk bemandet, er pålagt for at tilsikre en smidig og hensigtsmæssig koordination partnerne imellem. For at kunne svare på dette spørgsmål om denne koordination reelt finder sted på en effektiv og hensigtsmæssig måde, er en præsentation og gennemgang af såvel koalitionen som Coalition Coordination Center påkrævet.
US Central Command, Coalition Coordination Center
Introduktion
I forhold til US CENTCOM gennemsigtige og velkendte divisionsopdelte struktur, er Coalition Coordination Center (CCC) opbygning ikke helt så entydig, set i et traditionelt organisatorisk linie-stabs perspektiv. Men som koordinerende bindeled mellem US CENTCOM og koalitionslandenes delegationer, giver den i realiteten fin mening. Dimensioneringen og strukturen er logisk opbygget, med to overordnede afdelinger der ser på henholdsvis ”Coalition Operations” og ”Coalition Development”. Altså en afdeling der skal understøtte igangværende aktiviteter, herunder operationer, drift, logistik og forsyning, samt en afdeling, der fokuserer på udvikling, vidensdeling, informatik, integration og protokol. Med en stab på ca. 40 personer, alle med amerikansk baggrund, har Director CCC en velunderstøttet struktur, hvormed han kan varetage sin primære mission; at fungere som US CENTCOM primære forbindelsesled til koalitionens delegationer, uden at dette dog betyder, at han har nogen direkte kommando over delegationerne. Der er elementer af CCC stabstruktur som virker åbenlyse og derfor ikke synes at være relevante i forhold til yderligere diskussion i denne artikel, mens andre er mere interessante i perspektiv af artiklens fokus og problemstilling.
Centrale elementer i CCC
Hvor CCC Operationsafdeling (OPS Department) primært håndterer den daglige forbindelse til koalitionslandenes forbindelseselementer gennem udpegede ”Country Officers”, er CCC udviklingsafdeling (DEV Department) overordnet ansvarlig for den samlede koalitions integration i US CENTCOM. Centralt placeret i denne afdeling, er den sektion, der har ansvaret for at tilsikre koordination og vidensdeling (Information Sharing Branch). Gennem udvikling og fastholdelse af en kultur, der fremhæver vidensdeling, er sektionens væsentligste bidrag til CCC virksomhed at tilsikre og udvikle kvaliteten, kvantiteten og aktualiteten af de produkter som koalitionens forskellige arbejdsgrupper fremkommer med. Centralt i denne opgavestilling er sektionens indlejrede opgave med at fremelske en kultur af vidensdeling. Det kan virke en smule påfaldende, at en dedikeret sektion i bindeleddet mellem koalition og kommando har en sådan opgave, uden at et mærkbart resultat reelt finder sted. Et kontroversielt udsagn der ikke kan stå alene, men faktum er bare, at mens vidensdeling klart er en ambition blandt koalitionslandene generelt, så går viden i det amerikanske system gennem en række processer og filtre, der reelt medfører, at viden, når den kommer, er uaktuel eller har mistet sin substans og dermed betydning. Hårde udsagn, men virkeligheden er imidlertid bare sådan at vidensdeling ingenlunde er smidigere, hurtigere og mere substantiel med CCC Information Sharing Branch mellemkomst. Ikke desto mindre er det en realitet, som man må forholde sig til i et så stort og komplekst system som det amerikanske. I det daglige og rutinemæssige perspektiv, er den direkte ”military-to-military” koordination og samarbejde, den officielle relation imellem CCC og koalitionslandenes repræsentationer. CCC Operationsafdeling har udpegede dedikerede ”Country Officers” tilknyttet koalitionslandenes repræsentationer. Altså personer som har en daglig og personlig kontakt med det enkelte lands delegation, hvormed der over tid opbygges relationer og indbyrdes forståelse, hvilket igen medvirker til at fremme resultater og effektivitet. Et par eksempler på effektiv og konstruktiv ”military-to-military” samarbejde, som har givet reelle resultater til gavn for både Danmark, vore partnere og for USA har været; udlånet af ”Mine Resistant Ambush Protected Vehicle” (MRAP) til Danmark og ING gidselsagen.8 MRAP, har vist sig at være et meget effektivt pansret køretøj, som Danmark med US CENTCOM mellemkomst har lejet 40 stk. af til det danske styrkebidrag i Afghanistan. MRAP har suppleret rækken af pansrede køretøjer i den samlede danske pulje i Afghanistan, og for så vidt angår risikoen for tab af danske liv efter IED angreb og direkte skydninger, så har indsættelsen af MRAP i operationsområdet givet vore soldater et markant bedre passivt beskyttelsesniveau. Den dansk-amerikanske US CENTCOM mellemkomst er dermed et eksempel på en succesfuld ”military-to-military” relation. Udlånet er i øvrigt netop blevet genforhandlet, således MRAP kapaciteten til det danske styrkebidrag er forlænget i endnu en periode. I relation til ING gidselsagen, var det igen ”military-to-military” relationer imellem den danske repræsentation og US CENTCOM, der koordinerede at de danske gidsler indledningsvis kunne blive samlet op efter frigivelse i et amerikansk flådefartøj ud for Somalias kyst. Ovenstående eksempler er i nogen grad særlige begivenheder, og ikke begivenheder der sker rutine-mæssigt. Der foregår imidlertid i det daglige mange rutinemæssige aktiviteter mellem CCC ”Country Officer” og den enkelte repræsentation. Den slags koordinerende aktiviteter kan både have praktisk administrativ betydning i relation til eksempelvis møder, konferencer og besøg som involverer US CENTCOM Command Group, men det kan også være aktiviteter af rent faglig betydning, eksempelvis i forbindelse med den ”Battle Rhythm” som i realiteten er forretningsgangen i koalitionsbygningen.
Som vist i figur 5 er der en række platforme hvorunder selve processen med at udveksle viden og koordination af aktiviteter foregår. En central foranstaltning heri, er de kalenderlagte ugentlige arbejdsgrupper, briefinger og møder, som dækker fra general/oberst til sagsbehandler niveauet. Grundlæggende er det en velfungerende konstruktion, hvor udveksling, styring og koordination fungerer gnidningsløst. Som ved alle koordinerende strukturer, er der også her forskellige” bump på vejen”, så som aflysning af eksempelvis briefinger og foredragsaktiviteter med kort varsel. Ud over at det kan virke forstyrrende når kalenderen med kort varsel ændres, så fungerer ”military-to-military” relationerne mellem CCC Operationsafdeling og repræsentationerne godt i dagligdagen. Det skal rettelig understreges, at dette er set på baggrund af de relationer, der hersker mellem den aktuelt udpegede danske ”Engagement Officer” og det danske forbindelseselement. Indtrykket herudover er dog at repræsentationerne generelt har et godt ”military-to-military” forhold til deres individuelle ”Country Officer”. Det eneste der i en dansk kontekst kan virke som ”skudt over målet” er selve størrelsen på CCC. Med en aktuel styrke på ca. 40 militære og civile ansatte, kan det virke bureaukratisk og tungt, hvilket det på mange måder også er. Dog er der i særlig grad én entitet i CCC-Udviklingsafdeling, der bør fremhæves for sin helt særlige positive rolle i forhold til koalitionslandenes repræsentationer. Der tænkes her på ”Coalition Liaison and Integration” sektionen, som i den grad fungerer for og med koalitionen. Det anerkendes at meget vil være personbestemt, når den slags kludetæpper af mennesker med meget forskelligartede baggrunde bringes sammen, som det er tilfældet i koalitionen til US CENTCOM. Det er i virkeligheden også den styrke der holder liv i koalitionen, når mennesker med de rette forudsætninger så som empati, forståelse for kulturelle forskelle og professionel indstilling engagerer sig mod et fælles mål. Udtrykket ”Inside-outside firewall” er nok ikke ubekendt for personer med kendskab til det amerikanske system. Problematikken bagom dette udtryk skal nærmest tages for givet, da der er stor forskel på hvad man ved og hvad man deler, når man har direkte adgang til de amerikanske systemer og når man ikke har denne adgang. Det amerikanske system har i forhold til alle dets internationale samarbejder en entitet, der varetager kontrollen med hvad der kan deles og ikke deles. Denne entitet er ”Foreign Disclosure Office” eller FDO. FDO har i realiteten stor indflydelse, forstået sådan at et produkt kan gå fra at være aktuelt og relevant, til at være fuldstændig uaktuelt og irrelevant, når det har passeret FDO filter eller måske i virkeligheden FDO censur. Denne proces kan stort set ingen, ej heller i det amerikanske system, gøre ret meget ved. Hvis der er noget, der er direkte ødelæggende for samarbejde og resultater, så er det klart FDO, som må anses for at være et resultat af såvel 9-11 i 2001 og ”Wiki-leaks” sagen. Dette kan virke som en subjektiv betragtning, men det kan konstateres at folk generelt – også amerikanere - ofte med et suk udtaler ”well, it has to pass through FDO before it can be released”. FDO er en foranstaltning, der ikke går væk af sig selv, og man må forstå, at når oplysninger skal ud igennem det amerikanske sikkerhedssystem og videre gennem et koordinerende led som CCC inden det rammer koalitionen, skal der sættes en fællesnævner, der bliver styrende for hvad der kan oplyses. Dette kan der ikke umiddelbart ændres på, og det må koalitionspartnerne - blandt andet Danmark forholde sig til. Et alternativ hertil kunne efter min opfattelse være at indlejre stabsofficerer i eksempelvis US CENTCOM hovedkvarteret. Selvom en dansk stabsofficer på grund af netop FDO ikke umiddelbart synes aktuel i de centrale operative stabe (CCJ3 Operations og CCJ5 Plans and Policy), er der muligheder andre steder ved et hovedkvarter som eksempelvis US CENTCOM. Aktuelt har Danmark en fast stabsofficer ved US CENTCOM CCJ2 ”Afghanistan/Pakistan Center” og det er erfaringen at Danmark med denne indlejrede stabsofficer, får meget mere substans til gavn for både samarbejdet og for vore deployerede enheder, selvom også han er underlagt visse sikkerhedsrestriktioner. Andre alternativer kunne være danske stabsofficerer i eksempelvis US CENTCOM CCJ4 Logistics og CCJ7 Training/Exercise. Var dette tilfældet ville det alt andet lige løfte fællesnævneren et par niveauer, hvormed præmisserne omkring aktualitet og substans ville blive øget betragteligt. Blot en betragtning til eftertanke. Dette eksempel sætter i en vis grad CCC som institution i perspektiv, men det må samtidig også understreges at koalitionen i sig selv indeholder en række uheldige eller i bedste fald uhensigtsmæssige dynamikker, som ikke gør forholdet imellem parterne til et bedre ægteskab. For at få en forståelse heraf, er en præsentation af selve koalitionen på sin plads.
Koalitionen ved US Central Command
Introduktion
Koalitionen ved US CENTCOM er som tidligere nævnt ikke defineret ved en fast organisatorisk struktur. Hver for sig har alle koalitionslandene, deres egne bevæggrunde for at være en del af strukturen og fællesskabet. En koalitionspartner kan eksempelvis være en del af strukturen, på grund af eget lands engagement i Afghanistan missionen. En anden kan være en del af strukturen, på grund af eget lands engagement i piratoperationerne ud for Afrikas Horn. En koalitionspartner kan også være en del af strukturen, fordi landet i al sin enkelhed er specifikt inviteret og sponseret til at indgå i koalitionen med det formal at bidrage til den samlede legitimitet. Sidstnævnte lande er såkaldte ”Title 10” lande, som til fulde er sponsoreret af USA. Dette betyder at USA dækker alle omkostninger for landets repræsentant, herunder betaling til bolig, bil, mad, lommepenge og drift af repræsentation.9
Naturen i en koalition Det som i realiteten binder landene i koalitionen ved US CENTCOM sammen, er de uformelle relationer der naturligt opstår når mennesker bringes sammen. Der er naturligvis også formelle relationer gennem vidensdeling, medlemskab af arbejdsgrupper og projekter som binder landene sammen. På den anden side, er det ikke ukendt at professionelle bekendtskaber som opstår i formelle regimer meget ofte kan indebære at også uformelle relationer opstår – af mange årsager. Dette er klart det smukke og indtagende i dagliglivet i en koalition som den ved US CENTCOM. Men deltager så alle i koalitionen med lige stort engagement og initiativ og uden forbehold i såvel de uformelle som de formelle regimer? Dertil er svaret – nej - langt fra! Uden at skulle favorisere Danmark og den aktuelle danske repræsentation ved koalitionen, har såvel Danmark som koalition gennem årene haft stor gavn og udbytte af det danske engagement og de resultater som er opnået med dansk deltagelse. Eksempelvis har Danmark gennem en årrække varetaget opgaven som formand for koalitionen ved US CENTCOM med stor succes og anerkendelse til følge. Såvel koalitionspartnere som stab og chefgruppe ved US CENTCOM, har udtrykt meget stor anerkendelse for de resultater som det danske formandskab har skabt. Lad det være sagt med det samme: Der er i udgangspunktet mange nationale hensyn og politiske prioriteringer, som kan ligge til grund for at et land vælger at lade sig repræsentere i en koalition. Derfor er det både forståeligt og acceptabelt, at nationale hensyn altid kommer før koalitionens – også for Danmarks vedkommende. Der ligger faktisk en anerkendt empiri til grund for denne konstatering. Amerikanske RAND Corporation10 udgav i 2011 bogen ”Band of Brothers or Dysfunctional Family?”, der omhandler de militære aspekter af de udfordringer, som koalitioner står overfor i forbindelse med komplekse operationer. Med sine rødder i amerikansk tænkning og doktrinering, refererer bogen generelt til amerikanske doktriner. Med dette hensyn in mente, kan læseren konstatere at USA generelt ser koalitioner som ad hoc arrangementer hvor to eller flere nationer går sammen om fælles mål.11 En meget interessant konklusion, er, at det er vigtigt at nationer anerkender at koalitioner bør anskues adskilt, fra de mere etablerede alliance- og kommandostrukturer som eksempelvis NATO.12 En bemærkelsesværdig konklusion, når man tager de i denne artikel fremhævede konstruktionsmæssige uhensigtsmæssigheder in mente. Her er den elitære og logiske dimension oppe imod den konkrete og aktuelle dimension, der videre styrer den virkelighed, som koalitionen ved US CENTCOM oplever. Senere konkluderer bogen meget rammende, at koalitioner i modsætning til alliancer kan ses som ”kom som du er” arrangementer, hvor nogle parter i stor grad vil være ”dressed to the occasion”, mens andre reelt ikke er klar over, at der er en ”dresscode”. Intet kunne være mere rigtigt når man tager et kig på den etablerede koalition ved US CENTCOM. Det er hverken på generals- og/eller stabsniveau ukendt, at en sen tilmelding er hverdagskost. Ej heller er det ukendt at nogle partnere vælger ikke at tage stilling til et givent forhold, før i absolut sidste øjeblik, da dette evt. kan konflikte med ”andre og mere udbytterige muligheder”. Det skal anerkendes at dette også kan være en anlagt politik for at holde alle døre åbne så længe som muligt. Gensidig mistanke, mistro, mistolkning og misforståelse er også en del af den dagligdag der hersker. Det er derfor ikke blot de faglige forudsætninger, der bør ligge til grund for en kandidats udvælgelse til at arbejde i et koalitionsmiljø. Egenskaber som empati, kulturel og religiøs forståelse samt generelt gode sprogegenskaber, er en ubetinget forudsætning for succes. Er disse egenskaber ikke til stede, kan man hurtigt ende i en situation, hvor man for alvor kan føle sig på ”fremmed græs”, når man pludselig befinder sig blandt personer fra lande, man kun har hørt eller læst om. Skal man kunne fungere i dette selskab, stiller det krav til egen vilje og forståelse, samt ikke mindst foresattes vurderinger af ens kvalifikationer. Tog alle koalitionsmedlemmerne disse forhold i betragtning, ville koalitionen ved US CENTCOM formentlig kunne løfte sit potentiale betragteligt. Dette sagt og skrevet med skyldig hensyntagen til, at koalitionen ved US CENTCOM faktisk opnår mange generelt brugbare resultater. En gennemgående konklusion i RAND publikationen er da også, at et lands engagement i stabiliseringsoperationer og oprørskamp sjældent udgør en direkte trussel mod dette lands nationale eksistensgrundlag (war of choise), hvorfor de bånd der binder koalitioner sammen i så henseende, ofte vil være mere svækkede end hvis det handlede om en eksistenskamp. Det er også i dette lys koalitionen ved US CENTOCM skal betragtes.
Skraber man lidt i overfladen bag koalitionen ved US CENTCOM, oplever man meget hurtigt, at ovenstående forudsætninger også har en anden præmis, som spiller en helt afgørende rolle for den dynamik og effektivitet, som koalitionen reelt besidder. Begrebet ”Five-Eyes-Only” kan vel egentlig omsættes til koalitionens superliga, og den er der egentlig ikke nogen mulighed for at spille sig op i. Denne liga har sin egen præmis og er direkte styret af historiske og ideologiske forhold, og kan for en udenforstående betragtes som et lukket land. ”Five-Eyes-Only” landene ved US CENTCOM består af Storbritannien, Canada, Australien og New Zealand og med USA for bordenden. Denne kadre af lande befinder sig langt hen ad vejen på indersiden af ”Inside-outside firewall” og har, med de åbenlyse muligheder dette indebærer, hverken interesse i eller vilje til at følge resten af koalitionens opstillede regimer for vidensdeling. Derfor benytter ingen af disse lande sig reelt af det etablerede netværk for vidensdeling som resten af koalitionen benytter sig af. Hvorfor? Simpelthen fordi ingen af landene reelt har behov for det, og fordi landene har indlejrede stabsofficerer i selve US CENTCOM kommandoen, med hvad dertil hører af uhindret adgang til information på indersiden af systemet. Hvis man ser på Danmark i denne konstellation, og holder det op imod det tilhørsforhold som Danmark hidtil har haft med eksempelvis USA og Storbritannien, giver det umiddelbart stof til eftertanke og refleksion. Spørgsmålet som rejser sig her er vel hvordan Danmark i realiteten betragtes i det store billede, når man applikerer ovenstående forhold ind i ligningen? Er vores rolle og betydning i virkeligheden på niveau med det vi selv tror? Kan vi i nogen grad omgå præmissen omkring ”Five-Eyes-Only” og spille i en division højere oppe? Virkeligheden er i hvert fald, at det er laveste fællesnævner, der sætter grænsen i koalitionen, og at det er med det udgangspunkt at viden officielt spredes, mens viden kan få andre nuancer og substans når den deles i uofficielle fora. Det kan i hvert fald umiddelbart fastslås, at Danmark ikke i en overskuelig fremtid kan udvide ”Five-Eyes-Only” ligaen til ”Six-Eyes-Only” ligaen. Men der synes dog alligevel at være muligheder, som ikke skal være uprøvet. Danmark har ubetinget et godt og respekteret renommé, og det har klart forplantet sig i koalitionen og ved US CENTCOM. Men har vi ved at placere os som en del af koalitionen ubevist sat os mellem to stole, og dermed sat os selv i en situation hvor vejen til indsigt og viden er for lang, fordi vi balancerer sammen med laveste fællesnævner? Læseren kan i figur 6 selv danne sig et indtryk af, hvem denne lidet flatterende laveste fællesnævner omfatter. Bemærkelsesværdigt er det også at konstatere at store betydningsfulde lande som Frankrig, Tyskland, Spanien og Italien også er repræsenteret i koalitionen, og disse lande befinder sig reelt med de samme udfordringer som Danmark gør. Det er derfor ikke usandsynligt at disse lande gør sig overvejelser om deltagelse i koalitionen giver det udbytte som indsatsen fortjener? En vej til superligaen og dermed adgang til større udbytte og tyngde, i den viden og den indflydelse et land som Danmark med rette kan tillade sig at efterspørge, er klart i forbindelse med en placering af stabsofficerer på ’US Combatant Command’ niveauet. Altså stabsofficerer i kommandoens stab baseret på bilaterale aftaler direkte mellem USA og Danmark. Det er klart at en dansk stabsofficer ”over night” ikke vil kunne ses i eksempelvis US CENTCOM/CCJ3 eller CCJ5. Men andet og ikke nødvendigvis mindre kan gøre det. Danmark har som tidligere nævnt aktuelt en stabsofficer (M401+) tilknyttet US CENTCOM/CCJ2 – Afghanistan/Pakistan Centeret. Der er ingen tvivl om at den indsigt denne stabsofficer bliver delagtiggjort i, har et helt andet niveau, end det der generelt spredes gennem koalitionen. Det er naturligt nok ikke indersiden af ”Inside-outside firewall”, men det er en hel del tættere på. Svaret må derfor være; få flere indlejrede stabsofficerer i udvalgte positioner på kommando niveauet. Dette kunne eventuelt være i eksempelvis US CENTCOM/CCJ4, hvilket igen vil giver meget fin mening, eftersom alle landene inklusive Danmark som er engageret i Afghanistan, i løbet af de næste år bliver trukket ind i den største re-deployering af militære styrker siden Den Anden Verdenskrig.
En anden vej er måske at lægge større tyngde og prioritering på den europæiske og nordiske vej, gennem samarbejder med eksempelvis Tyskland og Frankrig samt ikke mindst de øvrige nordiske lande. Den aktuelle erfaring fra koalitionen ved US CENTCOM, er netop at det er det daglige samarbejde med førnævnte lande der giver mest udbytte. Dertil er det min egen personlige oplevelse, efter fem måneders tjeneste ved koalitionen, at fællesskab, interesser og resultater i denne kontekst, giver mest mening og substans gennem det tætte samarbejde der har været med Danmark, Sverige, Norge og Finland.
Afslutning
Skal Danmark så gøre fuldstændig op med koalitionstankegangen? Ingenlunde! Artiklen har afdækket en række forhold som set i et dansk perspektiv, berettiger til at der bør gøres nogle overvejelser om hvor og hvordan Danmark som nation får mest indflydelse for de investeringer landet gør. Koalitionstankegangen er sund og bør klart være interessant, set i forhold til fremtidige danske engagementer i konflikter rundt omkring i verden. Det har ikke været hensigten med denne artikel, at efterlade læseren med den opfattelse at Danmark i fremtiden bør undgå koalitioner. Den politiske proces har bestemt at Danmark sagtens kan deltage i koalitioner, så længe disse koalitioner er funderet i et folkeretsligt godkendt mandat. Derimod kan der med de erfaringer der er gjort i den konkrete situation, stilles spørgsmål til om Danmark i fremtiden bør omgå at positionere sig på det operative niveau som en del af en multinational koalition. Vil det give større mening om Danmark i en indledende og opbyggende fase lod sig repræsentere på koalitionsniveauet, for så herefter at søge at placere sig med stabsofficerer i det operative hovedkvarter der har ansvaret for missionens gennemførelse. Dette især hvis det er den samme konstellation der opbygges som det er tilfældet ved koalitionen ved US CENTCOM.
Fodnoter
1 Under United States Department of Defense findes fem militære tjenester: US Army, US Navy, US Air Force, US Marine Corps og US Coast Guard.
2 Special Operations Command (SOCOM) og Strategic Command (STRATCOM) kan også være operativ COCOM grundet deres særlige funktionaliteter.
3 US CENTCOM – Mission: With national and international partners, U.S. Central Command promotes corporation among nations, responds to crises, and deters or defeats state and nonstate aggression, and supports development and, when necessary, reconstruction in order to establish the conditions for regional security, stability, and prosperity.
4 NATO Peacetime Establishment er fastsættelsen af norm for bemanding i NATO kommandostruktur, som opbygges i overensstemmelse med NATO Military Committée direktiv MC-324. Heraf afledt fastsætter Allied Joint Doctrine for Joint Operations (AJP-3) hvordan organiseringen af NATO faste hovedkvarterer skal opbygges.
5 US CENTCOM Theatre Strategy formulation, of the 2nd November 2011
6 Whole-of-Government er den amerikanske omsætning af tværinstitutionelt samarbejde, eller Comprehensive Approach, der som samlet begreb er vedtaget i det Nordatlantiske Råd (NAC).
7 The white House 2010: National Security Strategy of the United States of America.
8 ING sagen omhandlede den danske familie der var på jordomrejse i deres sejlskib ”ING”, som blev kidnappet af somaliske pirater.
9 US DoD har sat specifikke regler op for at et land kandiderer til ”Title 10” status. Landet repræsentation opererer derudfra et US DoD ”Cost per Diem” regelsæt, som definerer omkostninger til hushold, bil og lommepenge. Det er ingenlunde en guldgrube i et dansk perspektiv, men for en afghansk eller Djibouti officer, vil det udgøre et betragteligt løft i den generelle livsstandard. ”Title 10” tildelt et land er tidsbestemt og genstand for fornyede rutinemæssige genovervejelser.
10 RAND Corporation der er en non-profit global policy tænketank, som er finansieret af den amerikanske regering, blev oprindelig etableret for at yde forskningsstøtte og analyser til USA væbnede styrker. Organisationen er siden oprettelsen vokset betydeligt, og samarbejder i dag således med både andre regeringer, private fonde, Internationale Organisationer (FN) og kommercielle interessenter. RAND Corporation er en betydelig global spiller når det handler om analyser og forskning af globale sikkerhedspolitiske emner og trends.
11 US JP I-01 (2001 (2008a), p. 92)
12 Rand Corporation: Band of Brothers or Dysfunctional Families, summary p. xi
