I tidsskriftets sidste nummer omtaltes en skriftserie, som udgives af Centralforbundet Folk och Forsvar med henblik på at danne baggrund for den bredest mulige debat om Sveriges sikkerhedspolitik. Med udgangspunkt i en af pjecerne i denne serie, Alternativa framtider, tegner en af skriftseriens forfattere og redaktører, professor Nils Andrén, der er medarbejder ved den svenske Forsvarets Forskningsanstalt, her et billede af de sikkerhedspolitiske miljøstudiers rolle i det svenske forsvars langtidsplanlægning. Et billede, som kan have interesse også uden for Sverige.
For en lille og rig nation, uden sådanne udadrettede ambitioner som ikke kan tilgodeses ved fredelige midler, har forsvaret begrænsede opgaver. Det skal, enkelt udtrykt, ved sin eksistens, styrke og erkendte eller formodede duelighed aldrig have behov for at blive anvendt. Det skal være fredsbevarende. Men hvor stærkt må et forsvar være for, at en eventuel angriber altid skal kunne sige sig selv, at et angreb vil mislykkes eller koste mere end erobringen er værd? Forsvar er dyrt og forsvarsudgifter er ikke mere populære end andre udgifter. Et rimeligt ambitionsniveau er derfor, at det sikkerhedspolitiske mål skal nås med mindst mulige omkostninger. Hvadenten denne stræben bestemmes af en økonomisk eller af en sikkerhedspolitisk bedømmelse, forudsætter et positivt resultat, at man først og fremmest koncentrerer sin opmærksomhed om planlægningsaspekter. Forsvarets forskellige våben- og kommunikationssystemer m. m. bliver stadigt mere komplicerede og kostbare. En bristfældig planlægning, som leder til fejlinvesteringer, kan forårsage store omkostninger enten i tabt effektivitet eller i nye investeringer for at rette på svaghederne. Det ville næppe være rigtigt at påstå, at målsætningen: største effekt til laveste pris helt kan virkeliggøres. Men det må være en stræben at komme så nær som muligt. Dette forudsætter systematiske, successivt reviderede bedømmelser af fremtidige udviklingsmuligheder. Hvis f. eks. et mere kompliceret nyt våbensystem eller kommunikationssystem planlægges idag, vil det først have indvirkning på forsvarets duelighed om ca. 15 år. Det er derfor vigtigt at have en opfattelse af, hvordan det sikkerhedspolitiske ’miljø’ ser ud, som forsvaret skal virke i. (Jfr. fig. 1.).
Fig. 1.
Sikkerhedspolitiske miljøstudier.
Forsvarets langtidsplanlægning må således indrettes på et omtrentligt 15- års fremtidsperspektiv. Den opgave at forsøge at tegne fremtidsbilleder som grundlag for forsvarspolitiske beslutningstagere og planlæggere inden for det militære forsvar, civilforsvaret og det økonomiske forsvar er i Sverige lagt på tre såkaldte miljøutredningar, der skal klarlægge det internationale miljøs mulige vilkår i dette fremtidsperspektiv. I en nyudgivet åben, halvofficiel version er disse blevet betegnet som Alternativa framtider (udg. af Centralforbundet Folk och Forsvar, 1971). Titlen siger noget væsentligt om fremtidsplanlæggerens dilemma. ’Det er svært at spå, især om fremtiden’, er en spøg med en alvorlig pointe. Systematisk udnyttelse af kendte samtidige udviklingstendenser, kræfter og forventninger og af kendte menneskelige adfærdsmønstre kan ikke gøre os til spåmænd. Derimod kan den - i bedste fald - føre til et klarere billede af de forskellige udviklingsmuligheder, som vi stort set kan gå ind for. Studier af denne art indgår som et vigtigt led i det sikkerhedspolitiske planlægningsarbe j de. ’Miljøstudierne’ har to hovedopgaver. Den ene er at belyse det internationale miljøs udviklingsmuligheder i store træk, den anden at udarbejde konkrete eksempler på mulige fremtidige hændelsesforløb af en art som svensk sikkerhedspolitik og forsvarsplanlægning kan tænkes at skulle tage hensyn til (de såkaldte angrepsfall). De to opgaver indebærer to forskellige måder systematisk at skulle studere og præsentere fremtidige udviklingsmuligheder på. Fig. 2. belyser i forenklet form dette problem.
Forenklingen betinges først og fremmest af, at antallet af mulige udviklinger fra nu og fremover praktisk er ubegrænset. Af alle disse udviklingsmuligheder forekommer nogle mere rimelige end andre. Planlægger man for at kunne møde usikkerhed, kan man ikke indrette sig på kun en situationstype. Man måtte også se på andre Verdensbilleder’ og situationer, som måske ikke er rimelige eller trolige, men som er fuldt mulige. Historien opviser mange eksempler på urimelige hændelser eller ’træk’, som blev mulige, i det mindste delvis fordi de blev betragtet som urimelige. ’9. april’ var et sådant træk. ’Pearl Harbour’ et andet.
Alternative fremtider.
På figur 2 betegner ’stjernerne’ udviklinger som leder til krig eller trussel om krig. Den del af figuren, som ligger under forgreningerne betegner mulige, fremtidige verdener. ’Krigstruslen’ på den højre af de tre alternative hovedudviklinger fra det nuværende er fra et planlægningssynspunkt uinteressant i femtenårsperspektivet, eftersom det stort set måtte klares med de nu eksisterende ressourcer; ikke med de ressourcer, som vi planlægger for idag. Den del af figur 2 som ligger over forgreningerne angiver eksempler på udviklinger med udgangspunkt fra de alternative verdensbilleder. De beskrives på sanune måde som det historiske hændelsesforløb. Man kalder ofte sådanne ’fremtidshistoriske’ beskrivelser for ’scenarier’. Scenarier beskriver tænkelige eller mulige, men ikke nødvendigvis sandsynlige fremtidsudviklinger. Scenarier som beskriver en udvikling frem til trussel eller angreb mod Sverige plejer man i svensk sikkerhedspolitisk planlægningsterminologi at betegne som angrepsfalL Ud fra enhver tænkelig verden eller ’miljø’ kan tænkes et stort antal scenarier. Nogle af disse kan være angrepsfalL Hvilke verdensbilleder er mulige og hvilke er sandsynlige? Generelt kan man gætte på, at et verdensbillede i et femtenårsperspektiv fremad opfattes som sandsynligt, dersom det ikke adskiller sig mere fra det nuværende verdensbillede end dette gør det i et femtenårs-perspektiv bagud. Den udramatiske udvikling med jævne forandringer kan altid forsvares som rimelig. Men samtidig kan man aldrig udelukke muligheden for større forandringer, både gennem en dynamisk, men fredelig proces og gennem mere eller mindre blodige og katastrofale omvæltninger. Hvorledes kan man beskrive fremtidige verdener så de bliver interessante som udgangspunkt for sikkerhedspolitisk planlægning? Vi ved, at en række forskellige faktorer er af sikkerhedspolitisk betydning. Disse omfatter ikke alene strategiske overvejelser i snæver betydning men også økonomiske, tekniske, sociale og ideologiske kræfter af forskellig slags. Inden sådanne kræfter bliver kriseudløsende, må de dog påvirke det magtpolitiske systems forskellige aktører, staterne. Konklusionen bliver, at de alternative fremtidige verdener af interesse for sikkerhedspolitisk planlægning bør være alternative, internationale magtstrukturer.
Internationale magtstrukturer.
For den svenske forsvarsplanlægning er det vigtigste spørgsmål, hvilke trusselsbilleder og angrebsrisici som kan tænkes at udvikle sig af forskellige slags internationale magtstrukturer. Miljdutredningarnas ’verdensbilleder’ udgår stort set fra tre forskellige hovedtyper af internationale magt strukturer. Af disse kan de to betegnes ’ekstreme’ og den ene som normal. Inden for de tre hovedtyper kan man tænke sig et stort antal varianter. Givetvis må man forestille sig både hovedtyper og varianter som punkter eller zoner på en glidende skala, hvor den ene går over i den anden uden skarpe grænser. At tale om kun tre hovedtyper er derfor en bevidst, men nødvendig forenkling (jfr. figur 2). Den første, ’ekstreme’ mulighed kan kaldes en ’forenet verden’. Hermed menes i første række en verden, hvor det kollektive sikkerhedsprincip på global basis er slået igennem og er blevet fast og respekteret. I denne verden fungerer en international retsorden som kan bilægge opståede tvister. Den bliver stabil, fordi den præges af vidtstrakt hensyn til sociale, økono
miske og andre forandringer. Den internationale retsorden undgår dermed at blive statisk, uforanderlig og konfliktskabende. En enig verden af denne art opfører sig som et ideal, som de fleste i princippet efterstræber, men som mange tror ikke kan realiseres; i hvert fald vil dette ikke kunne ske i et femtenårs-perspektiv. For Europas del ville en enig verden rent teoretisk også kunne antage form af en fast alliance mellem USA og Sovjet eller mellem Warszawapagten og NATO. En sådan ’Tilsit’-situation ville kunne føre til, at både Vesteuropas og Østeuropas handlefrihed ville blive kraftigt beskåret. En anden, men normal og derfor også mere ’trolig’ magtstruktur er en, som ligner den nuværende. Den udgøres med andre ord af en splittet verden med to dominerende supermagter. Det er en verden med dominerende bipolære træk, i hvert fald inden for det sikkerhedspolitiske område, som indbefattes i begrebet terrorbalancen. I Europa, som er brændpunktet mellem Warszawapagten og NATO, fremstår en uforandret, splittet verden som klart bipolær. Det er det verdensbillede, som har fremkaldt og befæstet den nuværende svenske sikkerhedspolitik. Dette bipolært dominerede billede kan optræde i flere varianter. Figur 3 antyder den nuværende situation og figur 4 illustrerer en tendens i samtiden med øget supermagtsengagement uden for Europa. Figur 5 betegner en situation på grænsen mellem den anden og tredie alternative magtstruktur. Den viser de mulige følger af, at Vesteuropa styrkes politisk og militært uden dog at blive en med de nuværende supermagter helt jævnbyrdig partner, og uden at slippe den atlantiske sikkerhedspolitiske livlinie. Det tredie alternativ er i forhold til dagens situation mere ekstremt end det andet, men turde stå meget nærmere virkeligheden end det første. Det indebærer en splittet verden, i hvilken de to nuværende supermagter har fået en eller flere konkurrenter. En sådan verden benævnes multipolær. I visse henseender kan allerede den nuværende verden betegnes som multipolær. I femtenårs-perspektivet findes der højst tre kandidater til en sådan magtstilling: et forenet Europa af en eller anden art, Kina og Japan.
Trusselsmodeller.
På figur 2 viser den øverste del eksempler på udviklinger med udgangspunkt fra de valgte internationale magtstrukturer. Nogle af disse anses for at kunne føre til for Sveriges sikkerhed farlige situationer: direkte angreb, afspærringer, truende neutralitetskrænkelser m. m., De bliver dermed trusselsmodeller eller angrepsfall, som beskriver et hændelsesforløb frem til situationer, i hvilke angreb mod Sverige - en eller anden alvorlig trussel mod landets handlefrihed - fremstår som tænkelig. Generelt tegner angrepsfall udviklinger, som man kan betragte som mulige og rimelige, men ikke nødvendigvis som trolige. Trusselsmodellerne går ud fra den antagelse, at stormagternes, og især supermagternes, handlinger i hovedsagen styres af deres dominerende interesser, som kan være af skiftende art. Disse interesser er afgørende for indstillingen til væsentlige sikkerhedspolitiske og strategiske spørgsmål. Hvilken indstilling, der tilskrives en trusselsmodels forskellige aktører beror naturligvis bl. a. på den udgangssituation, som tegnes for trusselsmodellen. Den beskriver trusselssituationer på en sådan måde, at tre hovedformål tilgodeses. Trusselsmodellerne tegner situationer, i hvilke angreb mod Sverige fremstår som tænkelige. Ved hjælp af et stort antal af sådanne angrepsfall bør man kunne få en klarere opfattelse af, hvilke internationale forhold og udviklinger det er, som kan blive kritiske for Sverige. Et væsentligt led i trusselsmodellen udgøres af beskrivelser af en tænkt angribers lønsomhedsvurdering. Trusselsmodellen taler med andre ord om hvilken ’pris’, en angriber i en given ydre situation rimeligt kan formodes at kunne eller ville ’betale’ for at opnå sine mål i Sverige. Prisen betinges både af den værdi, han sætter på at opnå målet, og på hvilke ressourcer, han kan afse til opgaven under hensyn til andre forpligtelser i verden. Sverige bliver ’prisen værd’, såfremt fordelene ved at have landet er mindst lige så store som andre fordele, som kan ’købes’ andetsteds for samme omkostning. Såfremt den tegnede krisesituation er rimelig, og såfremt Sverige i situationen er prisen værd, fremstår trusselsmodellen som tænkelig. En trusselsmodel bør også indeholde en beskrivelse af forudsætningerne for angriberens militære angrebsplan. En sådan beskrivelse skal give den information, som er nødvendig for at gennemføre en svensk forsvarsplanlægning. De trusselsmodeller, som hidtil er udarbejdet er ikke helt forudsætningsløse. De er udarbejdet inden for rammerne for sådanne antagelser vedrørende det politiske verdensbillede og fremtidige konflikters karakter, som er fastlagt som udgangspunkter for svensk sikkerhedspolitik og forsvarsplanlægning. Disse omfatter
- den alliancefri udenrigspolitik
- et internationalt system, som i hvert fald i Europa præges af en bipolær spænding mellem to dominerende supermagter med tilhørende blokke
- at en stormagts politiske mål ved et angreb på Sverige begrænses og bestemmes af dennes globale mål; stormagten kan derfor kun sætte en begrænset del af sine militære ressourcer ind for at nå sine mål i Sverige.
Angrebsrisici - hvorfor, hvem, hvorledes?
Spørgsmålet om hvorfor nogen skulle angribe Sverige er rimeligt, men i reglen svært at besvare på en måde som tilfredsstiller spørgeren. Et alment svar, som kan læses bl. a. ud af trusselsmodelleme, er, at værdien af at kontrollere Sverige ændrer sig under hensyn til konfliktsituationen som helhed og dens udvikling i Nordeuropa. En angribers motiv kan henføres til et eller flere af følgende:
- behov for territoriet for egen krigsførelse eller egne installationer,
- behov for svensk territorium for at sikre besiddelsen af nærliggende områder,
- behov for de ressourcer, som findes i Sverige,
- behov for at råde over svensk territorium med henblik på at påvirke en international magtbalance,
- stræben efter at hindre ’hovedmodstanderen’ i at vinde kontrol over Sverige med henblik på at opnå nogle af de her opregnede formål*
Hvem kan angribe Sverige? Hvem er et lige så vigtigt spørgsmål som hvorfor. Man må lægge mærke til, at spørgsmålet gælder hvem, der kan angribe Sverige, ikke hvem der tænker på at gøre det. En væsentlig faktor er geografien. Man kan forestille sig angreb fra alle fire verdenshjørner, men visse angrebsretninger er af geografiske årsager mere rimelige end andre. Sveriges placering mellem to blokke i en bipolær verdensdel medfører også, at antallet af angribere bliver begrænset. I dagens situation turde alene supermagterne have ressourcer til med udsigt til heldig fremgang at kunne gennemføre et væbnet angreb mod Sverige. Får vi en klart multipolær verden med flere supermagter, kan forholdet blive et andet. Mod midten eller slutningen af 1980erne er dette ingen urimelig udvikling. Generelt hævdes det, at de store konfliktrisici øges med antallet af uafhængige supermagter. Jo flere ’suveræne’ aktører der optræder, desto sværere kan det blive at håndtere en krise, således at en af alle accepteret løsning kan tilvejebringes. Spredningsrisiciene tiltager. Forskellige trusselsmodeller bygger på forskellige sæt af antagelser med hensyn til både verden som helhed og de forskellige staters måde at reagere på i en sådan verden, med udgangspunkt i deres egne interesser. Normalt forudsætter man, at en bipolær situation præges af en af begge parter accepteret ligevægt. Det er i begge parters interesse, at forstyrrelser i denne ligevægt holdes tilbage. Forstyrrelser i magtbalancen kan blive særligt farlige, hvis der samtidig forekommer tendenser til uro eller opløsning inden for de forskellige magtblokkes interessesfærer i Europa. Kombinationen med en hovedmodstander, som er svækket, samtidig med at den europæiske situation er forvirret eller i opløsning kan medføre ’fristelser’ for den temporært stærkeste af hovedmodstandeme. Denne kan i en sådan situation se en unik mulighed for på afgørende måde at forandre den internationale magtfordeling til egen fordel, for derigennem på længere eller kortere sigt at øge sin egen og eventuelt sine forbundsfællers magt og tryghed. I de trusselsmodeller, som er udarbejdet for det militære forsvar, er det ikke forudsat, at kernevåben skulle komme til umiddelbar anvendelse. Grundtanken er, at begge magtblokke er nøje klar over risikoen ved at overstige tærsklen mellem konventionelle våben og kernevåben (eller Bog C-kampmidler). Supermagternes tilbageholdenhed over for at gribe til anvendelse af kernevåben - at overskride kernevåbentærsklen - forudsættes at være stor. I hvert fald anses det ikke for sandsynligt, at denne tærskel for første gang under en storkonflikt vil blive overskredet ved et angreb mod Sverige. En forudsætning for opfattelsen af den høje kernevåbentærskel i fremtiden er, at der i tidsrummet fra nu frem til tidspunktet for trusselsmodellen ikke anvendes kernevåben under væbnede konflikter.
Hvor anvendelige er angrepsfallen?
Trusselsmodellens opgave er at beskrive trusselssituationer, således at de ansvarlige svenske sikkerhedspolitiske beslutningstagere skal få et om muligt bedre grundlag end hidtil for at bedømme konsekvenserne af forskellige arter af beslutninger, og et sikrere instrument for gennemførelse af forsvarsmyndighedemes virksomhed. De skal være en hjælp til at komme hen i nærheden af det opstillede mål: størst mulig sikkerhed for de lavest mulige omkostninger, - ikke bare idag og i morgen, men også om femten år eller mere. Spørgsmålet om trusselsmodellernes anvendelighed for - som miljøeksempel i forskellige henseender og inden for forskellige samfundssektorer - at forbedre planlægningsarbejdet inden for totalforsvaret er vigtigt, men nok så længe svært at besvare. Trusselsmodellerne indgår som en del af et planlægningsteknisk eksperiment. Ikke destomindre turde det være klart, at grundprincipperne for så vidt angår såvel trusselsmodeller som andre led i planlægningssystemet er kommet for at blive. Det er dog stadig uklart i hvor stor udstrækning trusselsmodellerne behøver at blive kompletteret med andre former for planlægningsgrundlag. Uanset hvorledes disse spørgsmål kan løses, beror angrepsfall-teknikkens anvendelighed imidlertid i sidste ende på om de politiske bestlutningstagere er rede til at acceptere denne ’konkrete’ form for sikkerhedspolitisk beslutningsgrundlag.
Nils Andrén.
