Samtænkning og det humanitære rum efter Irak og Afghanistan

(Foto: UM, nov. 2013)

Af Peter Viggo Jakobsen, lektor, Forsvarsakademiet

Behovet for at samtænke brugen af diplomati, udviklingsbistand, humanitær assistance og militær magt er fortsat til stede. Hvordan gør vi det uden at gentage fejltagelserne fra Irak og Afghanistan?

Lessons learned: Samtænkning og det humanitære rum efter Irak og Afghanistan
”Aldrig mere” lyder det i kor fra de humanitære organisationer, udviklingsorganisationerne og militæret. Nu da Afghanistan lakker mod enden, vil alle gerne tilbage til de gode gamle dage, hvor de hver især løste deres arbejde i fred og ro uden utidig indblanding udefra. De humanitære organisationer vil ikke længere arbejde under militær beskyttelse. De vil selv bestemme, hvor, hvornår, hvordan og til hvem humanitær bistand skal uddeles. Udviklingsorganisationerne vil kun lave projekter, der er langsigtede og bæredygtige og helst med det formål at udrydde fattigdom. Udviklingsmidler skal ikke bruges i krigszoner, hvor den slags ikke kan lade sig gøre. De militære organisationer savner deres traditionelle krigerrolle. De drømmer om konventionelle militære operationer, hvor det udelukkende drejer sig om at nedkæmpe fjenden. De vil gerne slippe for at skulle uddele mad og vinde lokale ”hjerter og hjerner”, som det var tilfældet i Afghanistan og Irak.

Der er bare et problem: De gode gamle dage vender ikke tilbage. Behovet for at samtænke brugen af diplomati, udviklingsbistand, humanitær assistance og militær magt er fortsat til stede. Spørgsmålet i kølvandet på Irak og Afghanistan er ikke, om vi skal samtænke disse instrumenter, men hvordan vi kan gøre det uden at gentage de fejltagelser, der er begået gennem de sidste 10 år.

Det er denne udfordring, der er omdrejningspunktet for denne artikel. Min argumentation falder i fire dele. Først viser jeg hvorfor behovet for samtænkning fortsat er til stede og ikke kan drømmes væk. Dernæst identificerer jeg de fejltagelser, der blev begået i Irak og Afghanistan. Tredje del ser på, hvordan samtænkning ser ud til at udvikle sig fremover. Fjerde del analyserer til slut, hvilke implikationer det har for det humanitære rum.

Hvad er samtænkning?
Der er næsten lige så mange betegnelser for samtænkning, som der er aktører. Det som Danmark kalder samtænkning, betegner Canada og Holland som 3D-tilgangen (defence, diplomacy, development), briterne foretrækker Whole-of-Government Approach, EU taler om Civil-Military Co-Ordination, FN taler om Integrated Approach, mens NATO har valgt betegnelsen Comprehensive Approach. Disse tilgange tager alle udgangspunkt i antagelsen om, at man via fælles integreret strategiudvikling, planlægning, implementering og evaluering kan få mere varig fred (og demokrati) for pengene, end hvis instrumenterne bruges hver for sig eller blot koordineres ad hoc i felten. Danmark definerer samtænkning på følgende måde i regeringens strategi fra 2013:

Samtænkning forstås som en integreret tilgang, hvor alle myndigheder eller dele af en organisation (eksempelvis FN), der bidrager med indsatser i en given stabiliseringsindsats, arbejder i fællesskab mod et fælles defineret stabiliseringsmål. Dette omfatter samarbejde om planlægning, gennemførelse og erfaringsopsamling i forbindelse med politiske, udviklings­mæssige og sikkerhedspolitiske indsatser. En samtænkt stabiliseringsindsats kan finde sted både før, under og efter en konflikt. Der kan sagtens forekomme samtænkte stabilise­ringsindsatser, hvor der ikke er et militært element. Det militære værktøj er blot ét ud af mange, der kan anvendes i en given situation.[1]

Samtænkning er kommet for at blive
Behovet for samtænkning udspringer af det internationale samfunds forsøg på at skabe bæredygtig fred og demokrati med en kombination af civile og militære midler. Sovjetunionens sammenbrud banede vejen for en ny måde at bruge, true og legitimere våbenmagt på. Mens vestlig magtanvendelse under den kolde krig hovedsagelig blev legitimeret med henvisning til national sikkerhed og behovet for at forhindre (stormagts)krig og imødegå udbredelsen af kommunismen, blev behovet for at beskytte menneskerettighederne og udbrede demokrati og markedsøkonomi det dominerende rationale efter murens fald. Dette skift skyldtes groft forenklet, at Vesten anført af Clinton-administrationen kom til den konklusion, at udbredelsen af demokrati, menneskerettigheder og markedsøkonomi er det eneste holdbare middel til at standse de lidelser og den ustabilitet, som 1990’ernes interne krige i skrøbelige og sammenbrudte stater gav anledning til.

Når militær magtanvendelse kom til at spille en central rolle i bestræbelserne på at fremme fred og demokrati, hang det først og fremmest sammen med, at Sovjetunionens kollaps skabte en situation, hvor der hverken var konventionelle militære trusler mod de vestlige landes nationale sikkerhed eller risiko for, at vestlige interventioner ville eskalere til stormagtskonfrontationer. Det gjorde det muligt for de vestlige lande at bruge deres militære ressourcer til standse konflikter og fremme demokrati og menneskerettigheder i andre lande.

Terrorangrebet 11. september 2001 september ændrede ikke denne situation. Der var fortsat ingen konventionelle militære trusler, der binder vestlige soldater til forsvar af hjemlandet, og det erklærede mål for vestlig militær magtanvendelse var også stadig det samme: at skabe stabile, fredelige, demokratiske stater.

Det 11. september først og fremmest gjorde var at supplere 1990ernes humanitære og idealistiske rationale for at bruge magt med det nationale sikkerhedsargument. Resultatet blev, at opgaven med at etablere stabile demokratiske stater blev taget endnu mere alvorligt og tildelt endnu flere ressourcer. Viljen til at bruge magt og lide tab steg markant. 1990ernes humanitære interventioner, hvor 13 døde soldater kunne betyde tilbagetrækning (Somalia), blev afløst af regimeskiftskrige (Irak og Afghanistan), hvor flere tusinde døde soldater var acceptable.

Når målet er demokrati- og statsbygning, skal der både skabes militær sikkerhed og civil (gen)opbygning. Det søgte man op gennem 1990erne at gøre ved at etablere en klar arbejdsdeling mellem militæret og civile organisationer. Militæret skulle skabe sikkerhed, så de civile aktører fik den fornødne ro til at opbygge statsapparat og infrastruktur, skabe økonomiske vækst, lov og orden, demokrati, god regeringsførelse og forsoning. Militæret oprettede særlige enheder for civil-militær samarbejde (CIMIC) til at varetage samarbejdet med de civile aktører, som denne arbejdsdeling nødvendiggjorde. Samarbejdet blev af begge parter anset som et nødvendigt onde, som ingen af dem havde lyst til at gå videre med end højst nødvendigt. Med militære øjne var CIMIC et nyttigt instrument, der kunne bruges til at øge egenbeskyttelsen (force protection), skabe goodwill i lokalbefolkningen og til at indhente efterretninger med. De civile organisationer så det fra deres ståsted som en mulighed for at trække på militærets overlegne logistiske ressourcer, men insisterede på fuld frihed til at løse deres opgaver.[2]

Det stod allerede klart i 1990erne, at denne arbejdsdeling ikke altid fungerede i praksis. Det skyldtes især, at de civile aktører ikke havde tilstrækkelig kapacitet, hvorfor de militære styrker i stigende grad blev pålagt civile opgaver, som de hverken havde lyst eller kompetence til at løse. Manglen på civil kapacitet indenfor lov og orden og civil administration var et tilbagevendende problem, og det blev særligt grelt i Kosovo, hvor NATO blev nødt til at optræde som lokale administratorer og opretholde lov og orden det første år, fordi FN ikke kunne skaffe de nødvendige politifolk, dommere, fængselsbetjente og administratorer.[3]

I Afghanistan og Irak brød arbejdsdelingen helt sammen, fordi de militære styrker her var ude af stand til at skabe sikkerhed nok til, at de civile aktører kunne operere uden militær beskyttelse. Problemet skyldes dels, at der ikke blev indsat nok soldater, dels at den væbnede modstand tog form af guerilla- og terrorkampagner, som ikke kan nedkæmpes med militære midler alene. Succesfuld oprørsbekæmpelse kræver en kombination af militær magt og genopbygning for at vinde lokalbefolkningens støtte og isolere oprørerne. En sådan indsats kan militæret ikke gennemføre uden civil assistance, og det var denne problematik, som satte civil-militær samtænkning og integration på dagsordenen.[4]

Kritikere af samtænkning og integrerede civil-militære indsatser argumenterer for, at problemerne i Irak og Afghanistan er unikke, og at behovet for samtænkning vil forsvinde igen, når disse operationer er slut. Det er ønsketænkning, fordi samtænkning som nævnt ovenfor udspringer af Vestens overbevisning om, at demokrati og statsbygning udgør den eneste holdbare og legitime løsning på de sikkerhedspolitiske problemer, som de mange skrøbelige stater i det internationale system skaber. En skrøbelig stat er “kendetegnet ved at have svage statsstrukturer, svag intern sammenhængskraft og stor ulighed samtidig med massive udfordringer fra ekstrem fattigdom, væbnet konflikt og ustabilitet”. Den danske strategi for indsatsen mod disse stater anslår, at det for tiden er 43 af slagsen, og at de stort set alle sammen ligger i Afrika.[5]

Da succesfuld demokrati- og statsbygning i skrøbelige stater ofte forudsætter en koordineret civil-militær indsats, er samtænkning relevant og nyttig for alle demokrati og statsbygningsoperationer, uanset om de foregår i et fjendtligt miljø (Irak og Afghanistan) eller i et mere fredeligt (Kosovo og Østtimor). Det ses også af, at EU, FN, Storbritannien og andre aktører allerede var i gang med at samtænke deres indsatser og instrumenter i forhold til skrøbelige stater og væbnede konflikter før 11. september. Den samtænkning, der kom på dagsordenen som reaktion på problemerne i Irak og Afghanistan, var ikke noget radikalt nyt men en videreudvikling af tanker, der var blevet født som følge af 1990ernes erfaringer.[6] Den konsensus, der er blevet skabt om at samtænkning er vejen frem i fremtidens stabiliseringsindsatser blandt de centrale vestlige stater og de ovennævnte internationale organisationer, vil derfor ikke forsvinde med Afghanistan og Irak.[7] FN og NATO arbejder ufortrødent videre med at implementere deres samtænkningsstrategier, og det samme gør lande som Canada, Holland, Storbritannien, Tyskland og Danmark.[8]

Hvad gik galt i Afghanistan og Irak?
Der kan og er der allerede skrevet mange bøger og artikler om.[9] De to centrale problemer i forhold til samtænkningsdiskussionen var den manglende sammenhæng mellem mål og midler, og en urealistisk tro på, at samtænkning på en eller anden måde kunne etablere en sådan.

Det grundlæggende problem i både Afghanistan og Irak var, at de toneangivende vestlige lande ville for meget på for kort tid, og at der ikke var sammenhæng mellem mål og midler. Der var alt for få soldater og politifolk til at opretholde lov og orden i de første år efter invasionerne, og det bidrog til at gøre det lettere for militante modstandere at underminere bestræbelserne på at genopbygge og forsone de to lande. Der var ikke tilstrækkelig indsigt i de interne dynamikker i de to samfund, og alle store befolkningsgrupper blev ikke repræsenteret i de regeringer og institutioner, som invasionslandene hjalp med at opbygge. Sunnier i Irak og pastunere i Afghanistan følte sig hurtigt marginaliserede, og det gødede jorden for de oprør, der fulgte.

Det andet problem var, at samtænkning blev solgt og anvendt som et teknisk fix, et vidundermiddel, der kunne løse de fundamentale problemer den manglende sammenhæng mellem mål og midler skabte.[10] Det kunne de selvfølgelig ikke. En mere effektiv ressourceanvendelse kan ikke redde en indsats, som grundlæggende ikke hænger sammen. Derudover undervurderede fortalerne for samtænkning både de konceptuelle og praktiske problemer med at få integreret militær magt, humanitær nødhjælp og udviklingsbistand i en samlet strategi. Antagelsen om, at de tre instrumenter ville forstærke hinanden og skabe en positiv stabiliseringseffekt, der bredte sig som ringe i vandet, viste sig hurtigt ikke at holde stik. Militæret var ude af stand til at skabe den nødvendige sikkerhed i både Irak og Afghanistan. Uden den kunne de civile aktører ikke løse deres opgaver, og resultatet blev en ond cirkel i begge operationer, hvor militæret blev inddraget stadig mere i løsningen af civile opgaver. Det afstedkom protester og mindre samarbejdsvilje fra de civile organisationer, hvilket afstedkom større militær inddragelse i civile opgaver osv.[11]

Resultatet blev begge steder, at der blev sat turbo på overdragelse af stadig mere ansvar til lokale myndigheder, så de vestlige regeringer kunne trække sig ud med æren i behold. Selvom især USA brugte store ressourcer på at gøre især sikkerhedsstyrkerne i stand til at stå på egne ben, var overdragelserne dikteret mere af politiske ønsker om at komme hjem end af de lokale myndigheders evne og vilje til at løfte opgaverne.

Ser man bort fra de store sikkerhedsproblemer i Irak og Afghanistan, hører det også med til historien, at samtænkningstanken blev mødt med stor mistro og modstand i alle tre lejre. Militæret ville helst ikke fedtes ind i civile genopbygningsopgaver og fandt, at der blev lagt alt for mange restriktioner på deres måde at bruge magt på. Udviklingsorganisationerne fandt det umuligt at arbejde langsigtet i krigszoner og ville hellere bruge pengene andre steder, hvor de gjorde større nytte. Endelig frygtede de humanitære organisationer, at sammenblandingen af militær magt og humanitær nødhjælp ville underminere det humanitære rum, altså principperne om upartiskhed, neutralitet, og uafhængighed, som de er afhængige af for at kunne forhandle med de stridende parter om adgang til de mennesker i livstruende nød, der er fanget i krigszoner.[12]

Læren fra de to operationer
Et kig på håndteringen af de efterfølgende konflikter i Libyen, Mali og Syrien viser, at de vestlige stormagter har taget ved lære af Irak og Afghanistan. ”Forebyggende stabilisering” er det nye modeord. Nu handler om at forebygge krige fremfor at udkæmpe dem, og USA er gået i gang med at opbygge et globalt netværk af specialstyrker for at understøtte denne strategi.[13] Viljen til at stille sig i spidsen for regimeskiftkrig med brug af landtropper er forsvundet. Hvis krigsindsatser ikke kan undgås skal de udkæmpes efter drejebogen fra Afghanistan 2001-02.[14] Militære operationer skal primært udføres med fly- og specialstyrker og være af kort varighed. Langvarig brug af landsoldater skal så vidt muligt undgås. Hovedansvaret for at (gen)opbygge statsapparater og skabe forsoning, når organiseret militær modstand er nedkæmpet, er overdraget til lokale aktører.[15] Vesten vil gerne bidrage til processen med penge og rådgivning, men fodaftrykket skal være let og multilateralt (FN og regionale organisationer). Hvis disse betingelser ikke kan opfyldes, undgår man direkte militært engagement, hvilket har været har tilfældet i Darfur og Syrien.

Der bliver også taget skridt til at beskytte det humanitære rum bedre. Ambitionen om at integrere den humanitære nødhjælp i samtænkte strategier med udviklingsbistand og militær magt er på retur. FNs Generalsekretær understregede således i 2008 vigtigheden af, at FN i sine integrerede operationer tog fuldt hensyn til de humanitære principper, beskyttede det humanitære rum og faciliterede effektiv koordination med alle humanitære aktører.[16] Denne beslutning betyder, at FN systemet reelt har opgivet ideen om at integrere det humanitære arbejde i FN’s fredsoperationer, da integration per definition ikke kan lade sig gøre, hvis disse retningslinjer skal respekteres.

Samme bevægelse er også sket i Danmark, hvor NGOerne ikke længere indgår i regeringens definition af samtænkning.[17] Den nye danske forståelse af samtænkning tager sigte på at forbedre samtænkning nationalt mellem de relevante statslige organisationer – udenrigsministeriet, forsvarsministeriet, justitsministeriet og beredskabsstyrelsen og internationalt i og mellem de internationale organisationer, som Danmark typisk samarbejder med – EU, FN, AU, NATO. Der står direkte i den danske strategi, at samtænkningstilgangen ikke er forenelig med humanitært nødhjælpsarbejde, og at dansk humanitær bistand hviler på principperne om uafhængighed og neutralitet. Humanitær bistand vil i sagens natur ofte blive givet sideløbende med samtænkte indsatser men ikke som en integreret del af dem. Mens Danmark fremover vil samtænke alle sine instrumenter på det strategiske niveau i den overordnede planlægning, er ambitionen at undgå at sammenblande instrumenterne på en uhensigtsmæssig måde i missionsområderne. Formålet med denne adskillelse er at mindske risikoen for at de humanitære organisationer bliver opfattet som partiske og af den grund bliver nægtet adgang til nødlidende befolkningsgrupper eller udsat for angreb, således som det var tilfældet i Irak og Afghanistan.[18]

Udskillelsen af det humanitære arbejde fra samtænkning markerer et kursskifte i forhold til det oprindelige danske samtænkningskoncept fra 2004, hvor ambitionen var at få danske humanitære organisationer til at koncentrere deres indsatser i de danske soldaters operationsområder, så effekten og synligheden af danske indsats blev forstærket.[19] Ændringen skyldes læren fra Irak og Afghanistan, og stærke protester fra danske humanitære organisationer, der argumenterede for, at det gik ud over deres neutralitet, og forhindrede dem i at arbejde i de områder, hvor behovet for hjælp var størst.

I og med, at det nu er slået fast med syvtommersøm, at samarbejdet med de humanitære organisationer skal ske på frivillig basis og have karakter af koordination fremfor integration, så er det vigtigt at gøre sig klart, hvornår og hvordan (danske) humanitære organisationer kan støtte nationale samtænkte indsatser. Erfaringerne fra Afghanistan og Irak viser, at det er begrænset, hvor meget de humanitære organisationer kan bidrage i krigszoner. Røde Kors/Halvmåne vil normalt altid være til stede for at løse sine opgaver i henhold til Genevekonventionerne med at overvåge om krigens regler overholdes, føre opsyn med behandlingen af krigsfanger, give lægehjælp til sårede og udbringe humanitær nødhjælp til civilbefolkningen. Men principperne som upartiskhed og neutralitet, som altid har været Røde Kors’ adelsmærke betyder, at samarbejdet ikke kan gå længere end til informationsudveksling med det formål at undgå, at de militære operationer bringer Røde Kors medarbejdere i fare (= dekonflikt jf. Figur 1). De fleste andre organisationer vil holde sig væk, fordi de ikke kan løse deres opgaver uden militær beskyttelse. Det kan i yderste konsekvens betyde, at militære styrker får ansvaret for at udbringe nødhjælp, hvis Røde Kors ikke komme frem til nødlidende befolkningsgrupper. Selvom militære officerer ofte opfatter denne opgave som civil, så har militære styrker i henhold til Geneve konventionerne ansvar for at levere mad og medicin til civilbefolkningen, hvis de har status som besættelsesmagt, da den militære styrke i denne situation overtager statens forpligtelse til at beskytte civilbefolkningen. Vestlige regeringer vil altid kunne finde et smuthul og unddrage sig det juridiske ansvar (man er kun forpligtet i det omfang man har kapacitet til det),[20] ændrer det ikke ved, at de vil stå med et moralsk, etisk og politisk ansvar for at hjælpe civilbefolkningen i et operationsområde, hvis der ikke er andre der kan.

Militæret kan også få en hovedrolle med hensyn til at iværksætte mindre genopbygningsprojekter for at øge sin egen og lokalbefolkningens sikkerhed. Her bliver et integreret sammentænkt samarbejde mellem soldater og civile rådgivere fra de relevante statslige institutioner i missionsområdet centralt for at sikre, at disse projekter udføres på en måde, så de ikke skader mulighederne at skabe bæredygtig udvikling på den længere bane unødigt.

Hvis konfliktniveauet omvendt er så lavt, at humanitære organisationer kan operere uden militær beskyttelse, vil det være mest hensigtsmæssigt at etablere en arbejdsdeling, hvor de humanitære og militære aktører kan udføre deres traditionelle opgaver hver for sig. Militæret kan stå for sikkerheden, mens de humanitære organisationer kan løfte deres opgaver i samarbejde med lokale aktører og myndigheder. I denne situation er der intet behov for et tæt samarbejde, og militærets primære rolle blive her at facilitere den humanitære opgaveløsning, hvilket kan gøres ved hjælp af civilt-ledede dekonflikt- og koordinationsmekanismer. Det siger sig selv, at brugen af nationale instrumenter med fordel kan samtænkes i en overordnet strategi for den samlede civil-militære indsats, men der er ikke behov for et tæt samarbejde med de humanitære organisationer i missionsområdet.