Log ind

Samtænkning af udviklingsbistand og sikkerhedspolitik

#

Af Elsebeth Krogh.

Elsebeth Krogh er seniorkonsulent i COWI A/S og har tidligere arbejdet i 12 år for Folkekirkens Nødhjælp som International Chef. Hun er cand.scient. i kulturgeografi og dansk og har desuden en Executive Master of Business Administration.

Det sikkerhedspolitiske fokus har flyttet sig fra, hvad Kofi Annan har kaldt de 'gamle, bløde' trusler mod fred og sikkerhed ‐ som indbefatter ekstrem fattigdom, indkomstulighed, spredning af smittefarlige sygdomme og miljøets nedslidning  ‐  og til de 'nye, hårde' trusler fra global terror og 'rå' regimer med masseødelæggelsesvåben.1 Skærpede konflikter og grusomme terrorangreb kalder på en tættere sammenhæng mellem udviklings‐  og sikkerhedspolitik i disse år. Denne artikel gennemgår nogle af de krydsfelter og dilemmaer, denne proces fører med sig, og argumenterer for at samtænkningen kan lykkes, hvis der ikke kun tænkes i staters, men først og fremmest i menneskers sikkerhed.

Baggrund

I takt med at konflikterne i mange af verdens brændpunkter er blevet stadigt mere komplekse op igennem 1990erne, er bestræbelserne på at skabe fred og stabilitet på den ene side og fremme en udvikling væk fra forarmelse og fattigdom på den anden rykket nærmere hinanden. Med baggrund i blandt andet konflikterne på Balkan opstod der et pres på militære styrker for at bidrage med direkte humanitær hjælp. Det udmøntedes for eksempel, da NATO‐tropper i forbindelse med Kosovo‐konflikten i slutningen af 1990erne medvirkede aktivt med uddeling af mad til flygtninge i Albanien og deltog direkte i koordineringen af den humanitære indsats. Man begyndte at omtale militærets operationer som 'humanitære interventioner'. Da de egentlige humanitære organisationer efterfølgende rykkede ind, skabte det stor forvirring, at militære tropper forud havde optrådt som humanitære aktører. 2

Der har været mange kritiske røster fremme i forhold til opblødningen af grænsen mellem militære og humanitære interventioner, og især de humanitære organisationer har været på vagt. Det er dog indlysende, at de ikke længere har det humanitære felt 'for sig selv', men må acceptere andre aktørers medvirken. Der er oplagt brug for en tæt koordinering og planlægning af fredsbevarende indsatser, konfliktløsning, nødhjælp og fattigdomsbekæmpelse for en mere effektiv respons på verdens problemer, hvor civile og militære aktører tager handsken op i et kraftfuldt samarbejde. Danmark er rigtig godt med internationalt og kunne med fordel gå foran og vise, hvordan det projekt kan lykkes i en innovativ praksis.

Samtænkningen i den danske udviklingspolitik

De senere års polarisering af debatten om internationale forhold, som ikke mindst har fundet sted i Danmark, har på flere måder undergravet en fornuftig debat om forholdet mellem sikkerhed og udvikling. Ikke mindst har den næsten vulgære forsimpling af begreber og tilgange, som den amerikanske agenda har udbredt som en global 'krig mod terror', forstyrret en mere konstruktiv diskussion af hvordan terrortruslen gribes mest fornuftigt og effektivt an, og hvilken sammenhæng der eventuelt er mellem terrorisme og fattigdom. Den såkaldte samtænkning af udviklingsbistand og sikkerhedspolitik, som den danske regering lancerede i 'Sikkerhed, Vækst og Udvikling' i 20043, kan bl.a. ses som et forsøg på at operationalisere nogle af de sammenhænge, der er kommet frem i debatten efter terrorangrebet 11. september 2001. Som titlen antyder, gives sikkerhedspolitik en meget høj prioritet i dette skrift om de fremtidige prioriteter i dansk udviklingsbistand. Det er naturligvis vigtigt at forholde sig til, om det indebærer et egentligt paradigmeskift i udviklingsbistanden, hvor den egentlig fattigdomsbekæmpelse reelt får en lavere prioritet end den traditionelt har haft. At den nye politik blev lanceret relativt kort efter betydelige nedskæringer i bistanden påvirkede desuden modtagelsen af den på den måde, at mange  ‐  uanset de smukke ord ‐ så initiativet som endnu et tiltag der ville reducere og forringe bistanden til verdens fattige. Mangelen på gennemskuelighed i den ny fordeling af midler på forskellige bistandsformer bidrog også til forvirring og skepsis omkring initiativet. Præmissen for at tildele sikkerhedsaspektet en større plads i de udviklingspolitiske prioriteringer udtrykkes blandt andet i denne formulering i 'Sikkerhed, Vækst og Udvikling': Sikkerhed er en nødvendig forudsætning for udvikling. Bidrag til genetablering af sikkerhed og fremme af fred i lande og regioner, hvor der før var systematisk vold, kriminalitet og terror, er en investering i fattigdomsbekæmpelse og økonomisk vækst. Voldelig konflikt er ikke kun et problem for de direkte berørte samfund. Også nabolande og regioner påvirkes i form af flygtningestrømme, organiseret kriminalitet og hæmmet økonomisk samkvem. Denne forståelse underbygges af adskillige internationale undersøgelser, senest rapporten fra FAO om sammenhængen mellem konflikt og hungerramte områder4 Der er ingen tvivl om, at sikkerhedsspørgsmål må og skal indtænkes mere systematisk i den fremtidige udviklingsbistand for at sikre relevans og effektivitet i forhold til den globale udvikling. Spørgsmålet er nok snarere, hvordan det skal ske, og hvordan man opfatter og definerer sikkerhed. Her har 'war on terror'‐debatten igen skubbet fokus over i alene at dreje sig om staters sikkerhed  ‐ ikke mindst sikkerhed for den vestlige verdens stater. Når vi taler om udviklingsbistand, som nødvendigvis må dreje sig om verdens fattigste lande og mest udsatte befolkningsgrupper, bør vi forholde os til fred og stabilitet i de lande og beskyttelse af de fattige og udstødte gruppers sikkerhed og rettigheder.

Dilemmaer og konfliktende målsætninger

I kølvandet på de senere års stadigt mere komplekse konflikter og katastrofer i forskellige dele af verden er humanitære organisationer og militære tropper stødt på hinanden i marken mange steder. Det har naturligt nok ført til en intensiveret diskussion om, hvem der bedst gør hvad i hvilke situationer, og hvordan de forskellige indsatser kan koordineres, så de bliver mest effektive i forhold til de befolkningsgrupper, de har til formål at hjælpe. Selv om gode menneskelige relationer ofte hjælper, strander samarbejdet i marken ofte på manglende klarhed oppefra ‐ i forhold til politikker og principper. Det er vigtigt at gøre sig de kulturelle forskelle klart: 'Humanitære og militære aktører arbejder ud fra fundamentalt forskellige kulturer og måder at tænke på som de f.eks. ses i militærets klare kommandostruktur versus de humanitære organisationers mangfoldighed og forskellighed. De to grupper har forskellige mandater, målsætninger og måder at arbejde på. Humanitære operationer afhænger i overvejende grad af alle parters velvillige accept. De fleste lokale aktører i humanitært arbejde er på stedet længe før – og længe efter – en international tilstedeværelse. Humanitære aktører må på deres side være sig bevidst, at militæret kan have flere forskellige grunde til at agere på måder, der synes at række ind i det”humanitære rum”.' 5

Hvordan kan vi bedst hjælpe 'frontline workers', der gør det hårde arbejde i svære situationer?

Et godt samarbejde på det operative plan har nogle iboende modsætninger, som det ikke er fair at sætte personellet i marken til at løse. De skal derfor afklares på det mere overordnede politiske og strategiske plan. Den første modsætning findes i det faktum, at militære og humanitære aktører arbejder efter to vidt forskellige og i egentlig forstand modstridende formål. Militære operationer er igangsat og styret af nationalstater eller sammenslutninger af stater, altså ud fra en national eller politisk interesse. Derimod er neutralitet, impartialitet og uafhængighed af politiske interesser absolutte nøgleord for humanitære operationer, der skal yde ikke‐diskriminerende humanitær hjælp til befolkninger uden skelen til, hvilken part de eventuelt måtte have eller have haft i en konflikt. Når britiske tropper som en del af okkupationsstyrkerne begynder at dele mad ud til befolkningen i det sydlige Irak, skaber de forvirring og usikkerhed over deres rolle. Folk skal altid kunne tage imod humanitær hjælp i tryghed og sikkerhed, uden ængstelse for at en anden dagsorden er blandet ind. Når militære tropper således bevæger sig ind på 'den humanitære arena', kræver det meget klare signaler om, hvorfor de gør det og hvilke principper de arbejder efter. Det skal give mening, at det er militæret og ikke uafhængige organisationer, der leverer nødhjælp. Det bør som hovedregel kun ske, når sikkerhedssituationen forhindrer de humanitære organisationer i at arbejde i et område. Et andet dilemma ligger i forholdet mellem staters sikkerhed og befolkningers sikkerhed. I mange lande skabes konflikter som følge af regeringers overgreb på visse befolkningsgrupper, og tilliden til aktører med forbindelse til regeringsapparatet vil være ikke‐eksisterende. Derfor må enhver bestræbelse på at samtænke sikkerheds‐  og udviklingspolitik nødvendigvis forholde sig til både staters og befolkningers sikkerhed, og interventioner må baseres på grundige analyser af, hvilke faktorer der spiller ind på begge. Risikoen for utilsigtet at gøre mere skade end gavn, hvis ikke man går ind og analyserer aspekterne omkring menneskelig sikkerhed, er stor. Et tredje område, der har været stor diskussion om, er den ekspertise og kompetence der kræves for at udføre professionel katastrofehjælp. Gode intentioner og en medmenneskelig indstilling er en nødvendig men ikke tilstrækkelig forudsætning for at hjælpe nødstedte mennesker på den bedste måde. Det er ikke kun et spørgsmål om at leve op til et moralsk ansvar i arbejdet med mennesker, der lever i fare i en konflikt eller på kanten af eksistensen i en katastrofesituation. Faktisk har mange års erfaringer med humanitært arbejde vist, at uforudsete og utilsigtede virkninger kan være med til at forværre situationen, ja i visse tilfælde vise sig at være fatale. Alle aktører involveret i humanitære interventioner bør respektere disse erfaringer og de metoder og redskaber, der er udviklet i de senere års professionalisering af det humanitære arbejde. Hvis både militære og humanitære mål skal opfyldes, er det nødvendigt med en dialog om de mest hensigtsmæssige metoder til at etablere et konstruktivt samarbejde mellem militære og humanitære aktører i et fælles rum. Behovet for denne dialog er blevet aktualiseret i kølvandet på nogle militære aktørers involvering i 'humanitære aktiviteter' i lande som Irak og Afghanistan. Sådanne aktiviteter indbefatter for eksempel eskortering af humanitære konvojer, genopbygning af infrastruktur som veje og skoler, foruden den direkte ydelse af nødhjælp som omtalt ovenfor. Hvor militæret ser denne tilgang som et legitimt og nyttigt bidrag til katastrofeindsatser, der samtidig medvirker til at opbygge gode relationer til den lokale befolkning6, advarer flere humanitære organisationer om de risici der er forbundet med at opløse skillelinien mellem de to typer aktører på grund af den forvirring der opstår i lokalsamfundet. Forvirringen skaber tvivl om humanitære arbejderes selvstændighed og neutralitet, hvilket kan forøge risikoen ved at udføre nødhjælpsarbejdet og kan gøre det svært at få adgang til mennesker i konfliktområder.

Sikkerhed for stater, for samfund - og for mennesker

Selv om der ofte er en tæt sammenhæng mellem staters og befolkningers sikkerhed, er det vigtigt at skelne mellem de to, og vi har derfor brug for at udvide sikkerhedspolitikken til også at omfatte menneskelig sikkerhed. Traditionelt er det naturligvis statens opgave at sikre sine borgeres sikkerhed, men de senere års skærpede konflikter har gjort sikkerhedsspørgsmål mere komplekse end før, og det er ikke holdbart alene at forlade sig på stater som beskyttere af borgerne. Det gælder jo især i de lande, hvor staten direkte udgør en trussel for landets egen befolkning gennem overgreb og undertrykkelse. Debatten om et udvidet sikkerhedsbegreb har kørt op igennem 1990erne, og ud over staters og individers sikkerhed er et såkaldt societalt (samfundsmæssigt) sikkerhedsbegreb også blevet foreslået. Til forskel fra menneskelig sikkerhed beskæftiger societal sikkerhed sig med samfundsmæssige grupper (som f.eks. etniske mindretal eller statsløse grupper). 7 I visse tilfælde, som for eksempel store flygtningestrømme eller situationer hvor et mindretals sikkerhed trues, giver det mening at tale om societal sikkerhed til forskel fra statslig eller menneskelig sikkerhed. Der vil dog ofte være mange lighedspunkter mellem menneskelig og societal sikkerhed hvis man fokuserer på menneskers frem for staters vilkår. Fokus i denne artikel vil derfor være på menneskelig sikkerhed.

Menneskelig sikkerhed komplementerer statslig sikkerhed ved at fokusere på menneskerettigheder og menneskelig udvikling. Hermed kommer vi ind på både beskyttelse af mennesker og styrkelse af deres kapacitet til at håndtere kriser, hvilket danner en naturlig bro til udviklingsområdet. Samtidig skabes der en forbindelse til de internationalt vedtagne normer og spilleregler for menneskerettigheder og dermed til instrumenter og strategier, der ligger uden for nationalstaten. Den kobling gør det muligt at sætte ind med pres udefra, hvis en regering ikke lever op til sine forpligtelser over for sine borgere. Siden midten af 1990erne har menneskelig sikkerhed figureret som et nøglebegreb i FN‐regi, fordi ‐ som udtrykt i UNDPs årsrapport 1994‐ 'Begrebet sikkerhed har alt for længe været for snævert defineret som beskyttelse af et territorium og forsvar for nationale interesser, (…) relateret mere til nationalstater end til mennesker'.8 I sin årsrapport til Sikkerhedsrådet i marts 2005 kommer Kofi Annan ligeledes ind på den tætte sammenhæng mellem sikkerhed og udvikling, og han advokerer for en ny sikkerhedskonsensus baseret på princippet om, at alle er berettiget til at leve uden frygt og at en trussel mod én er en trussel mod alle.9 Ifølge UNDP indeholder menneskelig sikkerhed to dimensioner, for det første fravær af kroniske trusler som sult, sygdom og undertrykkelse og for det andet beskyttelse mod pludselige og skadelige afbrydelser i folks daglige livsmønster.10 Menneskelig sikkerhed sætter mennesket i centrum, beskæftiger sig med, hvordan folk lever og ånder i samfundet, hvor frit de kan træffe deres egne valg, i hvor høj grad de har adgang til markeder og sociale muligheder og om de lever i konflikt eller fred. Menneskelig sikkerhed er endvidere et universelt anliggende og berører således folk alle vegne, i rige som fattige lande. Truslerne mod menneskers sikkerhed er ikke længere begrænset til, hvad der foregår i det enkelte land, men skal ofte findes i regionale eller globale udviklingsmønstre. Endelig påpeger UNDP, at sikkerheden bedst beskyttes gennem forebyggelse, hvilket igen skaber sammenhængen til den langsigtede udvikling og konfliktforebyggelse.11 Man kan stille spørgsmålstegn ved UNDP's påstand om, at fokuseringen på menneskelig sikkerhed vil revolutionere verden i det 21. århundrede, men Kofi Annan's ønske om en ny sikkerhedskonsensus ved topmødet om 2015‐målene i september 2005 vil nok blive bakket op af mange. For en samtænkning af sikkerheds‐ og udviklingspolitik har det udvidede sikkerhedsbegreb afgørende betydning. Mange vil hævde, at det netop er den udvidede forståelse af sikkerhed, der ligger til grund for de strategiske bud, der foreligger fra for eksempel de bilaterale donorer. Her er det nok vigtigt at skelne mellem den overordnede retorik og de konkrete praktiske tiltag, der er fulgt i kølvandet på denne nye trend i bistanden. Et andet spørgsmål, der kommer ind her ikke mindst efter terrorangreb på vestlige lande, er hvis sikkerhed vi bekymrer os mest om  ‐  vores egen eller modtagerlandenes befolkningers. Selv om vi siger at sikkerhedsudfordringen har globale dimensioner, er det naturligvis ikke fair at flytte midler fra udviklingsbistand i de fattigste lande til imødegåelse af terror i andre dele af verden. Borgernes sikkerhed i de udviklede lande bør ikke sikres ved hjælp af midler fra udviklingsbistanden, men med andre former for finansiering.

Kampen mod fattigdommen og kampen mod terror - er det samme kamp?

De seneste fem år har set talrige hypoteser og analyser om sammenhængen mellem fattigdom og terrorisme. Den foreløbige konklusion synes at være, at en solid indsats til bekæmpelse af forarmelse og fattigdom vil forebygge desperation og udvikling af ekstreme politiske bevægelser mange steder. Samtidig er det en kendt antagelse, at ophavsmændene til de grusomme terrorangreb i USA, Spanien, Bali og England ikke findes blandt udviklingslandenes fattige og forarmede, men blandt mere veluddannede grupper bosiddende forskellige steder i verden. Nu handler sikkerhedspolitik jo ikke kun om at bekæmpe terroraktioner mod verdens magtfulde vestlige lande, selv om de aktioner på grund af deres uhyggelige karakter og geografiske mål chokerer voldsomt og tiltrækker stor opmærksomhed og mange ressourcer. I forbindelse med ideen om at samtænke sikkerheds‐ og udviklingspolitik er det selvfølgelig mere relevant at fokusere på sikkerheden i den del af verden, der modtager udviklingsbistand. Her er der flere naturlige sammenfaldspunkter med udviklingsbistanden, ikke mindst konfliktforebyggelse og sikring af menneskerettigheder, demokrati og god regeringsførelse. Disse områder har længe været en integreret del af udviklingsprogrammerne f.eks. i mange afrikanske lande, hvor korruption, misbrug af ressourcer og totalitære regimer har blokeret for den økonomiske og sociale fremgang, der er så påkrævet for at skabe selvbærende udviklingsprocesser. Man kan derfor med god ret sige, at sikkerhedsaspekter længe har været en integreret del af udviklingsbistanden. Hvad er så det nye? Det nye er behovet for mere sammenhængende løsninger, der kæder sikkerheds‐  og udviklingsspørgsmål sammen ikke kun i enkeltlande, men på regionalt og globalt plan. Der er gjort mange tiltag hertil, blandt andet ovenfor nævnte danske udviklingspolitik, tilsvarende politikker fra andre bilaterale bistandsydere og fra de internationale organisationer, herunder ikke mindst UNDP. Med til diskussionen hører også, hvad vi i det hele taget forstår ved terrorisme og dens sammenhæng med menneskelig sikkerhed. Som flere har påpeget,12 kan visse regeringers overgreb mod deres egne befolkninger med god ret betegnes som 'statsterrorisme', og det vel også den slags terror, vi bør medvirke til at bekæmpe? I den sammenhæng har NGO'erne en vigtig rolle at spille, fordi de har rod i civilsamfundet og derfor kan bidrage med alternative analyser baseret på almindelige menneskers virkelighed. Perspektivet i udviklingsbistanden bør være situationen i de fattigste lande, og udviklingsbistanden bør dermed adressere terroren dér frem for den terror der truer vestlige landes sikkerhed.

Konflikter og sultkatastrofer

Analyserne skal naturligvis være i orden, inden effektive strategier kan udarbejdes, og for nylig er FAO kommet med en global undersøgelse af sammenhænge mellem konflikter og fødevaremangel.13 Undersøgelsen konstaterer, at konflikter nu udgør den mest udbredte årsag til fødevareusikkerhed. Antallet og omfanget af konfliktrelaterede fødevarekriser er stigende, og menneskeskabte kriser forværrer i stigende grad også naturkatastrofer som for eksempel tørke. Et uhyggeligt eksempel på dette er udviklingen i Zimbabwe siden tørken i 2002, hvor korruption, undertrykkelse og dårlig regeringsførelse har bragt landets befolkning i en desperat situation, hvor store grupper er på kanten af hungersnød, og hvor regeringen har kørt landets økonomi i sænk. Til sammenligning kan nævnes, at Zimbabwe på helt anden vis overlevede en lignende tørke ti år tidligere uden tilnærmelsesvis tilsvarende konsekvenser. FAO's undersøgelse konkluderer, at konflikter og økonomiske problemer udgjorde hovedårsagen i mere end 35 % af fødevarekriser mellem 1992 og 2003 mod 15 % i perioden 1986 til 1991. Andelen af menneskeskabte fødevarekriser er med andre ord vokset. Over halvdelen af de lande, der er værst ramt af underernæring, gennemlevede konflikter op igennem 1990erne. Undersøgelsen konstaterer videre, at borgerkrige i mange udviklingslande, især i Afrika Syd for Sahara, udgør den største trussel mod varig fødevaresikkerhed og økonomisk fremgang. Størsteparten af de tilbagevendende sultkatastrofer findes ligeledes i lande i Afrika Syd for Sahara, og over 60 % af disse lande er ramt af borgerkrig. I konfliktramte områder påvirkes fødevareproduktionen dramatisk og vil mange steder ophøre over lange perioder, hvilket ud over den akutte mangel på mad også medfører drastisk økonomisk tilbagegang, som det efterfølgende tager mange år at rette op på. Desuden tvinger situationen ofte mange til at forlade områderne for at skaffe mad, hvilket skaber flygtningeproblemer. Det siger sig selv, at konfliktskabte afbrydelser i produktionen kan have alvorlige konsekvenser for udvikling og vækst, og FAO‐rapporten påpeger, at den umiddelbare nødhjælp skal kombineres med langsigtede strategier for landbrugsudvikling og forbedring af befolkningens kapacitet til at forebygge og modstå katastrofer. Undersøgelsen bekræfter hermed igen nødhjælpsorganisationernes erfaring, at indsatser med nødhjælp og genopbygning er langt mere effektive, hvis de styrker den lokale kapacitet og opbygger stærke produktionssystemer frem for kun at levere kortsigtede inputs udefra. Der er ifølge FAO brug for en samtænkning af konfliktforebyggelse og hungerkatastrofer på flere planer. Dels skal man være opmærksom på, at utilstrækkelig adgang til fødevarer i sig selv indebærer en konfliktrisiko, og selve nødhjælpsarbejdet skal udføres på en sådan måde, at det ikke skaber konkurrence mellem befolkningsgrupper og ikke forlænger konflikterne. Det understreger igen den helt nødvendige professionalisme i nødhjælpsarbejdet. Endelig slår rapporten til lyd for, at konfliktforebyggelse og nødhjælp altid kobles sammen med bredere og langsigtede indsatser for bæredygtige forsyningssystemer i forhold til især fødevareproduktion og vandforsyning og med udviklingsindsatser, der bygger mest muligt på folks egne ressourcer og involverer dem aktivt.

Humanitære og militære aktører i felten

Der er allerede opbygget en betydelig erfaring fra forskellige typer af samarbejde mellem humanitære organisationer og militæret, og det er nok i dette samspil, udfordringerne i kombinationen af sikkerhed, konflikthåndtering og humanitær hjælp spidses mest til. Som på så mange andre områder er det også her klogt at lytte til de folk, der møder de konkrete udfordringer i deres daglige arbejde i felten. Når mennesker mødes og samarbejder i svære situationer, løses problemer tit på stedet og der findes funktionelle løsninger på det praktiske. Især er det godt at notere sig, hvor samarbejde og koordinering mellem militært personel og nødhjælpsmedarbejdere er gået godt og ikke har ført til frustrationer over uklar rollefordeling eller andet. I Danmark som i andre lande har samarbejdet ofte været mødt med en vis skepsis fra begge sider, fordi det er to meget forskellige kulturer, der her mødes. Der har desuden været tale om en ikke ubetydelig berøringsangst og mytedannelse hos begge parter, men dialog har ofte afmystificeret forholdene. Risikoen for at opbløde grænsen mellem de to former for arbejde er ofte blevet fremført, og det er vigtigt i den videre dialog, at man på begge sider er meget bevidste om egen identitet og værdier, så militæret og de humanitære organisationer kan mødes som to ligeværdige parter. Man må vide hvem man hver især er og hvad man står for, inden man kan indgå i et gensidigt respektfuldt samarbejde med andre. Desuden er det helt afgørende at være bevidst om, hvilke situationer der tales om at samarbejde i  ‐  om det eksempelvis er en fredsbevarende operation eller en besættelse  ‐  og hvilke spilleregler man arbejder efter. En af de danske NGOer, der har mødt danske tropper i felten adskillige gange, er Folkekirkens Nødhjælp. Der har været tale om for eksempel transportstøtte i Albanien, lån af forsvarets udstyr til minerydning i Eritrea og Kosovo samt leje af transportfly til nødhjælpsforsyninger i Makedonien. I Irak indgik man i en koordinering med CIMIC om reparationer af el‐  og vandforsyning, skoler og klinikker; og danske og britiske styrker eskorterede Folkekirkens Nødhjælps medarbejdere under evakuering ud af landet. Der er talrige andre eksempler på velfungerende samarbejde mellem det danske forsvar og danske humanitære organisationer fra mange forskellige lande og situationer. Det skal ikke forstås sådan, at der ikke opstår problemer indimellem, blandt andet på grund af de iboende modsætninger og mytedannelser nævnt ovenfor. Men når tingene problematiseres med vældig bred pensel på det overordnede plan, er det altså værd at huske, at gode, engagerede medarbejdere allerede har udviklet nogle gode måder at arbejde sammen på.

Standarder for humanitært arbejde

De standarder for humanitære operationer, der er udviklet af de store internationale organisationer, udgør en god og uomgængelig støtte til feltarbejderne. Det drejer sig om 'nødhjælpens ti bud', den såkaldte Code of Conduct for Røde Kors og andre NGOer involveret i katastrofearbejde,14 suppleret af de såkaldte Sphere‐standarder udviklet af Røde Kors‐bevægelsen i samarbejde med andre humanitære organisationer.15 Code of Conduct slår en række principper fast, som de tilsluttede organisationer har forpligtet sig til at overholde i nødhjælpsarbejdet. Hensigten er at opretholde højest mulige standarder vedrørende uafhængighed, effektivitet og resultater. De ti principper gengives i boksen herunder.

Skærmbillede 2020-02-13 kl. 11.27.45.png

I relation til samtænkningen med sikkerhedspolitik er det vel især det tredje og det fjerde 'bud', der påkalder sig interesse, i og med at de markerer en afstandtagen til politiske interesser. Det Geneve‐baserede Sphere‐projekt giver nogle mere operationelle retningslinier for, hvordan menneskelig lidelse i katastrofesituationer bedst kan afhjælpes, og hvordan menneskers værdighed og ret til hjælp sikres bedst muligt. Projektet består blandt andet af en håndbog, en samling træningsmaterialer og en række helt praktiske instrumenter.16 Sphere‐projektet opererer med otte såkaldte 'kernestandarder' for hjælpearbejdet, som indbefatter: Folkelig deltagelse, forudgående undersøgelse, respons, målretning, monitorering, evaluering, kompetencer og ansvar, samt supervision, ledelse og støtte i forhold til hjælpearbejdere. Til hver af disse generelle standarder er knyttet minimumskrav, nøgleindikatorer og praktiske retningslinier, der skal sikre kvaliteten i arbejdet. Som hovedregel trænes nødhjælpspersonale i organisationerne i Sphere‐standarderne og Code of Conduct, ligesom de også er introduceret i dele af forsvarets uddannelsesprogram.

Principper for civile-militære relationer i katastrofesituationer

Et centralt dokument i debatten er Civil‐Military Relationships in Complex Emergencies udarbejdet af FN's nødhjælpskontor OCHA i samarbejde med Inter‐Agency Standing Committee, som er et samarbejdsorgan for operationelle FN‐organisationer (Unicef, WFP, UNHCR m.fl.), Generalsekretærens repræsentant for humanitære anliggender samt repræsentanter for Internationalt Røde Kors (ICRC) og de vigtigste internationale NGO’er gennem bl.a. Steering Committee for Humanitarian Response (SCHR). Papiret leverer en række vigtige definitioner og afklaringer og kan derfor anbefales som referencedokument i vurderingen af civile og militære aktørers roller i forskellige typer af situationer. Det understreges, at forskellige militære aktørers mandater og kendetegn varierer fra sted til sted, og det må humanitære organisationer tage højde for i overvejelser om, hvilke relationer de kan have til militære aktører. Der er stor forskel på, om der er tale om en besættelsesstyrke, nationale forsvarsstyrker, ubevæbnede militære observatører eller en FN‐ledet fredsbevarende styrke. Den vigtigste sondring er, hvorvidt den militære styrke er ‐ eller opfattes som ‐  en part i en given militær konflikt eller ej. Papiret præsenterer nyttige definitioner af nogle nøglebegreber i det civile‐humanitære felt:

• Civil‐militær koordination – den dialog og interaktion mellem civile og militære aktører i komplekse katastrofesituationer der er nødvendig for at beskytte og fremme humanitære principper, undgå duplikeringer og, når det findes passende, at forfølge fælles målsætninger.

• Kompleks katastrofe – er en humanitære krise i et land, en region eller et samfund, hvor der er betydelig eller total sammenbrud af lov og orden som resultat af ekstern eller intern konflikt.

• Humanitære aktører – er civile, de kan være nationale eller internationale, FN eller ikke‐FN ansatte, regerings‐  eller ikke‐regeringsansatte medarbejdere der arbejder ud fra humanitære principper og er engageret i humanitære aktiviteter.

• Militære aktører – militære styrker (bevæbnede eller ubevæbnede) repræsenterende en stat, regionale eller interstatslige organisationer og underlagt en hierarkisk kommandostruktur. Disse kan inkludere lokale eller nationale militære styrker, FN fredsbevarende styrker, internationale observatører, udenlandske besættelsesstyrker, regionale styrker eller andre officielt organiserede styrker.

Koordination er et fælles ansvar for både militære og humanitære aktører. Som et minimum må man tilstræbe at sikre en sameksistens, hvor målsætningen er at undgå indbyrdes konkurrence og konflikter. I andre situationer, hvor aktørerne har fælles målsætninger og strategier og hvor alle parter ønsker det, kan der blive tale om et samarbejde, hvor koordinationen skal sikre at de humanitære mål opnås så effektivt som muligt.17 Det påpeges videre, at det i alle situationer er nødvendigt at opretholde en klar adskillelse mellem humanitære og militære aktører ved at skelne mellem forskellige ansvars‐  og kompetenceområder, med reference til international humanitær lovgivning. Behovet for klar adskillelse er særlig vigtigt i forhold til stridende parter og repræsentanter for en besættelsesmagt, og samarbejde – den tætteste form for koordination – med stridende parter bør principielt ikke finde sted ud over i helt særlige tilfælde og som en sidste udvej. I mange tilfælde spiller militæret en stabiliserende rolle, der kan sikre betingelserne for, at humanitære operationer kan gennemføres, ligesom det kan assistere med udstyr og anden hjælp. Det vil dog altid foretrækkes, at koordinering og planlægning af humanitære indsatser, herunder udvælgelse af hjælpens modtagere og vurdering af behov og risici, varetages af civile aktører, så neutraliteten sikres. Papiret lægger en række andre principper fast for relationer mellem civile og militære aktører, heriblandt:

• Der bør skelnes klart mellem kombattanter og nonkombattanter. International lov beskytter nonkombattanter mod angreb. Derfor må humanitære medarbejdere aldrig præsentere sig selv eller deres arbejde som del af en militær operation, og militært personel må afstå fra at præsentere sig selv som civile humanitære medarbejdere.

• Sikkerhed baseret på militære aktører bør kun være en sidste udvej, når andre muligheder ikke er til stede eller er utilstrækkelige. Opfattelsen af at humanitære aktører er affilierede med militære aktører kan have en negativ effekt på medarbejdernes muligheder for at udføre deres arbejde og deres adgang til folk i nød. Dette princip må vejes op mod hensynet til medarbejdernes sikkerhed.

• Koordination mellem humanitære eller militære aktører bør vejledes af ”do no harm” principperne, den bør respektere international humanitær lov samt andre internationale normer og regulativer samt menneskerettighedsinstrumenter. Lokale kulturer og strukturer skal respekteres og modtagere af hjælp bør involveres så meget som muligt i alle aspekter af nødhjælpsarbejdet.

• Brug af militære ressourcer, væbnet beskyttelse og fælles humanitære‐ militære operationer bør være en sidste udvej, når der ikke er tilstrækkelige civile alternativer, og når kun brugen af militær støtte kan dække kritiske humanitære behov.

• Det er vigtigt at opretholde en klar skelnen mellem humanitære og militære aktørers identitet, funktioner og roller – f.eks. gennem at sikre at køretøjer, kontorer og nødhjælp er klart identificeret. Våben bør ikke tillades i humanitære bygninger eller køretøjer bortset fra i helt særlige tilfælde. Humanitære medarbejdere bør ikke bære uniformslignende påklædning.

Som hovedregel frarådes militæret at gå ind i rollen som 'humanitær aktør' på grund af risikoen for at underminere de uafhængige organisationers operationer, fordi modtagerne af hjælpen får svært ved at skelne mellem civile og humanitære aktører. Dog påpeges det, at der kan være ekstreme situationer, hvor civile aktører ikke kan arbejde, og hvor nødhjælpsoperationer derfor må udføres af militæret. I de tilfælde bør militæret arbejde efter humanitære principper og standarder, herunder skaffe den nødvendige ekspertise. Med baggrund i forsvarsforliget i 2004 udarbejdede en tværministeriel arbejdsgruppe sammen med NGO‐repræsentanter et oplæg til, hvordan civile og militære internationale operationer kan knyttes tættere sammen. De ovenfor nævnte principper og positioner dannede en vigtig del af grundlaget for processen i arbejdsgruppen, som havde til formål at udarbejde praktiske retningslinier for forsvarsforligets beslutning: 'Der er enighed om, at samordningen af den militære og civile indsats i internationale operationer skal styrkes, således at der opnås synergieffekt mellem indsatserne, og således at den samlede danske indsats synliggøres.' 18 Arbejdsgruppen leverede et stykke banebrydende arbejde både i forhold til processen og resultatet. Den drøftede det politiske oplæg sammen med IASC's referencepapir, gennemgik erfaringer fra civilt‐militært samarbejde i Eritrea, Kosovo, Irak og Afghanistan, og præsenterede konkrete anbefalinger for, hvordan samordningen kan styrkes i praksis med respekt for de involverede parters integritet og principper. Oplægget oplister en række spørgsmål, der skal afklares i hver enkelt situation, i forhold til typen af operation:

• Typer af militær operation – som beskrevet i MCDA-guidelines

• Fredstidsoperation (dvs. træning/øvelser i region uden konflikt)

• FN fredsbevarende operation (kap. VI el. kap VII mandat)

• Anden type fredsskabende mission (uden klart FN‐mandat)

• Kampoperationer (primære formål er at nedkæmpe fjendtlige elementer)

• Typer af indsats – som beskrevet i MCDA-guidelines

• Infrastrukturstøtte.

• Indirekte bistand (ikke i direkte kontakt med befolkning – eksempelvis transport af fødevarer)

• Direkte bistand (dvs. ansigt‐til‐ansigt uddeling af eksempelvis mad)

Desuden gennemgås de analytiske skridt, der bør foretages for at afdække forskellige aktørers roller og muligheder, og nye tiltag i form af liaison‐ arrangementer, fælles træning og 'early warning'‐procedurer foreslås. Der er stor opmærksomhed på vigtigheden af mere systematisk at inddrage NGO'erne i vurderinger, reviews og træning af militært personel, og den humanitære kontaktgruppes rolle understreges. Ud over de konkrete anbefalinger fra gruppen, lægger processen op til en styrkelse af dialogen mellem de involverede parter fremover. Selv om der ganske givet ikke vil være total enighed på alle områder, er der etableret større kendskab til de respektive positioner og respekt for nødvendigheden af komplementære kompetencer for at styrke klarhed og kvalitet i det fremtidige arbejde.

Hvad skal der til, for at samtænkningen lykkes? I det videre arbejde med at styrke sammenhængen mellem udviklingsbistand og sikkerhedspolitik er det vigtigt at fastholde fokus for udviklingsbistanden, som er bekæmpelse af fattigdommen. Dermed bør menneskers sikkerhed og civile hensyn komme i første række, og kræfterne samles om situationen i de fattigste lande. Danmark bør gå forrest med et bud på en sammenhængende strategi, der sætter menneskers værdighed og rettigheder højest og effektivt kombinerer konfliktforebyggelse og fattigdomsbekæmpelse i de lande, der er hårdest ramt. Det gælder især i Afrika Syd for Sahara, som sakker så langt bagud i opnåelse af 2015‐målene og derfor kommer stærkt i fokus på topmødet i september. Der er en god tradition i dansk bistand at bygge videre på, hvor demokratisering og god regeringsførelse er højt placeret, og hvor gentagne pres på modtagerlandes regeringer har gjort forskel. Danmark bør benytte sit medlemskab af Sikkerhedsrådet til at kæmpe for et udvidet sikkerhedsbegreb med mennesket i centrum og insistere på en kraftig forhøjelse af indsatsen i de fattigste lande. Kortsigtede 'nålestiksoperationer' i andre lande med dansk synlighed som det primære formål gavner ikke sagen i det lange løb, og derfor må kursen rettes tilbage fra den 'hårde' til den 'bløde' sikkerhedspolitik, når vi taler om samtænkning med udviklingsbistand.19 Når det gælder arbejdet i marken, er Danmark kommet langt med at udvikle principper og metoder for sammenhænge mellem civile og militære indsatser, og der er mange gode erfaringer at bygge på. Det danske forsvar er sammen med de humanitære organisationer godt rustet til at levere en effektiv indsats, hvor skillelinien mellem humanitært og militært arbejde opretholdes, og samarbejdet med civile aktører finder en fornuftig form i de lande, det drejer sig om, når vi taler om udviklingsbistand. Synergien skabes ikke ved, at militæret 'overtager' det humanitære arbejde, men tværtimod gennem et respektfuldt samarbejde mellem ligestillede parter med hver sin ekspertise, og det er der stor opmærksomhed på i forsvaret og hos de humanitære organisationer. Som det gælder på andre områder, gør de politiske beslutningstagere klogt i at lytte til de folk, der arbejder i brændpunkterne, og her er der mange gode erfaringer at bygge på.

Noter

1 Oxfam 2004

2 Raj Rana: Contemporary challenges in the civil‐military relationship: Complementarity or incompatibility?, ICRC 2004.

3 Sikkerhed, Vækst og Udvikling, Udenrigsministeriet 2004

4 FAO: Assessment of the World Food Security Situation, Committee on World Food Security, Maj 2005

5 Folkekirkens Nødhjælp, efter IASC Reference Paper af 28 juni, 2004

6 Medecins sans Frontieres.

7 Se f.eks. Bjørn Møller: 'Bistand mod terrorisme', Den Ny Verden 2003.

8 UNDP Human Development Report 1994

9 Kofi Annan: In larger freedom  ‐  towards development, security and human rights for all. marts 2005

10 UNDP Op.Cit.

11 Ibid.

12 Bl.a. Bjørn Møller: 'Bistand mod terrorisme?', Den Ny Verden september 2003 og Jan Øberg, Interview i Danmarks Radio, juli 2005

13 FAO: Assessment of the World Food Security Situation, Committee on World Food Security, Maj 2005

14 The Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief, ICRC 1996

15 The Sphere Project, Geneva 1997

16 For mere information henvises til Sphere‐projektets website www.sphereproject.org

17 Kilde: Folkekirkens Nødhjælps danske version af Civil‐Military Relationships in Complex Emergencies, IASC 2004

18 Forsvarsforligsteksten juni 2004.

19 Der henvises til Knud Vilbys kronik Fra blød til hård sikkerhedspolitik Politiken 2. januar 2004, for en glimrende analyse af den glidning, der er ved at ske.