»The threat of nuclear force has taken on a function that is novel at least in its exclusiveness«. - H. J. Morgenthau
SALT II er forkortelsen for »Strategic Arms Limitation Talks«, som omfatter forhandlingerne vedrørende begrænsning af de amerikanske og sovjetiske strategiske nukleare våben, hvor »II« henviser til anden forhandlingsperiode, som fandt sin foreløbige afslutning ved præsidenterne Carter og Breznews underskrivelse i Wien, den 18. juni 1979, af det forhandlingsresultat, som var tilvejebragt efter mere end 5 års intens arbejde. Skal en SALT II aftale blive en realitet, mangler endnu de to landes lovgivende forsamlingers ratifikation.
TNF står for »Theatre Nuclear Forces«1), og anvendes i NATO-sammenhæng til beskrivelse af de i Europa placerede nukleare våbensystemer. De har uopholdeligt påkaldt sig betydelig opmærksomhed under SALT forhandlingerne, og parterne nåede i realiteten kun til enighed om en aftale ved også, at enkelte TNF våbensystemer blev pålagt begrænsninger.
SALT III er de forhandlinger, som parterne var enige om skulle følge umiddelbart i forlængelse af de hidtil gennemførte forhandlinger med det af parterne erklærede sigte at tilvejebringe yderligere begrænsninger, kvantitativt såvel som kvalitativt, af de strategiske nukleare våben.
Der er en direkte forbindelse mellem SALT n, TNF og SALT m , en forbindelse, som nærmere skal søges belyst i det efterfølgende, og som bl. a. kom til udtryk gennem den beslutning, som NATOs udenrigs- og forsvarsministre V2 år efter SALT II aftalens underskrivelse vedtog vedrørende moderniseringen af alliancens TNF våbensystemer, og parallelt hermed udtalte forventning om med Sovjetunionen at indlede forhandlinger om begrænsninger af NATOs og Sovjetunionens TNF kapacitet - forhandlinger, som skulle indpasses i de bilaterale SALT HI forhandlinger.
Den amerikanske situation
Valgkampen op til det amerikanske præsidentvalg i november 1980 var i ikke ringe grad præget af USAs udenrigs- og sikkerhedspolitiske situation. Præsident Carter fremhævede den betydning, det for USA - og hele den vestlige verden - ville have, at SALT II aftalen blev ratificeret, og det var hans erklærede hensigt, at søge aftalen ratificeret snarest efter valget. Ronald Reagan, derimod, tog under hele valgkampen afstand fra den opnåede aftale, og mente, at fornyede forhandlinger ganske vist måtte indledes med Sovjetunionen, men kun vedrørende enkelte af de i den indgåede aftale indeholdte elementer. I skrivende stund er det umuligt at vurdere, hvilken retning Reagans udenrigs- og sikkerhedspolitik vil tage - og meget vil i den forbindelse afhænge af, hvilke rådgivere Reagan vil samle omkring sig i Det Hvide Hus. Men uanset fremsatte udtalelser, kan selv en republikansk præsident næppe komme uden om en fortsættelse af forhandlinger om reduktioner i det samlede spektrum af strategiske nukleare midler.
Problemet er imidlertid - set i relation til det foreliggende aftalekompleks - hvor lang tid der vil gå, inden den nye administration - på baggrund af administrationens generelle sikkerhedspolitik for den kommende fire års periode - har vurderet det mellem Carter og Breznew opnåede resultat. Måtte Reagan administrationen - mod forventning - vælge at søge den indgåede aftale ratificeret, er spørgsmålet imidlertid, om en ny senatsbehandling er nødvendig, da der også har fundet en udskiftning sted i Senatet (1/3 af senatorerne har været på valg). At Senatets nye sammensætning med republikansk flertal betyder endnu større vanskeligheder ved at opnå ratifikation, er imidlertid i sig selv en anden sag. I relation til flere elementer i SALT II aftalen er tiden imidlertid en betydelig faktor, og kun få måneder kan passere efter den 20. januar 1981, inden aftalen uden videre bliver umulig at ratificere i den foreliggende version.
Hvorledes denne nye situation vil blive vurderet i Moskva, vil kun tiden kunne vise, men udelukkes kan det vil næppe, at Sovjetunionen på sin side også vil se det som en fordel at genforhandle dele af aftalen.
Præsident Reagan har under hele den lange valgkamp udtalt krav om en væsentlig forøgelse af den amerikanske forsvarsindsats, herunder ikke mindst af det strategiske våbenpotentiel, for, som han har udtalt, ikke at blive Sovjetunionen underlegen også på dette område. Skal disse udtalelser tages efter pålydende, må forventes en videreførelse af MX-programmet, produktion af B 1 bombeflyet, og en betydelig udvidelse af USAs flådestyrker. Men ligesom øvrige præsidenter ved deres tiltræden har haft stærke synspunkter, enten i den ene eller anden retning, må det også forventes, at Reagan vil se sig nødsaget til at moderere sine valgløfter. Hverken USA eller Sovjetunionen vil i de kommende 10 år have økonomisk underlag for at kaste sig ud i et hektisk våbenkapløb. En umiddelbar vurdering synes derfor at være, at Reagan må slække på kravene til MX-programmet, ligesom B 1 bombeflyet næppe heller vil blive sat i produktion (der kan kompenseres på adskillige andre områder). En udbygning af de maritime midler er imidlertid-tænkeMg.
Som erstatning for MX-programmet må missilforsvarsssystememe forventes at ville påkalde sig fornyet interesse. Den mellem USA og Sovjetunionen i 1972 indgåede ABM aftale (ABM = »Anti Ballistic Missile«), skal i 1982 bekræftes af parterne, og ABM traktatelementeme kunne samtidig med et generel stop for udviklingen af nye offensive missilvåbensystemer blive betydelige forhandlingsobjekter i SALT H/III. Dette kan imidlertid medføre, at en aftale tidligst vil kunne udformes og vedtages i 1982 eller senere. Derved brister i alle tilfælde adskillige af de i den vedtagne aftale fastsatte tidsfrister. For imidlertid at have en baggrund at forhandle ud fra, kunne parterne genfremsætte 1977-erklæringeme om ikke at ville ændre i interimaftalens bestemmelser (SALT I), og de i Vladivostok protokolatet fastsatte begrænsninger, så længe forhandlinger pågår.
Uanset hvordan parterne får taget hul på bylden, vil TNF komme til at indgå som en betydelig faktor i forhandlingerne. I den forbindelse vil selvsagt de allerede opnåede resultater i SALT II aftalen spille en betydelig rolle. Reagan har hidtil kun i begrænset omfang udtalt sig om TNF problematikken - derimod har personer, som måtte forventes at komme til at spille en afgørende rolle i formuleringen af den nye administrations politik, fremsat udtalelser, som dog næppe vil rokke ved USAs principielle holdning til sit nukleare engagement i Europa, men som omvendt ville kunne afstedkomme fornyede drøftelser om NATOs nukleare strategi.
De nukleare våbens rolle i NATO
Alliancens strategiske koncept foreskriver tilstedeværelsen af en afskrækkelsesevne, der umiddelbart gør det klart, at det for en eventuel modstander i en krisesituation vil være forbundet med store risici at gribe til væbnet konflikt. Skulle afskrækkelsen ikke være tilstrækkelig, og væbnet konflikt blive en realitet, må de elementer, der indgår i afskrækkelsesevnen, være af et sådant kvalitativt og kvantitativt omfang, at det fjendtlige angreb kan afvises med færrest mulige tab.
Alliancen har gennem de seneste 13 år opbygget denne afskrækkelsesevne omkring tre elementer, indeholdt i den strategiske triade: Konventionelle styrker, »Theatre Nuclear Forces«, og amerikanske strategiske nukleare styrker. I tilfælde af væbnet konflikt skal triadens elementer - enkeltvise, såvel som gennem deres indbyrdes forhold - være sammensat således, at Alliancen kan udløse et til enhver tid afbalanceret og fleksibelt svar. Derved forstås, at Alliancen skal være rede til at svare med tilsvarende eller om nødvendigt kraftigere midler end modparten har anvendt, med den hensigt at bringe fjendtlighederne til en hurtig afslutning. Det er i denne forbindelse af afgørende vigtighed, at modparten erkender, at det vil koste ham ubodelig skade, om han måtte vælge at eskalere ud over det svar Alliancen har afgivet.
NATOs strategiske koncept foreskriver således ikke, at Alliancen i tilfælde af et angreb nødvendigvis skal starte i den nedre ende af eskalationsskalaen, men tværtimod være rede til at gribe ind på et hvilket som helst trin, afpasset modpartens udspil. Det er dérfor nødvendigt, at de tre led i triaden hver for sig besidder en sådan afskrækkelsesevne, at de aldrig kommer i anvendelse, og en sådan kampkraft - skulle de blive anvendt - at deres virkning gør det klart for modparten, at konflikten ikke bør eskalere. I dette perspektiv skal ses behovet for, at også TNF kapaciteten besidder størst mulig effektivitet, og ligesom et hvert andet element i triaden kontinuerligt moderniseres.
NATO kategoriserer TNF efter våbensystemernes rækkevidde, idet våbensystemer med en rækkevidde på mere end 5.500 km - jvf. SALT II aftalen - defineres som strategiske:
- kortererækkende med en rækkevidde på under 100 km, f.eks. artilleri,
- mellemdistancevåben, som har en rækkevidde på 100-1000 km, omfattende visse fly og jord-til-jord missilsystemer,
- de længererækkende, som har en rækkevidde ud over 100 km. Herunder henregnes fly af typerne F - lll (amerikanske) og VULCAN (engelske), samt de britiske POLARIS ubådsbaserede missiler.
Ud over disse våbensystemer omfatter TNF familien luftforsvarssystemet NIKE HERCULES, atomminer og de maritime nukleare systemer til bekæmpelse af mål over, på og under havoverfladen.
For at et våbensystem kan betegnes som nukleartleverende, må en nuklear granat selvsagt være til stede (og personel må være uddannet til at kunne affyre de nukleare granater). Gennem mere end 20 år har antallet af nukleare granater, bomber o.s.v. (normalt sammenfattet i betegnelsen sprænghoveder) i Europa været konstant, nemlig ca. 7000. Det nøjagtige antal, som hvert år fastsættes af den amerikanske kongres, er oplagret i et antal lande i Europa på baggrund af bilaterale aftaler mellem USA og de enkelte lande. Sprænghoveder er fordelt på de nævnte kategorier af våbensystemer, og et sprænghoved, der eksempelvis er konstrueret til et NIKE HERCULE S jord-til-luft missil, kan ikke anvendes til LANCE jord-til-jord missilet. Sprænghovederne er amerikansk ejendom, og den amerikanske præsidents tilladelse skal foreligge, inden de anvendes af en anden nation (på tilsvarende vis skal den franske præsident og den britiske premierminister give tilladelse til anvendelse af franske og britiske våbensystemer). Det aftalemæssige forhold mellem på den ene side de europæiske landes våben, og på den anden de amerikanske sprænghoveder, karakteriseres gennem det såkaldte »dobbeltnøgle« system.2).
TNF-moderrdseringsbeslutrdngen
Nukleare våbens eventuelle anvendelse er en politisk handling, og kan kun finde sted efter en politisk beslutning. Intet våben vil kunne aktiveres udelukkende på baggrund af en militær beslutning. De politiske myndigheder har pålagt de militære at gennemføre en detaljeret planlægning for våbensystemernes mulige anvendelse, som tager udgangspunkt i et nøje studium af Warszawapagtens militære opbygning. For så vidt angår målområder indenfor Warszawapagtens bagland, har NATO gennem adskillige år bl.a. planlagt på en anvendelse af fly. En betydelig udbygning af Warszawapagtens luftforsvar har imidlertid gjort det særdeles risikofyldt for NATO fly at skulle gennembryde denne forsvarskæde. Det blev derfor fundet helt naturligt - også grundet visse våbensystemers forældelse - at lade modernisering af TNF kapaciteten indgå i det langtidsforsvarsprogram, som NATOs stats- og regeringschefer besluttede at sætte i gang i maj 1977, og som, for så vidt angik den nukleare del, fandt sin foreløbige afslutning på det fælles udenrigs- og forsvarsministermøde den 12. december 1979, hvor det besluttedes at introducere i Europa 108 PERSHINGII jord-til-jord missiler og 464 landbaserede »cruise« missiler - begge med en rækkevidde ud over 1000 km og begge kun med enkelt sprænghoved.
Alle de lande som deltager i NATOs integrerede forsvarssamarbejde vil deltage i programmet. Missilerne stationeres i enkelte lande, mens visse følgeomkostninger vil blive henført til fællesfinancierede arrangementer.
En forudsætning for programmet var opretholdelse af status quo for antallet af sprænghoveder i Europa. Det blev imidlertid anset som en naturlig del af moderniseringen at lade den følge af en samtidig tilbagetrækning af 1000 sprænghoveder, således at de 572 nye sprænghoveder uden vanskeligheder ville kunne rummes inden for det givne loft. Dette betyder imidlertid samtidig en ændret prioritering for de færre sprænghoveder, som vil være til rådighed for andre våbensystemer med kortere rækkevidde.
Den parallelt med moderniseringen trufne beslutning om at arbejde videre med udformningen af mere konkrete forslag til TNF våbenkontrolforanstaltninger var - ikke mindst under hensyntagen til den udvidelse, som har fundet sted inden for Sovjetunionens TNF kapacitet - indeholdt i følgende hovedsynspunkter:
- fremtidige begrænsninger skulle være ensartede for USA og Sovjetunionen,
- begrænsninger skulle forhandles bilateralt mellem USA og Sovjetunionen inden for rammerne af SALT IH,
- forhandlingernes umiddelbare mål skulle være tilvejebringelsen af begrænsninger af parternes længererækkende TNF,
- begrænsningerne skulle have form af de jure lighed, både hvad angår kvantitet og rettigheder, og
- alle begrænsninger skulle uden væsentligere problemer kunne kontrolleres.
Beslutningen om at ville forhandle om begrænsninger af de længererækkende TNF afspejler den særlige betydning Alliancen tillægger våbenkontrol som et instrument i tilvejebringelsen af et mere stabilt forhold mellem Øst og Vest. Gennem våbenkontrol tilsikres en uformindsket sikkerhed med en lavere forsvarsindsats. Med dette overordnede politiske sigte, vil Alliancen om end indirekte kunne bidrage til konstruktive forhandlinger i fortsættelse af SALT II.
Den sovjetiske TNF kapacitet
På TNF området - som på alle andre områder inden for det sovjetiske forsvar - er der gennem de sidste 15 år sket en enorm udvikling, kvalitativt såvel som kvantitativt. Sovjetunionen besidder en TNF evne, som udgør en meget stor trussel mod det vesteuropæiske område, og som spænder fra kort- og længererækkende land- og søbaserede missiler over længererækkende fly til i mindre omfang kortrækkende artilleri. Numeriske sammenligninger mellem Sovjetunionens og NATOs TNF findes i et utal af opstillinger - i de enkelte tilfælde sammensat efter det publikum, sammenligninger er rettet imod. Disse numeriske sammenligninger, med de variationer, der kan være i dem, har dog den værdi, at de, vurderet over en længere årrække, fortæller noget om udviklingsmønstret. Henset til nærværende artikels primære interesse i de længererækkende våbensystemer, påkalder selvsagt i første række SS-4 og SS-5 missilerne sig størst opmærksomhed. Sovjetiske intentioner om at ville udskifte disse missiler med det nyere - og fra 1976 - introducerede SS-20 missil, er i altovervejende grad blevet ved intentionerne, hvorfor den sovjetiske kapacitet på blot dette ene område er steget støt i sidste halvdel af 1970’eme.
De sovjetiske længererækkende bombefly omfatter især de lidt ældre fly af typerne BADGER og BLINDER, men flyudviklingen har ej heller stået stille, hvilket ikke mindst kommer til udtryk gennem deployeringen af BACKFIRE bombeflyet. Alle typer fly kan medføre en betydelig bombelast, og de har en rækkevidde, som giver dem mulighed for at nå et hvilket som helst mål i Vesteuropa. Truslen er gennem de sidste år endvidere øget gennem den tilsyneladende permanente stationering i Østersøen af ubåde med nukleare missiler. Den nukleare trussel mod Europa må endvidere formodes at omfatte flere af de våbensystemer, som i henhold til SALT definitionen karakteriseres som strategiske, men som lige vel ville kunne anvendes mod mål i Vesteuropa.
Med undtagelse af SS-20 missilet og BACKFIRE bombeflyet daterer nævnte våbensystemer sig til slutningen af 1960’eme. BACKFIRE indtog en central rolle i SALT II forhandlingerne, og først under mødet mellem Carter og Breznew i Wien, fandt parterne en løsning, således at produktionstakten fastsattes til et bestemt antal pr. år (30). SS-20 missilet blev imidlertid holdt udenfor, og produktion og deployering af dette våbensystem er derfor holdt i uændret tempo gennem de sidste 4 år.
Under hele forhandlingsprocessen om TNF moderniseringerne har SS-20 missilets udvikling og deployering øvet en ikke ringe indflydelse på NATOs overvejelser. SS-20 er en videreudvikling af det strategiske missil SS-16, som Sovjetunionen for 3-4 år siden ophørte med at udvikle - formentlig grundet tekniske vanskeligheder (det var derfor næppe problemfyldt at akceptere begrænsninger på netop dette missil i SALT II aftalen). SS-20 repræsenterer en kvalitativ og kvantitativ forbedring i forhold til SS-4 og SS-5 missilerne. Det er mobilt, udstyret med tre individuelle styrbare sprænghoveder. Til hver affyringsrampe hører flere missiler, således at genladning kan finde sted. Samtidig har det en rækkevidde på ca. 4500 km og er dobbelt så stor som SS-4. Træfsikkerheden er 3 gange bedre end SS-5 og 6 gange bedre end SS-4 missilet.
SS-20 missilets særlige egenskaber gør det anvendeligt til indsættelse i forbindelse med den indledende såvel som opfølgende anvendelse af nukleare våben. Det vil endvidere med stor effekt kunne indgå i en altomfattende nuklear udveksling. Missilets mobilitet og det flerhovede sprænghoved gør det endvidere mere anvendeligt end noget andet sovjetisk nukleart system til selektiv anvendelse mod militære mål i Vesteuropa. Det antages, at missilets sprænghoved kan fremføre en ladning på 150 kiloton - 7% gange større end Hiroshima-bomben.
Det er i den vestlige debat blevet hævdet, at SS-20 blev introduceret som handelsobjekt for de franske og britiske våbensystemer. En mulighed som selvsagt ikke kan udelukkes, henset til tidspunktet for våbnets introduktion, men mere sandsynligt er det dog, at det blev indført på baggrund af mere substantielle overvejelser, enten som resultat af inertien i den kontinuerlige våbenudvikling og moderniseringsproces eller også som et våben, der skulle øge den sovjetiske militære kapacitet - eller en kombination af begge.
Den sovjetiske reaktion på NATOs TNF beslutning
Drøftelserne i NATO om moderniseringen af TNF afstedkom en sovjetisk politisk aktivitet, som, især i betragtning af det niveau den manifesterede sig på, må karakteriseres som usædvanlig. At den skulle ses som en direkte fortsættelse af NATOs bestræbelser på introduktion af »neutronbomben« synes uden al tvivl.
I en tale i Østberlin den 6. oktober 1979 i anledning af 30 års dagen for oprettelsen af den østtyske republik, fremsatte præsident Breznew en række udtalelser, hvis primære sigte var forsøg på at foregribe og forhindre NATOs modemiseringsbeslutning og våbenkontrolforslag. Han stillede i udsigt, at Sovjetunionen ville trække 20.000 sovjetiske soldater og 1000 kampvogne tilbage fra Østtyskland i løbet af de kommende 12 månder, og udtalte sovjetisk villighed til at reducere antallet af nukleare mellemdistancevåben deployeret i den vestlige del af Sovjetunionen. Endvidere, at Sovjetunionen aldrig ville anvende nukleare våben mod de lande, som afslog at producere eller stationere sådanne våben på deres territorium.
Breznew holdt sin tale dagen efter at indholdet af NATOs formodede forestående beslutning var sivet ud til pressen og offentliggjort i New York Times. Tidspunktet var derfor velegnet til at gøre et alvorligt forsøg på at få NATO til at ændre sine intentioner. Talen markerede samtidig den første højtstående officielle politiske angivelse af antal og typer af sovjetiske strategiske våben. For så vidt angik TNF indeholdt talen flere tvetydigheder, som omhyggeligt blev gentaget i de følgende måneders udfald mod NATO. Man undlod (bevidst?) at tydeliggøre, om SS-20 missilerne ville være blandt de nukleare mellemdistancevåben, som man tilsyneladende var rede til at fjerne/reducere, og måtte det være indforstået, forelå der intet om, hvorvidt de ville blive flyttet til andre områder, hvorfra de fortsat ville kunne nå mål i Vesteuropa (hvad de kan fra opstillinger i den centrale del af Sovjetunionen). Forsøg på fra vestlig side at få især dette spørgsmål besvaret gav intet resultat.
Beslutningen i Bruxelles den 12. december 1979 affødte, som det måtte forventes, omgående reaktion fra Moskva, hvor de officielle nyhedsmedier bekendtgjorde, at ethvert grundlag for forhandlinger nu var forpasset, og at Sovjetunionen ikke længere var villig til at trække mellemdistancevåben tilbage fra den vestlige del af Sovjetunionen. Udenrigsminister Gromyko antydede, at Sovjetunionen for sin part ville deployere lignende våben som NATO. Beslutningen kan dog næppe være kommet overraskende for Sovjetunionen, idet alt var lagt op til én eller anden form for handling under NATO mødet, og Breznews oktober-udspil har uden tvivl været et forsøg på over for omverdenen at lade Sovjetunionen fremstå i et positivt og imødekommende lys.
Allerede den 18. december 1979 fremlagde udenrigsminister Vance, NATOs forhandlingsoplæg, som indeholdt 3 principper: Forhandlingerne skulle være bilaterale mellem USA og Sovjetunionen inden for rammerne af SALT, begrænsninger i amerikanske våben måtte følges af tilsvarende begrænsninger i de sovjetiske våben, og det umiddelbare sigte med forhandlingerne skulle være tilvejebringelse af begrænsninger af de landbaserede, langtrækkende TNF missiler. Sovjetunionens svar forelå den 3. januar 1980: Der ville ingen forhandlinger finde sted, med mindre NATO ændrede sin beslutning af 12. december 1979.
Reaktionen var selvsagt ventet, men var for så vidt bemærkelsesværdig derved, at såvel Sovjetunionen som USA havde moderniseret og deployeret strategiske våben under hele SALT forhandlingsprocessen (et forhold, som måske har skabt de essentielle SALT problemer - men det er en anden sag). Ligeledes, at Sovjetunionen indtog en holdning, som ikke åbnede mulighed for kompromis - eller om det skulle være, kim kompromis på sovjetiske betingelser.
Sovjetunionen og NATO stod således over for hinanden med hver sin holdning. NATO ville være rede til forhandling, efter at modemiseringsbeslutningen var truffet. Sovjetunionen til, at forhandlinger kun kunne finde sted, såfremt beslutningen blev trukket tilbage.
SALT II
Den 18. juni 1979 underskrev i Wien præsidenterne for USA og Sovjetunionen SALT II dokumenterne. De blev med god ret karakteriseret som det officielle stempel på tilvejebringelsen af strategisk nuklear paritet.
For anden gang var der mellem verdens to nukleare stormagter opnået enighed om begrænsninger i det strategiske potentiel. Fra den første spæde start i Johnson regeringens sidste år, via en midlertidig og tidsbegrænset aftale (SALT I), undertegnet i Moskva i 1972, videre via en uforbindende hensigtserklæring i Vladivostok i 1974, var nu taget et betydeligt skridt i retning af at standse et tilsyneladende endeløst våbenkapløb.
Den 22. juni 1979 oversendte præsident Carter aftalen og den hermed følgende protokol til Senatet med henblik på at opnå Senatets ratifikation (2/3 flertal). Sammen med disse to dokumenter fulgte 98 forklarende tekster til aftalens og protokollens enkelte artikler, et memorandum vedrørende våbensystemernes antal, en fælleserklæring om principper og grundlæggende retningslinier for fortsatte forhandlinger, og et memorandum udarbejdet under mødet mellem præsidenterne i Wien, indeholdende erklæringer vedrørende BACKFIRE bombeflyet.
Under sin gennemgang af aftalekomplekset vedtog Senatets udenrigskomite en række resolutioner, som var indeholdt i det udkast til en ratifikationserklæring, som Senatet forventedes at sende til præsidentens godkendelse. Resolutionerne var opdelt i tre kategorier:
- Kategori I: Forhold, som ikke forventedes at ville kræve Sovjetunionens godkendelse.
- Kategori II: Forhold, som var udtryk for officiel amerikansk holdning og som formelt skulle bringes til Sovjetunionens kendskab, men som ikke blev anset for at ville kræve Sovjetunionens formelle godkendelse.
- Kategori IH: Forhold, som ville kræve Sovjetunionens godkendelse.
Følgende elementer var bl.a. indeholdt i kategori I:
- hverken aftalen eller protokollen indeholdt forhold, som fremover ville hindre USA i at fortsætte det eksisterende samarbejde med sine allierede for så vidt angik konventionelle og nukleare våbensystemer. Komiteen refererede herved til den særlige »ikke-omgåelses« bestemmelse,
- protokollen ville kun med 2/3 flertal i Senatet kunne forlænges ud over 31. december 1981,
- under SALT m forhandlinger skulle enhver begrænsning, lagt på USAs TNF kun akcepteres, såfremt tilsvarende sovjetiske TNF begrænsninger gennemførtes.3
SALT H processen havde i ikke ringe grad været karakteriseret ved på den ene side en amerikansk holdning, som i sit indhold var teknisk betonet, og som havde det umiddelbare sigte at opretholde »essential equivalence« mellem USA og Sovjetunionens strategiske nukleare våbensystemer, på den anden den europæiske, hvis primære interesse havde været rettet mod de politiske aspekter omkring forhandlingerne. Dette, parret med problemerne om, hvorledes der kunne gennemføres sensitive bilaterale forhandlinger om spørgsmål så alvorlige som den strategiske balance under samtidig hensyntagen til sikkerhedsmæssige forhold for sine allierede, for hvem den strategiske balance udgjorde et tilsvarende alvorligt og vitalt problem, fremstod som et betydeligt amerikansk dilemma. Det var ikke mindst på denne baggrund, at der Under forhandlingernes sidste 2% år afholdtes 20 konsultationer i NATO rådet, hvor USAs chefforhandler i Geneve orienterede om status i forhandlingerne, enten det måtte være på baggrund af forhandlingsdelegationernes resultater i Geneve eller efter møder på højere plan.
Fokuserede den europæiske interesse i overvejende grad mod de generelle politiske forhold, var der dog tre specifikke områder - af såvel politisk som teknisk karakter - som påkaldte sig europæernes bevågenhed - forhold, som havde direkte relation til TNF problematikken:
- aftalens artikel XII vedrørende »ikke-omgåelse«,
- forbudet i protokollen om, at der tidligst efter 31. december 1981 måtte deployeres længererækkende land- og søbaserede »cruise« missiler, og - den fælles principerklæring om de efterfølgende forhandlinger.
»Ikke-omgåelses« bestemmelsen
Problemet »ikke-omgåelse« daterer sig til SALT forhandlingernes begyndelse, og her som senere i særlig grad til definitionen af »strategiske våben«. Det var - og har hele tiden været - en sovjetisk opfattelse, at denne kategori omfattede alle våben, som kunne bringes frem til modpartens territorium. Denne definition omfattede for begge parter de såkaldte centrale systemer (ICBM, SLBM og tunge bombefly), men også de i Europa stationerede amerikanske TNF våben, som ville kunne nå Sovjetunionen. Definitionen udelukkede tilsvarende sovjetiske TNF våben, og ville selvsagt alene være til Sovjetunionens fordel. Under de hidtidige forhandlinger har USA formået at overbevise Sovjetunionen om definitionens urimelighed.4)
Ved SALT II forhandlingernes indledning introducerede Sovjetunionen etforslag om gennemførelse af asymmetriske reduktioner, således at større sovjetiske reduktioner af centrale systemer blev kompenseret ved reduktioner af amerikanske langtrækkende TNF våbensystemer stationeret i Europa - og i øvrigt reduktion af europæiske landes nukleare styrker. Dette var uakceptabelt for USA, der dog gik så vidt som at introducere forslaget om en ensidig erklæring - som kompensation for reduktion af centrale våbensystemer - i hvilken USA ville erklære sig rede til ikke at omgå aftalen gennem forøgelse af TNF potentiellet. Dette sovjetiske indledende udspil og den efterfølgende amerikanske holdning har senere haft den for Sovjetunionen effektfulde virkning, at Sovjetunionen med god grund kunne afvise ethvert amerikansk forslag om at inkludere sovjetiske TNF våbensystemer i SALT begrænsningerne.
Under mødet i Vladivostok i november 1974 trak Breznew kravet om de længererækkende TNF våbensystemers inddragelse tilbage, og præsident Ford afholdt sig i lyset heraf fra »ikke-omgåelses« spørgsmålet. Da delegationerne genoptog forhandlingerne i Geneve i 1975, introducerede Sovjetunionen imidlertid ikke alene en »ikke-omgåelses« klausul, men også et forslag til bestemmelser vedrørende »ikke-overførsel«, som pålagde parterne at afstå fra »at overføre strategiske offensive nukleare våben til andre stater, og at undlade at medvirke til disse våbens udvikling, især ved at overføre komponenter og tekniske beskrivelser«. Sovjetunionen gjorde det samtidigt klart, at de med »strategiske offensive våben« forstod våben, som i aftalen ville blive pålagt begrænsninger. Derved havde de trukket en parallel til ABM aftalen, som netop indeholdt en »ikke-overførsels« klausul.
USA havde imidlertid ikke til hensigt at akceptere en klausul af nævnte art, og spørgsmålet måtte gennem længere tid henlægges som uløst.
I midten af 1977 introducerede USA for sine allierede to mulige formuleringer - en primær og en tilbagefaldsposition. Begge var generelle i indhold og i øvrigt svarende til, hvad der normalt er indeholdt i internationale aftaler. NATO rådet godkendte oplæget, men dog kun under den forudsætning, at blev den primære formulering ikke akcepteret af Sovjetunionen, skulle rådet konsulteres påny inden tilbagefaldspositionen introduceredes.
I begyndelsen af 1978 reagerede Sovjetunionen på det amerikanske forslag ved at foreslå en svækkelse af »ikke-overførsels« klausulen, og i stedet kombinere »ikke-omgåelses« og »ikke-overførsels« bestemmelserne i én klausul. USA fandt det påkrævet at introducere tilbagefaldspositionen, og NATO rådet blev inddraget i overvejelserne. Efter nogen diskussion, under hvilke USA erklærede sig rede til efter SALT II aftalens underskrivelse at udsende en ensidig erklæring, som forklarede betydningen af »ikke-omgåelsés« klausulen samt USAs villighed til fortsat at samarbejde med sine allierede, opnåedes i rådet enighed om teksten for tilbagefaldspositionen.
Denne blev af de to forhandlingspartnere vedtaget under udenrigsministrene Vance og Gromykos møde i april 1978, samtidig med, at Sovjetunionen trak sit forslag om en fælles »ikke-omgåelses/ikke-overførsels« klausul tilbage. NATO rådet informeredes samtidig med, at USA bekræftede at ville udsende en ensidig erklæring efter aftalens underskrivelse.
I det år der skulle gå, inden aftalen blev underskrevet, opnåedes enighed mellem USA og øvrige NATO lande om indholdet af den ensidige erklæring, som udsendtes den 29. juni 1979 - 11 dage efter aftalens underskrivelse i Wien, og umiddelbart efter den sidste konsultation i NATO rådet.
»Ikke-omgåelses« bestemmelserne er optaget som artikel XII i aftalen og fastslår, at »for at sikre aftalens gennemførelse afstår parterne fra at omgå aftalens bestemmelser gennem andre stater eller på en hvilken som helst anden måde«. I den amerikanske ensidige forklarende udtalelse anføres det, at denne formulering »ikke vil ændre eksisterende forbindelser og samarbejde i forbindelse med modernisering (af eksisterende våbensystemer)«.
SALT II aftalen vil således ikke kunne lægge hindringer i vejen for TNF moderniseringen, og selv om Sovjetunionen ud fra egen definitionsopfattelse ville kunne hævde, at de landbaserede »cruise« missiler og PERSHENGII missiler er strategiske henset til, at de vil kunne nå sovjetisk territorium (uagtet at »strategiske våben« i aftalens artikel II defineres som våbensystemer med en rækkevidde på mere end 5500 km), så har Sovjetunionen henset til forhandlingsforløbet, bl.a. jvf. forhandlingsprotokollerne, ikke grundlag for at udtale sig mod moderniseringen. Den tilvejebragte løsning giver eksempelvis USA mulighed for at yde støtte til moderniseringen af de britiske »strategiske våben«, idet det i den ensidige erklæring hedder, at »for så vidt angår våbensystemer, som gennem aftalen er blevet numerisk begrænset - i lighed med SALT I aftalen - vil aftalen ikke nødvendigvis udelukke overførsel af sådanne våbensystemer«. Den britiske regerings beslutning om introduktion af TRIDENT missiler synes at bekræfte dette.
Under sine drøftelser i efteråret 1979 godkendte Senatets udenrigskomite erklæringen af 29. juni 1979, idet komiteen udtalte, at intet i SALT II aftalen eller protokollen kunne afholde USA fra at fortsætte det allerede etablerede samarbejde med sine allierede vedrørende nukleare og konventionelle våben. Udenrigsminister Vance udtalte under høringerne i komiteen, at USA ikke uden om NATO ville forhandle med Sovjetunionen om USAs forsvarssamarbejdsaftaler.
Protokollen
I et forsøg på at bryde dødvandet i SALT forhandlingerne introducerede udenrigsminister Vance overfor sin sovjetiske kollega under et møde i Moskva i marts 1977 et forslag om begrænsninger, som var mere omfattende end de, der var indeholdt i hensigtserklæringen fra Vladivostok i november 1974.6) Alternativt foreslog Vance, at Vladivostok erklæringens numeriske størrelser blev bibeholdt, og at spørgsmål, hvorom der ikke kunne tilvejebringes enighed (e.g. BACKFIRE og »cruise« missilet), blev henvist til senere forhandling og optaget i et særligt protokolat.
Sovjetunionen afviste begge forslag.6) Et par måneder senere var Sovjetunionen imidlertid rede til at akceptere det alternative forslag, og parterne enedes om rammerne for SALT II, som bl.a. skulle omfatte en protokol, som skulle gælde indtil 31. december 1981, og som skulle fastlægge visse begrænsninger for mobile interkontinentale missiler, land- og søbaserede »cruise« missiler, og luft-til-jord ballistiske missiler.
Under forhandlingerne om protokollens udformning var det USAs opfattelse - således som det også kom til udtryk under konsultationerne i NATO rådet - at »cruise« missilbegrænsningeme ikke måtte indeholde bindinger for alliancens fremtidige modemiseringsmuligheder. Trods vedvarende sovjetisk pres for at opnå aftalemæssigt forbud mod både landog søbaserede »cruise« missiler, stod amerikanerne fast, og USA har derfor fortsat mulighed for at udvikle og afprøve »cruise« missiler med ubegrænset rækkevidde fra enhver type platform. »Cruise« missilbegrænsningeme har i henhold til protokollen alene betydning i relation til deployering af de to typer med en rækkevidde ud over 600 km - og kun i perioden frem til 31. december 1981. Da missilerne under ingen omstændigheder vil kunne deployeres inden dette tidspunkt, lægger bestemmelsen således ingen reelle hindringer i vejen for at medinddrage dem i TNF modemiseringsprogrammet.
For USA var et væsentligt aspekt i forhandlingerne - såvel som det var et fremherskende element i NATO konsultationerne - den fortsatte mulighed for i perioden efter protokollens udløb, at kunne udvikle »cruise« missiler med et konventionelt sprænghoved. Sovjetunionen forsøgte flere gange, og med megen styrke, at få »cruise« missilbegrænsningeme for »konventionelle« såvel som for »nukleare cruise« missiler til at strække sig over den periode aftalen skulle gælde - altså indtil udgangen af 1985, for derigennem at etablere præcedens for protokollens begrænsninger, som skulle forhandles efter den 31. december 1981. Problemet blev »løst« ved, at der i protokollen indføjedes en bemærkning om, at »cruise« missilbegrænsningerne i hvert enkelt tilfælde skulle beskrives med det sprænghoved, de var udstyret med. For at hindre, at denne definition senere skulle danne præcedens, fik USA i protokollen indsat en formulering, som samtidig gjorde det helt klart, at sprænghoveddefinitionen udløb samtidig med protokollens øvrige begrænsninger (protokollens artikel II, paragraf 3 indledes således med følgende: »For the purpose of this protocol...«). For at sikre den amerikanske holdning til den »konventionelle« option, er opfattelsen reflekteret i forhandllingsprotokollen, ligesom synspunktet ofte har været indeholdt i officielle udtalelser.7)
Under hele forhandlingsprocessen gjorde USA det klar for Sovjetunionen, at protokollens begrænsninger var tidsbestemte, og at de ikke etablerede nogen form for præcedens for mulige fremtidige begrænsninger. Konsultationerne i NATO rådet viste sig i den forbindelse særdeles nyttige, og USA udsendte, efter at rådet havde haft sin sidste konsultation af selve aftaleteksten, følgende i tilslutning til den allerede nævnte ensidige erklæring: »Enhver fremtidig begrænsning af amerikanske våbensystemer, hvis primære opgave indgår som en del af TNF, skal ledsages af tilsvarende begrænsninger af sovjetiske TNF våbensystemer«.
Som anført foran, erklærede Senatets udenrigskomite sig enig i denne holdning gennem nævnte kategori I resolutionstekst. Den udsendte ensidige erklæring lader formode, at TNF begrænsninger vil få en fremtrædende plads under SALT IH forhandlingerne.
Den fælles principerklæring
Samtidig med forslaget om et særligt protokolat introducerede udenrigsminister Vance under sine drøftelser med udenrigsminister Gromyko i marts 1977 tanken om en fælles erklæring vedrørende den fortsatte SALT proces. Under det efterfølgende forsøg i Geneve på at etablere enighed om en tekst, viste det sig snart, at parterne havde divergerende opfattelse af målet for de fortsatte forhandlinger, og den eneste mulighed for kompromis viste sig at blive en bred - og i realiteten intetsigende - formulering af principper, som - groft taget - fastlægger, at der under SALT IH skal søges yderligere reduktioner og kvalitative begrænsninger af de strategiske våbensystemer.
Erklæringen består af en preambel og fire sektioner:
- preamblen understreger det grundlæggende princip om strategisk stabilitet og parternes intentioner om at afslutte en SALT m aftale,
- sektion I etablerer det generelle mål for yderligere begrænsninger ved reduktion af antallet af strategiske våben. Endvidere det mere specifikke mål, at begrænse sådanne strategiske offensive våben, som anses for mest destabiliserende for den strategiske balance, og endelig foranstaltninger, som skulle nedbringe muligheden for overraskelsesangreb,
- sektion II fastslår, at yderligere reduktioner skal kunne verificeres med nationale midler, og - i det omfang det er muligt - suppleres med fælles foranstaltninger som supplement for de nationale midler (et meget interessant supplement, som også skal ses i sammenhæng med den første fælles vedtagelse i tilslutning til aftalens artikel II, para 3, hvori behandles verifikation af fly, som kan fremføre »cruise« missiler og derved henregnes som tunge bombefly. Det hedder i denne vedtagelse, at »to this end, the parties may take, as appropriate, cooperative measures, contributing to the effectiveness of verification by national technical means«),
- sektion EU foreskriver, at der skal søges opnået afgørende og substantielle reduktioner af de strategiske offensive våben. Endvidere kvalitative begrænsninger af på den ene side nye typer af strategiske offensive våben, og på den anden eksisterende, men moderniserede strategiske offensive våben. Endvidere anføres, at spørgsmål affødt af bestemmelserne i protokollen skal løses under forhandlingerne i overensstemmelse med principper og mål indeholdt i erklæringen,
- sektion IV foreskriver, at parterne skal tage ethvert muligt skridt for at sikre stabilitet og reducere mulighederne for krig.
Under udformningen af erklæringen søgte Sovjetunionen gentagne gange at få indføjet henvisninger til de amerikanske TNF (i sovjetisk terminologi »Forward Based Systems«), samt de franske og britiske nukleare styrker. Som nævnt afviste USA konsekvent at drøfte disse våbensystemer, samt at lade indføje nogen henvisning om art og omfang af fremtidige reduktioner. På baggrund af konsultationerne med sine NATO allierede, foreslog USA, at parterne under SALT 113 skulle overveje »faktorer, som fastsætter den strategiske situation«. Dette akcepteredes af Sovjetunionen, og i kommende forhandlinger står parterne derved i realiteten frit med hensyn til de emner, de vil tage op. Sovjetunionen kan rejse krav om TNF (FBS), mens USA på sin side kan kræve betydelige reduktioner i de strategiske våbensystemer, enten de måtte være offensive eller af defensiv karakter (to krav som på hver sin måde er lige ømtålelige for begge parter).
Interessen i NATO omkring den fælles principerklæring var selvsagt stor, fordi den forventedes at ville røre ved essentielle europæiske interesser - primært gennem henvisninger til TNF. Men lige så ihærdige europæerne var i deres bestræbelser på at få afdækket erklæringens indhold, ligeså tilbageholdende var man fra amerikansk side. Senere kan man med rette sige, at interessen primært skyldtes ukendskabet til erklæringens indhold, for i sandhedens interesse må den nærmest karakteriseres som værende »uden bid« og uforpligtende. Den fastlægger end ikke rammer for SALT HI forhandlingerne og lader stå ganske åbent, hvilke emner parterne måtte ønske at introducere.
Kommende forhandlinger
Udenrigsminister Vance’s fremlæggelse af det vestlige forhandlingsoplæg om reduktion af NATOs og Warszawapagtens TNF våbensystemer den 18. december 1979 indeholdten specifik henvisning til forhandlingsformen, nemlig bilateralt mellem USA og Sovjetunionen, og inden for rammerne af SALT processen. Dermed være ikke sagt, at dette var (og er) den eneste mulighed, idet der naturligvis også eksisterer mulighed for, at sådanne forhandlinger henvises til MBFR forhandlingerne i Wien eller til et helt andet forum, eksempelvis med deltagelse af de nukleare magter (Sovjetunionen, USA, England og Frankrig).
At henlægge TNF problematikken til 19 nationer-forhandlingerne i Wien må af mange grunde karakteriseres som endog særdeles uhensigtsmæssigt - måske lige bort set fra den »saltvandsindsprøjtning« det ville give de nu uden resultat i 7 år gennemførte forhandlinger. Den forhandlingsform, som anvendes mellem de 12 NATO- og 7 Warszawapagtlande, er uegnet til TNF drøftelser, hvortil ikke mindst skal lægges en begrundet tvivl om Sovjetunionens villighed til at inddrage sine allierede i forhandlinger om de sovjetiske nukleare våben. Forhandlingerne i Wien tager sigte mod en reduktion af konventionelle våben inden for et geografisk afgrænset område, der f.eks. ville udelukke amerikanske nukleare våbensystemer stationeret i England og sovjetiske i den vestlige del af Sovjetunionen. Et fra vestlig side så langt tilbage som i december 1975 introduceret forslag om NATOs villighed til at reducere elementer i sit nukleare potentiel, stationeret i det kontinentale Europa, har aldrig mødt forståelse hos Warszawapagten. NATO tilbød tilbagetrækning af 1000 nukleare sprænghoveder, 54 F-4 fly, 36 PERSHING missiler og 29.000 amerikanske soldater mod sovjetisk tilbagetrækning af 1700 kampvogne og 68.000 soldater. Tilbudet blev senere modificeret. Den nukleare option har således allerede i adskillige år været på forhandlingsbordet.
En anden og meget væsentlig årsag til at holde TNF uden for MBFR er nødvendigheden af at begrænse omfanget af den TNF kapacitet, som inddrages i forhandlingerne. Enes forhandlingsparterne ikke om - i hvert fald i første omgang - at begrænse sig til længererækkende våben, vil der omgående opstå vanskeligheder omkring våbensystemernes klassificering, og forhandlingerne vil ende i et definitionsdødvande. Det foreliggende MBFR tilbud går ud over kategorien af længererækkende våbensystemer, og henset til, at MBFR forhandlingerne fokuserer mod taktisk betonede styrker, ville det være fristende for forhandlerne at forfalde til inddragelse af det fulde spektrum af TNF våbensystemer. Det er derfor nødvendigt, at det én gang introducerede NATO forslag bliver stående uændret i MBFRregiet for ikke at »forplumre« mulige reduktioner på anden vis (og andre steder).
Det andet mulige forhandlingsforum med deltagelse af de nukleare magter er udelukket allerede af den grund, at England dagen efter NATO beslutningen den 12. december 1979 meddelte, at det ikke ville akceptere nogen form for reduktion af sit nukleare potentiel i forbindelse med SALT DI forhandlinger mellem USA og Sovjetunionen - et forhold, som tidligere var givet af mere generel karakter uden direkte henvisning til SALT. Udelukkes kan det vel næppe, at såfremt England blev indbudt til at sidde omkring forhandlingsbordet med USA og Sovjetunionen, ville den britiske opfattelse blive mere nuanceret. Det bør dog holdes for øje, at en udvidelse af antallet af forhandlingsdeltagere ville stride mod det eksisterende vestlige forhandlingsoplæg. I øvrigt må det anses for tvivlsomt, om USA og Sovjetunionen i det hele taget ønsker det eksklusive bilaterale forhandlingsarrangement brudt.
På tilsvarende vis har Frankrig på et meget tidligt tidspunkt taget afstand fra en eventuel reduktion af sit potentiel - et forbehold, som kom til udtryk allerede under NATO stats- og regeringschefsmødeme i 1977 og 1978, hvor Frankrig ikke ønskede at være part i langtidsforsvarsprogrammet (kom til udtryk gennem de efter møderne udsendte communiqueer, som i en særlig del II udelukkende reflekterede synspunkter fra de lande, som deltager i det integrerede forsvarssamarbejde).
Da Tyskland i februar 1979 i NATO rådet introducerede sit forslag om en parallel behandling af modernisering og våbenkontrol, trådte Frankrig påny ud. Frankrig deltog ikke i det fælles udenrigs- og forsvarsministermøde den 12. december 1979. Det bør bemærkes, at Frankrig under SALT konsultationerne i NATO rådet på særdeles positiv måde tog del, både gennem fremsættelse af politiske holdninger og gennem introduktion af særlige europæiske forhold i relation til forhandlingsforløbet og omkring aftaletekstens indhold.
Tilbage står således udelukkende SALT forhandlingsarrangementet for en medinddragelse af TNF våbensystemerne. Ikke alene står NATO bag et forslag herom, men også de to hidtidige forhandlingspartnere har gennem den fælles principerklæring også for deres part fundet dette forhandlingsforum mest hensigtsmæssigt. Problemerne forbundet hermed er dog store. Vil det med TNF som forhandlingsobjekt være nødvendigt at ændre den nu anvendte definition for de våbensystemer, som indgår i forhandlingerne, eller skal de enkelte TNF våbensystemer i forhandlingerne nærmere udpeges? Den fælles principerklæring taler om, at de i protokollen anførte systemer skal indgå i forhandlingerne, men derved får man ikke SS-20 missilet med.
I september 1980 erfaredes om et første møde mellem udenrigsminister Muskie og udenrigsminister Gromyko, som resulterede i fastsættelse af yderligere drøftelser på embedsmandsplan i Geneve. Disse planlagte forhandlinger blev dog aflyst, hvilket uden tvivl skulle henføres til det forestående amerikanske præsidentvalg.
Mulige forhandlingselementer
Det er naturligvis umådelig vanskeligt - om ikke umuligt - at forudse, hvorledes parterne vil gribe problemerne an. Forhandlinger udelukkendeom TNF vil alene være til Sovjetunionens fordel, og medinddragelse af USAs strategiske styrker synes umiddelbart eneste udvej for at tilvejebringe paritet også for parternes TNF kapacitet. At røre USAs strategiske styrker uden samtidig at opnå begrænsninger af Sovjetunionens, må på den anden side anses for uakceptabelt for USA. Af de længererækkende - men endnu ikke deployerede - TNF systemer, er der næppe tvivl om, at PERSHINGII missilet er NATOs bedste forhandlingskort, og også det system Sovjetunionen må foretrække pålagt begrænsninger. Som Vesteuropas hovedstæder har levet med i adskillige år, er nu Moskva kommet inden for rækkevidde af et i Centraleuropa placeret missil. Værdien af det vestlige forhandlingskort er imidlertid begrænset, så længe våbensystemet endnu kun er i sin indledende produktionsfase.
Under SALT II forhandlingerne var det oprindelig et sovjetisk ønske, at antallet af »cruise« missiler, som tunge bombefly måtte fremføre, skulle fastsættes til 20 på hvert fly. Resultatet blev 28, og der kunne muligvis her være et område, hvor man kunne komme et sovjetisk krav i møde. Dette kunne ske gennem et samtidigt vestligt krav om pålæggelse af visse begrænsninger på SS-20 missilet - eller måske BACKFIRE bombeflyet. Reduktion fra 28 til 20 »cruise« missiler vil være et betydeligt tilbud henset til, at USA under de givne præmisser i SALT II aftalen har mulighed for at udruste 120 bombefly med denne type missiler. Begrænsningen i SS-20 missilerne kunne indledningsvis være en tilbagetrækning uden for rækkevidde af Vesteuropa (hvilket kan skabe vanskeligheder med Kina). En evt. fremføring ville uden vanskeligheder kunne konstateres og derigennem indikere en handling, som politisk ville sætte Sovjetunionen i en uheldig situation.
Det landbaserede »cruise« missils stationering i Vesteuropa åbner for tilstedeværelsen af en ny type våben, som Sovjetunionen vil have vanskeligheder ved at verificere. Et vestligt udspil i en forhandlingssituation kunne derfor være stationering alene af »cruise« missilaffyringsrampeme, og med selve missilet placeret i USA. Ikke alene mindskes værdien af våbensystemet, men antallet af sprænghoveder i Europa ville blive reduceret ud over de allerede annoncerede 1000 sprænghoveder, som under alle omstændigheder vil blive fjernet.
Sigtet med begrænsninger af TNF kapaciteten må være tilvejebringelsen af paritet - i første omgang kvantitativt. At komme uden om franske våbensystemer vil derfor være vanskeligt. USA kan - under hensyntagen til den hidtidige franske position - komme i den situation, at skulle afpasse antallet af amerikanske våbensystemer i Europa til bevægelserne i de franske.
Et tilbud af denne art fra amerikansk side må i sig selv anses for akceptabelt for Sovjetunionen. Det kunne samtidig føre til en intern vestlig dialog med fransk deltagelse, hvilket i sig selv ville være en positiv udvikling. Frankrig kan på sin side dog næppe se det som en fordel at uddybe en afkobling mellem den amerikanske strategiske kapacitet og det amerikanske TNF potentiel i Europa. Eller om muligt se en amerikansk (og NATO) akcept af en uforholdsmæssig stor sovjetisk kapacitet i forhold til den amerikanske, fordi man ikke fra fransk side vil udvise fleksibilitet.
Problemstillinger, som de skitserede, afspejler hver for sig - og i særlig grad ved en kombination - de kommende forhandlingers kompleksitet. Forhandlingerne bør derfor i indhold være så enkle som muligt og gennemføres af færrest mulige deltagere. Intense konsultationer inden for NATOs egne rammer vil være en nødvendighed og direkte følge deraf.
Afslutning
I indledningen er i relation til SALT II aftalens ratifikation fremsat formodninger om følgevirkningerne af det amerikanske præsidentvalg på forestående forhandlinger om begrænsninger af den strategiske såvel som TNF kapaciteten. Uanset hvor ønskeligt det måtte være, at forhandlingerne om TNF begrænsninger kommer i gang, er det dog endog særdeles betydningsfuldt, at en eller anden form for indledende aftale opnås mellem USA og Sovjetunionen - det være sig med eller uden TNF. Uden SALT II aftalens ratifikation - der må vurderes som mindre sandsynlig - vil forhandlingerne finde sted i et tomrum, hvor USA og Sovjetunionen uhindret ville kunne fortsætte udviklingen af deres strategiske potentiel. Da interimaftalen udløb i oktober 1977 udsendte parterne hver for sig en erklæring, hvori de tilkendegav at ville overholde aftalens indhold, så længe SALT forhandlingerne pågik. Noget tilsvarende kunne påny ske.
SALT II forhandlingerne må anses for afsluttet. Parterne har i dag i realiteten fuldstændig frie hænder til at fortsætte de nukleare våbenkapløb - bortset fra den negative virkning det ville have på verdensopinionen, om man gjorde det. Nye forhandlinger er påkrævet, og omend de vil blive vanskelige, er de af mange årsager - også årsager, som kun perifert har med nukleare våben at gøre - nødvendige. I en rapport fra juli 1979 til udenrigskomiteen i Repræsentanternes Hus vedrørende sovjetisk diplomati og forhandlingsevne, gives for så vidt begrundelsen hvorfor: »In the nuclear age, diplomacy and negotiations take on a new meaning, and indeed, a new imperative for both the United States and the Soviet Union. For they provide the vital mechanism for survival«.
