I anledning af DANSK RØDE KORS’ 100 års jubilæum har Tyge Lehmann, 1. ambassadesekretær ved den danske FN-Mission i Genève, udarbejdet denne artikel. Forfatteren har deltaget i den danske forberedelse til diplomatkonferencen om Røde Kors’ rolle under interne væbnede konflikter.
Den Internationale Røde Kors Komité (CICR, forkortet for Comité International de la Croix Rouge), hvis hovedkontor er beliggende i Geneve, Schweiz, er et særegent internationalt organ for så vidt som dets 25 medlemmer udelukkende består og skal bestå af schweiziske statsborgere, og komitéen selv supplerer afgåede medlemmer. Det internationale samfund har ingen indflydelse på Komitéens sammensætning, men gennem de siden 1864 på CICR’s initiativ indgåede internationale konventioner til beskyttelse af krigens ofre er der tillagt Komitéen en række humanitære funktioner til sikring af en human behandling af krigsfanger, syge og sårede kombattanter samt civile. I sin egenskab af neutralt mellemled mellem de krigsførende parter fungerer CICR herved samtidig som en art kontrolorgan for staternes overholdelse af de i konventionerne indeholdte beskyttelsesregler. Gennem disse funktioner indtager CICR en central international plads under væbnede konflikter, en plads som styrkes af det forhold, at omtrent samtlige verdens stater har tilsluttet sig det pågældende traktatkompleks til beskyttelse af krigens ofre. Dette udgøres i dag af fire konventioner, som blev vedtaget i Geneve den 12. august 1949 på baggrund af erfaringerne fra den 2. verdenskrig. Konventionerne indeholder bestemmelser - over 400 artikler - om beskyttelse af syge og sårede under land- og søkrig, om behandling af krigsfanger samt om beskyttelse af civile personer i krigstid.*) Reglerne, og dette er vigtigt at fastholde, tager udelukkende sigte på at regulere de stridende parters optræden under væbnede konflikter (den såkaldte »jus in bello«), og forpligter parterne til den pågældende optræden, uanset om en foreliggende krig kan betragtes som folkeretligt tilladeligt eller ej (spørgsmålet om retten til at indlede en krig »jus ad bellum«). Folkeretligt tilladt er i dag alene magtanvendelse i selvforsvar eller ifølge vedtagelse af FN’s sikkerhedsråd. FN-pagtens principielle forbud mod brug af væbnet magt er således uden betydning for spørgsmålet om anvendeligheden af Genèvekonventionerne. Bryder en væbnet konflikt ud i strid med FN-forbudet - opgørelser viser, at dette faktisk har været tilfældet i omkring 100 tilfælde siden FN-pagtens ikrafttræden 1945 - finder altså, og heldigvis, Genèvekonventionerne øjeblikkelig anvendelse.
*) Konventionerne er bekendtgjort på dansk i Lovtidende C, 1951, side 527-1089.
Genèvekonventionemes detaljerede sæt af regler er på nær en enkel artikel alle udformet med internationale væbnede konflikter for øje, d.v.s. krig mellem to eller flere stater, herunder besættelse af en anden stats territorium. Staternes accept af denne detaljerede regulering af deres optræden under internationale væbnede konflikter omfattende for eksempel bl.a. en forpligtelse til at lade repræsentanterne for CICR inspicere krigsfangelejre og intemeringslejre for civile og tale i enerum med de tilbageholdte må formentlig i det væsentlige ses som udslag af de krigsførendes gensidige interesse i at acceptere, at de, som ikke deltager i kamphandlingerne - civilbefolkningen, krigsfanger, syge og sårede kombattanter - beskyttes mest muligt. Dette gensidige interessesynspunkt, som ligger til grund for størstedelen af folkerettens regler, og i mangel af et effektivt internationalt håndhævelsesapparat bærer disse regler oppe, svækkes katastrofalt, når det kommer til spørgsmålet om at søge gennemført en humanisering af forløbet af interne væbnede konflikter, d.v.s. væbnede opstande (borgerkrige) inden for en stats eget territorium. Det særlige politiske og socialpsykologiske klima, der kendetegner interne væbnede konflikter - hvor det, der for oprørsbevægelsen er en legitim kamp for frihed og selvbestemmelse, af statsmagten betragtes som voldshandlinger rettet mod statens autoritet og undergivet dens straffelovgivning - gør det vanskeligt at opnå større indrømmelser fra regeringernes side i retning af at fastlægge internationale beskyttelsesregler til fordel for ofrene for sådanne konflikter. Formelt har det som argument imod indførelsen af beskyttelsesregler på dette område været anført, at det ville være ulogisk i traktatform at fastlægge pligter for en part, hvis identitet endnu ikke kendes, nemlig en eventuel fremtidig oprørsbevægelse inden for staten. Hvorom alting er, lykkes det først Genèvekonferencen i 1949 at nå til enighed om en vis international regulering af staternes optræden under interne væbnede konflikter eller, som det hedder i den af konferencen vedtagne eneste artikel herom, væbnede konflikter, som ikke er af international karakter. Artiklen, der er fælles for alle fire Genèvekonventioner, har følgende ordlyd:
»Artikel 3.
Hvor der på en af De Høje Kontraherende Parters territorium opstår en væbnet konflikt, der ikke er af international karakter, er enhver af de stridende parter forpligtet til som mindstemål at bringe følgende bestemmelser til anvendelse:
1. Personer, der ikke deltager aktivt i fjendtlighederne, herunder medlemmer af de væbnede styrker, som har nedlagt våbnene, og personer, der er gjort ukampdygtige eller følge af sygdom, sår, tilbageholdelse eller en hvilken som helst anden omstændighed, skal under alle forhold behandles humant. De må ikke gøres til genstand for mindre gunstig behandling som følge af race, farve, religion eller overbevisning, køn, fødsel, formueomstændigheder eller noget som helst andet lignende forhold. I dette øjemed er og forbliver følgende handlinger til enhver tid og på ethvert sted forbudt i forhold til ovennævnte personer:
a. vold mod liv og legeme, i særdeleshed mord under enhver form, lemlæstelse, grusom behandling og tortur;
b. udtagelsen af gidsler;
c. krænkelser af den personlige værdighed, i særdeleshed ydmygende og nedværdigende behandling;
d. domme, der ikke er afsagt af en behørigt konstitueret domstol, som yder alle de judicielle garantier, der betragtes som uundværlige af civiliserede folk, og henrettelser, der iværksættes uden en sådan domstols forudgående afgørelse.
2. Sårede og syge skal opsamles og plejes. Uvildige humanitære organer, såsom Den Internationale Røde Kors Komité er berettiget til at tilbyde de stridende parter deres bistand. Herudover bør de stridende parter tage initiativet til oprettelsen af særlige overenskomster indeholdende samtlige eller en del af nærværende konventions øvrige bestemmelser. Anvendelse af foranstående bestemmelser berører ikke de stridende parters retlige status.«
Som det vil ses, er der alene tale om beskyttelse af visse grundlæggende menneskerettigheder for personer, som ikke eller ikke længere tager aktivt del i fjendtlighederne. Særlig med hensyn til spørgsmålet om kombattanters retsstilling er der en afgørende forskel alt efter konfliktens karakter af en nternational eller ikke-international væbnet konflikt. Medens staterne i en international væbnet konflikt ud fra et gensidighedssynspunkt har været villige til at fastsætte en vidtgående beskyttelse af kombattanter, herunder imod dødsstraf for selve det forhold at have taget del i kampen jvf. den 3. Genèvekonvention (krigsfangekonventionen), er det betydelig mere begrænset, hvad staterne har villet acceptere i retning af beskyttelse over for personer, der griber til våben imod de siddende regeringer selv. Her har et forbud imod dødsstraf og dermed opnåelse af krigsfangestatus ikke hidtil kunnet gennemføres. Den internationale kontrol med staternes overholdelse af Genèvekonventionerne, som Den Internationale Røde Kors Komité bidrager til at gennemføre ved udførelsen af de humanitære funktioner, som påhviler Komitéen, er i relation til artikel 3 begrænset til en bestemmelse om, at CICR er berettiget til at tilbyde de stridende parter sin bistand. Der er med andre ord ikke som under en international væbnet konflikt sikret Komitéen en adgang til uafhængig af parternes samtykke at udøve sine humanitære funktioner. Ikke engang de nationale Røde Kors-selskaber, som altid vil have en særlig rolle at spille under interne væbnede konflikter, er direkte nævnt i art. 3, endsige tildelt nogen specifik rolle på det internationale plan til hjælp ved opfyldelsen af de i artiklen opstillede grundlæggende humanitære fordringer. Ganske vist indeholder art. 3 en opfordring til de stridende parter om at indgå særlige aftaler om anvendelse af samtlige eller dele af konventionens øvrige bestemmelser. Mulighederne for i praksis at opnå parternes samtykke til sådanne aftaler, når en konflikt først er brudt ud, må imidlertid bedømmes som yderst ringe. Allerede Henry Dunant, grundlæggeren af det internationale Røde Kors kommenterer denne mulighed i sin bog »Erindringer fra Solferino« (1862):
»At komme til enighed om og på forhånd antage forholdsregler er så meget vigtigere, som de krigsførende allerede, når fjendtlighederne tager deres begyndelse, er uvenlige stemte imod hinanden og nu kun behandler spørgsmålene ud fra et eneste snævert hensyn: hvilke følger de kan have for dem selv«.
Det er således urealistisk at tro, at man kan formå parterne i en allerede opstået konflikt til at forhandle et sæt af regler til regulering af konflikten. En udbygning af de humanitære bestkyttelsesregler under interne væbnede konflikter f.eks. i form af en særlig tillægsprotokol til art. 3 må formodes at have størst udsigt til at lykkes, såfremt forhandlingerne herom indledes allerede i fredstid.
Sådanne forhandlinger foregår i øjeblikket i Genève, hvor den schweiziske forbundsregering i sin egenskab af depositarmagt for Genèkonventionerne af 12. august 1949 har indbudt de lande, som har tiltrådt konventionerne (i øjeblikket 139 stater) til en diplomatisk konference til drøftelse og vedtagelse af en ajourføring og udbygning af de eksisterende folkeretlige regler om humanisering af krigsførelsen. Konferencen, som indtil nu har afholdt to sessioner, i 1974 og 1975, samt en 3. session i april-juni 1976, har som arbejdsgrundlag to af CICR udarbejdede tillægsprotokoller til 1949-konventionerne om henholdsvis internationale og interne væbnede konflikter. I protokoludkastet om de ikke-internationale væbnede konflikter har CICR ikke foreslået nogen udbygning af Komitéens egen rolle under sådanne konflikter ud fra den formentlig helt realistiske vurdering, at staterne selv i dag 25 år efter artikel 3.s vedtagelse næppe vil være rede til på forhånd at acceptere mere indblanding i interne væbnede konflikter, end der er hjemmel i art. 3, d.v.s. tilbud om bistand fra en uvildig humanitær organisation såsom CICR. Det må da også indrømmes, at et vigtigt element ved udformningen af nye regler inden for så ømtåleligt et område som den folkeretlige krigsret må være: realisme, der giver den største sikkerhed for, at reglerne accepteres af det overvejende flertal blandt staterne. Det er ikke vanskeligt på papiret at konstruere kontrolsystemer til sikring af de vedtagne reglers overholdelse, men sådanne retlige konstruktioner, der ikke modsvarer de underliggende politiske realiteter, kommer netop kun til at eksistere på papiret, hvor de vil være egnede til at svække tilliden til folkeretten som et nyttigt instrument i bestræbelserne for at humanisere krigsafgørelsen. I det nye protokoludkast er derimod bl.a. på dansk foranledning indsat bestemmelser, der skal sikre, at de nationale Røde Kors Selskaber uhindret kan udøve deres humanitære opgaver under en intern væbnet konflikt, samt at deltagelse i sådant arbejde ingen omstændigheder i sig selv kan berettige nogen form for strafforfølgning (seksempelvis ydelse af lægehjælp til sårede kombattanter tilhørende en oprørsbevægelse inden for staten). Nu må det imidlertid ikke glemmes, at såvel Den Internationale Røde Kors Komité’s som de enkelte nationale Røde Kors Selskabers humanitære arbejde i sin grund udspringer af en medmenneskelig indstilling om ydelse af hjælp til syge, sårede og andre, der er blevet ofre i en væbnet konflikt. En beskrivelse af det internationale og nationale Røde Kors’ indsats i fredstid under naturkatastrofer falder uden for denne artikels rammer. Udøvelsen af dette humanitære arbejde hverken kan eller bør afvente juristernes ofte efterhinkende bestræbelser på at fastlægge det juridiske nøjagtige indhold af de humanitære rettigheder og pligter, selv om det naturligvis har sin betydning for de humanitære organisationer at få cementeret retsgrundlaget for deres arbejde. Det er da også kendetegnende, at CICR’s virksomhed aldrig har været tynget af den oplagte mangel på en klar skillelinje mellem internationale væbnede konflikter, i hvilke Komitéen har en række konventionssikrede rettigheder og pligter og ikke-intemationale væbnede konflikter, hvor CICR principielt ingen adgang har til at udøve sine normale humanitære funktioner. Komitéen tilbyder sin humanitære bistand, når den skønner, at urolighederne i eller mellem landene har nået et punkt, hvor dens indsats er påkrævet. Det tilkendegives aldrig i forbindelse med afgivelse af et sådant tilbud, om CICR anser sig selv for handlende under konventionernes fælles art. 2 (de internationale væbnede konflikter) eller fælles art. 3 eller helt uden for konventionernes område med hjemmel alene i Komitéens egen statut, ifølge hvilken det er CICR’s opgave at bidrage til at forebygge og lindre menneskers lidelser, hvor de findes. Hvad der er af afgørende betydning, er den tillid til upartisk optræden, som Den Internationale Røde Kors Komité gennem sin årelange erfaring i udøvelse af humanitær virksomhed under væbnede konflikter har formået at skabe blandt staterne, og som har placeret CICR såvel som de nationale Røde Kors-selskaber som det internationale samfunds humanitære organisationer par excellence. Det er på denne baggrund af lang praksis, at Røde Kors har kunnet udfylde sin humanitære virksomhed, selv i interne væbnede konflikter, hvor en stats følsomhed over for en hvilkensomhelst indblanding udefra er den allerstørste. Som seneste eksempler herpå kan nævnes CICR’s indsats til fordel for ofrene i Cypern, Libanon og Angola. Ingen anden international humanitær organisation nyder en sådan tillid, at den uhindret gives adgang til at udøve sine humanitære funktioner under sådanne konflikter. Komitéen har her en afgørende styrke i de nationale Røde Korsselskabers virke, i første række naturligvis det nationale selskab i den stat, hvor den væbnede konflikt udspiller sig, men også blandt andre landes nationale Røde Kors-selskaber. Således har Dansk Røde Kors levet op til sine humanitære traditioner ved såvel i Cypern som i Angola at udsende lægehold til gennemførelse af Komitéens hjælpeprogram. Det er opretholdelsen af denne aktive humanitære tradition, som til stadighed vil skabe det bedste grundlag for en international indsats til fordel for ofrene for væbnede konflikter, uanset hvor i verden sådanne konflikter måtte udspille sig.
