Af brigadegeneral Søren Falk-Portved, NATO Allied Command Transformation
Indledning
Lissabon topmødet i november 2010 var skelsættende for NATO. Den over 60 år gamle militære Alliance er nu på vej væk fra en decideret forsvarsalliance over mod en sikkerhedsalliance. Det nye Strategiske Koncept er en sejr for generalsekretær Anders Fogh Rasmussen. Det varsler nye tider for medlemsnationerne og måden NATO kommer til at arbejde på. Topmødet gav grønt lys for et omfattende reformarbejde og ny tyngde til transformationsprocesserne. Nu skal der leveres, og de kommende måneder vil vise, hvor langt den udtrykte enighed om ”hvor vi skal hen” holder. NATO er den mest succesfulde Alliance i historien. Et nyt kapitel er startet med topmødet i Lissabon. Samtidigt medfører den finansielle krise et behov for utraditionelle samarbejder i Europa, hvor forsvarsbudgetterne er under pres. Dette kan medføre en differentiering af nationerne i NATO, som udmønter sig i små samlinger af ligesindede nationer, der samarbejder på forskellige niveauer. Alt under et fælles politisk strategisk koncept, der udfyldes i forskellig grad, afhængig af nationernes militære formåen og politiske vilje til at deltage. NATO risikerer at gå mod en større opdeling af A, B og C nationer, hvilket kan bringe solidariteten i fare.
Baggrund
NATOs strategiske hovedkvarter i Norfolk, Virginia, USA er et udtryk for NATOs udvikling gennem årene. Oprettet i 1952 som ”Supreme Allied Command Atlantic” (SACLANT), beskyttede kommandoen den transatlantiske forbindelse under den kolde krig. Nordatlanten var et nøgleområde, og USA prioriterede over 60 % af sine maritime styrker her. Efter den kolde krig er den amerikanske fokus flyttet til Stillehavet og dermed også prioriteten for deres flådestyrker. For amerikanerne er NATO fortsat forbindelsen til Europa, og cheferne i den amerikanske Pacific Command udtaler ofte uofficielt at: ”En form for NATO i Stillehavsområdet ville være godt, men det får vi nok aldrig”. USA er fortsat et dedikeret NATO medlem, selvom prioriteterne er skiftet. Efter den kolde krigs afslutning og Sovjetunionens sammenbrud blev SACLANT i juni 2003 ændret til ”Supreme Allied Command Transformation” (SACT). Kommandoen skal forestå transformationen af Alliancens militære strukturer, styrker, doktriner mm. for herigennem at øge den militære effektivitet af NATO. Samplaceringen af SACT og den amerikanske pendant, ”Joint Forces Command” (JFCOM) i Norfolk var et væsentligt element i oprettelsen af SACT. Chefen for SACT og JFCOM var den samme (”dobbelthattet”) og et totalt integreret samarbejde med den største alliance partner i NATO, omkring doktrin og konceptudvikling, var målet. Det kom aldrig til at virke optimalt, og som den sidste amerikanske fælles chef for SACT og JFCOM, general Mattis, udtalte: ”Hvis en amerikaner fortæller europæerne, hvad de skal gøre, så starter han altid fra en ringere position, end hvis det er en europæer”. Med Frankrigs genindtræden i NATOs militære struktur i 2009 ophørte cheffællesskabet med JFCOM. Frankrig blev i september 2009 tildelt chefsposten for den ene af de to strategiske kommandoer i NATO. Kort efter begyndte amerikanerne overvejelser om at nedlægge JFCOM. Den amerikanske invasion af Grenada i 1983 havde vist et stort behov for at tænke mere ”Joint” i de amerikanske styrker, hvorfor bl.a. JFCOM blev oprettet. Imidlertid er det de store ”Combatant Commanders” (Central Command (CENTCOM), Pacific Command (PACOM) og Strategic Command (STRATCOM)) opfattelse, at der er meget lidt, der kommer fra JFCOM, som de kan anvende. Med organiseringen af ”Combattant Commanders” var det værnsfælles tilgodeset, og JFCOM havde vanskeligt ved at spænde over hele spektret. Det mest tydelige eksempel på dette var, at konceptet for Counter Insurgency, til anvendelse i bl.a. Irak, blev udviklet af general Petraeus udenfor JFCOM. JFCOM forventes at blive nedlagt som firestjernet generals‐kommando i løbet af 2011, hvilket sætter SACT i en noget anden situation. Efter Lissabon topmødet er det væsentligt for SACT, at hovedkvarteret er relevant, synligt og lydhør for Bruxelles og specielt synligt i USA. JFCOMs nedlæggelse ses ikke som et problem for SACT, idet der allerede nu er skabt gode kontakter til det politiske niveau i PENTAGON, og andre relevante civile og militære myndigheder i USA. Samtidigt har SACT gjort det klart, at SACT er ”tænketanken” for hele Alliancen– inkl. USA.
Nyt Strategisk Koncept
Det nye strategiske koncept for NATO er en konsekvens af det nye trusselsbillede. NATO er på vej fra en forsvarsalliance til en sikkerhedsalliance med globale aspekter. Der er et stigende antal af asymmetriske trusler – fra pirateri til cyber – og truslen mod ”the global commons”1 er reel. De klassiske midler slår ikke længere til, bl.a. fordi den klassiske afskrækkelse over for de nye trusler ikke har nogen væsentlig effekt. Konceptet bekræfter det multidimensionelle trusselsbillede, hvorfor en del af løsningerne på de nye udfordringer skal findes i mere fleksible, effektive og udsendelsesklare NATO‐strukturer og nationale kapabiliteter – såvel civile som militære. Konceptet er på mange måder banebrydende i forholdet til Rusland og indførelsen af et missilforsvar. For Frankrig (og til dels England) er det alt afgørende, at missilforsvar skal komplementere den nukleare afskrækkelse. For Tyskland er målet at fjerne nukleare sprænghoveder fra tysk jord, hvorfor et missilforsvar på en eller anden måde må påvirke den nukleare afskrækkelse. Der er tale om nytænkning og muligvis også et mindre skred væk fra det traditionelle afskrækkelsesdogme, der er forbundet ved nukleare våben. Den finansielle krise kan påvirke Frankrig og England, således at de bliver nødt til at revurdere, om omkostningerne ved denne afskrækkelse – som har begrænset virkning mod et land som Iran – virkelig er pengene værd. Også på det konventionelle område skal der nytænkning til. NATO skal styrke samtænk‐ ningen mellem civile og militære indsatser. De militære midler kan bekæmpe symptomerne (eks.: pirateri) fra et problem (eks.: fattigdom i Afrika), men det er de civile kompetencer under civile institutioner, som er den langsigtede og holdbare løsning på det egentlige problem. SACT ser med disse udfordringer et begrundet behov for at udbygge og styrke de strategiske partnerskaber, der er mellem henholdsvis FN og EU. Det er mange fordomme, som skal overkommes ved sådanne partnerskaber. FN ser overordnet muligheder i et bedre samarbejde med NATO kapaciteter i rammen af samtænkning. FNs udviklings‐ og humanitære side opfatter stadig NATO som et vestligt organ styret af USA. Et tættere samarbejde vil kompromittere FNs neutrale position. Forudsætningen for styrket samarbejde er øget gensidig tillid, skabt gennem større transparens i respektive beslutninger og agendaer. SACT tilbud om samarbejde er blevet pænt modtaget i FN, men der er en række praktiske forudsætninger, der skal håndteres, bl.a. spørgsmålet om udveksling af klassificerede informationer. I samarbejdet med EU er spørgsmålet om duplikering af omkostningstunge planlægnings‐ og stabsfunktioner en væsentlig detalje, der kan forhindre finansiering og etablering af nødvendige kapaciteter.
NATO Defense Planning Process
Samtidigt overvejes det, hvorledes civile kapaciteter kan indgå i NATO Defense Planning Process (NDPP). Denne nyskabelse i NATO er ikke gennem sin første cyklus endnu. Der er store forventninger til en planlægning baseret på kapacitetstilgangen, og formålet er naturligvis at få opstillet de rigtige kapaciteter under optimal udnyttelse af de til rådighed værende ressourcer. Der ligger en klar opgave fra Lissabon topmødet, at der inden marts 2011 skal findes nye veje til at tilvejebringe kritiske kapaciteter for NATO på den mest økonomiske måde. Ud fra en række scenarier er der opstillet et behov, som enten kan honoreres af en enkelt nation, flere i fællesskab, som et multinationalt projekt under NATO eller som fællesfinansieret. En opfordring til mindre nationer om at slå sig sammen – ”go from a small nation to a smart nation” – og opstille en kapacitet. ”European Participating Air Forces Fighter Wing”, ARK projektet for ”strategisk sea lift” og LARK projektet for ”strategisk air lift” er eksempler på dette. Samtidigt er det væsentligt at understrege, at en kapacitet ikke nødvendigvis har noget med materiel at gøre. Counter IED projektet er et udmærket eksempel på dette, hvor taktik og træning er i højsædet. Samarbejde mellem suveræne stater om militære kapaciteter kan være problematisk. Specielt hvis det medfører afgivelse af en kapacitet, der er betragtet som en forudsætning for nationens suverænitet. Suverænitetshåndhævelse i luftrummet, ”Air Policing", er et eksempel på dette. Industriel protektionisme har forhindret mange samarbejder. Kulturelle forskelle og forskelle på det helt praktiske niveau, så som forskelle i mad, løn, ydelser, friheder, sproglige færdigheder og arbejdsform mm., kan blæses op og blive til uoverkommelige problemer. Alligevel vil de økonomiske realiteter tvinge nationerne til at samarbejde på tværs. Marginale stigninger ‐ og for mange en substantiel reduktion ‐ i forsvarsbudgetter, og stigende omkostninger til såvel personel som materiel gør internationale samarbejder tvingende nødvendigt. Det nyligt indgåede samarbejde mellem England og Frankrig er et eksempel på dette 2 .
Supreme Allied Command Transformation
SACT, den franske general Abrial, er meget opsat på, at ACT skal være relevant, synlig, lydhør og engageret i det arbejde, som følger af Lissabon topmødet. Generalsekretærens tempo er imponerende, og SACT følger af bedste evne trop. Der er følgende hovedområder, hvor SACT prioriterer sin indsats: Support of Current Ops: Doktriner og træning vil forblive et nøgleområde, som ACT vil bruge mange ressourcer på. Emerging Challenges: Tænketanksrollen skal styrkes, og der forventes meget omkring arbejdet med ”the Global Commons” (Cyber, Space mm.) Samtidigt vil grundlaget for missilforsvar skulle gennemgå en revision fra det nuværende, og betydningen af nye teknologier indgår i områder, der skal studeres. SACT råder over en mindre analysekapacitet i form af sit ”Joint Analysis and Lessons Learned Centre” i Lissabon, men det er klart general Abrials forhåbning, at de 18 Centre of Excellence (CoE) vil kunne bidrage til disse arbejder. CoEer vil i det hele taget komme til at spille en større rolle i ACT arbejde, som specialiserede eksperter inden for givne områder. Capabilities: NDPP er ved sin første cyklus. SACT ønsker at være loyal over for processen denne første gang, men udtrykker samtidigt behovet for, at man realistisk forholder sig til eventuelle behov for justeringer undervejs på baggrund af erfaringer. En cyklus på fire år er lang tid for nationerne i vore dage. De nye missioner og aspekter af træning kommer til at indgå. En mere multinational tilgang er nødvendig. SACT er alvorligt bekymret for, at ”Global Cohesion” mistes, idet nationale reduktioner i kapaciteter på længere sigt vil medføre kapacitetsmangler i Alliancen som helhed. NATO må, som en global sikkerhedspolitisk aktør, have en sammenhængende, fuldspektret kapacitet for at bevare sin troværdiged. Han frygter, at ingen i dag er i stand til at overskue dette område, og ser det som ACT opgave. Partners: Lissabon gav et klart mandat til at forstærke indsatsen omkring partnere. ”In an increasingly complex security environment, where a crisis cannot be dealt with by one nation alone, a holistic Outreach and Partnership Strategy is essential for the Alliance and ACT will play its part in the process of its development” 3 . Med EU nævnes ”Complementary and mutual reinforcement”. CoEer kan eventuelt også få en EU rolle. Med Rusland er det en ”Ny Start” og ACT er langt fremme med arbejdet. Middelhavs‐dialogen og Istanbul initiativerne fortsætter.
Fremtiden
Flere amerikanske generaler har udtalt: “All military intervention in future conflicts will be in some kind of coalition”. Militært kan USA formentlig godt kæmpe alene; men de skal også økonomisere med kræfterne. Den politiske accept bliver altid større, når flere nationer involverer sig i kamphandlingerne. At NATO og Europa engagerer sig, er derfor af stor betydning for USA. Desværre har det en konsekvens og en omkostning – også på områder ud over de finansielle. ”Caveats”4 er et udtryk for den politiske kontrol med de militære styrker, og det har en militær pris i form af mindre fleksibilitet, større omkostninger og en risiko for en opfattelse af en opdeling af de deltagende nationer i: ”The leading and the bleeding”. Enhver militær chef for en multinational enhed vil i dag have en matrix af ”Rule of Engagements” for de forskellige enheder, og han er forpligtiget til at overholde disse. Det er vilkårene. Udviklingen for NATO nationerne peger således mere end nogensinde før mod samarbejder mellem ligesindede nationer. Nationer med samme typer af caveats og mindre forskelle i deres koncepter for deployering af styrker. Formentlig vil dette give en differentiering af nationer i NATO, på samme måde som vi kunne iagttage under koalitionerne ”Operation Iraqi Freedom” og ”Operation Enduring Freedom”. Nogle nationer var i den ”indre cirkel”i samarbejdet med USA, andre i mere perifere cirkler. På samme måde ‐ men inden for det konceptuelle og langsigtede, i modsætning til operationer ‐ er udviklingen i de af NATO akkrediterede Centre of Excellence (CoE)5 ved at differentiere NATO i små ”coalitions of willing”. SACT er på grund af reduktioner i NATOs permanente strukturer tvunget til at anvende disse CoE til meget koncept arbejde. Ligesindede nationer med en fælles interesse opretter for egne midler et CoE for at dyrke og styrke deres speciale. NATO akkrediterer dem som NATO CoE og kan tillægge dem international status af et hovedkvarter, jf. Paris Protokollen. SACT kan alene anmode om at få forskellige studier mv. udført, hvilket CoE dog gerne gør. Meget af NATOs fremtidige militære udvikling vil blive ”født” i disse CoEer. Det bliver SACT opgave, at udviklingen i CoE komplementerer hinanden og ikke differentierer.
Afslutning
Det opfølgende arbejde efter Lissabon topmødet er igang. Det er omfattende og stort. De politiske hovedretningslinjer er givet, og nu er det op til nationerne i NATO at udfylde rammerne. SACT har meldt sig som en af hovedaktørerne i dette arbejde. Substansen og mulighederne i den fremtidige udvikling af NATO er styret af de økonomiske realiteter og medlemsnationers vilje til at samarbejde på tværs om at stille med, samt udvikle de nødvendige kapaciteter. Denne udvikling er fremskreden med etableringen af en række CoEer og andre initiativer om etablering af kritiske kapaciteter. Ligesindede nationer finder sammen og danner mindre koalitioner i NATO. Den overordnede solidaritet i NATO vil blive sat på en prøve og om Alliancen kan holde til denne udvikling eller marginaliseres, til fordel for koalitioner, er et åbent spørgsmål.
Fodnoter
1 Er indtil videre et begreb, der omfatter: Det ydre rum, ”Cyber‐space”, internationalt farvand og luftrum.
2 Den 2. november 2010 indgik England og Frankrig en aftale om militært samarbejde, der bl.a. omfatter: ”Combined Joint Expeditionary Force”, kompatible hangarskibe, droner, Cyber Security Framework” mm.
Deputy Commander ACT fremlæggelse på Militær Komiteens møde den 7. december 2010.
4 Nationale forbehold og begrænsninger for de militære styrkers indsættelse som følge af love, politik eller andre forhold.
5 Der er per december 2010 akkrediteret 15 CoE ud af 18 planlagte. De akkrediterede er: ”Centre for Analysis & Simulation for the Preparation of Air Operations”, Frankrig; “Civilian Military Cooperation”, Holland; “Cold Weather Operation”, Norge; “Combined Joint Operations from the Sea”, USA; “Command and Control”, Holland; “Confined and Shallow Waters”, Tyskland; “Cooperative Cyber Defence”, Estland; “Counter Improvised Explosive Devises”, Spanien; “Defence Against Terrorism”, Tyrkiet; “Human Intelligence”, Rumænien; “Joint Air Power Competence Center”, Tyskland; “Joint Chemical Biological Radiation & Nuclear Defence”, Tjekkiet; “Military Engineering”, Tyskland;”Military Medicine”, Ungarn; “Naval Mine Warfare”, Belgien. Danmark deltager i “Civilian Military Cooperation”, Holland; og “Military Engineering”, Tyskland.
