Log ind

Partnerskab for Fred

#

- fortsat en væsentlig faktor i udviklingen afpositive relationer mellem NATO og partnerlandene.

Af generalmajor Gunnar Lange, Direktørfor Partnerskábskoordinationscellen, 1994 -1997.

Kollektivt forsvar for de seksten medlemslande i Den Nordatlantiske Alliance er fortsat NATOs vigtigste funktion. Imidlertid er dagens og formentlig også fremtidens udfordringer mere komplicerede og forskelligartede end dem, som NATO stod overfor gennem mere end fire årtier. Alliancen har derfor konkluderet, at den under disse omstændigheder har behov for ændringer for mere effektivt at kunne bidrage til Europas stabilitet og sikkerhed samt forberede sig til det næste århundrede. Ændringerne blev initieret og iværksat med udgangspunkt i topmødet i London i 1990, hvor det blev besluttet at tilpasse Alliancen til den sikkerhedspolitiske udvikling i Europa og at søge den hidtidige øst vest konfrontation afløst af et samarbejde. Det indledte samarbejde blev i væsentlig grad styrket og udbygget med beslutningerne på topmødet i Bruxelles i begyndelsen af 1994, hvor bl.a. Partnerskab for Fred (PfP) programmet blev lanceret. Meningen med PfP er bl.a. at knytte landene i Central- og Østeuropa til Alliancen i et samarbejde om sikkerhed i form af en række konkrete politiske og militære aktiviteter. Ved iværksættelsen af programmet blev det understreget, at en aktiv deltagelse i dette var en forudsætning for et eventuelt medlemskab af NATO. Det blev derfor af nogle lande (Rusland, Belarus m.fl.) misopfattet som alene et direkte svar på de centraleuropæiske nationers ønske herom. PfP er imidlertid meget mere end ’’blot" en forudsætning for et eventuelt NATO medlemsskab. Det har i virkeligheden vist sig at være det mest omfattende system af tillidsskabende foranstaltninger, der nogensinde er blevet iværksat, og det er dette, samt mange partnerlandes ønske om "blot" et godt samarbejde med NATO med henblik på deltagelse i eventuelle operationer, der reelt er grundlaget for programmets succes. Det bør imidlertid understreges, at hverken NATO’s udvidelse eller et aktivt partnerskab er mål i sig selv. De er midler til et mål - nemlig øget stabilitet og sikkerhed i hele Europa. Rammedokumentet for PfP, de mange politiske og militære samarbejdsaktiviteter (samt hos nogle forventningen om NATO medlemsskab) har allerede haft en afgørende og positiv indflydelse på partnerlandene selv, og på deres indbyrdes forhold. Mange lande tog tidligt skridt til at sikre deres fremtid som demokratier, fremskynde reformer på især det økonomiske område med henblik på markedsøkonomi, bilagde gamle nabostridigheder vedrørende grænser og beskyttelse af nationale minoriteter samt iværksatte et omfattende militært samarbejde på både det regionale såvel som på det subregionale niveau. PfP er blevet en utrolig succes og er og vil utvivlsomt forblive et væsentligt element i den europæiske sikkerhedsarkitektur. Den politiske dimension af PfP samarbejdet er langt den vigtigste. Der er en forventning om en væsentlig styrkelse af denne efter oprettelsen af Det Euro - Atlantiske Partnerskabsråd (EAPC) på NATO-topmødet i Madrid i juli 1997. Ialt 44 lande deltager nu i dette råd. EAPC skal virke som den overordnede ramme for sikkerhedspolitiske konsultationer og udbygning af PfP og blev etableret til afløsning af Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (NACC), der aldrig blev noget effektivt forum for samarbejde. Det blev overhalet indenom af PfP. Forhåbentlig vil EAPC ikke lide samme skæbne som NACC. Til støtte for den demokratiske reformproces har mange partnerlande nemlig et stort behov for en styrkelse af især det politiske samarbejde med NATO, også fordi dette i højere grad end det militære samarbejde kan stimulere medieinteressen - og dermed forhåbentlig også den offentlige accept af og forståelse for det pågående reformarbejde. Den militære dimension af PfP samarbejdet er grundlæggende en tilvejebringelse af interoperabilitet mellem NATO og partnemationemes militære styrker, således at de kan arbejde sammen, i hvad der nu kaldes PfP- operationer: Fredsstøttende-, eftersøgnings- og rednings- samt humanitære operationer. I denne sammenhæng er begrebet om de multinationale værnsfælles indsatsstyrker (CJTF) af stor vigtighed. CJTF-hovedkvartereme er nemlig værktøjet for et tæt samarbejde med og en organiseret og aktiv deltagelse af ikke-NATO lande i PfP- operationer under NATO’s ledelse. CJTF-koncepten skal tillige muliggøre, at NATO militære resourcer kan stilles til rådighed for Den Vesteuropæiske Union (WEU) i situationer, hvor det måtte blive besluttet, at yde militær støtte til international krisestyring under europæisk ledelse.

For at opnå det militære formål med PfP er der behov for udveksling af informationer mellem alle aktørerne samt en målrettet og omfattende uddannelses-, trænings-, øvelses- og evalueringsaktivitet. Med henblik på især at koordinere denne indsats er der behov for en central organisation, hvorfor Partnerskabskoordinationscellen (PCC) blev etableret i midten af 1994. PCC er udenfor NATO’s integrerede militærstruktur, den har ingen autoritet i sig selv, men stor indflydelse på grund af regelmæssig og direkte rapportering til NATO's Militærkomite og Råd. PCC ser sig selv som en dynamisk drivkraft, der som en partner-støttestab på vegne af og sammen med partnerne skal artikulere deres behov for at nå deres mål for PfPsamarbejdet. PCC er en formidler af samarbejdet mellem partnerne, NATO's myndigheder og NATO nationerne for at udvikle koordinerede gennemførelsesprogrammer, der bygger på disse behov. PfP samarbejdet og NATO's fredsstøttende operationer i Bosnien har givet mange og værdifulde erfaringer. Vi har lært vore partnere at kende, og tilsvarende har de lært meget om os. Imidlertid er afstanden mellem os stadig for stor, og den kan og skal indskrænkes til det absolutte minimum for en mere effektiv opgaveløsning fra starten af en PfP mission. Programmet og aktiviteterne bør iøvrigt også struktureres og fokuseres bedre. Det er min opfattelse, at den måde, hvorpå NATO og NATO nationerne håndterer kollektivt forsvar relaterede aktiviteter, i videst muligt omfang skal være den samme i vort samarbejde med partnerne vedrørende PfP. Dette indebærer en central policy fastlæggelse og direktivgivning samt udvikling af standarder og programmering af aktiviteter - men med maksimalt decentraliseret udvikling, gennemførelse og evaluering af aktiviteterne. Det er PfP- aktørerne på det sub-regionale og regionale niveau, der i praktisk henseende har/bør have den dominerende rolle i PfP- samarbejdet, når det drejer sig om produktionen af multinationale hovedkvarterer på det operative - samt styrkeproduktionen inklusive hovedkvarterer på det taktiske niveau til PfP - styrkestrukturen.. Dette bør være en fællesopgave for de statiske regionale- og sub-regionale hovedkvarterer i NATO's kommandostruktur, de stående reaktionsstyrkehovedkvarterer i NATO's styrkestruktur samt interesserede nationer. Nedenstående skitse kan måske bedre end mange ord illustrere og understøtte, hvad jeg taler om. Skitsen omhandler kun Allied Command Europe(ACE), selvom PfP også er en del af Allied Command Atlantic's ansvarsområde.

Skærmbillede 2020-03-02 kl. 15.20.43.png

A: Air; AF: Augmentation Forces; AMF: ACE Mobile Force(ACE: Allied Command Europe); ARRC: ACE Rapid Reaction Corps; CAOC: Combined Air Operations Center; CJPS: Combined Joint Planning Staff; DCAOC: Deployable Combined Air Operations Center; EUR: Europe; HQ: Headquarters; IRF: Immediate Reaction Force; IS: International Staff; L: Land; MDF: Main Defence Force; MND(C): Multinational Division(Central(region)); N: Naval; NAC: North Atlantic Council; PCC: Partnership Coordination Cell; RC: Regional Command; RF: Reaction Forces; RRF: Rapid Reaction Forces; SC: Stategic Command; SRC: Sub Regional Command; STANAVFORMED: Standing Naval Force Mediterranean;

Med risiko for at blive for teknisk vil jeg i det efterfølgende gennemgå nogle synspunkter m.h.t., hvad der både gøres og/eller burde gøres for at styrke programmet iøvrigt. I NATO’s statiske kommandostruktur er der et behov og gode muligheder for at få officerer fra partnerlandene fuldt involveret i de PfP-aktiviteter, der er relevante for det pågældende hovedkvartersniveau. Disse officerer er forudset anvendt præcist som andre NATO-officerer og altså ikke som nationale representanter. Formålet hermed er - udover at de bidrager til en øget NATO PfP stabsofficerskapacitet - at bibringe disse officerer en viden og erfaring om NATO, som efterfølgende kan anvendes nationalt. Som en del af det udvidede PfP program, der blev vedtaget på Madrid topmødet i 1997, er disse partnerofficerer forudset at tilgå successivt i løbet af 1998 og begyndende med PCC, men snarest herefter på niveauer lige fra Den Internationale Militære Stab i NATO hovedkvarteret til også det regionale hovedkvartersniveau. Dette er imidlertid ikke nok. Regionerne i NATO’s nye kommandostruktur, der blev vedtaget i DEC 1997, er meget store og måske for store til at tilgodese alle Partneres specifikke behov. Dette kan bedre gøres på det subregionale hovedkvartersniveau, som f.eks. BALTAP. Det er derfor vigtigt også for de subregionale hovedkvarterer at få tilført stabsofficerer med partnemationsbaggrund for bedst at sikre den optimale kvalitet og kvantitet af PfP aktiviteme. CJTF-koncepten er af afgørende betydning for den militære del af PfPsamarbejdet, og CJTF-hovedkvarteret er værktøjet til indsættelse af fredsstøttende styrker i en PfP mission. Dette værktøj har fra begyndelsen været baseret på at fungere med deltagelse af ikke-NATO lande , hvorfor jeg stadig er forundret over, at den CJTF-hovedkvartersøvelse, der blev afholdt i november 1997 for at fa erfaringer med koncepten, blev gennemført uden aktiv partnerdeltagelse. For nærværende er det bestemt, at kernen i et CJTF-hovedkvarter skal produceres og vedligeholdes ved rotation af personel af det hovedkvarter, der opstiller og udsender CJTFhovedkvarteret. De nødvendige støtte- og forstærkningsmoduler, der skal til for at gøre CJTF-hovedkvarteret fuldt operativt, er forudset at tilgå fra andre statiske hovedkvarterer i kommandostrukturen - inklusive fra det subregionale niveau. Jeg er overbevist om, at CJTF øvelserne vil vise, at det regionale hovedkvarter ikke kan klare sin del af CJTF-hovedkvartersbemandingen under en PfP operation, og samtidig løse de andre nødvendige normalopgaver, uden en væsentlig og for nationerne uacceptabel forøgelse af sit stående personeltal.(De ovenfor omtalte stabsofficerer fra partnerlandene bør selvfølgelig anvendes på lige fod med andre NATO officerer i denne sammenhæng, men deres antal vil ikke være tilstrækkeligt til at løse problemet). Derfor vil de øvrige NATO hovedkvarterer samt nationerne, herunder partnemationeme, blive nødt til at bidrage med mere end oprindeligt forudset - men til hvad? med hvad? Jeg finder det væsentligt, at det subregionale niveau bl.a. får pålagt at producere og vedligeholde et vagtskifte i et CJTF-hovedkvarter sammen med interesserede nationer. Dette vagtskifte skal dække alle funktionsområder og vil dermed både indirekte og i realiteten betyde et CJTF-hovedkvarter på det subregionale niveau. Dette finder jeg absolut nødvendigt og ønskværdigt som et muligt indtrument til evt. at lede en PfP operation, der er mindre i omfang end den, der pågår i Bosnien. Imidlertid vil det også udgøre det rigtige instrument på det subregionale niveau til at initiere, lede og gennemføre den subregionale styrkepröduktion til en afbalanceret pulje af multinationale hovedkvarterer og multinationale formationer til PfP styrkestrukturen sammen med interesserede nationer. Lad mig i det efterfølgende nøjes med at pege på nogle andre områder, hvor jeg mener, en styrkelse er nødvendig for en mere struktureret og fokuseret produktion af hærstyrkedelen af den pulje, der skal til for med rimelig sikkerhed at kunne opstille og vedligeholde PfP styrkestrukturen. Puljens størrelse og sammensætning er af væsentlig betydning. Erfaringerne fra Implentation Force/Stabilization Force (IFOR/SFOR) i Bosnien har vist, at en styrke til en fredsstøttende operation er anderledes end en styrke til kollektivt forsvar (artikel 5), og at den iøvrigt også skal kunne noget andet og mere. For nærværende har i det væsentlige kun Partnerne identificeret enheder, der muligvis vil blive stillet til rådighed for deltagelse i en PfP operation samt enheder, der er udset til deltagelse i PfP øvelser. De fleste hærenheder er bataljoner, derer forskellige og kan noget forskelligt, og de er langt fra tilstrækkelige i sig selv til at kunne samensættes til afbalancerede brigader, divisioner eller korps. Der mangler multinationale hovedkvarterer på brigade-, divisions- og korpsniveau tilligemed de fornødne kamp- og faglige støtteenheder på de enkelte hovedkvartersniveauer. Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) bør derfor bruge NATO's normale forsvarsplanlægningsproces og PfP's forsvarsplanlægnings- og revisionsproces^ ARP) til at fa dækket sit (endnu ikke) identificerede behov for antal og typer af hovedkvarterer og enheder fra både NATO og partnerlande for med større sikkerhed end nu at kunne opstille en uddannet styrkestruktur til en specific PfP mission. For at få alt dette til at virke optimalt er uddannelse, træning, øvelse og evaluering af de samme aktører i multinationale hovedkvarterer og multinationale formationer en absolut forudsætning, og et tæt samarbejde herom kan bedst ske subregionalt/regionalt. Det allerede iværksatte samarbejde på det subregionale niveau som f.eks.vedrørende den baltiske bataljon(BALBAT) samt den nordisk/polske brigade(NORDPOLBDE) i IFOR/SFOR demonstrerer en glimrende ide, der allerede med succes er eksporteret til andre regioner i Central - og Østeuropa samt Centralasien. Mange Partnere har erkendt, at for med større sikkerhed at få stabsofficers- og chefsposter i hovedkvarterer over brigadeniveauet er større bidrag end deling, kompagni eller endog bataljon nødvendig. Af resourcemæssige årsager men også som en tillidsskabende foranstaltning har mange af Partnerne derfor indgået aftaler om styrkeproduktion af multinationale formationer til en afbalanceret brigadepulje. Imidlertid har de endnu ikke kunnet få at vide, hvad f.eks.en sådan PfP-brigade skal kunne! For artikel 5 styrkestrukturen har ACE udviklet standarder - på hærsiden i det væsentlige alene for bataljoner. Da imidlertid alle hovedkvarterer og deres enheder er kendte, er manglen på øvrige centralt udviklede standarder vedrørende artikel 5 ikke så udtalt, som når det drejer sig om PfP-styrkestrukturen. I ikke-artikel 5 styrkestrukturen er der nemlig ikke fast udpegede hovedkvarterer (end ikke de stående reaktionsstyrkehovedkvarterer) og dermed heller ikke hovedkvarterer, der producerer PfP standarder for eventuelt underlagte enheder, ligesom der ej heller forefindes en fast samarbejdsstruktur for multionationale hovedkvarterer og multinationale formationer. Dette er en væsentlig mangel for at kunne operere effektivt fra starten af en fredsstøttende operation. SHAPE bør derfor snarest udvikle PfP enhedsstandarder for alle enhedstyper og -niveauer i alle tre værn, anbefale dem til både NATO- og Partner- nationerne, samt evaluere enhederne på basis af disse standarder under fremtidige PfP-øvelser. Udover de nævnte enhedsstandarder er NATO nationernes standardiseringsaftaler (STANAGs) også af meget stor vigtighed. STANAGs er især om procedurer og materiel. Det er mig derfor både uforklarligt og uforståeligt, hvorfor de fleste af de NATO klassificerede STANAGs endnu ikke er blevet reklassificeret og udleveret til Partnerne, i den investerings (PfP)proces der pågår for at mindske risikoen for en artikel 5 situation. Der er for mig ingen tvivl om, at vi i løbet af det næste par år vil se nogle Partnere som medlem af NATO. Disse nye medlemmer vil selvfølgelig fortsætte deres aktive deltagelse i PfP. Andre Partnere vil have så tæt et samarbejde med Alliancen, at det vil blive vanskeligt at se forskellen fra medlemmerne, og selvfølgelig vil der være nogle, der har valgt et mindre intensivt samarbejde. Jeg forventer også at se officerer fra PfP lande arbejde på lige fod med andre internationale officerer vedrørende PfP, og på alle niveauer i NATO’s statiske kommandostruktur, såvel som i opstilling som i produktion af CJTF hovedkvarterer samt i PfP styrkestrukturen på alle niveauer og som ligeværdige Partnere og med tilhørende ubureaukratisk udveksling af nødvendig information. PfP er en utrolig succes. Der er imidlertid ingen grund til at hvile på laurbærrene, såfremt der er ting, der kan og skal gøres bedre. Og det er der - og det gælder for såvel NATO, NATO nationer og Partner nationer, som skitseret ovenfor.