NATOs vilje til udvidelse mod øst blev fremsat i kommunikéet fra Topmødet i Bruxelles in 1994. Alliancen understregede ønsket om at styrke båndene til demokratiske lande i øst, og mødet genbekræftede Washington-traktatens artikel 10 , der siger, at Alliancen forbliver åben for andre europæiske stater, der formår at fremme Alliancens principper og at bidrage til sikkerheden i det Nordatlantiske område.
I fortsættelse heraf udarbejdedes i NATO Hovedkvarteret en studie om Alliancens udvidelse. Studien beskrev bl.a.
• Formål med og principper for udvidelse.
• Hvorledes udvidelsen kan bidrage til at styrke stabilitet og sikkerhed i hele det EuroAtlantiske område og støtte målet om et udelt Europa.
• Hvorledes NACC (nu EAPC) og PfP kan bidrage til udvidelsesprocessen.
• Hvorledes det sikres at udvidelsen styrker Alliancen og sikrer dens evne til at udføre sine kernefunktioner
• De nye landes pligter og rettigheder, herunder hvilke forberedelser, der må gennemføres inden optagelse, samt
• Modaliteter for gennemførelse af udvidelsesprocessen.
Studien afsluttedes i September 1995, og blev derefter fordelt til partnerlandene. Der foreligger således ganske detaljerede beskrivelser af de krav, nye Alliancemedlemmer forventes at opfylde inden optagelse kan komme på tale. Og villigheden til at optage ny medlemmer blev bekræftet under Alliancens topmøde i Madrid i sommeren 1996.
Men et er naturligvis principper, modaliteter og procedurer, noget andet den politiske virkelighed. Så efter udarbejdelse af studien er der brugt mindst lige mange kræfter på at understrege over for potentielle Alliance-medlemmer, at studien ikke udgør en facitliste for optagelse. Med andre ord: Selvom man opfylder alle betingelser, er medlemskab ikke dermed sikret, og – på den anden side – skulle der være betingelser, der ikke opfyldt, er dette ikke nødvendigvis udelukkelsesgrund. Der er i virkeligheden kun tre betingelser, der tæller: Ansøgerlandet skal opfylde betingelserne i NATO traktatens artikel 10, landet skal rent faktisk ansøge, og de eksisterende NATO lande skal derefter acceptere ansøgningen og godkende optagelsen i overensstemmelse med de enkelte nationernes interne procedurer. For ansøgerlandene er denne blanding af konkrete kriterier, standarder og normer med realpolitik naturligvis frustrerende. Optagelsesprocessen kommer til at ligne de opgaver, man undertiden indbydes til at deltage i af ugebladene. Først skal man løse en opgave; dernæst trækkes der lod blandt de rigtige løsninger, idet der dog også er trøstpræmier at hente ved lodtrækning blandt de forkerte løsninger. Med andre ord: Lotteri!
For en demokratisk valgt ansøgerregering er dette vanskelige betingelser at arbejde under. Opfyldelse af betingelserne for medlemskab kræver i de fleste tilfælde ressourcer, og disse ressourcer er der også god brug for andetsteds, fordi mange af ansøgerlandene står over for genopbygning på mange andre områder. Og lykkes det så at finde de fornødne midler til formålet, så må man alligevel affinde sig med risikoen for at blive vraget ved processens afslutning. Dette er et mareridt for enhver regering og da ikke mindst for de relativt skrøbelige regimer i landene mod øst, hvor en progressiv pro-NATO linie altid har en modpol i form af sort reaktion og tro på den kommunistiske styreform.
Det er dette dilemma, både for ansøgerlandene og Alliance-landene, jeg gerne vil kommentere. Men forinden en redegørelse for udvidelsesprocessen, som den er gennemført indtil nu.
Udvidelsesprocessen
Ved topmødet i Madrid i juli 1997 enedes Alliancens statsoverhoveder om at inviterede Polen, Tjekkiet og Ungarn til at indlede optagelsesforhandlinger med henblik på medlemskab i april 1999 (hvor det næste topmøde var programsat). Samtidigt bekræftede topmødet, at Alliancen forblev åben for yderligere udvidelse, og at man ville vende tilbage til dette spørgsmål ved næste møde i 1999. Denne beslutning afsluttede spurten i et kapløb, der reelt var begyndt med NATOs etablering af NACC, og som samlede gradvis flere og flere deltagere. Polen, Tjekkiet og Ungarn havde ligget i spidsen af løbet det meste af tiden, men også Slovenien, Rumænien, Bulgarien samt De baltiske Lande, herunder ikke mindst Litauen var med i feltet. Efter Madrid meldte sig spørgsmålet fra de lande, der ikke blev inviteret. Hvorfor blev vi vraget? Hertil er der mange svar, og de er ikke de samme fra de forskellige medlemslande. Valget af de tre lande var et kompromis mellem dem, der ønskede få, og dem, der ønskede mange. Så lagde man snittet, hvor der kunne skabes konsensus om tallet, dvs. lige efter de tre førende lande. De øvrige potentielt nye medlemmer tabte dog ikke modet og accepterede, at næste trin i udvidelsen måtte vente. Derfor blev Madrid ikke blot afslutningen på første optagelsesrunde, men også startskuddet til den næste. Som led i optagelsesforberedelserne af Polen, Tjekkiet og Ungarn oprettedes nye fora af NATOs Råd og Militærkomite, der tillod, at man mødtes ”at 19” til drøftelse af alle sager, der ikke af politiske eller sikkerhedsmæssige grunde måtte forblive i ”at 16” format. Sideløbende gik ratifikationsprocessen i gang, og Danmark accepterede de tre nye lande blandt de første. Da alle lande havde ratificeret, og optagelse var en kendsgerning tidligt i 1999, ophørte mødevirksomhed ”at 16”. Den 12. Marts 1999 deponerede de tre nye landes udenrigsministre deres optagelsesinstrumenter hos den amerikanske udenrigsminister i Truman Library i Independence, Missouri, som det foreskrives i traktatens artikel 14, og hermed var optagelsen en realitet. Det var i øvrigt interessant at overvære den diplomatiske stepdans omkring det formelle optagelsestidspunkt. USA på det nærmeste ”stjal” begivenheden ved at invitere de tre nye udenrigsministre til deponeringsceremonien allerede 12. Marts. Det havde den fordel, at så ville nyhedens interesse ved optagelsen i nogen grad have lagt sig inden Alliancens Topmøde i Washington i April, der ellers også kunne have været en udmærket lejlighed, som imidlertid ville have trukket interesse væk fra værtslandet og andre vigtige emner. Som lovet på topmødet i Madrid, vendte Alliancens ledere tilbage til optagelsesspørgsmålet ved topmødet i Washington i April 1999. Men det gik ikke, som mange af ansøgerlandene havde håbet. Ingen nye lande blev inviteret til at indlede optagelsesforhandlinger. Det havde mange årsager. En af de meget reelle var, at Alliancen gennem det seneste år havde haft hænderne fulde med optagelsesforhandlingerne med de tre nye medlemmer og havde erkendt, at denne proces var både omfattende og vanskelig. Lad mig nævne blot nogle af de problemer, militærkomitéen bidrog til løsning af: Hvilke militære minimumskrav til de nye medlemmer og Alliancen skulle være opfyldt, inden vi med god samvittighed kunne påtage os ansvar for kollektivt forsvar. Hvad ville det koste? Hvem skulle betale? Og med hvor meget skulle de nye lande bidrage til NATOs fælles finansiering under civilbudgettet, militærbudgettet og investeringsbudgettet. Desuden var der en række projekter, der skulle være færdige til godkendelse på Topmødet, herunder bl.a. Det nye strategiske Koncept, Defence Capability Initiative, Membership Action Plan og Enhanced and More Operational PfP. Endelig stod vi midt i luftkampagnen mod Kosovo som kulmination på mere end et års intens planlægning og forberedelse. I stedet for nye invitationer til optagelsesforhandlinger lancerede Topmødet som nævnt Membership Action Plan (MAP), der er åben for de lande, der opfylder betingelserne i Artikel 10, og som ønsker at arbejde målbevidst for medlemskab. MAP er en proces, der bygger på allerede eksisterende værktøjer i PfP-samarbejdet. Især kan nævnes Planning and Review Process (PARP) der ved hjælp af procedurer meget lig NATOs egen forsvarsplanlægning hjælper de deltagende partnerlande med at gennemføre en rationel planlægning og kontrol af deres udviklingsarbejde. Hertil kommer Individual Partner Programs (IPP), der for hvert enkelt land opbygger netop det PfP aktivitets- og øvelsesprogram, som tjener det enkelte lands interesser bedst. Endelig kan nævnes de særlige konsultationer med rådgivning fra NATOs planlægningseksperter samt årlig rapportering kulminerende med forelæggelse og diskussion af opnåede resultater i Rådet. Ni lande, Estland, Letland, Litauen, Slovakiet, Slovenien, Albanien, Makedonien1 , Bulgarien og Rumænien deltager i MAP, som nu er inde i sit andet år. Alle deltagerne arbejder særdeles seriøst med programmet, og der gennemføres ikke blot den i MAP fastlagte mødevirksomhed, men også møder mellem MAP-landene med det formål at drage mest mulig nytte af de erfaringer, der bliver indhøstet undervejs. Herudover ydes der megen bi-lateral støtte fra de nuværende NATO-medlemmer, som naturligvis koncentrerer støtten om netop de MAP-lande, som de helst ser, at Topmødet i Prag i 2002 vil inviteret til at indlede optagelsesforhandlinger. Og her er vi så fremme ved tidens store spørgsmål, ikke mindst for MAP-landene: Hvem vil blive inviteret, når Alliancens ledere mødes næste gang? Og for Alliancelandene drejer det sig om at undgå de faldgruber, der er forbundet med udvælgelsen.
Faldgruber
Som anført er Alliancen meget tilbageholdende med at drage paralleller mellem optagelseskriterier og chancer for optagelse. De opstillede kriterier er meget generelle, og de betragtes dårligt nok som sådan. Mange foretrækker i stedet begrebet standarder om udtryk for NATOs norm. Ikke desto mindre er standarderne den primære rettesnor og måleenhed for den udvikling, der skal bringe ansøgerlandene nærmere til optagelse. Hertil kommer så den rådgivning, der ydes til aspirant-lande som led i MAP-processen. Problemet er naturligvis, at i jo højere grad NATO bistår MAP-landene med at forklare og med at opnå opfyldelse af de opstillede standarder, desto højere sættes forventningerne i nsøgerlandene. Og i jo højere grad MAP-landene efterlever den rådgivning, der gives fra NATO eller fra NATO-lande, desto vanskeligere bliver det for dem at forstå et evt. afslag. Også militært set gennemgår MAP-landene en kolossal omstilling i disse tider, og det gør dem sårbare. Den kolde krigs massehære af tvivlsom kvalitet og loyalitet skal omstilles til strukturer, hvor effektivitet, rationalitet og internationalt engagement er i højsædet. Det genererer betydelig hjemlig modstand, fordi det rokker ved tidligere normer og velerhvervede rettigheder, og det koster penge. Omstilling og forberedelse til medlemskab kræver således betydeligt politisk mod, og der er behov for en synlig belønning af de regeringer og parlamenter, der har trukket deres somme tider modstræbende vælgere i retning af optagelse. Dette øger risikoen for at det ender i en skønhedskonkurrence, hvor ansøgerlandene føler sig nødsaget til at ty til sminke og smarte kulisser samt lobbyvirksomhed og underhåndsaftaler for at opnå den placering, der giver optagelse og sikrer ansøger-regeringens politiske liv. Omvendt kan det i et sådant miljø være svært af få de lidt mindre attraktive lande til at yde deres bedste, hvis der skabes en stemning af, at kun de ”smukkeste” kommer på podiet. Hvordan får vi de knap så smukke til at yde deres bedste. Og hvordan undgår vi, at de skuffede ændrer sig fra de flinke deltagere, der lytter til vore råd, til modstandere eller fjender, fordi vi svigtede deres tiltro og tillid. Sker det, har vi med udvidelsesprocessen opnået det stik modsatte af det, vi håbede. Og hvordan sikrer vi os at dommerne, dvs. NATO-landene, ikke lader sig påvirke af løfter om mere personlige tjenester, når de skal beslutte sig. For det er ikke blot Alliancen, der rådgiver. Det er i ligeså høj grad det enkelte Allianceland, der benytter udvidelsesprocessen til at score nationale point. Heldigvis er de ni MAPlande klar over denne risiko, og sammenholdet mellem dem er – i det mindste på nuværende tidspunkt – godt. Der afholdes som nævnt jævnligt fælles møder selv på ministerplan med henblik på at afstemme argumentation og diskutere fælles problemer.
Ikke desto mindre er det sådanne overvejelser, der rejser tvivl om MAP-processens hensigtsmæssighed. Måske er det, vi nåede med MAP, kun en udsættelse af det øjeblik, hvor Alliancen risikerede at skulle sige nej! Og når den tid kommer, er problemet vokset, fordi så mange flere lande er kommet med i processen. En anden faktor i overvejelserne er risikoen for forskelsbehandling. Kan vi optage et eller to baltiske lande uden at optage det tredje? Kan vi optage Albanien uden at optage Makedonien. Eller Bulgarien uden Rumænien? Der er ingen tvivl om, at der kan påvises forskelligheder i ansøgerlandenes normopfyldelse. Nogen halter måske lidt bagud i demokratiseringsprocessen med de væbnede styrker. Andre har svært ved at leve op til kravet om at være bidragydere snarere end forbrugere af sikkerhed. Nogle har uløste grænsestridigheder, andre har etniske problemer. Og alle har problemer med økonomien. Men hvordan vægtes disse faktorer. Selv de mest velmenende forslag kan være svære at sluge. I første optagelsesrunde diskuteredes seriøst om man kunne gennemføre en trinvis optagelse af de baltiske lande: Litauen til NATO, Estland til EU og Letland senere. Rationalet var, at så kunne alle tre lande se, at der var taget hul på processen, som før eller siden ville føre til alles optagelse. Men kombineres en sådan fremgangsmåde ikke med en tidsplan, kan det velmenende forslag let få en uheldig effekt. Ville Letland acceptere en dobbelt udelukkelse? Og ville Rusland holde sig tilbage i sine bestræbelser på at opretholde et ”brohoved” i Baltikum? En tredje faktor er den geopolitiske. Det gradvise skred af NATO mod øst ses af Rusland som en trussel, idet man hævder, at det vil skabe nye grænser i Europa, noget der også er i modstrid med den erklærede NATO-målsætning. Men den russiske logik knækker. For følger man tankegangen, så skulle der være grænser allerede i dag, nemlig to: NATOs østgrænse og Ruslands vestgrænse. Men sådan forholder det sig ikke. NATO er ikke en blok, men en ø af sikkerhedspolitisk stabilitet, som gennem årene ikke blot har modstået erosionen fra det omliggende stormfulde hav, men som også har givet mulighed for aflejring af meget af det materiale, som stormene under den kolde krig gnavede af Warszawa-pagten og Sovjetunionen. Men sådanne argumenter preller for nærværende af på vor partner, Rusland, der i sin militærdoktrin omtaler NATO som en trussel. Vi må fortsætte bestræbelserne på at få Rusland til at begribe, at dette ikke er en tilfældet. Det bliver ikke let, og det vil tage lang tid. I mellemtiden må hensynet til Rusland imidlertid ikke stå i vejen for udvidelse. Det ville være pinligt om efterfølgeren af det brutale Sovjet imperium skulle have indflydelse på de frigivnes muligheder for at vælge deres egen fremtid.
Der gøres også geopolitiske overvejelser i NATO. I forbindelse med den forrige udvidelse blev det anført, at Ungarns placering uden landværts sammenhæng med resten af Alliancen ville gøre det vanskeligere at leve op til Alliancens forpligtelser m.h.t. kollektivt forsvar. Teknisk set er dette naturligvis korrekt. Vi så det demonstreret under Kosovo konflikten, hvor NATOs adgang til Ungarns luftrum alene kunne finde sted via en korridor gennem slovensk luftrum, fordi Østrig ikke accepterede NATOs overflyvning. Men overordnet betragtet er et geopolitiske krav om sammenhæng i Alliancens territorium både ukorrekt og uklogt. Ukorrekt, fordi det med Kosovo konflikten og samarbejdet med partnerlandene Slovenien, Rumænien, Bulgarien, Makedonien og Albanien som baggrund er svært at forestille sig at Alliancens ikke vil kunne finde en vej til at leve op til sine forpligtelser. Uklogt, fordi det kan bruges som argument for, at der i Allianceudvidelsen indgår overvejelser om at skabe eller flytte grænser.
Er der nogen vi skylder? Fra et politisk synspunkt fortjener et sådant spørgsmål naturligvis at blive afvist. Nationer skylder intet! De handler i egen interesse. Men det er ikke desto mindre en kendsgerning at de tre første lande i udvidelsen også var dem, der spillede hovedrollen i Sovjetunionens og Warszawa-pagtens sammenbrud. Disse nationer gjorde oprør mod undertrykkelsen, og de accepterede risici og tab. Det er mere end man kan sige om de fleste gamle NATO-lande, ikke mindst vort eget, som i stedet satte fodnoter. Så ingen tvivl om, at vi skyldte Polen, Tjekkiet og Ungarn, også selvom de måske ikke helt udfyldte vore standarder på optagelsestidspunktet. Men skylder vi så ikke også Slovakiet, som dog også var en del af foråret i Prag? Eller De baltiske Lande, som også var med til at vælte det sovjetiske læs? Eller Rumænien, som viste, hvordan det går diktatorer? Eller Slovenien, Bulgarien, Rumænien, Albanien og Makedonien for den støtte, de ydede os, og de risici de løb under bombekampagnen i Kosovo. På sigt skylder vi også det jugoslaviske folk, som formåede noget som hverken FN, EU, NATO eller Rusland kunne eller ville, nemlig at skille sig af med Milosovic.
Der er også et tidsaspekt i optagelsesprocessen om end det har spillet en noget tilbagetrukken rolle i diskussion. Selvom der er ni deltagerlande i MAP-processen, er det ikke en nødvendighed, at de alle optages på en gang. En trinvis optagelsesproces med få lande af gangen kan være lettere at håndtere. Tiden giver os med andre ord en ekstra dimension, som kan være en nøgle til problemet. Det ville være en stor skuffelse for et ansøgerland at blive vraget ved ”anden optagelsesrunde” ved topmødet i år 2002 og at blive henvist til en form for MAP II. Problemet ville være meget mindre, hvis man f.eks. kunne meddele ansøgerlandet, at selvom det desværre ikke vil blive inviteret til optagelsesforhandlinger i 2002, så vil det ske i 2005 eller 2008, hvis vore kriterier er opfyldt. Sættes der tid på, er landet ikke blevet vraget. Det vil naturligvis ikke være let for de nuværende 19 Alliancelande at nå til enighed om en sådan håndtering inden Topmødet i Prag. Men udskyder man beslutningen om tredje og fjerde runde, så er der formentlig flere end 19 lande, der skal være enige. Det kunne tale for en beslutning om tidspunkter hellere før end siden.
Afslutning
De anførte betragtninger skaber næppe mere klarhed i spørgsmålet om Alliancens næste udvidelse. Men i det mindste nævnes en række af de faktorer, der bør overvejes. Og der er som nævnt en grænse for, hvor længe diskussionen kan udskydes. For nærværende er der dog ikke den store lyst til at debattere emnet. Det afspejles både i Rådet og i Militærkomitéen. Ikke mindst MC har været tilbageholdende med at udtrykke sin mening for ikke i utide at skabe forhåbninger eller frustrationer i en sag, som i langt overvejende grad er politisk. Problem kan ikke ties ihjel. Inden topmødet i år 2002 må der være fundet en løsning, og uanset hvilken vil den føre til nye udfordringer. Optager vi ingen ny medlemmer vil det være et slag mod Alliancens troværdighed. Optager vi alle ni, dvs. en forøgelse med næsten 50 %, vil det ændre Alliancen i en grad, der synes uoverskuelig, og i en periode kan influere negativt på Alliancens beslutningsproces og handlekraft. Optager vi nogle få, efterlader vi mange skuffede. Optager vi mange, efterlader vi nogle få, men meget skuffede, med de risici, det indebærere. Den mindst problematiske mulighed kunne være at optage alle, men fordelt i tid over en nøjere defineret årrække, der giver sikkerhed for at alle vil komme ind, men i en takt, der kan administreres. Og vel vidende, at endnu flere lande vil anmelde deres kandidatur, må Alliancen allerede nu gå i gang med udarbejde et seriøst program for nye ansøgerlande, der efterlader mindre usikkerhed om betingelserne og i højere grad har karakter af en kontrakt.
