Af direktør Niels-Jørgen Nehring.
Forelæsning på Forsvarsakademiet den 31. marts 1999 af direktør NielsJørgen Nehring, DUPI, i anledning af NATO ’s 50-års dag.
Tak for i^en ærefalde opfordring til at tale ved denne lejlighed. NATO’s 50 års fødselsdag er først og fremmest en glædelig begivenhed. Men alle vil forstå, at jeg også står her med stor ydmyghed. En forfærdelig humanitær katastrofe er under udvikling i Kosovo, hvor Alliancen er direkte involveret i militære operationer, som også omfatter danske enheder. Ved en 50-års dag er det naturligt både at se tilbage og at forsøge at se fremad. Det første er det letteste, og der er meget at se tilbage på. Jeg vil imidlertid kun gøre ret få betragtninger om, hvad NATO var og bruge mere tid på at fundere over alliancens fremtid. Tidligere kunne man undertiden, herhjemme og måske også andre steder, møde den påstand, at medlemskabet af NATO var en forsikringspolice. Men helt bortset fra, at dette udsagn kan virke noget kynisk og ubehageligt - man kunne få associationer i retning af at vælge mellem forskellige forsikringsselskaber, eller underforsikring - så er det forkert. For NATO handlede altid om noget andet og mere end det kollektive forsvar. Lige fra starten og op til vore dage har bestræbelsen også været at arbejde for sådanne politiske forandringer i omgivelserne, at man derigennem øgede både sin egen og andres sikkerhed. I alle officielle udtalelser og tilkendegivelser fra alliancen, også fra de første årtier, genfindes dette dobbelte sigte - allerklarest måske i den såkaldte Harmel-rapport fra 1967. Stiller man i dag spørgsmålet, hvad NATO i virkeligheden handlede om og handler om, vil man ofte få svaret: Shared values, fælles værdier. Også dette grundlæggende rigtige udsagn skal imidlertid tages med visse modifikationer. For det første skal man naturligvis være opmærksom på, at NATO-landene ikke har monopol på disse fælles værdier, demokrati, menneskerettigheder og markedsøkonomi. Heldigvis praktiseres disse principper af andre og påberåbes af endnu flere. For det andet er der inden for kredsen af NATO-lande betydelige forskelle, især mellem USA og de europæiske allierede. Den amerikanske politiske kultur afviger ikke så lidt fra de fleste europæiske landes; og amerikansk kapitalisme er meget forskellig fra europæisk. Lad mig derfor, i stedet for at spekulere videre på denne måde, gå tilbage til NATO’s første generalsekretær lord Ismay, der havde en ganske håndfast forklaring på, hvad NATO i virkeligheden drejede sig om. Jeg tror, at de fleste her kender citatet. Ifølge lord Ismay havde NATO tre opgaver: At holde amerikanerne inde, at holde russerne ude og at holde tyskerne nede. Jeg vil i det følgende koncentrere mig om disse tre overordnede politiske udsagn - vel vidende at jeg herved kommer til at forbigå nogle af de væsentligste sider af alliancens virksomhed, først og fremmest den dynamik, der har sit udgangspunkt i den integrerede militære struktur.
At holde amerikanerne engageret i Europas sikkerhed og forsvar har igennem alle årene været en europæisk bekymring, også fordi man naturligvis havde den amerikanske tradition for isolationisme i erindring. Under den kolde krig øgedes eller svækkedes denne bekymring i lyset af de storpolitiske konjunkturer og den militærteknologiske udvikling. Da russerne i 1957 opsendte deres sputnik, beviste de samtidig, at de kunne nå det nordamerikanske kontinent med missilvåben. Herefter var alle i en vis forstand lige udsatte. Ville det betyde, at amerikanerne mistede interessen for Europa, der nu i mindre grad kunne betragtes som en buffer for forsvaret af USA? Frygten blev på tilsvarende måde næret, da Reagan i begyndelsen af 1980’erne introducerede sit stjemekrigsprojekt; for hvis nu det lod sig realisere, betød det, at USA blev usårligt, og derfor ikke behøvede Europa. De europæiske bekymringer førte til, at man forsøgte at sende de rigtige signaler til Washington, først og fremmest om viljen til at forsvare sig selv. Allerede Bruxelles-traktaten fra 1948 skal ses i dette lys. Denne europæiske tilkendegivelse om egen forsvarsvilje, som senere udviklede sig til Den Vesteuropæiske Union, WEU, blev i første omgang en fødselshjælper for NATO. Et andet eksempel er overvejelserne om den såkaldte dobbeltbeslutning i 1980’erne. Hvis ikke europæerne selv var villige til at opstille et modsvar til de sovjetiske SS-20-mellemdistanceraketter, rettet mod mål i Vesteuropa, var det svært at forlange, at amerikanerne skulle fastholde deres engagement. De europæiske bekymringer om at fastholde det amerikanske engagement er ikke blevet mindre i tiden efter den kolde krig, omend baggrunden er en anden. Russseme skulle holdes ude, men ikke kun militært. Den kolde krig var også en kappestrid mellem to samfundssystemer; og her gik NATO’s militære afskrækkelse hånd i hånd med en økonomisk og en ideologisk kamp, som effektivt spillede sammen med Sovjetsystemets umådelige indre svagheder. At holde tyskerne nede er ikke et udtryk, vi i dag ville finde passende efter årtiers godt og tillidsfuldt samarbejde i både atlantisk og europæisk sammenhæng. Metoden indebar ganske vist en besættelse af tysk territorium, men først og fremmest en hjælp til integrationen af Tyskland i det vestlige samarbejde gennem opbygningen af et moderne demokrati og en stærk økonomi. Skulle vi finde en moderne sprogbrug for dette tredie element i lord Ismays opregning af NATO’s formålsparagraffer, måtte det være noget i retning af at befordre et europæisk samarbejde, som er tilstrækkelig effektivt til at rumme Tyskland.
Hvordan er udviklingen forløbet efter ophøret af den kolde krig, og hvordan har vi fra vestlig side taget bestik af denne helt ændrede situation? Jeg vil give svaret i to forskellige versioner: En positiv version, som er den, vi gerne anvender officielt og så en lidt mere kritisk. Den positive version består især i en opregning af en række vigtige procedurebeslutninger: NATO’s London- og Rom-deklarationer, det nye strategiske koncept fra 1991, oprettelsen af NACC, Partnership for Peaceprogrammeme, samarbejdsaftalerne med Rusland og Ukraine, EAPC og senest udvidelsen med tre centraleuropæiske lande. Et imponerende udtryk for aktivitet og dynamik, som ikke bliver mindre, når vi ser på den anden vestlige hovedorganisation EU: Maastricht-traktaten, indgåelsen af associeringsaftaler med de fleste central- og østeuropæiske lande, udvidelsen med Sverige, Finland og Østrig, Amsterdam-traktaten og indledningen af udvidelsesforhandlinger med i første omgang 6 nye kandidatlande. Men tager man de kritiske briller på, kunne man spørge, om ikke situationen kunne have begrundet en større dristighed; om ikke vi efter ophøret af den kolde krig skulle have forsøgt at tænke i helt nye baner i stedet for blot at lappe på de systemer og institutioner, vi havde. Når det ikke gik sådan, hænger det efter min opfattelse sammen med, at situationen efter den kolde krig trods alt ikke havde samme revolutionære karakter som afslutningen af første eller anden verdenskrig eller længere tilbage afslutningen af Napoleonskrigene. Nødvendigheden var ikke til stede i samme grad. Tilmed var fristelsen til at bygge videre på det bestående meget stor, for så undgik man at åbne gamle diskussioner mellem parter, som i de forløbne år trods alt havde bevist, at de kunne arbejde sammen. Prisen for denne fremgangsmåde består i, at vi på en række punkter må leve med tvetydige løsninger og forklaringer: Det gælder blandt andet i spørgsmålet, om hvorvidt vi med udvidelsen af henholdsvis NATO og EU skaber nye skillelinier i Europa og det gælder i spørgsmålet om europæernes ansvar for deres egen sikkerhed. Mange russere vil sikkert også mene, at man ikke har draget den rette lære af historien ved at søge at integrere konfliktens taber i det internationale system, således som man gjorde med held efter anden verdenskrig med Tyskland og Japan (og med Frankrig efter Napoleonskrigene), men undlod at gøre med Tyskland efter første verdenskrig - med fatale konsekvenser. Fremtiden er, som det er sagt, svær at spå om. For NATO- landene vil det dog være et grundvilkår, at de i en årrrække, i skarp kontrast til tiden under den kolde krig, vil være fritaget for den eksistentielle trussel mod deres egen sikkerhed. Spørgsmålet er, om de uden dette ekstreme ydre pres vil være i stand til at finde fodslag overfor de sikkerhedsudfordringer på lavere niveau, der vil melde sig, men hvis kompleksitet, vi allerede har mange beviser på, senest med Kosovo. Forskellige modsat rettede tendenser vil brydes. På den ene side står USA som verdens eneste supermagt, hvis gunst og interesse resten af os vil efterspørge og konkurrere om. På den anden side må vi forvente, at de forskelle mellem USA og de europæiske allierede, som naturligvis hele tiden har været der, i fremtiden vil træde tydeligere frem. De to parter vil nok, når de betragter hinanden, danne sig et billede, som rummer flere nuancer end tidligere. Skalaen vil gå fra den fortsatte gensidige afhængighed over mere specifikke forventninger til hinanden til mistænksomhed og direkte afvigende interesser. Når amerikanerne betragter deres europæiske allierede, vil de fleste af dem gøre det i forvisningen om, at Europa alt i alt, økonomisk, politisk og kulturelt, fortsat udgør USA’s vigtigste relation udadtil, og at NATO er det vigtigste instrument i denne forbindelse. Men de har samtidig en forventning om, at europæerne, også i deres egen interesse, vil være med til at gøre NATO mere relevant i forhold til dagens og morgendagens udfordringer. Senator Lugars ord om "out of area or out of business" er værd at erindre i denne forbindelse. Amerikanerne er i dissse år stærkt optaget af problemerne i forbindelse med våbenspredning og forstår ikke, at Europa, der snart vil være helt inden for rækkevidde af missilvåben, affyret fra Mellemøsten eller Nordafrika, har en så tilsyneladende sorgløs indstilling på dette område. Generelt finder de fortsat, at europæerne yder for lidt til deres eget forsvar, og er i disse år specielt utålmodige over de fleste europæiske NATO-landes langsomme omstilling af deres forsvarsstyrker. I forhold til EF og nu EU har holdningen i mange år været tvetydig. På den ene side har USA bevidst skabt forudsætningerne for den europæiske integrationsproces og i en række henseender støttet dens videre udvikling. På den anden side har de ofte haft svært ved at acceptere, når europæerne endelig har fundet frem til fælles løsninger. Mistænksomheden over for Det Indre Marked er kun et eksempel på dette. Når europæerne ovenikøbet taler om forsvar i en europæisk sammenhæng, med fransk accent, så er dette ikke mindre egnet til at vække uro. Omvendt er det svært for amerikanerne at forstå, at EU ikke er i stand til at gå hurtigere, og mere politisk til værks i sin østudvidelse. Set fra den europæiske side af Atlanten er alliancen med USA, verdens ledende magt, mindst lige så vigtig som tidligere, både for Europas egen sikkerhed og i videre forstand. USA’s dynamik og teknologiske førerposition både fascinerer og bekymrer. Frygten for et vigende amerikansk engagement er ikke forsvundet, men man indser, at den nok vil tage andre udtryksformer: En tendens i selve Europa bort fra det traditionelle forsvar i retning af en form for kollektiv sikkerhed, der også omfatter Rusland og Ukraine kombineret med en geografisk udvidet rolle for NATO. Samtidig finder man ikke, at der i USA er tilstrækkelig forståelse og anerkendelse af de betydelige økonomiske og civile bidrag til stabiliteten i omverdenen, som ydes af de europæiske lande, individuelt og på EU-plan. USA’s lave niveau for udviklingsbistand (0,08 % af BNP) kombineret med en tradition for at omgå FN, hvor den amerikanske gæld er et af de aktuelle problemer, og i det hele taget foretrække uöilateral handling, for eksempel på handelspolitikkens område (Helms-Burton-loven) når det anses at tjene egne interesser. Endelig findes der i Europa en betydelig bekymring over, at USA’s politik i forhold til lande og regioner i verden i mange tilfælde tilsyneladende mere drives af indenrigspolitiske hensyn end af bredere funderede overvejelser. Trukket lidt hårdt op, kan man i forlængelse af disse stikord ane to forskellige visioner om verdens indretning. En amerikansk, der ser nødvendigheden af, at USA, helst med følgeskab fra sine NATO-allierede, men ellers alene, tilbyder verden det lederskab, den åbenbart har brug for, og som derfor er tilbøjelig til at sætte lighedstegn mellem USA og det internationale samfund. Og en europæisk, hvor man ser sig selv som partner med USA i et multilateralt internationalt system. Den store udfordring for de kommende års transatlantiske dialog bliver at bringe disse to visioner så meget på linie, at de kan fiingere sammen i forhold til de konkrete udfordringer, der melder sig. Selve NATO’s fremtid vil afhænge af, om det lykkes. Lad mig prøve at blive lidt mere specifik ved at inddrage et par af de udfordringer, der allerede optræder på den transatlantiske dagsorden, diskussionen om den europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet og spørgsmålet om humanitær intervention. I de senere års diskussion om en mere selvstændig rolle for europæerne på forsvarsområdet har der, lidt forenklet, været to skoler: Den ene, anført af Storbritannien, som har understreget NATO’s eksklusive ansvar for forsvaret af Europa og argumenteret, at dette aldrig må bringes i tvivl; og den anden, anført af Frankrig, som har argumenteret, at den europæiske integrationsproces gradvist må udvikle sig, således at også forsvar blev et emne for samarbejdet. Når WEU blev "genopdaget" midt i 1980’erne var det ikke mindst for at bygge bro mellem disse to opfattelser. Man kan også udtrykke det på den måde, at man skabte en form for konstruktiv tvetydighed. På NATO-udenrigsministermødet i Berlin i juni 1996 blev det klart fastslået, at ansvaret for selve forsvaret af Europa fortsat lå hos NATO. Diskussionerne over Atlanten og mellem europæerne indbyrdes blev dermed afgrænset til at dreje sig om varetagelsen af andre opgaver end det territoriale forsvar. Disse opgaver kan imidlertid, som det senest har vist sig i Kosovo, være nok så komplicerede. Vigtige punkter i dissse diskussioner er især spørgsmålet om graden af automatik i overførsler af materiel og logistik fraNATO til europæerne i enkrisesituation, men også om fordelingen af NATO’s europæiske chefsposter. Madeleine Allbright har sammenfattet den amerikanske position i "de tre d’er": nej til decoupling, duplication og discrimination (mod europæiske NATO-medlemmer, der ikke samtidig er medlemmer af EU, dvs. Tyrkiet og Norge). Fra europæisk side er det interessant, at netop Storbritannien og Frankrig, i den såkaldte St. Malo-erklæring, er gået sammen om et udspil, der sigter mod at give europæerne en større rolle.
På topmøderne i indeværende halvår, først NATO-topmødet i Washington i slutningen af april og siden EU-topmødet i Køln den 4. juni vil disse diskussioner blive ført en stykke længere frem, men næppe til den endelige afklaring. Først når behovet for tvetydighed ikke længere foreligger, kan man tænke sig en klart formuleret arbejdsdeling mellem NATO og EU. Hermed vil der ikke længere være behov for WEU, og boet kan da deles mellem de to hovedorganisationer. På længere sigt har jeg svært ved at forestille mig en anden struktur for det transatlantiske forsvarssamarbejde end en konstruktion, hvor EU kommer til at udgøre en form for europæisk gruppe inden i NATO. Men det vil kræve nytænkning hos alle parter og ikke så lidt selvovervindelse for amerikanerne. Som det andet eksempel på en udfordring, hvor på den ene side europæerne behøver USA, men hvor der på den anden side er nuancer i opfattelsen, og nok mere end det, mellem de to sider af Atlanten, vil jeg nævne humanitær intervention, altså indgreb af den slags, vi ser i Kosovo. Det er overvejende sandsynligt, at det i fremtidenbliver denne type konflikter, og ikke de traditionelle interstatslige krige, som kommer til at udgøre den store sikkerhedspolitiske udfordring. Dette vil også blive afspejlet i den formentlig meget bredere opregning af NATO’s opgaver, som kommer ud af topmødet i slutningen af april. Som det måske er bekendt, arbejder vi netop nu på DUPI med denne problemstilling, efter at regeringen har opfordret os til at udarbejde en udredning om emnet, som skal komme til efteråret. Også af denne grund skal jeg her kun gøre et par enkelte betragtninger om spørgsmålet. Militære aktioner, helt eller delvis motiveret af humanitære hensyn er ikke noget afgørende nyt. Men dels satte den kolde krig snævre grænser for, hvor og hvornår sådanne aktioner overhovedetkunne komme påtale, og delsvar opfattelsen af menneskerettigheder som et hensyn, der var ligeværdigt med eller overordnet hensynet til den statslige suverænitet ikke så veludviklet som i dag, heller ikke blandt de vestlige lande. Som Kosovo-eksemplet klart illustrerer, rummer sådanne indgreb mange dilemmaer. Der er grund til at tro, at NATO-landene vil rykke tæt sammen indtilkonflikten er afsluttet. Mennår der derefter skal drages enlære af det skete og konsekvenserne for fremtiden diskuteres, må det formodes, at de tidligere omtalte mere grundlæggende forskelle i amerikansk og europæisk synsmåde, blandt andet om inddragelsen af FN, vil trænge sig på. Den transatlantiske dialog i de kommende år vil altså blive tung, og det er værd at huske, at den også vil komme til at omfatte vanskelige økonomiske og handelspolitiske spørgsmål, som tidligere har vist, at de kunnne forsure det generelle klima. Alt dette kan dog ikke overskygge, at NATO i de forløbne 50 år har været en utrolig succes. At demokrati og menneskerettigheder på verdensplan i dag står stærkere end dengang har NATO en meget betydelig del af æren for, og ligeledes for at vor del af Europa i fred og sikkerhed har kunnet genopbygges økonomisk og socialt. Om NATO fortsat skal spille en sådan rolle i en tid, hvor det ydre pres er meget mindre, afhænger af os selv, dvs. om NATO-landene i en gensidig dialog kan tale sig tilrette om deres indbyrdes forhold i en verden, der er meget anderledes og om deres samlede placering i denne verden. Et stort tillykke til NATO og lykke til.
