NATO - krisestyrings aktør eller -instrument! En analyse og vurdering a f krisestyringen i forhold til konflikten i Kosovo.

Redigeret af major H -C. Mathiesen, Forsvarsakademiet.

Indledning

På stabskursus, hold 99/00, resulterede et projektarbejde omhandlende NATOs rolle i krisestyringen i Kosovo i nogle interessante konklusioner, som kunne have interesse for en større kreds. Artiklen er en bearbejdet udgave af syndikat Jomini's opgavebesvarelse i april 2000. Det er alment accepteret, at NATO i vid udstrækning betjente sig af tvangsdiplomati overfor The Former Republic o f Yugoslavia (FRY), personificeret i præsident Milosevic, for at fremtvinge en for det internationale samfund acceptabel udgang på de overgreb mod menneskerettigheder, der bevisligt fandt sted i den tidligere autonome region, Kosovo. Analysen afslørede, at brugen af tvangsdiplomati tenderede mod at blive en selvopfyldende profeti for så vidt angår brugen af militær magt. De redskaber, som politikere i NATOs medlemskreds måtte tage i anvendelse for at mobilisere befolkningens opbakning til brugen af militær magt, afstedkom et efterfølgende behov for at udvise beslutsomhed. Det, der oprindeligt var tænkt som en troværdig trussel, resulterede uundgåeligt i brugen af militær magt, der materialiserede sig med operation Allied Force. Konklusionen sætter spørgsmålstegn ved NATOs beslutningsprocesser i f.m. håndtering af såkaldte krisestyringsoperationer. Konklusionen indikerer, at NATOs medlemskreds igangsatte kræfter, som viste sig ukontrollable og foranledigede brugen af militær magt under diplomatiske omstændigheder, hvor udfaldet var givet på forhånd.

Generelt

Opgaven til syndikatet var formuleret således: "Der ønskes en analyse og vurdering af krisestyringen i f.t. konflikten i Kosovo". Dele af direktivet for projektarbejdets gennemførelse er medtaget, idet opgavens empiriske grundlag og teoretiske afgrænsning er vigtige for forståelse af analysens indhold. Artiklen er forfattet efter følgende disposition:

a. Indledning.

b. Generelt.

c. Opgaveanalyse.

d. Relevante aktører.

e. Konfliktårsager.

f. Krisestyringens forløb før og under operation Allied Force.

g. Konklusion og perspektivering

Opgaveanalyse

Empirisk arbejdsgrundlag

Efterfølgende præsenteres opgavens grundlag i form af kilder og relevante uddrag af den meddelte undervisning på FAK for at klarlægge syndikatets arbejdsgrundlag for projektarbejdets gennemførelse. Analysen er foretaget på baggrund af en række af FAK udvalgte artikler og foredrag, der hver på deres måde forholder sig til Kosovo-konflikten. Kommandørkaptajn J.C. Hansens analyse (1) giver et overblik over begivenhederne i Kosovo og præsenterer en vurdering af konsekvenser af interventionen og perspektiver for udviklingen. ”A Perfect Failure, NATO ’s War Against Yogoslavia” (2) forholder sig kritisk til brugen af militære magtmidler i f.t. de opstillede politiske mål med krisestyringen. Artiklen hævder, at Kosovo gav anledning til en militær succes, men en politisk fiasko for involverede aktører, som konstituerer NATO. Forfatteren fremkommer med en provokerende udlægning af Clinton-doktrinen: ”Punishing the innocent in order to express indignation at the guilty”. Endelig problematiseres USA’s forhold til Kina og Rusland. ”NATO ’s Success in Kosovo11 (3) af Javier Solana artikulerer naturligt de væsentligste årsager til NATOs intervention, herunder at der ikke eksisterede et troværdigt alternativ til militær magtanvendelse i foråret 1999. Det bør erindres, at Javier Solana som NATOs daværende generalsekretær har udtalt: ”A village a day keeps NATO away”. En om end kynisk, så realistisk metafor for de primære aktørers handlefrihed under konflikten. Solana udtrykker til sidst begrundelsen for den retfærdige krig: the price o f indifference is far higher than that o f engagem ent. Den sidste af de obligatoriske artikler (4) formulerer generiske strategier for krisestyring i katalogform, hvori der tages hensyn til, at strategien skal afbalancere såvel diplomatiske som militære hensyn. En trussel om militær magtanvendelse og evt. deployering af militære styrker skal bruges som et diplomatisk middel, ikke som en substitution for diplomatiske initiativer. Forfatteren hævder, at eskalationstruslen varierer fra strategi til anden, og at ingen krisekonfiguration ligner den foregående. Hver krise er unik, hvorfor generiske strategier alene kan bringes i anvendelse efter fornyede overvejelser og tilpasning. Strategierne inddeles i offensive og defensive bestemt for den agerende hhv. den reagerende part i en konflikt. De offensive omfatter: (1) Blackmail, (2) Limited, reversible Probe, (3) Controlled Pressure, (4) Fait Accompli og (5) Attrition. De defensive omfatter: (1) Coersive Diplomacy, (2) Limited Escalation, (3) Tit-for-tat, (4) Test o f Capabilities, (5) Drawing a Line, (6) Conveying Commitment and Resolve og (7) Buying Time. Den formulerede teori befinder sig på aktømiveau i f.t. det internationale system. De offensive strategier forudsætter, at indrømmelser skal opnås på modstanderens bekostning. Intentionen med den offensive krisestyringsstrategi er at undlade at give modstanderen en gulerod. Omvendt gælder for de defensive strategier, at de opfattes mere pragmatiske og tillader indrømmelser til modstanderen som udgangspunkt. Her er det vigtigt at identificere en betydende gulerod, der giver indrømmelser til modstanderen i f.t. dennes nationale interesser. De nævnte krisestyringsstrategier uddybes siden i noter i f.m. analysen af krisestyringens forløb. Endelig giver DR journalist Tage Baumanns artikel fra Udenrigs (5) et indblik i nogle af vanskelighederne for internationale organisationer som krisestyringsaktører, herunder en beskrivelse af samvirket mellem EU og NATO. I Crisis Management, Decision-Making in Crisis, pp. 59-93, af Phil Williams, præsenteres en teori om betingelser for at træffe beslutninger i f.m. udøvelse af krisestyring. Teorien beskæftiger sig med beslutningstagemiveauet og beskriver, hvorledes krisebeslutninger påvirkes af faktorer som stress, gruppedynamik og organisatoriske processer, idet den anfægter sådanne beslutningers rationalitet. Den skelner ikke mellem forskellige former for rationalitet, men koncentrerer sig om den såkaldte formålsrationalitet. Forfatteren konkluderer, at den mest hensigtsmæssige størrelse på de ad hoc grupperinger, der træffer krisebeslutninger, er op til maksimalt 15 personer med afsæt i erfaringerne fra præsident Kennedys krisestab under Cuba-krisen. I forlængelse heraf kan det være relevant at betvivle internationale organisationers evne til at agere som sikkerhedspolitiske aktører med ambitioner indenfor civil og militær krisestyring pga. de komplicerede beslutningsprocesser, der involverer såvel suveræne stater som organisationens øverste politiske organer. I f.m. med gennemførelse af tema vedr. konfliktårsager, krise og intervention gennemførte adjunkt, Ph.d. Tonny Brems Knudsen, Institut for Statskundskab på Århus Universitet, en forelæsning på FAK d. 22. februar med titlen: "Danmarks og verdenssamfundets normer i dag". I samme tema afholdt Ph.d. Peter Viggo Jakobsen, der underviser ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet, en forelæsning: "FN og folkeretten i f.m. intervention". Forelæsningerne repræsenterer fundamentalt forskellige syn på det internationale system og som sådan betingelserne for gennemførelse af krisestyring nu og i fremtiden. Førstnævnte tilhører den solidariske skole indenfor rationalismen, hvor sidstnævnte eksponerer en realistisk tilgang, der ikke tiltror internationale organisationer større berettigelse, med mindre de tilfældigvis agerer i forlængelse af stormagtsinteresser. Dette viser muligheden for at anlægge forskellige syn på det internationale system og dermed betingelserne for den gennemførte krisestyring i Kosovo. Endelig beskriver Bertel Heurlin i artiken: "Krige og konflikter", pp. 110-120 fra "Verden 2000" en teori for tolkning af krige og konflikter i det internationale system (6), der i sammenhæng med de af Karsten Fledelius identificerede typiske konfliktårsager giver et godt udgangspunkt for at klarlægge årsagerne til konflikten i Kosovo.

Teoretisk afgrænsning

Med afsæt i ovennævnte kilder kan opgavens teoretiske afgrænsning foretages. Det findes overordnet relevant at inddrage grundlæggende forskellige teoretiske syn på International Politik (IP), i den ene ende repræsenteret ved realismen og i den anden ende ved idealismen, med solidarismen som nært beslægtet. Disse grundlæggende forskellige antagelser er relevante, fordi Kosovo-konflikten involverer internationale organisationer som aktører i krisestyring og derfor ikke udelukkende kan betragtes fra et realistisk synspunkt. Afhængigt af IP-perspektiv vil vurderingen af den stedfundne indsats kunne variere. Det findes endvidere relevant at gennemføre analysen på såvel aktør- som beslutningstagemiveau med afsæt i teorierne, der formuleres i kildematerialet. Systemniveauet er her givet som det unipolære system med USA som eneste tilbageværende supermagt med evne til globalt at udøve magtprojicering. Det skal bemærkes, at beslutningstagerteorien er udviklet under Den Kolde Krig, hvorfor de empiriske henvisninger i artiklen ikke umiddelbart kan applikeres på situationen under Kosovo. Teoridannelsen vurderes dog i vid udstrækning at være universel og fortsat relevant i dag. Endelig tager særligt artiklen vedr. strategier for krisestyring afsæt i en Clausewitziansk fortolkning af brugen af militær magt som politikkens forlængede arm. Diplomatiet ophører ikke som konsekvens af militær magtanvendelse, men fortsætter under og efter de militære operationer. Opretholdelse af åbne diplomatiske kanaler med modstanderen er en forudsætning for opnåelse af politiske resultater samtidig med brug af militær magt.

Metode

Forinden præsentation af den anvendte metode er det værd at notere sig forskellen på krisestyring og konfliktløsning, således som begreberne er anvendt i analysen. Førstnævnte udlægges som ’'brandslukning", der skal forhindre krisens eskalation. Opdukkende kriser eksponerer derved de bagvedliggende konfliktårsager. Kriserne i en given konflikt kan have forskellige grunde, men konfliktårsageme går igen med varierende vægtning. Konfliktløsning bliver derved mere langsigtet og resulterer ultimativt i en vedvarende fred. Opgavens indhold består af følgende:

- Fastlæggelse af relevante aktører og deres interesser, evt. ved brug af dele af

- Forsvarsakademiets strategiske aktøranalyse.

- Afdækning af de primære konfliktårsager.

- Analyse af selve forløbet af krisestyringen, politisk og militært, således: Perioden foråret 1998 til marts 1999 og perioden marts 1999 til juni 1999.

De to første punkter medvirker til at skabe rammerne for den konkrete analyse af krisestyringen under Kosovo-konflikten. Det tredje punkt udgør det centrale i analysen. Opgaven anses som sonderende og evolutionær, fordi produkt og syndikatets tilbagemelding indgår i det videre arbejde med at optimere opgaven til efterfølgende hold på Stabskursus. Det findes derfor hensigtsmæssigt at involvere syndikatets medlemmer mest muligt i alle aspekter af opgaven, hvilket bedst honoreres ved en vekslen mellem gruppevise analyser og syndikatsynteser med afsæt i en kortfattet præsentation af gruppernes konklusioner. Undertiden findes det pædagogisk berigende at lade grupperne arbejde med samme opgave og til andre tider med samme tema, men med divergerende perspektiv hhv. analyseniveau. Den pædagogiske ide kan herefter kombineres med empiri og teori på følgende måde:

- Parallelt gruppearbejde vedr. identifikation af aktører under anvendelse af FAK strategiske aktøranalyse (opgaveanalyse) og indplacering af disse i adaptionsmodellen iht. nedenstående figur (7). Afdækning af primære og afledte konfliktårsager ved brug af modeller for tolkning af konflikter afsluttende med præsentation for syndikatet med den modsatte gruppe som opponent. Grupperne skal forholde sig til evt. forskelle i konklusioner foranlediget af brugen af et realistisk hhv. et idealistisk perspektiv

- Gruppearbejde vedr. krisestyringens forløb fra foråret 1998 til marts 1999 på aktømiveau, idet beslutningstagemiveauet inddrages, hvor det findes relevant til at underbygge argumentationen for en evt. succes eller fiasko. Grupperne skal fremkomme med en vurdering af den anvendte strategi og dennes relevans i f.t. konfliktårsageme, en vurdering af den anvendte strategi i f.t. betingelser for beslutningstagerne hos den enkelte aktør i adaptionsmodellen samt forslag til forbedringer eller justeringer, som kunne have optimeret krisestyringen. Afhængigt af analysen af forrige pkt. meddeles grupperne forskelligt kommissorium, der sikrer, at begge sider af konflikten belyses.

- Gruppearbejde vedr. krisestyringens forløb under operation Allied Force indtil juni 1999 under inddragelse af samme parametre som ovenfor. Ved førnævnte og nærværende pkt. præsenterer grupperne på skift deres konklusioner, idet kommentering af gruppernes produkter gennemføres i umiddelbar forlængelse af præsentationen.

- Gruppearbejde vedr. en perspektivering af betingelser for internationale organisationer som krisestyringsaktører i den euro-atlantiske sikkerhedsarkitektur, der p.t. karakteriseres ved interlocking institutions, idet den ene gruppe anlægger et realistisk perspektiv og den anden et solidarisk, idealistisk perspektiv. Syndikatvis syntese efterfølgende med modsatte gruppe som opponent.

Forudsætninger

Sammenfattende giver ovenstående anledning til følgende forudsætninger:

- Indenfor IP opfattes det internationale system som unipolært på systemniveau, analysen gennemføres primært på aktømiveau, mens inddragelse af beslutningstagemiveauet fmder sted, hvor kildematerialet er tilstrækkeligt hertil.

- Indenfor organisationsteorien, der er tænkt som et teoretisk supplement, beskæftiger analysen sig primært med omgivelsesniveauet, dvs. interessentsystemet for NATO hhv. Serbien, og gruppe-/individniveau, der bidrager til en forståelse af de mekanismer, som blev aktiveret i de internationale organisationer og i nationalt regi under krisen.

Relevante aktører

Identifikationen af aktører blev baseret på hvilke nationale interesser, der måtte være på spil i Kosovo-konflikten. Følgende aktører anses for relevante i sammenhængen, idet det i parentes anførte udtrykker de interesser, som respektive aktører kunne tænkes at have på spil:

- Albanien (Hindre flygtninge, Stor-Albanien, fastholde Kosovo som buffer overfor Serbien).

- Bulgarien (Balancegang med hensyntagen til både græske og tyrkiske interesser samt varetagelse af egne interesser vedr. historiske grænsestridigheder med Serbien).

- Grækenland (Intet ønske om magtkoncentration i den nordlige del af Balkan, allianceforpligtigelse).

- Kosovo (Etniske og religiøse forhold, territoriale krav, humanitære behov).

- Rusland (Varetagelse af stormagtsidentitet).

- Serbien (Territoriale krav, mindretalsbeskyttelse, politisk succes til hjemmefronten).

- USA (Vag moralsk og etisk forpligtigelse, europæisk stabilitet).

- NATO (Stormagtsinstrument eller Institutions matter).

- OSCE (Forsvaret af demokratiske værdier, værdibaseret udenrigspolitik).

- FN (Ånden i FN Chartret, tilstedeværelse i FYROM og Bosnien-Hercegovina). Det er med FN værd at notere sig den samtidige udvikling i Afrika, hvor humanitære katastrofer udvikler sig i en grad, der overstiger omfanget i Kosovo. FN udstiller her organisationernes største svaghed. De er ikke stærkere, end medlemstaterne tillader. Det er medlemskredsens samlede interesser, der skaber organisationens handlefrihed.

dellen sammenfatter betingelserne for de enkelte aktørers gøren og laden under krisen. Den grundlæggende antagelse er, at der er forskel på spillereglerne for demokratiske og mere autokratiske stater. Indenrigs- og samtidig udenrigspolitik kan i demokratier ikke entydigt adskilles, idet beslutningstagere må tage hensyn til den hjemlige opinion. (8) Detailplaceringen af de enkelte aktører kan altid diskuteres, ligesom de sandsynligvis rykker sig under en krise, bl.a. afhængigt af udviklingen indenrigspolitisk. Som de primære aktører i konflikten behandles efterfølgende Serbien overfor Kosovo-albaneme/UCK samt NATO og USA .

Oprindeligt var det tanken at relatere identificerede konfliktårsager til de af Heurlin refererede modeller for tolkning af krige og konflikter i det internationale system omfattende Magt-Natur-modellen, System-Struktur-modellen, PluralismeLiberalisme-Kultur-modellen og Marxisme-Globalisme-modellen. Det kan konstateres, at de fleste konfliktårsager relaterer sig til Magt-Natur-modellen. System-struktur-modellen bliver relevant pga. de internationale organisationers involvering som krisestyringsaktører i form af bl.a. Grækenlands alliancemæssige forpligtelse. Grækenlands rolle i det konsensus-baserede NATO er senere blevet omtalt som en konstruktiv afståelse (...fra at sige nej), der tillader Alliancen at agere på trods af nationale interesser. Pluralisme-liberalisme-kultur-modellen involveres i den udstrækning, der internationalt finder en sikkerhedsliggørelse af individets suverænitet sted på bekostning af den traditionelle opfattelse af statens suverænitet.

Konfliktårsager

Tolkning af årsagerne til Kosovo-konflikten afhænger af aktørernes udgangspunkt, hvilket bidrager til, at konflikter ikke opleves ens. Det er syndikatets opfattelse, at årsagen til konflikten set fra Serbiens side primært skal søges i geopolitiske forhold, drevet af ambitionen om et suverænt Stor-Serbien. Dertil kommer prestige overfor den indenlandske opinion, etniske modsætninger mellem serbere og kosovo-albanere samt alliancemæssige mht. troen på en russisk som minimum politisk opbakning og manglende tro på NATOs vedvarende konsensus. Blandt kosovo-albaneme og UCK er konflikten ligeledes primært geopolitisk betinget i form af et ønske om løsrivelse fra Serbien, dernæst etnisk. Kosovo-albaneme er mere fragmenterede end vores analyse tager udgangspunkt i. Der eksisterer både en pragmatisk - og ekstremistisk fløj. Da UCK bliver part i sagen bliver deres interesser styrende i f.t. krisens eskalation, hvorefter der optræder egentlige modsatrettede interesser for og imod løsrivelse mellem Serbien og Kosovo. Bemærk fraværet af de historiske årsager, som syndikatet finder parterne primært har brugt til at legitimere deres adfærd under konflikten, der bliver synlig for omverdenen ved ophævelsen af Kosovos autonomi i 1989. Grundlæggende strides serbere på den ene side og kosovo-albanere på den anden side om national identitet og dermed tilhørsforhold. Det antages, at NATO anser Kosovo-konflikten for at have geopolitiske og humanitære årsager. NATOs interesser for at involvere sig i krisestyringen er betinget af, at Balkan ligger indenfor Alliancens interessesfære, samtidig med udviklingen af sikkerhedstrenden med sikkerhedsliggørelse af individets suverænitet på bekostning af statens. Dertil kommer mere traditionelle sikkerhedsinteresser pga. risikoen for en spill-over effekt til det øvrige Balkan og prestige i form af Alliancens egen overlevelse som et brugbart instrument til at varetage medlemstaternes direkte og indirekte sikkerhed. USA gennemførte selvstændige tiltag under krisen. Tiltag, der i større eller mindre grad blev synkroniseret med NATO og øvrige aktører på NATO’s side. USA’s interesser ved en involvering i Kosovo-krisen er udlagt som prestige ved en efterlevelse af Clinton-doktrinen og alliancemæssige gennem aktiv støtte til den europæiske søjle i NATO. EU anses ikke som en betydende aktør under Kosovo-krisen. EU's interesser vurderes at have været sikkerhed, prestige, økonomi pga. potentielle markeder i EU's baghave og til en vis grad at undgå problemer med flygtningestrømme. EU medvirkede sammen med den særlige kontaktgruppe til at forvirre billedet af en enig og koordineret NATO(+)-koalition. I parentes bemærket har en europæisk erkendelse af omfanget af USA's engagement i Kosovo-krisen og EU’s manglende gennemslagskraft pustet liv i den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik samt opbygningen af European Security and Defence Policy (ESDP). Sammenfattende kan Kosovo-konflikten opfattes som en identitetskonflikt med et betydeligt geopolitisk og etnisk indhold. NATO(+)-koalitionen brugte primært den humanitære årsag til legitimering af behovet for international indgriben i den daværende eskalation af begivenhederne i Kosovo. De historisk betingede årsager er - ifølge syndikatets opfattelse - under krisen primært anvendt til at propagandere for parternes tiltag.

Krisestyringens forløb

Inspireret af Peter Viggo Jakobsens indlæg på Forsvarsakademiet er analysen af krisestyringens forløb baseret på fire runder:

- Juni 1998, hvor det internationale samfund første gang reagerer på overgrebene i Kosovo.

- Oktober 1998, hvor forhandlinger i Beograd leder frem til en aftale om indsættelse af ubevæbnede OSCE-observatører i Kosovo.

- Forhandlingerne i Rambouillet i februar-marts 1999, der fører til militær magtanvendelse i form af operation Allied Force.

- Fredsslutningen i juni 1999 i f.m. afslutningen af Allied Force og deployering af landstyrker til en fredsopbyggende indsats i Kosovo.

Som anført i opgaveanalysen forsøges krisestyringen vurderet fra både NATO - og serbisk side. Dette sker dels ved en identifikation af den benyttede krisestyringsstrategi på begge sider, dels ved at fremkomme med forslag til en anden fremgangsmåde, der kunne have optimeret krisestyringens gennemførelse. Sidstnævnte vurderes relevant for at lære mest muligt at Kosovo-krisen, hvis håndtering fra det internationale samfunds side på mange måder fremstår unik.

Foråret 1998 indtil marts 1999

Under første runde af forhandlingerne med Serbien anvender NATO Coersive Diplomacy, hvis brug fordrer såvel en potent trussel som en troværdig og substantiel gulerod (9). Kravene til Serbien er, at de skal standse overgreb mod den kosovoalbanske befolkning, indlede en dialog om en varig løsning på konflikten samt trække deres militære og paramilitære styrker ud af Kosovo. NATO truer med luftangreb, gennemfører fly øvelser, iværksætter militær planlægning og foranlediger økonomiske sanktioner. Guleroden til Serbien, hvis de efterkommer kravene under indtryk af truslen, er en ophævelse af iværksatte sanktioner, integration i det øvrige Europa og ingen vestlig støtte til et uafhængigt Kosovo. Coersive Diplomacy passer til NATOs og vestens opfattelse af, hvordan krisen skal håndteres. NATO overser imidlertid de for Serbien og Kosovo-albaneme/UCK vitale interesser og far ikke mobiliseret den fornødne potente, troværdige trussel, der kan standse eller dæmpe krisens eskalation. På serbisk side er den anvendte strategi på dette tidspunkt identificeret som Limited, reversible Probe, der er en offensiv strategi uden villighed til at give indrømmelser til modstanderen (10). Strategien indebærer brugen af tiltag, der er begrænset i omfang og hurtigt kan vendes, såfremt man støder på afgørende udfordringer. Serbien og Milosevic er med andre ord ikke indstillet på indrømmelser til NATO(+)-koalitionen, hvilket bl.a. kan tilskrives den manglende overensstemmelse mellem NATO(+) trussel og troværdigheden heraf.

Under anden runde af forhandlingerne er NATO(+) strategi igen identificeret som Coersive Diplomacy. Kravene til Serbien er, at de skal standse overgrebene, trække ikke alle, men nogle styrker ud af Kosovo og tillade indsættelse af ubevæbnede OSCEobservatører. Truslen er skærpet til at omfatte udsendelse af 'NATO Activating Order, militær opmarch, trusler om luftangreb samt fortsat brug af økonomiske sanktioner og i tillæg ambassadelukninger i Beograd. Guleroden til Milosevic forstærkes, idet Serbien tilstås den formelle ret til at hævde sin suverænitet i Kosovo med tilbageværende styrker. Krisestyringsstrategiens indhold nærmer sig den geopolitiske konfliktårsag, men primært for den ene part i konflikten. Eskalationsmuligheden ligger i forfordelingen af kosovo-albaneme/UCK, hvis fysiske udtryk bliver indsættelse af ubevæbnede OSCE-observatører under serbiske troppers beskyttelse. Milosevic stilles dog heller ikke overfor en troværdig politisk, militær eller økonomisk trussel, fordi NATO(+) bøjer af, da Serbien ikke efterkommer kravene rettidigt. På serbisk side skærper Milosevic konfrontationen med vesten ved valg af en mere kompromisløs strategi i form af Controlled Pressure (11). NATO(+) manglende konsekvens tillader Milosevic at optræde mere aggressivt. Grundlæggende er det syndikatets opfattelse, at set i bagklogskabens ulideligt klare lys kunne situationen på daværende tidspunkt være løst. En defensiv strategi, der konfronteres med en offensiv strategi, åbner udfra et teoretisk perspektiv for en løsning , fordi den ene af parterne er indstillet på at give indrømmelser. Disse indrømmelser kan, hvis de er tilstrækkelige, foranledige større imødekommenhed fra den part, der betjener sig af en offensiv strategi. Derved kunne krisen have fundet en løsning uden at skulle ty til brug af militær magt. Uden at have det fornødne belæg må det antages, at Milosevic ved indlemmelse af Vojislav Seselj's ultra-nationalistiske Radikale Parti i sit parlamentariske grundlag har igangsat kræfter, som han ikke har kunnet kontrollere.

I tredje runde af forhandlingerne skærper NATO(+) på deres side konfrontationen med Serbien ved at overgå til Æ/acÄTWtf/Y-strategien (12). NATO(+) er med andre ord tilsyneladende ikke længere indstillet på at give indrømmelser til Serbien. Kravene til Milosevic er, at NATO skal have adgang til hele Serbien og afstå Kosovo med et referendum efter tre år. Truslen er ikke længere troværdig, fordi præsident Clinton samtidig officielt afstår fra at bruge landstyrker. Den valgte strategi tilgodeser nu ensidigt kosovo-albaneme/UCK, hvilket bl.a. kan aflæses af den manglende gulerod til Milosevic, der nu intet har at tabe ved en fortsat konfrontationspolitik. Krisestyringsstrategien harmonerer med den amerikanske udenrigsministers sammenligning af Milosevic og Hitler. Disse udtalelser er med til at indsnævre handlemulighederne for de centrale aktører. Man forhandler ikke med en Hitler. Udtalelsen kan have været rettet mod den amerikanske opinion, der ganske vist ikke bliver spurgt, hvorvidt USA skal involvere sig, men alligevel har betydning. Clinton undlader også at erklære krig mod Serbien og undgår således at skulle forelægge problematikken for kongressen. På serbisk side identificeres krisestyringsstrategien som Fait Accompli (13). NATO(+) er tilsyneladende ikke indstillet på at forsvare sine interesser. Det er kun snak - ingen handling! Hvis konfrontationen af en offensiv - og defensiv strategi ikke gav resultat i anden runde, giver konfrontationen offensiv vs. offensiv slet ikke resultat nu. Ingen af parterne er villige til at give indrømmelser for at nå et forhandlingsresultat. Billedligt talt havde begge parter malet sig op i et hjørne, hvorfra de kun kunne angribe for at komme ud. Forinden vurderingen af krisestyringen under den militære operation kan den serbiske strategi indtil nu sammenfattende vurderes således:

- Milosevic forregner sig i forhold til USA's risiko for prestigetab.

- Milosevic forregner sig i f.t. Rusland som ubetinget allieret og Ruslands behov for at fremstå som en troværdig mægler mellem NATO og Serbien.

- Serbernes strategi retter sig mod løsningen af den underliggende geopolitiske konfliktårsag, der ikke levner plads til indrømmelser overfor et fragmenteret Kosovo.

- Serbien bevæger sig minimalt i adaptionsmodellen.

- Serbernes ufølsomhed overfor stressfaktoren passer godt med den valgte strategi.

- Forskellen mellem Serbien og USA/NATO i indflydelseskapacitet tillægges mindre betydning af Milosevic, der ikke tror, at forskellen vil blive udnyttet.

Hvis begivenhederne kunne gøres om, er det syndikatets vurdering, at fremgangsmåden kunne have været justeret således:

- Det, man gjorde, var at optrappe eskalationspotentialet ved over de tre første forhandlingsrunder at gå fra Limited, reversible Probe til Controlled Pressure til Fait Accompli, alle offensive strategier.

- Det, man kunne have gjort, var forud for Allied Force overgå til en defensiv strategi, der giver indrømmelser til NATO(+).

NATO(+) kunne have forbedret den samlede tilgang til krisen på følgende måde:

- Erkende konfliktårsag og målrette strategi ud fra samme.

- Identificere hvilke faktorer eller handlinger, der kunne eskalere krisen, de såkaldte acceleratorer.

- Forudse modstanderens reaktion.

- Tilvejebringe potente, troværdige trusler. Konsekvent forfølge en defensiv strategi - både med pisken og guleroden!

Krisestyringsstrategien skal tage højde for de forskellige årsager til konflikten. Krisestyringen kan ikke forventes at lede til en konfliktløsning, hvilket stiller krav om en troværdig exit-strategi. En accelerator var M ilosevic’s indenrigspolitiske svage situation. Milosevic kunne skabe indenrigspolitisk ro ved at skabe en ekstern konflikt. UCK opfattede Milosevic som svag, hvilket gav en chance for at udnytte et vakuum til egen fordel. Kontaktgruppen havde hverken politisk, økonomisk eller militære kapaciteter, som kunne udmøntes, men forhandlede på eget initiativ mere eller mindre synkroniseret med øvrige aktører. NATO(+) fremstod således ikke som en enhed, hvis sammenhold ikke kunne betvivles. Man tog ikke i et tilstrækkeligt omfang højde for den serbiske perception af begivenhederne. Overgangen til Blackmail-strategien var retrospektivt set et tiltag, der resulterede i en eskalation af krisen og ultimativt afstedkom brugen af militær magt. Valget af Coersive Diplomacy fra starten harmonerede derimod godt med konfliktens grundlæggende geopolitiske årsag, fordi det drejer sig om konkrete forhold, som f.eks. territorial integritet.

Marts 1999 indtil juni 1999

Syndikatet havde som antydet på ovenstående figur vanskeligt ved at klassificere den af NATO(+) anvendte krisestyringsstrategi under de indledende faser af operation Allied Force. Dette kan indikere, at strategien ikke var klarlagt fra begyndelsen, eller at de teoretiske modeller ikke er udtømmende. Sandheden ligger formentlig et sted imellem. Indledningsvis var målet at fa Milosevic til at skrive under på ultimatummet i Rambouillet-aftalen, men senere ’’blot” at få ham tilbage til forhandlingsbordet, hvorefter brugen af gulerødder genindføres ved overgang til Coersive Diplomacy. Vi mener at have identificeret modstridende interesser mellem det politisk-strategiske - og militær-strategiske niveau, fordi der politisk var ønske om en gradvis optrapning af den militære magtanvendelse, hvis ikke Milosevic kapitulerede. Militært strider dette mod doktriner for luft-operationers gennemførelse, der forudsætter angreb på såvel strategisk, operativt og taktisk niveau samtidigt for at opnå en lammelse af modstanderen. Disse modstridende interesser kunne have fået NATO(+) bestræbelser til at lide skibbrud, hvis ikke Milosevic i tide besluttede sig for at efterkomme Vestens krav. Den langsigtede strategi på politisk niveau risikerer at ødelægge Alliancens sammenhold, hvorfor truslen skulle have været potent og troværdig fra starten af den militære operation, f.eks. ved brug af luftstridskræfteme i overensstemmelse med doktrinen samt forberedelse af indsættelse af landstyrker. På serbisk side forsøger man sig med at købe tid og indikerer efterhånden større villighed til at give indrømmelser til modparten (14). Tiden arbejder for Milosevic, da NATO(+)-koalitionen er skrøbelig. Ligeledes satses på en russisk fordømmelse af NATOs aktion. Buying Time-Strategien kombineres med elementer fra Attritionstrategien for at bearbejde NATOs sammenhold (15). Krisestyringen under operation Allied Force resulterer i en fredsaftale, der er bredt formuleret og dermed åbner for fortolkningsmuligheder for den videre udvikling. Den af parterne valgte strategi munder ud i en kriseløsning, men fredsaftalen lægger op til en konfliktløsning over tid svarende til, at parterne ender op med at benytte sig af buying time-strategien. Dette harmonerer godt med, at de bagvedliggende konfliktårsager er mere rodfæstede end de begivenheder, der afstedkommer en opblussen af en krise.

Konklusion og perspektivering

Identifikationen af de anvendte krisestyringsstrategier viser, at NATO(+)-koalitionen under Kosovo-krisen hovedsageligt benytter sig af Coersive Diplomacy for at gennemtvinge vestens vilje overfor Serbien, personificeret ved Milosevic. Der er herefter anledning til at gentage konklusionen fra artiklens indledning:

Vedr. første bullet kan det hævdes, at dæmoniseringen af Milosevic som Balkans Hitler finder sted for at sikre indenrigspolitisk opbakning til militær magtanvendelse, hvilket er en særligt betydende mekanisme i et demokrati, hvor stressfølsomheden er høj. De midler, som beslutningstagerne bringer i anvendelse for at mobilisere befolkningens opbakning til militær magtanvendelse, begrænser efterfølgende deres handlefrihed mht. valg af defensive krisestyringsstrategier. Det bliver ikke længere legitimt at tilbyde dæmonen en gulerod! Hvis ikke dæmonen tilgodeses, eskalerer krisen, fordi dæmonen ikke har noget at tabe ved at byde trods. Den ’’hammer”, som NATO(+) blev udstyret med, må herefter nødvendigvis bringes i anvendelse. Det leder frem til den paradoksale iagttagelse, at Coersive Diplomacy ikke er en velegnet krisestyringsstrategi for demokratier. De beskrevne mekanismer kan i yderste konsekvens afholde et demokrati fra at bruge en defensiv strategi, der har et væsentligt strejf af en ’’værdibaseret”, humanistisk tilgang, der har vundet frem under det eksisterende unipolære system. Vedr. anden punkt bliver incitamentet, hvis det skal give mening for modstanderen, nødt til at være rettet mod konfliktårsagen, dvs. de vitale interesser som modstanderen har på spil. Derved flyttes fokus fra det korte sigt (brandslukning eller krisestyring) til det lange sigt (konfliktløsning). Coersive diplomacy er altså udfra en teoretisk tilgang ikke hensigtsmæssig til kortsigtede kriseløsninger, hvilket underbygges af den tid, som medgår til at mobilisere viljen til militær magtanvendelse. Analysen er trods andre intentioner stort set gennemført ved at opfatte aktørerne, dvs. staterne og de betydende internationale organisationer, som en black box. Imidlertid har beslutningstagerne og gruppedynamikken betydning, som antydet i opgaveanalysen. F.eks. kan kontaktgruppen og Ruslands indtræden i krisen ses som et udtryk for, at kompetente beslutningstagere sætter sig sammen for at drive processen fremad. Under operation Allied Force udtrykker præsident Clinton forståelse for, at Serbien har forbehold overfor NATO(+) ultimative krav om tilstedeværelse overalt på serbisk territorium ved en evt. kapitulation, hvorefter Milosevic ad uofficielle kanaler (kirkesamfundet) løslader amerikanske krigsfanger (16). Endelig påvirker NATO-generalerne utvivlsomt den politiske beslutningsproces med mere eller mindre bombastiske udtalelser, der risikerer at eskalere krisestyringens forløb. Afslutningsvis kan det konstateres, at NATO efter Kosovo fremstår som et brugbart instrument til krisestyring. NATO er derimod ikke en krisestyringsaktør, fordi den mangler såvel økonomiske som politiske kapabiliteter.

Noter

1. Kommandørkaptajn J.C. Hansen, Leder Faggruppe Sikkerhed og Strategi ved Forsvarsakademiet: Konflikten i Kosovo.

2. Michael Mandelbaum, Foreign Affairs, SEP/OKT 1999.

3. Foreign Affairs, NOV/DEC 1999.

4. Artikel af Alexander L. George’s, 1991: ”Strategies for Crisis Management”

5. Udenrigs 2/1999: NATO i krig.

6. Behandles i pkt. 4.

7. Kilde: Efter Nikolaj Petersen, ’’National Strategies in the Integration Dilemma”, Aarhus, Institut for statskundskab, 1996. 8. Denne problematik vidste sig senere relevant i behandlingen af Coersive Diplomacy.

9. Coersive Diplomacy involverer brug af trusler og evt. begrænset brug af magt for at tvinge modstanderen til at afstå fra sine krav. Modstanderen gives muligheder for at trække sig tilbage, før indsættelsen af militære midler iværksættes. Det er vigtigt, at de rette betingelser er opfyldt, for at strategien kan være succesfuld. Alexander George angiver 3 kriterier: Udfordreren må forsøge at skabe en perception hos modstanderen, hvor: (1) opfyldelsen af kravene er af presserende karakter, (2) udfordreren er mere motiveret for at forsvare interesserne end modstanderen selv og (3) modstanderen kan frygte en ukontrolleret eskalation af krisen, såfremt kravene ikke efterkommes.

10. Limited, reversible probe-strategien benytter sig af tiltag, der er begrænsede i omfang, og hurtigt kan vendes, såfremt man støder på afgørende udfordringer fra modstanderen. Strategien undersøger ved hjælp af en ’føler’ modstanderens vilje til at forsvare egne interesser i konflikten. I de tilfælde, hvor modstanderens vilje til at forfølge egne interesser fremstår begrænsede, kan egne interesser forfølges uden frygt for, at krisen eskalerer. Hvis modstanderen omvendt viser tegn på stor vedholdenhed, kan initiativerne termineres. Faren ved at anvende strategien ligger i de mange muligheder for fejlperception af modstanderens intentioner, og muligheden for deraf følgende eskalation.

11. Forskellen i forhold til Limited, reversible Probe består i en erkendelse af, at modstanderen er indstillet på at forsvare sine interesser i krisen. Der anvendes små aktioner, hvis formål er at udviske modstanderens vilje til at forsvare disse interesser. Strategien er særligt attraktiv, når krisens struktur favoriserer udfordreren og handikapper modstanderen. Nassers nationalisering af Suez-kanalen i 1956. Nasser vidste, at England, Frankrig og, i mindre grad, USA var besluttede på at forsvare status quo, men håbede på, at hans strategi ville nedslide deres beslutsomhed.

12. Blackmail-sXrdiXQgiQn dækker over forsøg på at tvinge en modstander til at opgive sine mål med udsigt til, at han straffes hårdt, hvis han ikke accepterer kravene. Der er ingen gulerod for modstanderen, og faren ved anvendelsen af strategien ligger i, at modstanderen afslører ens bluff. Hermed opstår en ny situation, hvor indfrielsen af egne mål eventuelt må opgives fuldstændigt, såfremt man ingen intentioner har haft om at gennemføre truslen fuldt ud. Af kriterier for succes skal nævnes truslens troværdighed. Varianter af ”blackmail”-strategien har været anvendt ved to lejligheder af Sovjetunionen, hvor Kreml har presset på for ændringer i Vestens policy mht. Berlin og Tysklandsproblematikken, nemlig ved ”Dead-line” krisen i 1958-59 og ved Khrushchev’s fornyelse af Berlin-krisen med sit ultimatum til Kennedy på Wien-mødet i 1961.

13. Fait accompli-strategim benyttes, når det er åbenlyst, at modstanderen allerede har afskrevet sin position under krisen, dvs. ikke er indstillet på at forsvare sine interesser. Derfor iværksættes hurtige og afgørende aktioner. Faren ligger i, at modstanderen, når aktionen iværksættes, ændrer opfattelse og herefter ønsker at forsvare sine interesser. Håbet er, at hastigheden, hvormed denne strategi udføres, afholder modstanderen fra at ty til en eskalation. Denne strategi må formodes at have været Khrushchevs hensigt, da han hemmeligt forsøgte at deployere missiler til Cuba.

14. Buying time-strategien kan anvendes, når en begyndende konfrontation er under opsejling, eller når opponenten har igangsat operationer. Hermed sikres interesser i en forlænget periode, og alternative løsningsforslag kan efterforskes og vurderes. Strategien kan samtidig ses som et muligt udgangspunkt for skift af krisestyringsstrategi, idet den ikke udelukker efterfølgende brug af en række af de ovenfor gennemgåede strategier. Luftbroen til Berlin blev i begyndelsen betragtet som en sådan strategi for at købe tid til forhandlingerne med Stalin, som skulle føre til en ophævelse af blokaden.

15. Attrition-str&tegiQn kan gennemføres, hvis udfordreren mangler kapabiliteter til at gennemføre snFaitAccompli-slxatsgi. For en højt motiveret-m en dårligt udrustet - udfordrer, kan denne strategi være den optimale. Nordvietnamesemes guerillakrigsførelse under Vietnamkrigen er et eksempel herpå.

16. Hændelse er fortolket og omtalt af K. Fledelius i f.m. med forberedelserne til opgave BALKAN.