Log ind

NATO force structure review

#

Oberstløjtnant Finn Winkler. Forfatteren er Sagsbehandler for Den Permanente Danske Repræsentant i NATO Militærkomité.

Indledning og formål

Jeg vil i det efterfølgende redegøre for den påbegyndte revision af NATO styrkestrukturen. Overvejelserne er ikke afsluttet endnu, ligesom flere beslutninger udestår, hvorfor det endelige resultat endnu er usikkert. Indlægget her vil derfor primært behandle det indledningsvise arbejde, men også berøre nogle af de udestående områder. Generelt kan det konstateres, at arbejdet indtil nu har koncentreret sig om generelle principper og valg af hovedkvarterer, medens diskussion om hvad der skal ske med de underliggende styrker har været begrænset. Den eksisterende struktur fra 1991 forventes kendt, hvorfor den kun kort vil blive berørt som grundlag for revisionen. Derefter vil status for processen blive gennemgået, det videre arbejde og den forventede tidsplan, idet forventede problemområder vil blive fremhævet. På grund af klassificeringen af flere af nøgledokumenterne vil artiklen være holdt i orienterende form. De afslutningsvise vurderinger er mine og skal dermed ikke tages som udtryk for forsvarets holdning.

Den nuværende styrkestruktur

NATOs styrkestruktur er fællesudtryk for enheder opstillet, betalt og under direkte kommando af NATO som f.eks. Airborne Early Warning enheden og for de nationale eller multinationale enheder, der opstilles af Alliancens medlemslande i fredstid og forudses stillet til rådighed for NATO og opdelt i Alliancens styrkekategorier2. Den gældende styrkestruktur er fra 1991 og blev med reaktionsstyrkerne mere multinational, hvilket de mange multi- eller binationale korps, der blev oprettet i løbet af 90’erne efter den kolde krigs ophør f.eks. ARRC, det hollandsk-tyske korps, de to amerikansk-tyske korps og sidst Multinational Corps NorthEast (MNC NE), vidner om. Den nuværende struktur er kendetegnet ved et kompromis mellem nationale og alliancemæssige hensyn, og ved at være dimensioneret til primært kollektivt forsvar.

Nationale behov har tillige betydet, at der i en række nationer er etableret strukturer, der ikke nødvendigvis er skabt mhp at dække NATO behov. Generelt kan det dog konstateres, at nationerne i løbet af 90’erne er blevet opdelt i principielt to grupper. Nationer, hvor værnepligten har været fastholdt eller domineret den national styrkestruktur, samt en gruppe af nationer, hvor der er fastholdt eller indført fuldstændigt professionelt forsvar. Det bør vel nævnes, at førstnævnte gruppe til stadighed reduceres. Og i nationer med værnepligt udgør værnepligtsstyrken en stadig mindre del af den samlede styrke.

Baggrund for revisionen af NATO styrkestruktur

Med beslutningen i 1997 om antallet, typen og placeringen af hovedkvartererne (HQ) for kommandostrukturen blev det samtidig besluttet, at fastlægge principperne for en kommende revision af NATO styrkestruktur. Disse principper blev vedtaget i foråret 1998, hvor det ligeledes blev fastslået, at revisionen af styrkestrukturen først skulle påbegyndes efter, at der var vedtaget en ny strategisk koncept. Revisionen skulle ligeledes ske parallelt med revisionen af MC 400/1 (The Military Implimentation of the Strategic Concept). I forbindelse med arbejdet med MC 400/2 blev det klart, at kravene til den nye styrkestruktur som en konsekvens af de sikkerhedspolitiske ændringer i 90´erne, med mindre risiko for en artikel 5 situation og større sandsynlighed for non-artikel 5 operationer ville kræve væsentlige ændringer af nuværende struktur, og på mange områder stille nye og ændrede krav til nationernes nationale strukturer. Disse krav til nationernes styrkestrukturer kunne forudses at være af et sådant omfang, at det for nogle nationer ville kræve fundamentale ændringer og evt. efterfølgende reduktioner af eksisterende nationale strukturer med henblik på at tilvejebringe midler til modernisering og indkøb af nyt materiel. Arbejdet er blevet inddelt i 4 faser:

• Fase 1 (Preparation, Description and Inventory), der skulle skabe et ensartet grundlag.

• Fase 2 (Analysis) , hvor grundlaget analyseres og principperne diskuteres og besluttes.

• Fase 3 (Analysis) , hvor grundlaget analyseres og principperne diskuteres og alle styrkestrukturrelevante dokumenter.

• Fase 4 (Implementation) vil være implementering af den nye styrkestruktur.

Revisionen er af alle tre værn (joint), men arbejdet i fase 2 har meget hurtigt koncentreret sig om primært hærstyrker. Det har baggrund i problemerne med at tilvejebringe styrker hurtigt nok til SFOR og KFOR missionerne og efterfølgende opretholde (”Sustain”) disse. Flåde og flystyrker anses generelt af de fleste nationer, og herunder de to Strategiske chefer, som værende tilstede i rette antal og kvalitet3. Deres kapacitet skal justeres, f.eks. via øget multinationalitet i maritime flådeformationer, ligesom kravene, der kommer fra NATO vedtagelse af Defence Capability Initiative (DCI) skal implementeres, men de største ændringer forventes ved hærenheder.

Politisk grundlag herunder ”NATO Level of ambition”

Grundlaget for den nye styrkestruktur er som tidligere nævnt primært den strategiske koncept og MC 400/2, men også Ministerial Guidance 98 er et nøgledokument. Ministerial Guidance 98 giver, hvad der i arbejdet er blevet kaldt ”NATO level of ambition”, dvs., hvilke typer af militære operationer der løses samtidigt. Ingen har stillet spørgsmål til artikel 5 overordnede betydning for NATO, men Alliancens nationer har med baggrund i NATO løsning af IFOR, SFOR, AFOR og KFOR opgaver vurderet, at NATO kapacitet til non-artikel 5 operationer er for lille, både hvad angår antal styrker (land), forlægningsevne (deployablitet), beredskab (readiness) og udholdenhed (sustainability). De nuværende reaktionsstyrker, både IRF og RRF er opstillet4 m.h.p. Artikel 5, hvorfor Alliancens øgede vægt på non-artikel 5 Crises Response Operations (CRO) betinger ændringer. Denne ubalance mellem Artikel 5 og non-artikel 5 CRO er flere gange blevet fremhævet, idet de fleste nationer mener, at den nye strategiske koncept, MC400/2 og Ministerial Guidance 98 tydeligt skifter vægten fra Artikel 5 til nonartikel 5 CRO, uden at Artikel 5 dermed mister sin grundliggende betydning for NATO. Det er non-artikel 5 CRO, der er det daglige arbejde, medens Artikel 5 er Alliancens grundlag. ”NATO level of ambition”5 er nøglen til en egentlig analyse af, hvor stor styrkestrukturen skal være. ”NATO level of ambition” er derfor for landstyrkernes vedkommende blevet ”oversat” til det antal korps, der er nødvendigt til at løse CRO opgaver og en evt. artikel 5 situation. Resultatet er blevet, at der vurderes behov for tre korps a la ARRC på et beredskab, der sætter den i stand til hurtigt at blive anvendt til CRO eller en artikel 5 situation med ”tilsvarende flåde- og flyenheder7”. Disse tre enheder vil dermed være reaktionsstyrker på et højt beredskab. Fordi non-artikel 5 CRO i princippet skal kunne opretholdes ”for a longer period”8, skal disse tre korps kunne udskiftes med andre på et lavere beredskab.

Status for arbejdet, way-ahead og tidsplanen

Fase 1 (Preparation, Description and Inventory) hvor der er udgivet et antal papirer som grundlag for det videre arbejde blev afsluttet i starten af 2000 og analysefasen påbegyndt. Fase 2 (Analysis) er den mest omfattende og blev indledt i foråret 2000 med en række af møder i ”Brainstorming format”, mhp. at nationerne kunne ”sætte skibe i søen” uden at det var bindende for nogle. Emner som ”The Interaction between the NATO Command structure, the CJTF Concept and NATO Force structure”, ”Resource Implications”, og ”NATO Force Structure Related DCI Decisions” er blevet behandlet. Fastlæggelse af et differentieret og fleksibelt beredskab inddelt i styrkegrupper9 på grundlag af det politiske grundlag har været det vigtigste herunder MC indledningsvise vurdering af behovet for enheder. Løsningen, der er beskrevet i den foreløbige rapport er anvendelse af de tre styrkegrupper, der blev indirekte introduceret i den Strategiske koncept, High Readiness Forces (HRF), Forces of Lower Readiness (FLR) og Build up Capacity Forces. Umiddelbart samme tre grupper som den nuværende struktur, men med væsentligt ændrede roller og muligt indhold. Den nye styrkestruktur skal kunne virke for alle NATO opgaver og dermed kan det principielt ikke længere lade sig gøre at have (reaktions)styrker, der kun kan indsættes til artikel 5 situationer. Diskussionen har været centreret om hovedkvarterer i HRF, idet disse anses som værende det mest kontroversielle emne og som ”kravsættende” for den øvrige del af strukturen. FLR HQ, der kan anvendes til udskiftning af HRF HQ i en CRO eller til opbygning af styrker til en artikel 5 situation, har kun været dækket sporadisk indtil nu, men det er dog konstateret, at den primære forskel mellem de to typer alene forventes at være deres beredskab. Fordi de nye hovedkvarterer vil give en høj national og international profil til de nationer, der bliver Host Nation for et hovedkvarter, har processen indtil nu været præget af nationernes ambitioner for at få placeret et hovedkvarter. Noget omvendt i forhold til en egentlig militær analyse er fastlæggelse af, hvilke nationer eller gruppe af nationer, der skal have hovedkvartererne (HRF og FLR HQ), derfor været et centralt spørgsmål i efteråret 2000, parallelt med at de enkelte krav til hele styrkestrukturen analyseres og behandles. Hensigten er, at de to områder smeltes sammen på det tidspunkt at fase 2 afsluttes. Adskillelsen af de to områder har baggrund i, at fordelingen af korpshovedkvarterer i styrkekategorierne primært anses for et politisk spørgsmål (balance af hovedkvarterer mellem Nordregionen og Sydregionen, HQ rolle i forhold til NATO, WEU og EU mv.). Forholdet mellem HRF og FLR HQ er indledningsvis blevet fastsat til 1 : 2 pga. SHAPE normale beregningstal fra forsvarsplanlægningsprocessen, der taler om en A/B/C rotation, dvs. en opgave løsning med en enhed giver behov for 3 enheder i alt. Denne fordelingsnøgle arbejdes der fortsat med, uanset at alle nationer nationalt bruger mindst 1:3, fordi det ellers vil betyde, at enhederne vil være udsendt næsten konstant (forberedelse – udsendelse – afvikling). Det har primært været UK og US samt de strategiske hovedkvarterer, der har fastholdt forholdet. De har været bange for, at hvis der bringes for mange hovedkvarterer på banen vil der blot ske en overførsel af den nuværende struktur, uden at der sker en kapacitetsmæssig forbedring. Vedrørende Build-up Capacity evnen er der ikke endnu vurderet antal eller ratio, idet de fleste betragter dette som hovedkvarterer og styrker alene til Artikel 5 operationer. Sammenhængen til EU Head line Goals og forholdet til WEU har været drøftet, men på grund af Tyrkiets problemer i forhold til deltagelse i EU’s fælles forsvarspolitik kun kort. Alle har dog været enige om, at da det er de samme styrker, vi taler om, vil NATOs revision af styrkestrukturen i høj grad få betydning for EU igangværende arbejde. Et særligt spørgsmål er placeringen af EUROCORPS i.f.t. styrkekategorien HRF HQ. For nogle medlemmer af alliancen er det væsentligt at undgå, at EUROCORPS bliver et rent EU korps10. I foråret 2000 blev ”Phase 2 Initial Report”, godkendt af MC, hvor de principielle retningslinier for styrkestrukturen og de specifikke krav til ”High Readiness Forces (Land) (HRF(L)) at Corps Level”. Disse krav og overordnede kriterier danner grundlaget for det videre arbejde. En anden milepæl var nationernes bud på emner til HRF og FLR HQ, som blev fremsendt med udgangen af juli 2000. Som det kunne forventes overstiger de nationale ambitioner langt det foreløbig analyserede behov for specielt HRF(L) HQs (9 hovedkvarterer blev tilbudt, hvor behovet principielt er 3). På samme måde er der kun 3 bud på FLR HQ, herunder det fælles Dansk/Tysk/Polske bud med MNC NE, hvor behovet indledningsvis er opgjort til 6 HQs. I løbet af efteråret er antallet af HRF(L) bud blevet reduceret, således at de nu kun er bud på 6 HRF(L) HQ og 3 FLR(L) HQ. Ved årsskiftet 2000/2001ser det ud til, at der er opnået enighed om et indledningsvis valg af alle de 9 tilbudte hovedkvarterer, og dermed lade selve det endelige valg i MC og NAC til HRF eller FLR være afhængig af de enkelte nationers vilje og evne til at opstille og klargøre hovedkvartererne, herunder tilvejebringe den nødvendige tilknyttede underliggende styrkestruktur (Divisioner, brigader og andre enheder). Dermed er blevet valgt en system, hvor det blive det enkelte hovedkvarters evne til at leve op til de opstillede militære krav der bliver afgørende for det endelige valg. Med denne beslutning i december vil fase 2 nu kunne afsluttes med, at alle de forskellige delområder, der er blevet behandlet i løbet af 2000, kan blive sammenskrevet i en endelig rapport, der forventelig i februar eller marts 2001 skal danne grundlag for selve revisionen af MC317 ”NATO Force Structure”. Fase 3 (Revision of Force Structure Related MC Documents) er en nyskrivning af MC 317 til MC 317/1 og andre relaterede dokumenter f.eks. MC-dokumentet for reaktions- og udholdenhedsfaktorer (MC 55/3) og dokumentet for organisation af NATO integrerede styrker (MC 57/3) baseret på de beslutninger, der er truffet i fase 2. Fase 2 konklusioner, der forventes at være en rapport med principper og forslag skal således ”kun” omskrives til et eller flere MC dokumenter. Det er således planen, at MC317/1 arbejdet kan blive påbegyndt i starten af 2001. Fase 4 (Implementation) vil efterfølge vedtagelsen af dokumenterne og vil i lighed med revisionen af kommandostrukturen være en detaljeret implementeringsplan med tidslinier, der angiver hvornår den nye kapacitet er tilstede. Planen vil være afstemt med forsvarsplanlægningsmekanismerne, evt. Capabilities Packages og MOU om finansiel støtte. Denne fase vil strække sig over flere år, idet selve implementeringen hænger sammen med national forsvarsplanlægning og primært nationale økonomiske midler.

Forventede problemområder og danske overvejelser

Et område, der har og vil give anledning til diskussion er hvor de enkelte hovedkvarterer placeres. Med de indkomne forslag, antal af HRF HQ og deres geografiske placering (Nord- og Sydregionen) vil konsensus forventeligt kun kunne opnås, såfremt antallet af HRF HQ forøges ud over de nuværende planlagte 3. Alternativt skal der etableres et system, der fleksibelt kan flytte HQs mellem styrkegrupperne (fra HRF til FLR og tilbage), således at alle nationers ambitionsniveau kan opfyldes. Spørgsmålet om multinationalitet har i forbindelse med MC 400/2 arbejdet og ved fase 1 og 2 af NATO Force Structure Review været centralt. Den nye styrkestruktur og her specielt hovedkvarterene, vil i højere grad end den nuværende skulle være multinationale. Det vil for flere nationer betyde en omstrukturering af nuværende hovedkvarterer. Graden af multinationalitet vil være et ømtåleligt emne. Alle nationer erkender behovet for multinationalitet, men graden vil fortsat skulle diskuteres. Principielt vil multinationalitet i de bi- og multinationale hovedkvarterer og enheder skulle bestemmes af de deltagende nationer, men da hovedkvartererne skal stilles til rådighed for en NATO operation vil det være nødvendigt at finde nogle overordnede retningslinier, således at der kan skabes sikkerhed for at troppebidragene NATO nationer i en senere ”Force Pool” af styrker til Crises Responce Operation (CRO) også er sikret plads i hovedkvarteret i fredstid. I den forbindelse er f.eks. deltagelse af ikke-EU nationer i et forventet HRF HQ som EUROCORPS, hvis det bliver valgt til lede en EU-ledet operation med NATO kapaciteter, et emne der vil skulle findes en både militær og politisk løsning på. Den nuværende styrkestruktur, der numerisk er på næsten 2 mill. mand, der for flestes vedkommende næsten de facto alene er til rådighed til en artikel 5 situation, fordi enhedernes beredskab kræver et meget langt varsel, og fordi bl.a. national lovgivning forhindrer anvendelse af værnepligtige i internationale operationer. Der vil derfor via beredskabskrav og eventuelt sammenhæng mellem udsendelsestider og udholdenhed12 blive stillet krav til at nationerne ændrer strukturerne, således at der skabes udholdenhed for både hovedkvarterer og underlagte styrker i non-artikel 5 CRO, samt at disse kan deltage i alle Alliancens opgaver. Ønsket om at lave en styrkestruktur, der kan anvendes til alle Alliancens opgaver vil således betyde, at i princippet skulle Danmark bidrage med Danske Division til både artikel 5 og non-artikel 5 CRO. Et sådant krav vil ikke med vores nuværende struktur og økonomiske grundlag ikke være muligt. Denne øgede vægt på enheder til rådighed for non-artikel 5 og deres udholdenhed vil betyde at det er et behov for, at se på den nuværende danske styrkestruktur i forhold til nye forventede NATO krav13. Ønsket fra nogle nationer om at skabe næsten alene enheder der kan anvendes til begge typer opgaver vil forventeligt forøge prseset på f.eks. Danmark til at kunne opretholde en BDE eller BDE(-) kontinuerligt. Det vil meget nemt kunne føre til en diskussion, der kan komme til at dreje sig om værnepligt contra professionelle styrker. Nationerne, der netop er overgået fra primært værnepligt til professionelle styrker vil, når NATO krav til strukturen fortsat udvikles, forventeligt stille store krav til netop evnen til udsendelse og udholdenhed. I den forbindelse vil Tyskland kommende struktur og deres kommende balance mellem værnepligt og professionelle soldater være meget afgørende.

Konklusion

Sammenfattende må det vurderes, at revisionen af styrkestrukturen indtil nu er forløbet rimelig objektivt og med delkonklusioner, der forventes at kunne opfyldes af Danmark, om end det endelige resultat nok vil betyde, at vi fortsat skal vurdere vores nuværende struktur nøje, således at vi fortsat sikres deltagelse i løsning af alle Alliancens opgaver, både artikel 5, såfremt det måtte være nødvendigt, men også specielt igangværende og kommende CRO. NATO styrkestrukturrevision vil derfor efter min mening blive af et omfang, der vil have implikationer for de følgende forsvarsforlig, specielt fsva de danske muligheder for at udsende og opretholde flere mobile og fleksible danske hærstyrker. Der vil blive stillet et stigende krav om, at størstedelen af nationernes styrker kan anvendes i.f.m. krisestyringsoperationer. Styrker, som alene kan anvendes i.f.m. det kollektive forsvar vil få en stadigt mindre plads. Det vil derfor måske være nødvendigt at finde nye veje, såfremt vi fortsat skal ”matche” bidraget fra de andre mindre nationer og sikre, at alle tre værn kan bidrage substantielt til NATO nye styrkestruktur. For Søværnet og Flyvevåbnet ser det umiddelbart ud til, at begge værn med deres igangværende omstruktureringer og planlagte materieludskiftninger fortsat vil være i stand til at bidrage substantielt til NATO samlede styrkestruktur. Som for NATO kommandostruktur, hvor den sidste revision i høj grad øgede behovet for multinationale stabe kan det allerede nu konstateres, at den nye styrkestruktur også vil blive mere multinational som minimum på hovedkvartersniveau. Det må derfor forventes, at ønsket om og behovet for øget dansk deltagelse i multinationale hovedkvarterer vil være et af resultaterne af revisionen. Som sagt indledningsvis er revisionen endnu ikke afsluttet i MC, men umiddelbart ser det ud til at NATO er på rette vej til at give grundlaget for de nødvendige ændringer af de nationale styrkestrukturer og NATO anvendelse af disse. Det endelige resultatet af MC overvejelser må vi vente med indtil forventet foråret 2001, ligesom den nationale implementering af de nye strukturer, der skal foregå via primært forsvarsplanlægningsmekanismerne i NATO vil tage flere år.

Fodnoter

1 Forfatteren er Sagsbehandler for Den Permanente Danske Repræsentant i NATO Militærkomité.

2 Hovedforsvarstyrker, Reaktionsstyrkerne (Umiddelbare reaktionsstyrker og Hurtige reaktionsstyrker, samt Tillægsstyrker

3 Flystyrker: Enhederne er der, men nogle af våbensystemerne skal forbedres, hvilket bla. Ligger i DCI processen. Den centrale planlægning på regionalt niveau og den decentrale udførsel via CAOC anses for den rigtige. NATO flystyrker i styrkestrukturen vil derfor ikke umiddelbart have behov for nye hovedkvarterer til at føre dem. Martime styrker: Jf. SACLANT undersøgelse i foråret 2000 er antallet og sammensætningen af flådestyrker principielt tilstede i den nuværende styrkestruktur. Der er mindre mangel på C2-platforme, ligesom våbensystemer mv. jf. DCI skal forbedres. Umiddelbart vurderede SACLANT, at de få multinationale maritime stabe var den største mangel.

4 Dvs. deres udrustning, uddannelse og beredskab er primært rettet mod løsning af artikel 5 opgaver. Generelt bliver artikel 5 opgaver betragtes som de mest krævende, hvorfor enheder der er uddannet til artikel 5 kan løse non-artikel 5 opgaver. Enhederne er stilles tr. for NATO via forsvarsplanlægningsystemmet og overgives (TOA) via en national beslutning.

5 MG 98 stiller krav til løsning af en ”large scale ART 5” samtidig med en håndtering af en ”small scale ART 5 eller CRO” (1+1/1). Samme struktur skal ligeledes kunne bruges til ”two Corps size CRO” sammen med ”one small scale ART 5” (2+1). Resultatet er blevet, at den nye styrkestruktur vurderes at have brug for tre High Readiness korps til landoperationer.

7 Diskussionen om der kan laves en sammenligning mellem korps fra hærenheder og flåde- og flystyrker er ikke afsluttet. NAC har ved både CJTF koncepten og de sidste MG anvendt korpsniveauet som målestok for hærenheder og så sagt ”sammenlignelige flåde- og flystyrker”. Fordi der er behov for til slut at kunne opstille konkrete enheder skal det videre arbejde bl.a. finde passende enhedsbetegnelse for flåde- og flystyrker.

8 Indtil MG98 havde NATO sat en tidsperiode på, nemlig 2 år. Denne ”begrænsning” blev fjernet ved MG98 bl.a. med baggrund i erfaringerne fra SFOR. I princippet skal non-artikel 5 (Crisis Responce Operations (CRO) derfor kunne opretholdes uendeligt. Det stille krav til en kontinuerlig udskiftning af enheder ved en NATO CRO.

9 For at markere et skift fra de nuværende fastlåste styrkekategorier er termen ”styrkegrupper” indledningsvis anvendt.

10 Med de nationale bud på hovedkvarterer 20 Jul 2000 ser det ud til, at det er lykkedes at få EUROCORPS og dermed franske opbakning til at blive forsøgt placeret i den højeste styrkegruppe.

12 F.eks. hvis der stilles en BDE tr. som FLR enhed, skal den ikke alene kunne udsendes til artikel 5 og non-artikel 5 CRO, men også fastholdes i operationen ved en kontinuerlig rotation. Denne rotation kunne ske nationalt eller via en gruppe af nationer, der via en fastlagt rotation ratio internt tilmelder en BDE til FLR

13 Oprettelsen af Den danske Internationale Brigade, der som enhed er tilmeldt helt og stykvis til de nuværende reaktionstyrker har muliggjort dansk bidrag på BDEniveau til en artikel 5 CRO. Fordi der ved en CRO opgave skal opretholdes en styrke længere end 6 måneder (måske en årrække) vil DA forventelig kun kunne deltage med kun ca. en BTN til non-artikel 5 operationer