NATO 75 år: NATO-udvidelserne mod øst i 1999 og 2004

Billede: Baltic Defence College i Tartu Estland. Forsvarsgalleriet.

Af Niels Bo Poulsen, Militærhistoriker, Ph.d. i Østeuropæiske Studier og chef for Institut for Strategi og Krigsstudier.

”I don’t want these God damm countries in my alliance”¹

16. juli 1990: Forsiden af det ugentlige amerikanske nyhedsmagasin Time bærer overskriften ”Should the West help him?” Hvem ”him” er, fremgår af forsidefotoet. I en stor sal med røde stolerækker sidder en mand helt alene foran en delvist sammenklasket sovjetisk fane. Hans skuldre hænger let, og han ser træt ud. Det er Mikhail Gorbatjov, Sovjetunionens sidste leder. Godt et år senere er Gorbatjov fortid og Sovjetunionen i total opløsning. Nye selvstændige stater opstår, en radikalt anderledes sikkerhedssituation tegner sig, og derfra går en vej frem mod de to NATO-udvidelser mod øst i 1999 og 2004. Udvidelser, der først resulterede i optagelse af Polen, Tjekkiet og Ungarn i Alliancen, hvorefter den anden udvidelsesrunde førte til, at Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Rumænien, Slovenien og Slovakiet kom ind i verdens stærkeste militæralliance. Men går der også en vej fra NATO-udvidelserne til Ruslands invasion af Ukraine i 2022? Det vil forskere som John Mearsheimer hævde, men som jeg skal vende tilbage til, er det min vurdering, at de østudvidelser, jeg behandler i denne artikel, førte til mere europæisk sikkerhed, ikke mindre. I teksten vil jeg analysere de to nævnte NATO-udvidelser og deres relation til krigen i Ukraine, særligt via to spor.

For det første skitseres, hvilken rolle den danske politiske og militære indsats spillede i processen med særligt fokus på de baltiske lande. Det sker med udgangspunkt i mit igangværende forskningsprojekt om den danske Baltikumpolitik siden 1980’erne. Danmark rettede som bekendt i særlig grad sin udvidelsespolitik mod at sikre de baltiske landes optagelse i NATO. De baltiske lande er samtidig en prisme, igennem hvilken man kan anskue udfordringerne i udvidelsesprocesserne. For det første fordi optag af netop disse lande, der havde været besat af Sovjetunionen i tæt på fem årtier, repræsenterede en stor politisk udfordring for ”det gamle NATO”. Større end de centraleuropæiske lande, der formelt havde bevaret deres selvstændighed under Den Kolde Krig. Ud over at være postsovjetiske stater, lå de baltiske lande klods op ad Rusland, og kun Litauen havde ved udvidelsen en landegrænse til et NATO-land (Polen, da det i 1999 blev medlem). Desuden havde de som nydannede og meget små stater få kontakter i NATO-landenes embedsværk og dertil få ”sponsorer” i det internationale samfund, selv om der eksisterede vigtige eksilbaltiske miljøer, bl.a. i USA.² Sluttelig var landene små (økonomisk, demografisk og geografisk), og deres forsvar skulle bygges op helt fra grunden. De kunne i udgangspunktet vanskeligt ses som stater, hvis deltagelse i NATO gav alliancen øget sikkerhed og forsvarsevne. Tværtimod kunne der argumenteres for, at de kunne blive en klods om benet på NATO, hvis Rusland en dag måtte foretage en aggression mod dem.³ Det var ud fra den logik, at den amerikanske generalløjtnant Barry McCaffrey – chef for strategienheden i US Joint Chiefs of Staff –  i 1993 udtalte de ord, som er artiklens overskrift: ”I don’t want these God damm countries in my alliance”. McCaffrey tænkte ikke specifikt på de baltiske lande. Hans udsagn skal i stedet ses som udtryk for en bredere bekymring for, at udvidelse risikerede at destabilisere NATO.

Dermed er vi ved det andet spor, som artiklen behandler. Det er, at NATO medlemslandene fulgte en dobbelt kurs i spørgsmålet om udvidelser. Det illustrerer den ovenfor beskrevne forside af Time med sit spørgsmål om, hvorvidt Vesten skal hjælpe Gorbatjov. Tanken var, at vejen til afspænding mellem NATO og Sovjetunionen (og dets efterfølger Rusland), gik gennem økonomiske og demokratiske reformer i landet. Man skulle derfor fra Vestens side undgå tiltag, der kunne ses som en sikkerhedstrussel mod russerne. På den anden side stod et ønske om at stabilisere den tidligere Østblok og knytte landene tættere til Vesten og NATO.

Set i lyset af Ruslands igangværende krig i Ukraine forekommer denne dobbeltkurs måske dødsdømt allerede i fødselsøjeblikket, men vejen fra Den Kolde Krigs afslutning og til det aktuelle spændingsniveau mellem Rusland og Vesten er lang, og den er brolagt med mange forskellige politiske valg og begivenheder. Centralt for udløsningen af krigen i Ukraine er ikke NATOs udvidelser, men at Rusland og dets politikere ikke har været i stand til at overkomme deres imperiale fantomsmerter. De har i stedet beholdt en forestilling om, at Rusland har en særlig bestemmelsesret over landene i det postsovjetiske rum, noget som reducerer dem til en slags pseudostater. Denne russiske imperialisme skabte i sig selv et udvidelsesbehov: Jo mere russiske politikere fremførte, at evt. NATO-udvidelser til landene i den tidligere Østblok var et forhold, som krævede Moskvas tilladelse, desto mere motiverede man landene til at gå NATO-vejen af frygt ellers for at ende som russiske lydstater.⁴ Hertil kom et russisk narrativ om, at Vesten slet ikke ville samarbejde med Rusland om sikkerhed, men i stedet søgte at undergrave landets position i verden. Siden de tidlige 2000’ere har man i Kreml desuden næret frygt for, at vestligt inspirerede demokratibevægelser kunne underminere regimets greb om magten. Vestlige politiske beslutninger som NATOs intervention i Kosovo i 1999 og den amerikansk ledede invasion af Irak i 2003, begge vendt mod tidligere sovjetiske klientstater, bidrog imidlertid til at forstærke den russiske kurs. Samtidig øgedes Ruslands muligheder for at sætte sine ønsker igennem med magt. Landet fik nemlig gennem 2000’erne en stadig bedre økonomi og efter 2008 igangsattes en omfattende modernisering af dets styrker. Dertil kom, at Vesten gennem engagementer andetsteds, særligt Afghanistan, overså den voksende udfordring fra Rusland, trods de stadig mere tydelige tegn: I 2008 kunne Rusland med en lynkrig knuse Georgiens NATO-aspirationer, uden at det førte til vestlig indgriben. I 2014, da et regeringsskifte i Kyiv indvarslede en ukrainsk vestvending, annekterede Rusland Krim og anstiftede et oprør i den østligt beliggende industriregion Donbas. Da disse handlinger ikke forbedrede Ruslands position, blev næste skridt den russiske invasion i 2022.⁵

Vejen til udvidelser

Det lå ikke i kortene, at NATO skulle vokse voldsomt, da Den Kolde Krig sluttede endeligt i 1991. Godt nok blev Østtyskland i 1990 indlemmet i Forbundsrepublikken og dermed i NATO. Men Tysklands samling skete ikke uden betydelig intern debat i NATO, og i det hele taget stod NATO i en krise på det tidspunkt. 1970’erne og årene frem mod Gorbatjovs reformer havde været kendetegnet ved store indre spændinger, som bl.a. handlede om kernevåbenstrategi og tysk østpolitik.⁶

Mens det er andre spørgsmål, som har skabt de allerdybeste interne kriser i NATO, har optagelse af nye medlemmer historisk set også udgjort konfliktpotentiale, hvilket senest er blevet illustreret af Tyrkiets og Ungarns forhaling af godkendelsen af det svenske NATO-medlemskab. Der har været en række fortilfælde: Allerede ved grundlæggelsen i 1949 var det særligt Italien og den franske koloni Algeriet, som skabte bekymring hos nogle stater, da disse områder sås som havende potentialet til at fjerne karakteren af en nordatlantisk alliance. I 1950-51 måtte NATO gennem ”a snake pit of trouble” – ordvalget er den amerikanske udenrigsminister Dean Achesons – før man opnåede enighed om optagelse af Grækenland og Tyrkiet. Så fulgte nye interne udfordringer med at blive enige om at optage den tyske forbundsrepublik i 1955, og i 1980’erne skabte det dønninger i NATO, da Spanien kom på banen som muligt medlem.⁷

Den Kolde Krig endte gradvist og gennem uforudsigelige begivenheder, som kollapset af regimer i østblokken henover efteråret 1989, og kuppet mod Gorbatjov og Jeltsins opløsning af Sovjetunionen i 1991. De storpolitiske konsekvenser af disse voldsomme hændelser blev behandlet på en række topmøder og i andre fora og resulterede i forskellige aftaler om Tysklands samling, våbenkontrol mm. Blandt de spørgsmål, som ikke fandt sin afklaring, var om NATO skulle forblive inden for de grænser, man havde i 1989. Der forelå således ingen skriftlige aftaler mellem de vestlige stormagter og Sovjetunionen om at afholde sig fra at udvide NATO, da Den Kolde Krig endte. Det tætteste man kommer på, er et mundtligt udsagn fra amerikanske udenrigsminister James Baker til Sovjetunionens kommunistiske generalsekretær Mikhail Gorbatjov om, at alliancen ikke ville flytte sig ”one inch” i forbindelse med den tyske genforening i 1990. Men Bakers udsagn under en samtale med Gorbatjov skal ses den specifikke sammenhæng, at man drøftede tysk genforening. Under alle omstændigheder ændrede situationen sig raskt, da Sovjetunionen kollapsede i anden halvdel af 1991, hvorefter Rusland blev Sovjets formelt demokratiske efterfølgerstat, mens der samtidig opstod en række nye stater, herunder de tre baltiske lande.⁸

I årene inden Sovjets sammenbrud var en række journalister, forskere og efterretningstjenester fremkommet med dystre forudsigelser om konfliktpotentialet i den tidligere Østblok. I foråret 1989 opremsede en skribent i The Independent således en lang række lurende konflikter i Central- og Østeuropa.⁹ ”Plan now for the collapse of the Soviet Union” advarede en anden skribent i oktober 1990.¹⁰ Profetierne blev da også i nogen gang til virkelighed: Da Sovjetunionen ganske rigtigt faldt fra hinanden, udbrød der – eller var der allerede udbrudt – væbnede konflikter i Moldova og mellem Armenien og Aserbajdsjan samt i Georgien. I maj 1992 startede en voldsom borgerkrig i Tadsjikistan, og i Rusland udviklede en magtkamp mellem præsident Boris Jeltsin og parlamentet sig til voldelige sammenstød i Moskva i efteråret 1993 med omkring 150 dødsofre. Året efter startede det første af to brutale russiske felttog, der skulle forhindre den tjetjenske løsrivelse fra Rusland. Mod sydvest, i det tidligere Jugoslavien, udviklede denne stats opløsning sig til voldsomme og grusomme krigshandlinger, inklusiv et folkedrab på de bosniske muslimer.

Det er denne ustabile situation, der var baggrunden, da fire amerikanske forskere i foråret 1993 publicerede en artikel i tidsskriftet Foreign Affairs. Her erklærede de, at det ikke var lykkedes at etablere en stabil sikkerhedsorden i Europe efter Den Kolde Krig.¹¹ Derfor anbefalede de, at “(a) new U.S.-European strategic bargain is needed, one that extends NATO's collective defense and security arrangements to those areas where the seeds for future conflict in Europe lie: the Atlantic Alliance's eastern and southern borders.”¹² Nogenlunde samtidig luftede den tyske forsvarsminister Volker Rühe også muligheden for en udvidelse mod øst.

Modtagelsen af udvidelsesønsket var dog fra de fleste andre NATO-lande iskold. Den kommende tid blev en mulig udvidelse af NATO dog langsomt, og uden at alle dele af embedsværket fulgte den samme linje, til amerikansk politik. Da Jeltsin i august 1993 under et besøg i Warszawa erklærede, at han ikke ville modsætte sig et polsk NATO-medlemskab, fik spørgsmålet for alvor momentum. I januar 1994 blev der opnået principiel enighed i NATO om udvidelse mod øst, men der blev ikke formuleret en decideret politik for optagelse, og der var fortsat bekymring i en række medlemslande for, hvordan udvidelse ville påvirke forholdet til Rusland.¹³

Blandt de ting udvidelsesskeptikerne frygtede var, at Rusland ville bruge overvejelserne som et påskud for at fastholde en militær tilstedeværelse i den tidligere Østblok. Denne bekymring blev dog fjernet med afmarchen af de sidste russiske tropper fra det tidligere Østtyskland i 1994. På dette tidspunkt opnåedes også aftaler om at fjerne de sidste russiske tropper fra de baltiske lande, og i 1995 forlod de sidste russiske besættelsesstyrker Letland. Dermed var der i den vestlige del af den tidligere Østblok kun en russisk militær tilstedeværelse i Belarus, Moldova (Transnistria) og Ukraine (Sevastopol), hvilket for de to sidstnævnte landes vedkommende væsentligt har begrænset deres suverænitet lige siden.¹⁴

Drøftelserne med Rusland om NATO-udvidelse var i 1990’erne præget af, at Rusland havde brug for vestlig støtte på en række områder. Det spændte fra økonomisk bistand og investeringer, noget man havde hårdt brug for henset til den katastrofale økonomiske situation, til optagelse i diverse internationale fora. Det sidste kunne muligvis omfatte NATO, det mere end antydede både Jeltsin og Putin ved forskellige lejligheder. Det man dog først og fremmest tilstræbte fra russisk side ift. NATO, var ”en plads ved bordet”. Det fik man gennem NATO-Russia Founding act, undertegnet af Jeltsin i Paris i maj 1997. Rusland opnåede i den forbindelse etableringen af et særligt NATO-Russia Permanent Joint Council, hvor landet skulle konsulteres i alle væsentlige sikkerhedsspørgsmål. I akten forpligtede Rusland sig til at fortsætte sin demokratisering og accepterede en udvidelse af NATO. Samtidig erklærede alliancen, at der ikke var et behov for permanent udstationerede NATO-styrker i nye medlemslande ”(in the) current and foreseeable future”. Dermed var der med Steen Rynnings ord ”etableret en kontrakt” mellem parterne: ”If Russia changed, so NATO could alter its plans.”¹⁵ Blandt de forhold som man fra russisk side havde givet køb på var et veto mod optagelsen af tidligere sovjetrepublikker, så nu stod NATO-døren i princippet åben for alle.¹⁶  

Internt i NATO var der fortsat stor forskel i medlemmernes vilje til udvidelse. Parallelt med håndteringen af spørgsmålet om inddragelse af Rusland, skete et omfattende diplomatisk arbejde med at skabe principper for optagelsesprocessens ”hvordan, hvem og hvornår”. Det omfattede bl.a. etableringen af NATO’s Partnership for Peace (PfP), som blev etableret i 1994. Mens en del af de lande, som havde NATO-aspirationer frygtede, at dette samarbejde kunne ende som en form for sutteklud og erstatte medlemskab med partnerskab, var der også lande, som anvendte samarbejdet strategisk til at fremme deres mulighed for at blive medlemmer. Ikke mindst de baltiske lande deltog med stort engagement i PfP-aktiviteter for dermed at demonstrere deres ønske om optagelse og deres reform- og samarbejdsvilje.¹⁷

Det blev de kommende år tydeligt, at NATO’s medlemslande kun kunne enes om en mindre udvidelse; en som særligt sikrede Tysklands ønske om at se sine nabolande som medlemmer. NATO-topmødet i Madrid i juli 1997 resulterede derfor i invitation til Polen, Tjekkiet og Ungarn til at indlede optagelsesforhandlinger. Det var for så vidt ikke underligt. Der var tale om forholdsvis store lande med væsentlig sikkerhedspolitisk vægt og om lande, hvis politiske systemer fremstod som stabile og forholdsvis velreformerede – i modsætning til f.eks. Slovakiet, der på det tidspunkt syntes at bevæge sig i den politisk forkerte retning under den populistiske og autokratiske premierminister Vladimir Mečiar. Men der var også tale om lande, hvis omfattende militærapparater var postsovjetiske, og slet ikke havde reformeret sig i den grad, man måtte forvente. Vedtagelsen om optagelse af Polen, Tjekkiet og Ungarn var altså i høj grad en politisk beslutning og ikke et udtryk for, at disse landes forsvar nu var i øjenhøjde med NATO teknologisk, doktrinært og ledelsesmæssigt. Den begrænsede udvidelse og behovet for at absorbere de nye medlemslande skabte frygt for, nu hvor Tyskland havde fået sine ønsker opfyldt, at vinduet for yderligere udvidelser kunne lukke sig. Et aktivt dansk diplomati førte dog til, at de baltiske landes mulige optagelse blev nævnt i topmødeteksten i Madrids i 1997 på linje med Slovenien og Rumænien – lande, som flere større europæiske magter så som mere oplagte kandidater til  optagelse.¹⁸

Da Polen, Tjekkiet og Ungarn formelt blev optaget på NATO-topmødet i april 1999 kunne statslederne mod forventning ikke enes om at udstikke nye invitationer. En af grundene var, at de nu gjorte erfaringer med den første udvidelse havde blotlagt, hvor store udfordringerne var med at bringe østlandenes forsvar op til NATO-standarder og integrere dem i NATO i øvrigt. Derfor etableredes nu en form for tjekliste for, hvad medlemmerne skulle opfylde i form af en Membership Action Plan (MAP). Den tidligere chef for NATOs Internationale Militære Stab generalløjtnant Ole Kandborg beskrev kort efter den første udvidelsesrunde i en artikel i Militært Tidsskrift en række af de problemstillinger, MAP-processen skulle bidrage til at løse: ”Hvilke militære minimumskrav til de nye medlemmer og Alliancen skulle være opfyldt, inden vi med god samvittighed kunne påtage os ansvar for kollektivt forsvar. Hvad ville det koste? Hvem skulle betale? Og med hvor meget skulle de nye lande bidrage til NATOs fælles finansiering under civilbudgettet, militærbudgettet og investeringsbudgettet.”¹⁹

MAP byggede i nogen grad videre på det arbejde, som allerede foregik i PfP-regi, men var mere specifikt og bestod i individuelle programmer, som rettede sig mod de svagheder og udfordringer, det enkelte land særligt havde. På det tidspunkt bestod kandidatfeltet af ni lande, Albanien, Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Makedonien, Rumænien, Slovakiet og Slovenien, og de så nu frem mod det næste topmøde i Prag.

NATO-topmødet i Prag i maj 2002 resulterede i udstedelsen af invitationer til syv lande, idet Albanien og Makedonien ikke modtog invitationer. Det lykkedes dog, at opnå konsensus om, at de baltiske lande skulle i NATO. Amerikansk accept heraf var selvsagt afgørende, men den blev lettet af landenes egen evne til at gøre markante fremskridt og af politisk og teknisk støtte til dem fra flere mindre NATO-lande, bl.a. Danmark. Overfor en kombination af disse forhold brød den modvilje som lande som Frankrig og Storbritannien ellers havde næret til sidst sammen, og vi skal i det følgende se på den danske militære øststøtte.²⁰

Det danske forsvarssamarbejde mod øst frem til NATO-udvidelserne

Danmark engagerede sig særligt i NATO-udvidelsesprocessen i sit eget nabolag, hvilket i øvrigt ikke var overraskende. Tyskland agerede på lignende vis, og Frankrig gav også prioritet til at få optaget et land, som man havde nære sproglige og kulturelle bånd til, Rumænien, ligesom Italien særligt interesserede sig for optagelse af dette land og nabolandet Slovenien.

Allerede i 1992 blev der oprettet et dansk forsvarsattache-embede for de baltiske lande – i første omgang dækket fra Polen. Kort efter voksede en militær øststøtteordning frem.²¹ Mellem oktober 1993 og oktober 1994 blev der indgået bilaterale militære samarbejdsaftaler med såvel de baltiske lande som Polen. Frem til 1999 voksede den årlige støtte fra ca. 10 mio. kr. til 100 mio. fordelt på omkring 450 forskellige aktiviteter. De kommende år forblev støtten på omtrent 100 mio. kr. årligt, og med en klar tyngde mod balterne, idet de baltiske lande tegnede sig for omkring 90 procent af midlerne.²²

Støtten omfattede en række materieldonationer, bl.a. skibe fra Standard Flex-klassen og artillerisystemer.²³ Men udfordringen med at opbygge de baltiske landes forsvar handlede ikke blot om materiel; den gjaldt lige så meget organiseringen af forsvarene, deres civil-militære relationer og HR-siden. Den tidligere hærchef Kjeld Hillingsø deltog efter sin pensionering i et rådgivende panel – International Defence Advisory Board, IDAB - som de baltiske lande havde bedt en række vestlige lande stille deltagere med. Han beskrev udfordringerne med arbejdet på følgende vis:

”Gruppen var på forhånd blevet bedt om at hjælpe de tre baltiske lande med at formulere deres forsvarskoncepter og udvikle deres militære styrkestruktur (…). Det viste sig imidlertid hurtigt, at opgaven måtte formuleres langt bredere. For det første blev det klart, at IDAB ikke kunne nøjes med at rådgive militære planlæggere på højt niveau. Sådanne fandtes nemlig stort set ikke. I bedste fald var såvel militære som civile embedsmænd næsten uvidende om militære forhold og måtte derfor undervises fra bunden. Men meget ofte var situationen den, at specielt officererne var opdraget i det sovjetiske system og derfor først måtte vænnes fra det, de havde lært og praktiseret, før man kunne begynde at lære dem nye kunster. For det andet måtte man kæmpe med store sprogproblemer, ikke kun fordi russisk i begyndelsen var de fleste balteres eneste fremmedsprog, men fordi IDAB og balterne lagde noget forskelligt i ordene, eller fordi balterne nok kendte ordene, men ikke havde nogen forestilling om, hvad de betød i praksis.”²⁴ 

Det var problemer også andre danske officerer, som samarbejdede med de baltiske styrker, stødte ind i. I en evaluering af støtten til en sergentuddannelse i Litauen hed det, at man fra dansk side havde mødt ”fundamental national differences, ranging from language and attitudes to social background, traditions, and culture. In addition to this, there are great differences in the understanding and use of significant concepts, such as collaboration, shared responsibility […] and respect for colleagues.”²⁵ De her beskrevne forhold skyldtes i stort mål arven fra Sovjetunionen. Takket være høj prioritering af NATO-medlemsskabet på tværs af politiske skel lykkedes det balterne – om end i forskelligt tempo og grad – gradvist at gøre op med problemerne og skabe et forsvar, som inden for den begrænsede ressourcebase landene havde, var både demokratisk funderet og forholdsvist effektivt.

Et af de redskaber, NATO-kandidatlandene havde til at profilere sig på, var udsendelse af styrker til internationale fredsbevarende operationer. Det skete for de baltiske landes vedkommende i vidt omfang i en dansk ramme.²⁶ Ideen blev født under forsvarsminister Hans Hækkerups besøg i Litauen i 1994, hvor han og den litauiske forsvarsminister Linas Linkevicius under en helikopterflyvning blev enige om at tilknytte en litauisk deling til den danske UNPROFOR-styrke i Kroatien.²⁷ Siden koblede de to andre baltiske lande sig på. Frem til udgangen af 2001 blev der med dansk bistand uddannet og udsendt ca. 1.800 baltiske soldater.²⁸ Uddannelsen af disse styrker var organiseret under en særlig fællesbaltisk bataljon, BALTBAT, med sæde i Adazi i Letland.

Også andre af projekterne, som Danmark og andre donorer involverede sig i, var multilaterale som BALTBAT. I 1998 etableres et fællesbaltisk forsvarsakademi, BALTDEFCOL i den estiske by Tartu. BALTDEFCOL’s første chef var den danske brigadegeneral Michael Clemmesen, ligesom der var udsendt flere danske undervisere dertil. Danmark deltog også i etableringen af en minerydningseskadre, BALTRON, og et netværk for luftrumsovervågning, BALTNET.²⁹ Hele denne buket af aktiviteter gav de baltiske lande synlighed, men gav også donornationerne en ramme for deres bistand, og bidrog væsentligt til vidensoverførsel og udviklede interoperabilitet mellem de baltiske landes væbnede styrker og NATO.³⁰

Ud over de baltiske lande lå det væsentligste fokuspunkt for det danske militære samarbejde med de tidligere østbloklande i Polen. Danmark og Polen var begge med til at etablere en international fredsbevarende brigade til brug under FN, men udviklingen på Balkan forskød hurtigt tyngden i samarbejdet i den retning og førte til oprettelsen af en polsk-nordisk brigade, NORDPOLBRIG, som fra 1996 var indsat ved Doboj i Bosnien-Herzegovina. Samarbejdet fandt sin foreløbige kulmination med det polske NATO-medlemskab, idet der samme år etableredes et dansk-polsk-tysk korps med sæde i Szczecin.³¹

Støtten mindskes og forskydes

Det var umiddelbart planen at fortsætte en omfattende støtte, efter de respektive østlande havde opnået NATO-medlemsskab. Det hed derom i Forsvarsministerens årlige redegørelse for 2003:

”I april 2004 vil blandt andet de tre baltiske lande blive fuldgyldige medlemmer af NATO. Selvom landene er kommet langt, udgør den forestående optagelse i Alliancen utvivlsomt en stor udfordring. Danmark støttede derfor fortsat de tre landes opbygning af kapaciteter, der kan bidrage til NATO’s opgaver, herunder ikke mindst deployering af enheder til internationale operationer. Danmark påbegyndte i 2003 et samarbejde med hvert af landene om etablering af nationale brigadestrukturer. Dette samarbejde vil udvikle sig i løbet af de kommende år og vil blandt andet medføre udstationering af en dansk træningsstab i landene.”³²

Denne tilgang svarede til en vurdering foretaget af den danske officer, som nok kendte de baltiske lande allerbedst, førnævnte Michael Clemmesen. Han skønnede i 2002, at der ville ”være et betydeligt behov for at støtte de tre lande (…) i de næste 10-15 år.”³³

Imidlertid udfasedes den danske civile og militære øststøtte næsten fuldstændigt efter landene havde opnået EU- og NATO-medlemskab. Den globale kontekst blev også totalforandret med terrorangrebet mod USA den 11. september 2001, hvilket ledte til den amerikanske krig i Afghanistan fra 2002 og mere indirekte også til invasionen af Irak i 2003. Disse missioner formede længe derefter dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, og det blev Forsvarets primære opgave efter dets omlægning i 2004 at stille med kontingenter til udsendelse mere end at skabe territoriel sikkerhed i Europa gennem afskrækkelse. Putins Rusland forekom at acceptere den amerikanske ”War on Terror”, og der var håb om, at relationerne kunne bedres. Der indgik deri forestillinger om, at Rusland havde accepteret de baltiske landes frihed, og hverken ville udgøre en trussel mod dem eller andre lande i sit nabolag. På den baggrund reducerede Danmark sin støtte til de baltiske lande, foruden at det dansk-polsk-tyske korps mistede politisk fokus og ressourcer i årene der fulgte.

På baggrund af NATO’s krav opgav eller nedprioriterede de baltiske lande en del af deres forsvarsopbygning og fælles aktiviteter, efter de havde opnået medlemskab og omstillede i stil med Danmark deres forsvar til at udsende mindre styrker til Afghanistan og Irak. Danmark fasthold dog en vis kontakt til de baltiske landes forsvar, og nye samarbejdsformer blev udviklet. Det kom bl.a. til etableringen af det ovenfor nævnte danske træningsteam (DATS), der skulle støtte med opbygningen og uddannelsen af brigadestabe i landene.³⁴ Begyndende med den litauiske Jernulvebrigade i 2006  blev brigader fra alle de tre baltiske lande affilieret med Danske division.³⁵ Samtidig foregik der fortsat fælles udsendelser, f.eks. i form af udsendelsen af et mindre dansk bidrag til det litauiske Provincial Reconstruction Team i Chaghcharan i det vestlige Afghanistan i 2005.³⁶ En ny og meget markant form for støtte skete i form af den fælles indsats for Air Policing i de baltiske lande, som NATO indledte umiddelbart efter medlemsskabet. Danmark har i regi af denne indsats, som startede i 2004, jævnligt deployeret kampfly til at udføre fredstids luftrumsovervågning fra baltiske flyvestationer.³⁷

Ny trussel fra Rusland

Da de tre baltiske lande sammen med fire andre nye NATO-lande i 2004 formelt trådte ind i alliancen, havde organisationen forandret sig markant siden udvidelse kom på tale cirka ti år tidligere. Den amerikansk ledede Irak-krig havde skabt dyb splittelse i alliancen. Den ligeledes amerikansk-ledede tilstedeværelse i Afghanistan (startende med en invasion af landet få måneder efter 11. september 2001), skabte et massivt skift i fokus. I 2003 påtog NATO sig nemlig ansvaret for International Security Assistance Force (ISAF) i landet, og alliancen forblev i Afghanistan helt frem til tilbagetrækningen 2021 (dog under missionen Resolute Support Mission fra 2015-2021). Derfor kom samarbejdet i alliancen i stigende grad til at handle om at gøre medlemslandene i stand til at levere deployerbare styrker til Afghanistan og andre brændpunkter. Dette og politikernes forventning om en fredsdividende efter Den Kolde Krig førte til militære reformer og besparelser, som medførte en betydelig nedrustning og mindskede alliancens evne til at forsvare sig mod en konventionel modstander.

Efterhånden som Jeltsins efterfølger Vladimir Putin, konsoliderede sin magt og opnåede økonomisk fremgang for Rusland ændrede sikkerhedssituationen sig i Europa. Man kan retrospektivt se et markant vendepunkt i form af Putins tale på den årlige sikkerhedspolitiske konference i München i 2007. Her varslede han et opgør med, hvad han så som et amerikansk forsøg på at opnå global dominans og manglende respekt i Vesten for Ruslands stormagtsinteresser. Året efter iværksatte Putin en kortvarig krig mod Georgien som reaktion på dette lands ønske om NATO-medlemsskab. Ruslands øgede selvtillid ramte også NATO-medlemmer. Som reaktion på den estiske regerings beslutning om at fjerne et sovjetisk krigsmonument i Tallinns centrum iværksatte Rusland et hybridt angreb på Estland i 2007. Angrebet, der omfattede cyberangreb, en uerklæret handelsembargo og ansporing af optøjer, var også et varsel om den ændrede russiske sikkerhedspolitik og et vidnesbyrd om, hvordan Rusland gennem hybride virkemidler også kunne ramme et NATO-land. Men det var først efter Ruslands annektering af Krim i 2014, at NATO for alvor fik øjnene op for den ændrede sikkerhedsstruktur og begyndte at udvikle politikker og redskaber til at håndtere den militære trussel, Rusland nu (igen) udgjorde. Truslen rettede sig ikke mindst mod landene i Danmarks nærområde – de tre baltiske stater.

En af de hjemlige iagttagere, som tidligt pegede på en fornyet trussel fra Rusland mod de baltiske lande efter annekteringen af Krim, var netop Brigadegeneral Michael Clemmesen, men også internationale studier pegede i den retning.³⁸ I årene derpå blev det mere og mere tydeligt, at der var behov for at styrke de baltiske lande væsentligt mod et regulært russisk angreb – for skulle dette hænde, ville landene stort set være forsvarsløse.³⁹ I første omgang reagerede NATO med dannelsen af en kampgruppe i hvert land under betegnelsen Enhanced Forward Presence (EFP). Kampgruppernes var tænkt at afskrække et russisk angreb i kraft af deres multinationalitet, der dels symboliserede opbakning til balternes fortsatte frihed, dels ville lade russiske invasionsstyrker komme i kamp med NATO-soldater fra mange lande. En egentlig og mere omfattende forsvarsplanlægning kom i gang efter NATO i 2019 vedtog en ny militærstrategi.⁴⁰ I samme periode er det danske engagement i regionen atter vokset, dels gennem udsendelse af styrker under EFP, dels i form af skabelsen af et NATO-hovedkvarter, Multinational Division North i Letland, som i væsentlig grad understøttes af Danmark, bl.a. gennem dansk chef.

Konsekvenserne af østudvidelserne

NATOs østudvidelser har haft en række konsekvenser. Som jeg indledte med, vil nogle mene, at den største af disse er krigen i Ukraine. De, der som den amerikanske politolog John Mearsheimer anlægger en sådan vurdering, anser NATO-udvidelserne som et udtryk for amerikansk magtbrynde, og den russiske reaktion i form af landets aggression mod Ukraine som en forståelig og logisk konsekvens.⁴¹ Som jeg har argumenteret for i denne artikels indledning overser man, hvor mange samvirkende forhold, der har skabt vejen fra Den Kolde Krigs afslutning og til det aktuelle konfliktniveau med Rusland. Desuden frakender man også de øst- og centraleuropæiske lande retten til frit at vælge deres allianceforhold. Og man risikerer at overse, at de rent faktisk selv ønskede medlemskab og ved egne anstrengelser banede vejen dertil. Selv om der ikke var blevet NATO-udvidelser mod øst, hvis ikke USA havde villet det, var det også i høj grad landene selv, som aktivt agiterede for medlemskab, støttet af deres nationale vælgergrupper i USA og med lande som Danmark som vigtige støtter.⁴²

De nye NATO-medlemslande har på en række punkter ændret alliancen. De har generelt været mere proamerikanske end gamle NATO-lande som Frankrig og Italien, og de dagsordener, de har bragt ind i NATO har i høj grad handlet om forsvar mod Rusland. Særligt markant er dette skift, når man ser på den seneste NATO-udvidelse med Finland og Sverige. Målt per capita er den nordisk-baltiske blok i NATO det område, hvorfra Ukraine får mest støtte. Dertil kommer, at udvidelserne har bragt væsentlige nye forsvarskapaciteter ind i NATO. Rumænien og Polen kalder i den forbindelse på interesse.⁴³ De er med deres placering og befolkningsmæssige størrelse (med 36,5 og 19 mio. indbyggere) blevet en hjørnesten i den østlige del af NATO. Særligt Polen har oprustet dramatisk over de seneste år.⁴⁴

Den polske udenrigsminister Bronislav Geremek erklærede i 1999, at NATO-medlemsskabet var den vigtigste hændelse for Polen, siden landet blev kristent.⁴⁵ Det er da også bemærkelsesværdigt at de lande, som blev NATO-medlemmer i 1999 og 2004, gennemgående har formået at fastholde vælgernes tilslutning til alliancen og vilje til at finansiere et forsvar, der levere op til to procents målsætningen. Således vurderer 83 procent af de adspurgte i Litauen, at NATO har styrket deres sikkerhed, 78 procent i Estland og 75 procent i Letland.⁴⁶ NATO-udvidelserne har absolut ikke resulteret i en perfekt sikkerhedssituation i Europa, men havde NATO ikke udvidet, havde en række øst- og centraleuropæiske lande utvivlsomt måtte henslæbe en tilværelse som russiske lydstater i værste fald eller ustabile gråzonestater mellem Rusland og det gamle NATO i bedste fald.

Litteraturliste

Abelow, Benjamin, Hvordan vesten bragte krigen til Ukraine, Hovedland, 2023.

Asmus, Ronald D; Kugler, Richard L; Larrabee, F Stephen, “Building a new NATO”, Foreign Affairs, no.4, 1993.

Asmus, Ronald D., Opening NATO’s Door, Columbia University Press, 2002.

Bladaitė, Neringa & Margarita Šešelgytė (2020) Building a Multiple ‘Security Shelter’ in the Baltic States after EU and NATO Accession, Europe-Asia Studies, 72:6, 1010-1032, DOI: 10.1080/09668136.2020.1785396

Clemmesen, Michael Hesselholt, ”Baltikum på vej ind i NATO - observationer fra Tartu”, Militært Tidsskrift, 13.6, 2002.

Fischer, Kristian & Peter Michael Nielsen, “Danish-Lithuanian Defense Cooperation and NATO Memberships”, Poulsen & Brask, 2021

Forsvarsministeren. Årlig redegørelse 1999, Forsvarsministeriet, 2000.

Forsvarsministeren. Årlig redegørelse 2001, Forsvarsministeriet, 2002.

Forsvarsministeren. Årlig redegørelse 2003, Forsvarsministeriet, 2004

Hillingsø, K.G.H., ”The International Defence Advisory Board to the Baltic States (IDAB)”, Militært Tidsskrift, 27.2.1999.

Iversen, Werner, ”Kapacitetsopbygning i Baltikum”, Militært Tidsskrift, januar, 2010.

Jermalavičius, Tomas, “Baltic Military Cooperation: Past, Present and Future”, Baltic Military Cooperation: Past, Present and Future - ICDS

Johansen, Niels & Jakob Kromann, “First Engagement: Danish-Lithuanian Military Cooperation in the Early 1990s”, Poulsen & Brask, 2021.

Kandborg, O.L., ”NATO’s udvidelse”, Militært Tidsskrift, 20.2., 2001.

Kasekamp, Andres, (2020) An uncertain journey to the promised land: The Baltic states’ road to NATO membership, Journal of Strategic Studies, 43:6-7, 869-896.

Long, Tom. (2017) Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power. International Studies Review, doi: 10.1093/isr/viw040

Per Carlsen, ”Østersøregionen”, Rasmus Mariager (red.), Danmark og verden efter den kolde krig, Syddansk Universitetsforlag, 2015, s. 151-166.

Piirimäe, Karel, “A nearly perfect marathon: the United States and the Baltic states’ accession to NATO”, Journal of Baltic Studies, 2024, 55:3, 651-669.

Poulsen, Niels Bo, “A Fresh Beginning: Danish-Polish Military Relations since 1991”, Władysław Bułhak & Thomas Wegener Friiis (eds.) A Centenary of Polish-Danish Relations, Franz Steiner Verlag, 2023, s.177-182.

Poulsen, Niels Bo & Brask, Hans (eds.), Denmark and Lithuania through 100 years of bilateral relations, Royal Danish Embassy Vilnius, 2021.

Poulsen, Niels Bo & Claus Mathiesen, ”Baltikum og Østersøområdet”, Niels Bo Poulsen & Jørgen Staun (Red.), Kreml i krig. Ruslands brug af militær magt, DJØF, 2018, s.289-314.

Rynning, Sten, NATO. From Cold War to Ukraine, a History of the Worlds Most Powerful Alliance, Yale University Press, 2024.