Kontorchef Jørgen Wahl, Forsvarsministeriet, har imødekommet en opfordring fra Militært tidsskrifts redaktion om at gøre nogle betragtninger om Danmarks handlefrihed i relation til vort medlemsskab af NATO.
Grundlaget for en stats helt overordnede politik vil være at søge opretholdelse af den størst mulige grad af handlefrihed, samtidig med at den gennem forskellige former for samarbejde med andre stater søger at sikre sig en række fordele, som ikke uden videre kan opnås på individuel basis, og som normalt modsvares af visse forpligtelser over for dette fællesskab. Forholdet er på mange måder parallel med individets ønske om at besidde den størst mulige personlige frihed, stillet over for de fordele, der opnås ved at indgå i det normale samfundsmaskineri med deraf følgende nødvendige forpligtelser. Lignende kan anføres om andre former for fællesskaber med fordele og forpligtelser, eksempelvis arbejdsmarkedets organisationer. Den absolutte frihed for nationalstaten må anses for utopi. End ikke supermagterne kan eksistere upåvirket af verden omkring dem. Der er imidlertid ikke tvivl om, at omfanget af den nationale handlefrihed varierer i takt med det pågældende lands størrelse, beliggenhed m.m., herunder ikke mindst afhængighed af handelssamkvem med andre stater. Ønskerne om maksimal handlefrihed og ønsker om, eller nødvendighed af, at indgå i fællesskaber med andre stater i forskellige former, virker således gensidigt begrænsende. Der er næppe tvivl om, at den udvikling, der er sket efter Den anden Verdenskrig, hvor begivenheder af politisk, økonomisk eller kulturel/religiøs karakter - næsten lige meget hvor i verden de finder sted - i større eller mindre grad også får konsekvenser for andre stater i løbet af kort tid, er medvirkende til at begrænse nationale staters absolutte handlefrihed. Der er da også stigende tendens til, at staterne frivilligt (eller tviinget af omstændighederne) indgår i internationale eller multinationale fællesskaber for at opnå fælles fordele - og dermed påtager sig forpligtelser, der mere eller mindre beskærer handlefriheden. Det er formentlig lige så umuligt at vende sig imod en sådan udvikling, som at bekæmpe tilsvarende udviklinger inden for staterne selv, der i stort omfang for længst er accepteret. Et specielt mål for indholdet af nationalstatens handlefrihed, der ikke kan opgives, er ønsket om at bevare nationens overlevelse, frihed og selvstændighed samt i øvrigt at kunne modvirke trusler om begrænsninger i handlefriheden, der er mere vidtgående end normalt anerkendt i det internationale samfund. Et eksempel på en sådan mindre acceptabel, men ikke usædvanlig begrænsning af handlefriheden, er mindre staters uforholdsmæssige afhængighed af magtfulde nabostater. For at sikre sine vitale interesser indgår stater ofte aftaler om gensidig støtte og hjælp, herunder militær, i tilfælde af aggression eller trussel herom mod en af parterne. Der kan være tale om mere ukomplicerede aftaler, hvor en stat garanterer en anden stats selvstændighed eller detaljerede traktatlige arrangementer mellem et flertal af stater, som f.eks. NATO og WEU m.fl. I denne sammenhæng vil vi her koncentrere os om forholdet til NATO. NATO er som bekendt ikke nogen overstatslig organisation, men en sammenslutning af suveræne stater. Traktaten fastslår deltagernes solidaritet over for hinanden i tilfælde af aggression, idet et væbnet angreb på en part betragtes som et angreb på alle. På hvilken måde og i hvilket omfang bistand til det angrebne land skal ydes, træffes imidlertid ved en suveræn politisk beslutning i hvert enkelt land, når og hvis situationen opstar; og bistanden er ikke nødvendigvis direkte og umiddelbar militær hjælp. Der er dog næppe tvivl om, at den almindelige forståelse af NATOtraktatens solidaritetsforpligtelse er, at den må udløse en militær hjælp fra de øvrige medlemslande. Det er bl.a. derfor, at spørgsmålet om planlægning for militær integration i krigstid og opstilling og modtagelse af forstærkninger optager alliancen i særlig grad. Inden for organisationen har forventningerne om en fælles militær optræden og gensidig hjælp under en mulig krig udviklet sig i retning af en omfattende planlægning for et integreret forsvar. For Danmarks vedkommende er princippet om den militære integration i krig fastslået i Rigsdagens beslutning af 2. februar 1951 i forbindelse med udnævnelsen af en øverst kommanderende for de allierede styrker i Europa. Kun Frankrig og Spanien står uden for den integrerede planlægning, men søger dog på forskellig måde en koordineret indsats. Der er derimod kun få tilløb til egentlig integration i freds- eller spændingsperioder. Som eksempler kan nævnes AMF (NATOs »brandkorps«) og varsling gennem brug af særlige fællesfinansierede fly (AWACS), begge dele på basis af politiske beslutninger, truffet konkret under hensyn til situationen. Heller ikke den militære integration i krigstilfælde træder i kraft automatisk, men forudsætter udtrykkelig politisk tiltræden fra hvert enkelt medlemsland for så vidt angår dets styrker. Der er imidlertid udviklet en detaljeret beredskabssystem, der i takt med udviklingen i en krise forbereder en overgang til integreret forsvar. Denne kulminerer med nationale styrkers overgang til NATO-kommando i operativ henseende (en foranstaltning, der for Danmarks vedkommende kræver Folketingets tilslutning) og endelig en iværksættelse af NATOs forsvarsplaner. I forbindelse med krisens udvikling og i lyset af den konkrete situation forberedes også aktivering af externe forstærkninger til evt. indsættelse i de områder, som anses for truede eller svage, alt efter anmodning eller tilslutning fra vedkommende modtagerland. (I Danmark vil Folketingets tilslutning skulle indhentes.) Der har inden for NATO gentagne gange været rejst spørgsmål om yderligere militær integration gennem aftalt fordeling af militære operative opgaver, den såkaldte rollespecialisering. Det er imidlertid indtil nu forblevet ved de mere teoretiske overvejelser, og ingen af medlemslandene har ment at burde give afkald på vitale forsvarsopgaver, hvorved de på visse områder ville blive afgørende afhængige af et andet lands militære formåen. Noget sådant betragtes i almindelighed som et indgreb i den nationale suverænitet og handlefrihed, og de fleste stater ønsker fortsat principielt i fredstid at kunne råde over et forsvar omfattende alle normale elementer for militære operationer i forsvarsøjemed. Dette betyder ikke, at der ikke er forskel i en supermagts eller mellemstor stats sammensætning af sit forsvar og de mindre landes, men det er dog inden for NATO hovedsagelig med hensyn til atomvåben, de store flådeenheder og de tunge bombefly, at der kan konstateres en væsensforskellig opbygning. Bortset derfra er hver enkelt lands forsvar stort set opbygget som et selvstændigt, »all-round« forsvar. Det ser således ud til, at tiden endnu ikke er moden til en mere omfattende specialisering inden for de operative opgaver. Derimod er der på andre områder end det operative taget mange skridt til specialisering, bl.a. med hensyn til uddannelse, træning og vedligeholdelse, og der er ingen tvivl om, at der her er reelle muligheder for yderligere tiltag, der vil kunne føre til mere rationel anvendelse af ressourcerne. På disse områder vil der almindeligvis også være tale om at give afkald på en vis handlefrihed, men omfanget heraf må dog siges at være mere begrænset. Det er ikke mindst inden for den europæiske gruppe og i NATOs materielsamarbejde, man har kunnet konstatere resultater af denne art, og hvor der fremover sikkert vil være fordele at høste. Man kunne rejse det spørgsmål, i hvilket omfang eller på hvilken måde medlemsskabet af NATO nærmere påvirker det enkelte medlemslands overordnede handlefrihed, eller sagt på en anden måde: Er Danmarks handlefrihed blevet større eUer mindre ved at indgå i en forsvarsalliance som NATO? I den forbindelse vil det også blive søgt vurderet, om evt. reelle eller moralsk/psykologiske betingede begrænsninger i handlefiiheden overstiger værdien af den vitale sikkerhed for landet, som medlemsskabet forudsættes at indebære. Der kan næppe gives noget entydigt svar på dette centrale spørgsmål, men nogle tendenser og virkninger kan anskueliggøres. Det vil være naturligt at anskue problematikken i følgende situationer:
a) Fredsforhold
b) Krise- og spændingsperioder
c) Under krig,
hvoraf efter alt at dømme a) og b) vil være af særlig interesse,
a) Fredsforhold
For så vidt angår vort forhold til stater uden for alliancen kan det formentlig uden videre slås fast, at dansk handlefrihed i hvert fald ikke på nogen afgørende måde har været forringet som følge af vort medlemsskab af NATO, snarere tværtimod. Specielt hvad angår vor relation til områdets dominerende magt, Sovjetunionen, hvis indflydelse alene i kraft af dets overvældende militære kapacitet må have en meget betydelig vægt i nærområdet, herunder Østersøen og dets udgange, har dette haft betydning. Der er utvivlsomt grund til at hævde, at Danmark ved adskillige lejligheder gennem efterkrigsårene har følt sig fri til at indtage udenrigspolitiske standpnkter, som næppe havde været mulige i samme omfang uden den moralske eller psykologiske opbakning af alliancen.
Hvad angår det bilaterale forhold til lande inden for alliancen, ses medlemsskabet heller ikke at have nogen ugunstig indflydelse på dansk handlefrihed. Specielt er det relevant at se på forbindelserne til Tyskland, der gennem historien har været Danmarks direkte og magtfulde nabo mod syd, og derfor af ganske særlig relevans for dansk sikkerhedspolitik. Det kan næppe bestrides, at Forbundsrepublikkens og Daimiarks medlemsskab af samme alliance har været af betydning for det harmoniske og, i det store og hele, problemfri samarbejde mellem de to lande. Dansk handlefrihed har netop i denne henseende næppe tidligere været så ubunden som i dag. Med hensyn til det almindelige samabejde inden for alliancen, må man gøre sig klart, at grundlaget for beslutningsprocessen i denne sammenslutning af suveræne stater er concensusprincippet (enighed). Dette princip, der giver hvert land - stort eller lille - en stemme, må vel i almindelighed siges at favorisere de små landes indflydelse, hvilket der vil kunne findes mange eksempler på. Dermed skal ikke være sagt, at ikke også andre hensyn kan gøre sig gældende, ikke mindst i en epoke, hvor alliancens ledende magt ubestridt har været USA. Selv om dette ikke rokker ved princippet om concensus, er det Mart, at det i et fællesskab også må tælle med stor vægt, at der konstruktivt søges henimod fæUesbeslutninger, og at der gennem demokratiske procedurer nu og da må accepteres kompromisløsninger. Noget sådant er jo ingenlunde ukendt inden for nationalstaternes interne parlamentariske beslutningsproces eller inden for arbejdsmarkedets organisationer. Man har imidlertid også set enkeltstående eksempler på, at medlemslande, herunder som bekendt også Danmark, i visse situationer ikke har kunnet tilslutte sig beslutninger, som de øvrige medlemslande har kunnet gå ind for. I sådanne tilfælde har vedkommende land normalt udtrykt sin dissens ved f.eks. et forbehold i det pågældende dokument eller communiqué. Afvigende opfattelser har normalt ikke ført til et veto mod beslutninger, som der har været et overvældende flertal for, og det er vel umiddelbart indlysende, at et lands vedholdende anvendelse af veto på vitale områder i realiteten også måtte medføre en udmeldelse af fællesskabet. Medlemsskabet af alliancen kan således nok siges at lægge visse faktiske begrænsninger på et lands handlefrihed, men der er tale om en frivillig begrænsning til fordel for helhedens interesser, som ikke kan udledes af traktaten.
Det vil nok generelt kunne konkluderes, at medlemsskabet af NATO i almindelighed har øget dansk handlefrihed i sikkerhedspolitiske anliggender, og at Danmarks indflydelse i og uden for aUiancesammenhæng tilsvarende er blevet styrket gennem medlemsskabet. Selv i tilfælde, hvor Danmark undtagelsesvis har indtaget andre holdninger end flertallets, har dette, i hvert fald lejlighedsvis, ført til markeringer, som næppe ville have haft tilsvarende vægt, hvis de var indtaget uden for alliancefællesskabet. På den anden side kan det næppe bestrides, at der i et fællesskab altid vil være tendenser til, at man i vidt omfang søger at medvirke til concensus og kompromisløsninger. Dette forhold må principielt være det samme for alle medlemmer, og må vejes op mod de betydelige fordele, som Danmark netop nyder med hensyn til sin sikkerhed som følge af NATO-medlemsskabet.
b) Krise- og spændingsperioder
Spørgsmålet om omfanget af nationernes handlefrihed inden for et alliancefællesskab antages undertiden at få en særlig dimension under krise- og spændingsperioder. Som udgangspunkt må formentlig gælde de samme hensyn og overvejelser, som er beskrevet under afsnittet om fredsforhold. Det særlige i situationen er udelukkende, at en spændingsperiode i højere grad retter opmærksomheden mod de sikkerhedspolitiske risici, som den internationale udvikling kan indebære for nationen, såvel som de muligheder, som nationen måtte have som aktør på den internationale scene. For så vidt angår Danmarks rolle er det værd at tage i betragtning, at det netop er med henblik på at modvirke sådanne sikkerhedspolitiske risici, at vi har valgt deltagelse i den nordatlantiske alliance. Det er ganske særlig dennes krigsforebyggende virkning, som er grundlaget for dens militære og politiske virksomhed. Der kan således ikke være tvivl om, at Danmarks og NATOs interesser er grundlæggende de samme. De mulige foranstaltninger og reaktioner, som står til rådighed for alliancen i en krise- og spændingsperiode, har i vidt omfang været forberedt - og til dels indøvet i fredstid. De er kendt af alle, men vil alligevel i en konkret situation blive underkastet indgående politiske konsultationer, hvor fortsat concensusprincippet er gældende. Intet land er således for sit eget vedkommende på forhånd forpligtet til et bestemt reaktionsmønster, f.eks. heller ikke med hensyn til modtagelse af forstærkninger, minering af farvande, overførsel af styrker til NATO eller bestemte beredskabsforøgelser i øvrigt.
Som det andetsteds er beskrevet vil det til stadighed være i alliancens og det enkelte lands interesse at søge at opretholde en rimelig balance mellem hensynet til at bevare den krigsforebyggende virkning ved gennemførelse af beredskabsforanstaltninger og hensynet til, at sådanne foranstaltninger ikke virker unødigt optrappende i den foreliggende spændingssituation. Selv om concensusprincippet fortsat gælder, er det imidlertid klart-, at det under en kriseperiode er endnu langt vigtigere end under fred, at alliancens sammehold og solidaritet demonstreres på overbevisende måde; det er jo netop et sådant åbenbart sammenhold, der gør fællesskabet troværdigt og stærkt, og som derfor forhåbentlig kan få en aggressor til at besinde sig. På denne baggrund er det samtidig indlysende, at det er endnu vigtigere end ellers, at der opnås enighed om alle væsentlige beslutninger. Dette må rent faktisk betyde en vis begrænsning af det enkelte lands fulde handlefrihed, noget der altså gælder for alle medlemmer, og som er den naturlige pris for den sikkerhed, som medlemsskabet giver alle i alliancen. Der er dog al mulig grund til at antage, at den faktiske begrænsning i handlefriheden, som et alliancehensyn tilsiger, i mange situationer vil være af mere beskedent omfang end tilsvarende begrænsninger for et land, der ikke har støtte i et allianceforhold.
c) Krigsforhold
Spørgsmålet om national handlefrihed inden for alliancen har næppe den samme aktualitet i en krigssituation. Det følger af sagens natur, at en koordineret militær indsats ikke kan gennemføres på grundlag af 16 nationers individuelle beslutninger og anstrengelser, alene på grund af tidsfaktoren. Det er da også på forhånd besluttet inden for alliancen, at de nationer, der indgår i det integrerede forsvar (alle medlemmer-rFrankrig, Spanien og Island), under krigsforhold overgiver den operative, militære kommando til NATOs militære myndigheder. For Frankrigs og Spaniens vedkonmiende foreligger der aftaler om en med de øvrige lande koordineret indsats. Overgivelse af et lands operative kommando til NATO indebærer imidlertid ikke, at den pågældende regering er uden indflydelse på de militære foranstaltninger inden for landets område. Der er således truffet aftaler, der sikrer konsultation mellem den militære NATO-kommanderende og regeringen i særlig væsentlige afgørelser.
Også på det generelle allianceplan vil der løbende - i det omfang tiden tillader det - finde politiske konsultationer sted, først og fremmest i det permanente NATO-råd, om alle større militære og politiske beslutninger, hvilket betyder, at den politiske kontrol opretholdes i videst muligt omfang, og at det enkelte land bevarer sin politiske indflydelse, specielt med hensyn til foranstaltninger, der direkte berører dets interesser. Den nationale handlefrihed er således, end ikke i en krigssituation, uden relevans.
Jørgen Wahl.
