Log ind

Magtkampe i en asymmetrisk føderation

#

Märta-Lisa Magnusson, dr. fil, lektor ved Syddansk Universitet.

Præsident Vladimir Putin vil styrke den russiske centralmagt på bekostning af de republikker og regioner, som det under Boris Jeltsin lykkedes at sikre sig ganske betydelige både formelle og reelle selvstændige beføjelser. Putin har indledt sin præsidentperiode med at beskære de regionale lederes indflydelse i Den Russiske Føderations overhus, Føderationsrådet; inddele landet i syv storregioner - kaldet føderale kredse - under ledelse af hver sin "generalguvernør"; samt nye skattelove, der betyder, at den føderale regering i Moskva i fremtiden skal have en større andel af indtægterne, bl.a. fra udnyttelsen af landets naturressourcer. Det er lykkedes Putin med bemærkelsesværdig lethed, at fa de nødvendige love vedtaget i parlamentets to kamre - Statsdumaen og Føderationsrådet. Men det betyder ikke nødvendigvis, at hans ønske om at styrke centralmagten vil lykkes fuldt ud. Dertil er Rusland et alt for stort og kompliceret land. Den Russiske Føderation er ikke en normal forbundsstat med ligestillede delstater og en klar magtdeling mellem centralmagten og delstaterne, men en asymmetrisk føderation bestående af enheder (kaldet "føderale subjekter") med meget forskellig både formel og reel status og med en lovgivning præget af store uklarheder, der kan udnyttes politisk.

Donorregion mod recentralisering

Det følgende belyser med et konkret eksempel en ny center-periferi konflikt, der er opstået i kølvandet af præsident Putins bestræbelser på at styrke centralmagten og reducere regionale lederes indflydelse. Det valgte eksempel, Jamalo-Nenetsien, er en såkaldt donorregion i det vestlige Sibirien, som hidtil har udmærket sig ved stor loyalitet over for det føderale centrum, høj social og politisk stabilitet og - på trods af en samlet befolkning på under en halv million (1) - en vedvarende topplacering som bidragyder til det føderale budget. (2) Jamalo-Nenetsien, hvis areal er 17 gange større end Danmarks, har strategisk betydning for hele den russiske økonomi, idet den bidrager med ca. 90 pct. af Ruslands samlede gasproduktion og 12 pct. af olieproduktionen. 76 pct. af Ruslands samlede gasreserver ligger på Jamalo-Nenetsiens territorium. Gasforekomsteme, der udvindes af gigantkoncemen Gazprom, er af vital betydning især for den russiske energisektor (62 pct. af Ruslands elkraftværker kører på gas), men også for indtjeningen af udenlandsk valuta. Gas er Ruslands største eksportartikel (og bidrog, sammen med olien, med 47.4 pct. af eksporten til alle lande og 49.7 pct. til SNG landene i 1997). Indtægter fra gas- og oliesektoren svarer for ca. 40 pct. af den føderale budget. (3)

Skærmbillede 2020-02-26 kl. 14.57.20.pngSkærmbillede 2020-02-26 kl. 14.57.32.png

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Reaktionen blandt de politiske ledere i Jamalo-Nenetsien på Putins re-centraliseringsbestræbelser har været skeptisk og antyder temmelig klart, at man vil gøre, hvad man kan for at begrænse de, set fra regionens side, negative effekter. Spørgsmålet er imidlertid, hvad den økonomisk betydningsfulde, men politisk ikke særlig indflydelsesrige region kan stille op mod den nye, stærke præsident, der tilsyneladende er fast besluttet på at omgøre den vidtgående decentralisering, der fandt sted under forgængeren Boris Jeltsin, og igen koncentrere magten i Kreml.

Donorregionerne skeptiske

Putins recentraliseringsbestræbelser er foreløbig kommet til udtryk i oprettelsen af syv såkaldte føderale kredse, ledet af “generalguvernører”, der er direkte underlagt præsidenten, samt i en række dekreter, der beordrer harmonisering af regionale love, der er i strid med de føderale. Putins recentraliseringstiltag er også kommet til udtryk i en række lovforslag, der begrænser de regionale lederes beføjelser, og som samtlige, takket være den ændrede balance i præsidentens favør i Statsdumaen, fik massiv opbakning under behandlingerne i foråret. Efter indledende protester, vetoer og ændringsforslag fra Overhuset, der er sammensat af guvernører og formænd for de lovgivende organer i Ruslands 89 regioner og republikker, vedtog Statsdumaen med stort flertal, at regionsledeme ikke mere skal sidde i Overhuset ex officio, men at huset fremover skal sammensættes af regionale repræsentanter, der udpeges af guvernørerne og de regionale dumaer. I følge de nye love kan præsidenten også afsætte guvernører, der bryder mod den føderale forfatning og føderale love. Kort tid efter vedtog Statsdumaen også, med efterfølgende godkendelse i Overhuset, et regeringsforslag, der ændrer fordelingen af skatteindtægterne mellem centrum og regionerne, fra det nuværende ca. 50/50 til 70 pct. til den føderale kasse og 30 pct. til regionernes. Også dette forslag blev godkendt uden større problemer i Overhuset. Putins recentraliseringstiltag og den ny skattelov har især fået støtte fra ledere i økonomisk svage regioner, der er afhængige af overførsler fra centralmagten. Disse regioner udgør en klar majoritet, og deres repræsentanter udgør derfor også flertallet i Overhuset. De politiske ledere i de økonomisk velstillede “donorregioner”, der er i mindretal, er imidlertid mindre begejstrede. Ud af Ruslands i alt 89 regioner og republikker er der kun ca. 10-12 der er “donorer”, dvs. enheder, der betaler mere til centralmagten, end de får tilbage i overførsler. Udover reduceret indflydelse på den føderal politik risikerer donorregionemes ledere nu også at miste indflydelse på den interne udvikling i deres respektive regioner, fordi betydelige økonomiske midler, der hidtil er tilflydt “deres” budgetter, fremover skal fordeles blandt mindre velstående regioner. Især frygter guvernørerne, at ophævelsen af deres status som senatorer vil blive fulgt op med yderligere begrænsninger, ikke blot af deres formelle beføjelser som administrative ledere på regionalt niveau, men også af deres mere informelle muligheder for at føre individuelle forhandlinger med centralregeringen om løsninger af specifikke regionale problemer.

På donorregionemes side står også en række republikker der, uanset om de er fattige eller ej (hvilket de fleste er), er imod de nye recentraliseringstiltag, fordi de opfatter dem som angreb på deres “suveræne” status. Republikkerne, der til forskel fra regionerne “tilhører” ikke-russiske folkeslag, er i den gældende forfatning defineret som ’’stater". Der er i alt 20 republikker i Den Russiske Føderation (21 hvis Tjetjenien tælles med). Blandt de, der har protesteret mest højlydt mod Putins “reformer”, er republikkerne Tatarstan og Basjkortostan, der ligesom Jamalo-Nenetsien er vigtige energiproducenter, men også præsidenten fra den forholdsvis fattige republik Tjuvasj ien (der i øvrigt har en fortid som Ruslands justitsminister).

Jamalo-Nenetsins muligheder

I en kommentar til de nye udspil fra Moskva, sagde Jamalo-Nenetsiens guvernør, Jurij Nejelov, i midten af juni, at han nu så det som sin “primære opgave at få de føderale love til at 'lande' på jorden [dvs. tilpasse sig forholdene] i vores region”. “Det bliver nødvendigt at konferere og søge gensidigt acceptable løsninger”, fortsatte han. (4) Men hvilke muligheder har den jamalo-nenetiske guverenør for at påvirke centralmagten i den ønskede retning og forhindre, at de vedtagne beslutninger bliver fulgt op af yderligere stramninger? Hvilke mekanismer har man til rådighed i denne region, der til forskel fra en række etniske republikker og politisk stærke regioner som f.eks. Sverdlovsk, Moskva by og Vladivostok, ikke har haft nogen større konflikter med centralmagten i Moskva og dermed heller ikke erfaringer for, hvordan man byder “centrum” modstand? Hovedtesen i den foreliggende artikel er, at Jamalo-Nenetsien, på trods af tilsyneladende dårlige odds, vil være i stand til at yde modstand mod Putins centraliseringsforsøg. Selvom den stilfærdige region ikke har kamperfaringer fra tidligere konflikter med den russiske centralmagt, har den i de seneste år høstet betydelig erfaringer i en centrum-periferi konflikt, der har foregået på intra-regionalt niveau, og som nu kan komme den til nytte. De foreløbige resultater af denne konflikt giver en beskyttelse mod den potentielle trussel, som de nyoprettede føderale kredse udgør for regioner som Jamalo-Nenetsien. Forudsat at den gældende forfatning ikke bliver sat ud af spillet, vil Jamalo-Nenetsien have gode muligheder for at kunne bruge de strategier og teknikker, som den har afprøvet i den intra-regionale konflikt. Men den måske mest effektive forsvarsmekanisme er den økonomiske. Siden 1994, da den nuværende guvernør, Jurij Nejelov, blev indsat af præsident Jeltsin, har han lagt vægt på at etablere et gensidigt afhængighedsforhold til regionens vigtigste økonomiske aktør, gaskoncemen Gazprom. Også centralmagten er stærkt afhængig af denne virksomhed, og netop dette treleddede afhængighedsforhold udgør en brik, som Jamalo-Nenetsien vil kunne bruge, ikke blot i kampen mod de politiske virkninger af de nye udspil fra Moskva, men også mod “ugunstige” bestemmelser i den ny skattelov. Regionsledelsen har også etableret et gensidigt afhængighedsforhold til føderale ministerier og især deres lokale afdelinger i Jamalo-Nenetsien. Også dette forhold udgør en strategisk mekanisme, som vil kunne bruges til forsvar af egne interesser.

Jamalo-Nenetsiens særlige karakter

Jamalo-Nenetsien fulde navn er Den Jamalo-Nenetiske Autonome Kreds (JNAO). Kendetegnende for autonome kredse (som der er 10 af inden for Den Russiske Føderation) er, at de historisk er oprettet som selvstyrende område for en række små, nordlige nomadefolk, og at de, da de blev oprettet i begyndelsen af 1930'eme (dengang kaldet nationale kredse), fik en lavere status end regionerne og republikkerne. De autonome kredse blev nemlig administrativt underlagt regioner. (En af begrundelserne for den lavere status var, at den sovjetiske ledelse i Moskva ikke mente, at de sibiriske nomadefolk havde opnået samme udviklingsgrad som de industrialiserede russere og bofaste, oprindelige folk.) Jamalo-Nenetsien blev, efter at have skiftet tilhørsforhold et par gange, i 1944 underlagt Tjumen-regionen, der ved samme lejlighed også fik overdraget den autonome kreds Khanty-Mansien (KMAO), der ligger syd for JNAO. Selvom samtlige enheder i Den Russiske Føderation i følge den ny russiske forfatning fra 1993 er ligestillet i forhold til centralmagten (art. 5.4), har de autonome kredse stadig en uafklaret status. Et sted i forfatningen (art. 66.4) defineres de nemlig fortsat som “indgående” i andre regioner, hvilket vil sige, at de ikke er “ligestillede” med regioner og republikker, sådan som det står i artikel 5.4 og fremgår af artikel 65, der nævner samtlige føderative "subjekter" i Den Russiske Føderation ved navn, herunder også de autonome kredse.

Suverænitetsprocessen

Siden 1990 har både JNAO og Khanty-Mansien kæmpet for at opnå og konsolidere en selvstændig status i forhold til Tjumen-regionen, der stadig insisterer på Tjumenregionens "territoriale integritet", og at de to autonome kredse er underordnet regionen. Den mest almindelige taktik, som lederne i de to autonome kredse har brugt i kampen for større selvstændighed, har været at udnytte den upræcise føderale lovgivning vedrørende de autonome kredse og med hjemmel i sådanne love, der giver mulighed for modsatrettede fortolkninger, at etablere de facto selvstændige institutioner. Det er en helt anden taktik end den, som f.eks. Tjetjenien, der stadig kæmper for løsrivelse fra den Russiske Føderation, har benyttet. Eller den, som en række andre republikker (f.eks. Tatarstan og Bashkortostan), der insisterer på konføderale relationer med et koordinerende (men ikke styrende) centrum i Moskva, har benyttet. De to autonome kredse inden for Tjumen-regionen har i stedet kæmpet for “intern” løsrivelse og ret til at have direkte relationer med Moskva udenom det administrative centrum i Tjumen. Indtil slutningen af 1980'eme betød de autonome kredses underordnede status ikke så forfærdelig meget, fordi heller ikke “moder-regionen” Tjumen kunne foretage sig ret meget uden tilladelse fra Kreml. Men da Sovjetunionen begyndte at gå i opløsning, fik de autonome kredse, der i øvrigt alle lå på russisk territorium, pludselig en ny betydning - og nye muligheder. (5) Inspireret af suverænitetsbestræbelserne i de 15 store unionsrepublikker (inklusive Rusland) og de (på dette tidspunkt) 16 autonome republikker inden for Rusland, krævede også de autonome kredse politisk selvbestemmelse. I oktober 1990 vedtog den nyvalgte kredssovjet i JNAO en suverænitetserklæring og opgraderede JNAO til republik. Det førte til protester i Tjumen, hvor man især var oprørt over, at JNAO stillede krav om ejendomsret til naturressourcerne på den autonome kreds' territorium. Det var nemlig her, de store naturgasforekomstet var koncentreret. Selve Tjumen, der udgør den sydlige del af Tjumen-regionen, har ingen råvarer af betydning. Da KMAO, hvor “storregionens” olie er koncentreret, ligeledes stillede krav om ejendomsret til naturressourcerne, blev man alvorligt bekymret i Tjumen. Men de to autonome kredse fik støtte fra den russiske ledelse i Moskva (dvs. Boris Jeltsin), som på dette tidspunkt ønskede at svække Sovjetunionens præsident, Mikhail Gorbatjov og de centrale unionsministerier, der blandt meget andet også kontrollerede olie- og gasudvindingen på russisk territorium. Jamalo-Nenetsien fik også støtte fra Gazprom, der på dette tidspunkt blev ledet af Viktor Tjemomyrdin, der i december 1992 blev Ruslands premierminister. Allerede i 1991 blev der oprettet regionale afdelinger af føderale, russiske organer (statsadvokatur, told- og skattekontorer mm.) på de to autonome kredses territorier (6) - hvilket næppe havde været muligt uden de pågældende føderale organers samtykke - og allerede 1991 skal kredsmyndighedeme også have vedtaget at etablere separate budgetter. (7)

Det etniske kort

I denne proces udnyttede lederne i JNAO (og KMAO) “det etniske kort” og henviste til, at autonome kredse var oprettet som selvstyreområder for etniske minoriteter, der jo både i følge den gældende forfatning og - hvad der var mere afgørende - den russiske ledelses aktuelle politiske retorik, havde ret til selvbestemmelse. JNAO's suverænitetserklæring fulgte kun et par måneder efter, at Jeltsin i en tale til tatarerne i august 1990 havde opfordret dem til at “tage så megen suverænitet, I kan klare”. Det var imidlertid ikke de etniske mindretal, der var drivende i de to autonome kredses “selvbestemmelsesproces”, men russiske (og ukrainske) tilflyttere, der var kommet til i forbindelse med opdagelsen af de vestsibiriske gas- og olieforekomster i begyndelsen af 1960'eme. Efterhånden som denne tilflytning udefra tog til, blev de oprindelige folk, der hidtil havde været i flertal i de to autonome kredse, forvandlet til forsvindende små minoriteter, hvilket også betød, at de blev marginaliseret i de lokale beslutningsorganer. (1 1989 udgjorde de oprindelig, nordlige folk kun 4 pct. af befolkningen i JNAO, og kun 1.5 pct. i KMAO. Ifølge de seneste oplysninger (1. juli 2000) udgør de oprindelige folk i JNAO ca. 30.000).

Politiske magtkampe i centrum

Men ledelserne i de autonome kredse udnyttede også de politiske magtkampe i Moskva og spillede på de centrale aktørers skiftende behov for at få støtte fra regionerne. Allerede i 1990 havde virksomheder inden for olie- og gassektoren fået tilladelse til at beholde en del af den udenlandske valuta, de tjente på eksport. Politiske ledere i de energiproducerende regioner og republikker så naturligvis straks perspektiverne i en sådan ordning og begyndte at “lobby” for “regionale kvoter". I sommeren 1991 gav Jeltsin af politisk-taktiske grunde Tjumen-administrationen ret til at disponere over en betydelig del af olie- og gasproduktionen på regionens territorium, og selv om den lovede kvote kun endte på 10 pct., da det formelle dokument blev underskrevet i september 1991 (og den politiske situation havde ændret sig), var der tale om betydelige indtægter. (Myndighederne i Tjumen kunne købe olie og gas til faste, lave priser og sælge til markedspriser). (8) Denne kvoteordning gjaldt tilsyneladende ikke de to autonome kredse, men da Jeltsin i februar 1992 udstedte et nyt dekret om regionernes ret til at disponere over en del af olie- og gasproduktionen på deres respektive territorier, var også de autonome kredse nævnt. (9) På dette tidspunkt var Sovjetunionen og Jeltsins “hovedijende”, Gorbatjov, ude af spillet, og den største trussel mod det føderale centrum var (ud over etnisk separatisme) konservative regionale ledere, der modsatte sig den russiske regerings radikale, økonomiske reformer. Tjumen-regionens ledelse var (og er stadig) mere konservativ end ledelsen i de to autonome kredse. Mens sidstnævnte gik ind for omfattende decentralisering af økonomien, erklærede formanden for Tjumen-regionens eksekutivkomité (og senere guvernør), Leonid Roketskij, med tydelig adresse til Jeltsins liberalistiske reformøkonomer, at han gik ind for “overgang til markedsøkonomi uden chock og rystelser”. (10) Det forhold, at også JNAO og KMAO fik ret til at disponere over en del af olie- og gasproduktionen, var en politisk markering af utilfredshed med Tjumenadministrationen og reelt en støtte til de to autonome kredses selvstændighedsbestræbelser. Efter at de vigtigste “vertikale” kontrolmekanismer (kommunistpartiet og de centralstyrede, sovjetiske brancheministerier) var sat ud af funktion, uden at der var skabt en erstatning for dem, voksede bekymringen i den russiske ledelse for, at økonomisk stærke regioner ville følge de etniske republikkers eksempel og kræve øget selvstændighed fra Moskva. I Tjumen-regionen var der en potentiel risiko i så henseende. Derfor blev tildelingen af olie- og gaskvoter til JNAO og KMAO brugt som en "delog-hersk"- mekanisme, der havde til formål at forhindre Tjumen-regionen i at vokse sig for stærk.

Den Russiske Føderations traktat

De autonome kredse nød også godt af centralregeringens "del-og-hersk"-politik, da de i marts 1992 fik lov til at underskrive Den Russiske Føderationstraktat som selvstændi­ge enheder (og ikke sammen med deres “moderregioner”). Fra nu af var de autonome kredse således anerkendt som “føderative subjekter”. Til forskel fra republikkerne blev de autonome kredse og regionerne dog ikke betegnet som “suveræne”, og de fik heller ikke som republikkerne fuld kontrol med naturressourcerne på deres territorier. Men “udnyttelsen af naturen” og “lovgivning om undergrunden” blev lagt ind under beføjelser, der skulle deles mellem centralmagten på den ene side og regionerne og de autonome kredse på den anden. I den ny forfatning, der trådte i kraft i december 1993, blev også spørgsmål om ejendomsret til naturressourcerne lagt ind under fælles jurisdiktion. (Republikkerne insisterede dog fortsat på eksklusiv ret til naturressourcerne). Mens Føderationstraktaten forholdsvis udførligt definerede forholdet mellem centrum og de “føderative subjekter”, var den meget uklar med hensyn til det indbyrdes forhold mellem føderationens forskellige enheder. Men netop fordi den var så upræcis, blev den et vigtigt instrument for JNAO og de øvrige autonome kredse (især de råvarerige) i kampen for selvstændighed fra “moderregioneme”. Disse insisterede nemlig fortsat på et subordinationsforhold og refererede til 1978-forfatningens bestemmelse om, at regionernes grænser ikke måtte ændres uden deres samtykke (art. 84). Det, der var det vigtigste set fra JNAO's side, var for det første, at traktaten legitimerede den allerede de facto eksisterende opdeling af budgetterne. For, som formanden for JANO administrationens departement for politik og intra-føderale relationer, A. V. Artejev, sagde i et interview med forfatteren til denne artikel i oktober 1999, efter at have fremhævet Føderationstraktatens afgørende betydning for JNAO: “Eftersom de vigtigste skattebetalere, Gazprom og olieselskaberne befandt sig på de autonome kredses territorier, blev disses budgetter naturligvis større.“ Det andet meget vigtige forhold set fra de autonome kredses synsvinkel var, at Føderationstraktaten også instituerede et fælles kompetenceområde for de autonome kredse og centralmagten. For JANO’s vedkommende betød det, at den autonome kreds fik retlig beføjelse til at føre forhandlinger direkte med Moskva om udnyttelse af naturressourcerne og lovgivning derom samt om skatteudskrivning og andre væsentlige spørgsmål.

Lov om undergrunden

Omtrent samtidig med, at Føderationstraktaten blev underskrevet, vedtog Ruslands daværende Øverste Sovjet også en “Lov om undergrunden”. Loven fastslog, at staten var den eksklusive ejer af alle mineralforekomster, men tillod private og statsejede virksomheder at lease udforsknings- og produktionsrettigheder fra staten via licenser. Loven forskrev også et betalingssystem for udnyttelsen af forekomsterne, og hvordan afgifterne skulle fordeles mellem forskellige myndighedsniveauer. (11) Men selv om Lov om undergrunden også opererede med fælles beføjelser vedrørende regulering og udnyttelse af undergrunden, var den, ligesom Føderationstraktaten, ikke særlig præcis med hensyn til, hvordan det skulle foregå i praksis. I et interview med forfatteren i juni 1995 hævdede daværende næstformand for dumaen i KMAO, P. Volostigov, at afgifter fra olieproduktionen blev fordelt i henhold til Lov om undergrunden, og at 30 pct. af afgifterne gik til den autonome kreds, 30 pct. til det distrikt, hvor udvindingen fandt sted, 20 pct. til det føderale centrum og 20 pct. til Tjumen-regionen. (12) Ifølge oplysninger fra næstformanden i JNAO’s duma, Jefim Kerpelman (oktober 1999), var forholdet det samme for den gasproducerende autonome kreds. Selvom de autonome kredses status blev yderligere styrket med vedtagelsen af den nye forfatning, der fastslog, at samtlige føderative subjekter var ligestillet i forhold til det føderale centrum, var der, som tidligere nævnt, også en række formuleringer i den, der kunne fortolkes i modsat retning. I den følgende tid brugte regionsledeme i Tjumen og kredsledelsen i JNAO de modsigelsesfyldte artikler imod hinanden i en juridisk stillingskrig, der, på trods af at Forfatningsdomstolen har grebet ind to gange (i henholdsvis 1996 og 1997), endnu ikke er afgjort. I Tjumen-regionen insisterer man således stadig - otte år efter underskrivelsen af Føderationstraktaten og syv år efter vedtagelsen af den ny forfatning - på, at JANO (og KMAO) er en del af Tjumen-regionen og på, at der ikke er tale om separate budgetter, men om ét fælles budget. Det er således umuligt at opdrive officielle statistiske opgørelser i Tjumen, der ikke også inddrager de to autonome kredse. I Tjumen insisterer man også på, at regionsledelsen har ret til at føre forhandlinger med centralmagten på de to autonome kredses vegne i spørgsmål, der er omfattet af fælles jurisdiktion. “Roketskij har ikke beføjelser til at føre forhandlinger med centrum på vore vegne, men han gør det alligevel", sagde næstformanden for dumaen i JNAO, Jefim Kerpelman, til forfatteren i oktober 1999. Tjumen-regionens ledere insisterer på, at det er den ny forfatnings artikel 66.4 - der siger at autonome kredse indgår i regioner - der gælder. JNAO insisterer stædigt på artikel 5.4, der siger, at alle føderative subjekter er ligestillet. JNAO henholder sig imidlertid også til artikel 66.4. Den siger nemlig også, at “forholdet mellem autonome kredse, der indgår i regioner, kan reguleres ved føderale love og aftaler mellem magtorganeme i de autonome kredse og regionerne”. Aftaler som regulerende mekanisme blev et vigtigt element i JNAO’s fortsatte kamp for selvstændighed. (Aftaler antyder, at der ikke er tale om et vertikalt subordinationsforhold, men om ligestilling). Aftalestrategien blev især intensiveret, efter at JNAO i januar 1994 fik en ny guvernør, Jurij Nejelov, oprindelig udpeget af Boris Jeltsin og to år senere folkevalgt som guvernør i JNAO. I foråret 1994 var der valg både til JNAO’ s og Tjumen-regionens dumaer. På trods af alle konflikter deltog JNAO også i valget i Tjumen. Men efter at JNAO i efteråret 1995 vedtog en statut (betegnet som "grundlov"), der fastlog at JNAO ikke var en del af Tjumen-regionen, nægtede man (ligesom det var tilfældet i KMAO) at deltage i flere valg til politiske organer i Tjumen-regionen . Guvernør Jurij Nejelov foreslog i stedet oprettelsen af et Guvernørernes Råd, bestående af de tre guvernører fra henholdsvis Tjumen, JNAO og KMAO, og tog initiativ til forhandlinger om en sådan “horisontal” struktur. Efter svære forhandlinger kom en aftale i hus i september 1995. Men allerede i november samme år sendte Tjumen-regionen et lovforslag om regulering af forholdet mellem Tjumen og to auto­nome kredse til den russiske Statsduma, der, i strid med den indgåede aftale mellem de tre guvernører, opererede med fælles beføjelser mellem dem, herunder om udnyttelsen af naturressourcerne. Det gode forhold, der var blevet etableret, blev således igen ødelagt og samtlige tre involverede parter henvendte sig til Forfatningsdomstolen, der i juli 1996 vedtog, at parterne skulle finde en forhandlingsløsning. (13) I september samme år udstedte præsident Jeltsin et dekret, der foreskrev, at der skulle afholdes fælles guvemørvalg på hele Tjumen-regionens territorium i oktober. JNAO nægtede imidlertid at deltage i valget. Dumaen i JNAO henvendte sig til Jeltsin og til formanden for Forfatningsdomstolen og begrundede sin beslutning med, at JNAO havde sine egne, lovligt oprettede magtorganer, og at JNAO's befolkning ikke kan og ikke bør deltage i valg til magtorganer i et andet føderativt subjekt. (Til gengæld holdt man fremskudt guvemørvalg i JNAO den 13. oktober, hvor Nejelov blev valgt med 68.9 pct. af stemmerne.) (14) De involverede parter henvendte sig endnu engang til Forfatningsdomstolen, der denne gang (i juli 1997) svarede, at de to autonome kredse var en del af Tjumen-regionen, og befolkningen i de to autonome kredse skulle deltage i valg til magtorganer i Tjumen. Men Forfatningsdomstolens udtalelse sagde også, at Tjumen-regionens beføjelser på de autonome kredses territorium skulle reguleres af såvel føderale love som af de pågældende subjekters statutter og aftaler mellem deres magtorganer. (15) Selvom udtalelsen var et hårdt slag for JNAO (og KMAO), var den tilstrækkelig uklar til, at man fandt en udvej. Begge autonome kredse deltog i valget til Tjumen-regionens duma den 14. december 1997. Men, sagde næstformanden for dumaen i JNAO, Jefim Kerpelman, i oktober 1999: “Vi besluttede, at hvis vi skal deltage i valget i Tjumen, så vil vi forsøge at få deputerede fra vores dumaer ind i Tjumen-dumaen. På den måde gik det til, at fem deputerede i Tjumen-dumaen i dag har dobbelt mandat. Tre af dem er herfra. Selv om jeg forstår, at det ikke bør være sådan, så er det heller ikke forbudt ifølge forfatningen.” (16) Tjumen-regionens duma har i følge valgloven 25 deputerede, hvoraf de 11 er fra det egentlige Tjumen, 10 fra KMAO og 4 fra JNAO. Deputerede fra de autonome kredse udgør således et flertal. Ved valget fik Gazprom 6 deputerede ind i dumaen, olieselskaberne (fra KMAO) 2, plus 5 repræsentanter for lokale magtorganer i olieproducerende distrikter. (17) De deputerede fra de to autonome kredse sørgede for at formanden for dumaen i JNAO, S. Korepanov, blev valgt til formand for Tjumenregionens duma. Ifølge Jefim Kerpelman fra JNAO er “vores deputerede blevet strengt pålagt at håndhæve vore interesser og forhindre, at der bliver vedtaget love, der er til skade for JNAO. Tjumen-regionens duma er et selvstændigt lovgivende organ og har ingen beføjelser på JNAO’s territorium. Kun når det gælder beslutninger om fælles regionale problemer og programmer, der finansieres i fælleskab”. (18) I kampen for løsrivelse fra Tjumen skiftede JNAO (og KMAO) således taktik og overtog kontrollen med det lovgivende organ i den tidligere “moderregion”.

Anderledes arktisk

Under magtkampen med Tjumen om retten til selvstændig status, separat budget og eneret til at varetage JNAO's interesser i forhold til centralmagten på de områder, der er omfattet af de såkaldte fælles beføjelser, har JNAO slået kraftigt på de specifikt “nordlige” problemer. Det drejer sig om de særligt vanskelige forhold, der råder i den arktiske verden, og den særlige indsats, der skal til for at beskytte og vedligeholde dette sårbare miljø og især de oprindelige folks kultur, de lange afstande (mange steder må sygetransporter foregå med helikoptere), de høje leveomkostninger osv. - kort sagt problemer, der kun kan løses rationelt af eller i direkte samarbejde med JNAO’s myndigheder. (19) (De “små nordlige folk" er i øvrigt nu garanteret tre mandater til JNAO’s duma, der har 21 deputerede). "Det er en rimelig repræsentativitet", siger Sergej Kharjutji, der er formand for “Sammenslutningen af små, oprindelige folk i Nord, Sibirien og Fjernøsten” og siden 1996 deputeret i JNAO’s duma, hvor han også er næstformand. Ifølge Kharjuchi er der også et godt forhold mellem JNAO’s magtorganer og de oprindelige folk. (20) JNAO’s fremhævelse af sine specifikke “nordlige” problemer har også haft demonstrativ adresse til centralmagten. Repræsentanter for JNAO’s ledelsesorganer fortæller gerne, at de finansierer føderale programmer, som det ellers var Moskvas forpligtelse at tage sig af. Lærere, læger, kulturarbejdere får også dobbelte lønninger i JNAO (selvom det er i strid med føderal lovgivning, der har eneret til at fastsætte lønninger for offentligt ansatte). Guvernør Nejelov fremhæver også gerne det arktiske områdes strategiske betydning for Rusland og har gjort meget for at profilere JNAO - og dermed Rusland - i internationale arktiske fora. 1 1998 var JNAO’s hovedstad, Salekhard, vært for en International Arktisk Parlamentarikerkonference. (Plakater fra denne konference med bl.a. det svenske, norske, canadiske, amerikanske, russiske og JNAO’s eget flag, hænger stadig i byens gader og pryder stort set alt informationsmateriale om JNAO.) JNAO har også hele tiden lagt vægt på, at alle føderale tjenester var repræsenteret på JNAO’s territorium. Kun politiet og sikkerhedsorganeme “deles” med Tjumen, “af praktiske grunde”, som Kerpelman udtrykker det. JNAO finansierer, i følge oplysninger i den lokale presse, “praktisk taget alle føderale tjenester på eget territorium ud af eget budget”. (21) Det gør man sandsynligvis uden større modvilje, fordi det - ud over oplagte muligheder for kooptering - også markerer JNAO's selvstændige status på det politisk-symbolske niveau.

Politiske perspektiver

JNAO indgår som selvstændigt subjekt i den nyoprettede føderale Ural-keds, der ledes af "generalguvernør" Peter Latyshev. JNAO’s status som ligeberettiget subjekt er således ikke anfægtet i den forbindelse. Men samtidig har næstformanden for præsident Putins administration sagt, at føderale strukturer kun skal oprettes i de regioner, hvori de autonome kredse indgår, ikke i de autonome kredse. Det kan være begyndelsen til en udvikling, som man ikke vil være begejstret for i JNAO - men nok i Tjumen (hvad der også fremgår af udtalelser fra Tjumen-regionens guvernør Roketskij for nylig). Det er især eneretten til at varetage JNAO's interesser i forhold til centralmagten på de områder, der falder ind under de fælles beføjelser, JNAO er bange for at miste. Vedrørende de fælles beføjelser siger forfatningens artikel 77 nemlig, at de føderale magtorganer og de “føderative subjekter” udgør “et eksekutivt enhedssystem”, og det er denne “lodrette magtstruktur”, Putin ønsker at styrke med de nyoprettede føderale kredse. Men hvis det er rigtigt, at regionale afdelinger af de føderale organer kun skal opretholdes på regionsniveau og ikke i autonome kredse, er det tæt på et forfatningsbrud (jfr. artikel. 5.4). Guvernør Nejelov kan sandsynligvis få Putin på andre tanker ved at henvise til, hvad der er kommet ud af tidligere forsøg på at krænke JNAO’s forfatningsmæssige ret som et “ligeværdigt føderativt subjekt” og af de to henvendelser til Forfatningsdomstolen. Nejelov kan også med fordel henvise til, at JNAO - til forskel fra Tjumen - hidtil har finansieret alle føderale organer på sit eget territorium ud af sit eget budget. Da de nyoprettede føderale kredse skal finansieres af centralmagten, er det sandsynligt, at man finder en løsning, som JNAO kan være tilfreds med. “Generalguvernør” Petr Latyshevs første besøg i Ural-kredsen gik da også netop til JNAO. Her nævnte han, at der var et problem med finansieringen af den føderale kreds. Guvernør Nejelov lovede da også, at “vi vil hjælpe i begyndelsen”. (22) Som modtræk mod de nye skatteregler vil Nejelov sandsynligvis bruge det “arktiske kort” og argumentere med, at de negative sociale effekter bliver specielt store i de nordlige områder, hvis flere skatteindtægter flyttes fra de lokale budgetter til det føderale. Han kan også, som han tidligere har gjort, advare om øget udvandring fra JNAO til det egentlige Rusland. (23) En sådan proces er allerede i gang fra økonomisk tilbagestående, nordlige regioner.

Gazprom

 En af JNAO’s allervigtigste beskyttelsesmekanismer mod Putins recentraliseringsforsøg vil være forholdet til Gazprom. Det store gasselskab opererer i mange regioner, herunder også i KMAO, men JNAO er den uden sammenligning vigtigste. 87.9% af Gazproms samlede produktion på 564,2 mia.m3 i 1997 blev produceret i JNAO. (24) Gazprom støttede JNAO’s selvstændighedsbestræbelser og senere Nejelovs kandidatur og program som guvernør. (25) Nejelov har i hele sin tid som guvernør lagt vægt på et godt samarbejde med Gazprom. Kort tid efter at Jeltsin udpegede ham som guvernør i JNAO, blev han også udpeget af den russiske regering som medlem af Direktørernes Råd i Gazprom. Takket være sin position som den dominerende arbejdsgiver kunne og kan Gazprom stadig stort set politisk kontrollere hele JNAO. De fleste deputerede i JNAO’s duma repræsenterer Gazprom eller er administrative ledere i distrikter, hvor Gazprom er den eneste arbejdsgiver. (På tilsvarende måde repræsenterer de fleste deputerede til KMAO’s duma store olieselskaber). Den tidligere formand for dumaen i JNAO* S. Karepanov, der blev formand for Tjumen-regionens Duma efter valget i december 1997, var i 1993-96 Gazproms repræsentant i JNAO. (26) Gazproms dominerende rolle betyder naturligvis, at JNAO’s ledelse er stærkt afhængig af selskabet. Men JNAO har en meget vigtigt “balancemekanisme” over for gasgiganten, og det er JNAO's myndigheders indflydelse på udstedelsen af udvindingstilladelse, der er en fælleskompetence mellem centralmagten og JNAO. Gazprom er naturligvis interesseret i at opretholde sit “monopol” på JNAO's licenser (og dermed holde konkurrenter væk). "Gazprom is attempting to receive significant rights and preferential treatment, especially with regard to licenses for exploration and developments of fields in the okrug... even though the regional authorities are dependent upon Gazprom for revenues, there is a certain amount of interdependence." (27) Men Gazprom er også stærkt interesseret i, at JNAO's ledelse sørger for social stabilitet (ingen strejker), tilgang af arbejdskraft, vedligeholdelse af den sociale infrastruktur (boliger, sygehuse, børnehaver osv.). I sovjettiden var det virksomhedernes forpligtelser at sørge for den sociale infrastruktur, men efter sovjetsystemets opløsning og omstilling til markedsøkonomi, er sociale opgaver overgået til de regionale myndigheder. Gazprom er også interesseret i, at myndighederne i JNAO sørger for etablering og vedligeholdelse af infrastrukturen på kommunikationsområdet (veje, kollektiv trafik mm.). For nylig åbnede JNAO en ny lufthavn i Salekhard med mulighed for direkte internationale flyforbindelser, dvs. uden om Tjumen, hvilket er af stor betydning ikke blot for indbyggerne i JNAO, men også for Gazprom. Den begunstigede adgang til gasforekomsteme på JNAO's territorium, som Gazprom har haft siden 1992, er i strid med “Lov om undergrunden”. Den blev indledt på grundlag af et direktiv fra Boris Jeltsin, og er siden blevet fastholdt gennem aftaler mellem JNAO og Gazprom. Som tak for den imødekommende behandling har Gazprom i de indgåede aftaler påtaget sig forskellige forpligtelser overfor JNAO. (28) I følge formanden for JNAO administrationens politiske departement, A. V. Artejev, indgår JNAO årlige aftaler med Gazprom. Da koncernen åbenbart ofte har likviditetsproblemer, fordi især (men ikke kun) russiske aftagere ikke betaler til tiden, drejer disse aftaler sig også ofte om gaskvoter. “I stedet for afgifter betaler Gazprom os i gas. Vi er den eneste region, der har ret til at handle med Gazproms gas. Vi er den næststørste gasforhandler efter Gazprom. Ved hjælp af gaskvoter kan vi bl.a. skaffe os hospitalsudstyr, fødevarer, elkraftværker mm.”, sagde Artejev i det ovenfor omtalte interview. Artejev fortalte også, at JNAO har indgået aftaler med Gazprom om oprettelse af joint ventures “til udvinding af gasforekomster, der ikke er af særlig stor interesse for Gazprom, men som er det for os”. Administrationen var ikke direkte involveret i disse fælles virksomheder, sagde han, men i “aktieselskaber, hvor aktiekapitalen tilhører JNAO. Vi får således vor egen gas, som vi kan sælge.“ Gazprom har hele tiden været interesseret i, at JNAO fastholder sin selvstændighed i forhold til Tjumen-regionen, hvis guvernør, Leonid Roketskij går ind for mere statslig kontrol med Gazprom, opretholdelse af lave interne priser på gassen og brug af Gazproms ressourcer til finansiering af sociale projekter. Roketskij ønsker også “et klart statsligt program for Ruslands udenrigsøkonomiske forbindelser”, som han mener bør være orienteret mindre mod Vesten og mere mod de tidligere sovjetrepublikker, herunder Kazakhstan, Usbekistan og Turkmenistan (29), der næppe har brug for gas og olie, som de selv har rigeligt af, men som til gengæld er potentielle aftagere af tømmer, tekstiler og farmaceutiske artikler, der produceres i Tjumen). JNAO’s ledelse, inklusive guvernør Nejelov, er både mere markeds- og vestorienterede og klart interesseret i, at Gazprom prioriterer de europæiske markeder, hvor kunderne ikke blot betaler, men også gør det til tiden. Nejelovs yndlingsaversion er Ukraine, der notorisk har efterslæb på betaling for gasleverancer. (30) “Aftagerne i Europa og Estland, betaler altid til tiden. Det gør de russiske kunder - inklusive militæret - ikke", siger Al. Prokhudin, fra departementet for politik og intra-føderale relationer i JNAO. "Jeg er ikke helt sikker på tallet, men jeg mener at Gazprom kun får ca. 40 pct. ind af det, de russiske kunder skylder for gassen. Hvilket betyder, at Gazprom ikke kan udbetale lønninger til tiden til dem, der arbejder i gasindustrien, og det går ud over os.” (31) En reintegrering af JNAO i Tjumen-regionen ville ikke blot føre til, at Gazprom kom i et afhængighedsforhold til den mindre markedsorienterede guvernør Roketskij - der formelt kan opstille og desuden har rimelige chancer for at vinde endnu en fireårsperiode som guvernør, ved det valg, der skal afholdes næste år. (Nejelov og guvernøren fra KMAO, Aleksander Filippenko, blev genvalgt i henholdsvis marts og maj i år). En reintegrering i Tjumen-regionen ville også betyde, at Gazprom mistede sit politiske “monopol” over JNAO, fordi en “normal” reintegreret duma ikke blot ville have beføjelser på JNAO’s territorium, men også ville give de deputerede, der repræsenterer KMAO’s olievirksomheder, indflydelse på JNAO. Der ville med andre ord kunne opstå koalitioner, der var i stand til at anfægte Gazproms interesser. Gazprom ville sandsynligvis heller ikke kunne blive ved med at opretholde sin “eneret” til udvindingen af JNAO’s mineralforekomster, fordi licenstildelingen i et reintegreret Tjumen ikke længere ville høre ind under JNAO (og føderale ministerier) men under “centralmyndighederne” i den reintegrerede Tjumen-region (og føderale myndigheder). Dermed ville Gazproms særligt begunstigede adgang til JNAO’s mineraler være truet - fordi et reintegreret Tjumen ikke på samme måde som JNAO ville være økonomisk afhængigt af Gazprom. (I følge en russisk kilde skal Gazprom, sammen med ledelsen i JNAO i 1999 have lagt pres på præsident Jeltsin for at få ham til at afvise en lov om forholdet mellem regioner og autonome kredse, der ville have medført begrænsninger i JNAO’s selvstændighed) (32)

Afslutning

Der har altid været en latent interessekonflikt i Gazproms bestyrelse, Direktørernes Råd, hvor 5 af de i alt 11 medlemmer er udpeget af staten (der ejer 38% af aktierne) og de øvrige 6 repræsenterer ikke-statslige interessenter. Siden omdannelsen af det “gamle”, sovjetiske Gazprom til et aktieselskab i 1992 har staten (centralregeringen) via sine udpegede repræsentanter forsøgt at “afbalancere” de mere markedsorienterede “gazoviki”, med formanden for Gazproms ledelse, “oligarken”, Rem Vjakhirev, i spidsen. Den latente konflikt blev manifest, efter at Vladimir Putin blev indsat som Ruslands nye premierminister i begyndelsen af august 1999. Han ønskede fra starten at styrke statens kontrol med Gazproms finanser og investeringspolitik og skal ifølge russisk presse allerede i slutningen af august 1999 have forsøgt at fa Vjakhirev ijemet. (33) Ifølge tidligere citerede A. V Artejev, var det også Putin, der forhindrede, at JNAO’s guvernør, Jurij Nejelov, blev genopstillet på statens kandidatliste til Direktørernes Råd i efteråret 1999, “fordi der var brug for folk, som man kunne kontrollere”. Nejelov havde åbenbart været imod, at Gazproms ressourcer blev brugt til at finansiere militære operationer i Tjetjenien og de forestående valgkampagner. “Vi er imod politisk destabiliserende kampagner", sagde Artejev, for “selvfølgelig er det Gazprom, der betaler”. “Nu har vi også faet den her tjetjenske kampagne", sagde hans kollega, Aleksander Prokhudin, “og det betyder, at vi far færre afgifter fra Gazprom. Valgkampagnerne vil de også have, at vi skal betale”, sagde han, tydeligt irriteret. (34) Selvom det for nylig lykkedes Putin at fa en ekstra mand ind i Gazproms bestyrelse, således at der nu er paritet mellem statens repræsentanter og “gazoviki”, er der ikke lykkedes for Putin at fa formanden, Rem Vjakhirev, Ijemet. Han og den markedsorienterede del af Direktørernes Råd (der også tæller repræsentanter for Rhurgas) vil fortsat modsætte sig forsøg på politisk kontrol med Gazprom. Den nyoprettede føderale Uralkreds, som JNAO indgår i, kan udvikle sig til en politisk kontrolinstans, hvis den fører til, at JNAO’s beføjelser bliver reduceret til fordel for Tjumen-regionen eller den føderale kreds' styrelsesorganer. Gazprom vil med andre ord fungere som JNAO’s allierede i kampen mod Putins recentraliseringsforsøg. Gazprom vil sandsynligvis også støtte JNAO’s bestræbelser på at få “tilpasset” den nye skattelov til områdets “særlige” behov. Loven betyder, at JNAO far færre midler ind på sit eget budget, hvilket vil sige, at der også bliver færre midler til at finansiere sociale programmer. Og ét sted skal pengene jo komme fra. Gazprom vil næppe være begejstret for, at den praksis, der gjaldt i sovjetperioden, da virksomhederne var ansvarlige for den sociale service, bliver genetableret.

Noter

1. 494.300 per 1. juli 2000.

2. I de første seks måneder i 2000 indbetalte Jamalo-Nenestien mere end 5,7 mia. rubler til den føderale budget. Den samlede skatteindtægt i samme periode var 14,337 mia. rubler (hvilket i øvrigt var 68% højere end tilsvarende periode i 1999). De 5,7mia. rubler, som Jamalo-Nenetsien afleverede til centrum, udgjorde 40% af de opkrævede skatter, mens de i alt 8,637 mia. rubler, som gik til territoriets budget svarer til 60.2%. yamalinfo.ru (03.08.2000).

3. Statistiske oplysninger hentet fra Arild Moe and Valeriy A.Kryukov, “Joint Management of Oil and Gas Resources in Russia”, Post-Soviet Geography and Economics, 1998,39. No.7, p. 589 (note 3). “Obshajakharakteristika Jamalo-Nenetskogo Avtonomnogo Okruga”, Jamal - sokrovishtjnitsta Rossiii, Spetsialnyj vypusk, p.2.

4. Interview med Jurij Nejelov, yamalinfo.ru/on_line/archivl5_06/autoriti.htm

5. For en gennemgang af denne udvikling se Märta-Lisa Magnusson, “CentrePeriphery relations at regional and Subregional Levels: The Case of Tyumen Oblast”. I: Helge Blakkisrud (ed.) Centre and Periphery in Russian Politics. The Development o f Russian Federalism. NUPI, September 1998.

6. N.M. Dobrynin, “Problemy pravovogo regulirovanija otnoshenija kraja (oblasti) c vkhodjasjtjimi v ikh sostav avtonomnymi okrugami”. Gosudarstvo ipravo, no. 7, 1998, p. 47.

7. Ibid., Se også Märta-Lisa Magnusson, op. cit., p. 61.

8. A. Moe and V.A. Kryukov, op. cit., p. 593.

9. Jf. ibid., note 13.

10. “Gubernator Tjumenskoj oblasti”, Administratsija Tjumenskoj oblasti, Offitsialnyj WWW - server, http://sibtel.ru/ iaosk i/gubem.htm

11. Om “Lov om undergrunden”, se A.Moe og V. A. Kryukov, op. cit., p. 596.

12. Märta-Lisa Magnusson, op. cit., p. 62.

13. Märta-Lisa Magnusson, op. cit., p. 62.

14. “Polititjeskaja situatsija v Jamalo-Nenetskom Avtonomnom Okruge”, http://notes.society.ru/bibl/polros/ymal_n/izbir_ym.htm

15. N.M. Dobrynin, op.cit., p.48.

16. Interview med forfatteren 18. okt. 1999.

17. “Polititjeskaja situatsija v JNAO”, http.//notes.society.ru....

18. Interview med forfatteren 18. okt. 1999.

19. Jf'. Jurij Nejelov, Jezjegodnoe poslanie gubernatora, Salekhard, 1999.

20. Interview med forfatteren Moskva , juni 1999.

21. K.Bajtjikaev,“Bjudzjetkakzerkalonezavisimosti”.Å><2Sfl[)7 Sever, 17.dec. 1996, p. i.

22. “Ostrye ugly bytija...Preodolimy, http.Vwww.yamalinfo.ru (20.07.2000)

23. Jurij Nejelov, Jezjegodnoe poslanie gubernatora, Salekhard, 1999, p. 7.

24. A. Moe and V. A. Kryukov, p. 600, note 26.

25. Se “Polititjeskaja situatsija JNAO, http://www.notes.society.ru

26. http://www.biograph.comstar.ru/bank/korepan.htm

27. A. Moe and V.A. Kryukov, p. 601.

28. Ibid., p. 597.

29. Jf. “Neftjanye vyshki iz Moskvy ne vidny”. Interview med Leonid Roketskij, Tjumneskie Izvestija, 5. aug. 1998.

30. Se Jurij Nejelov, op. cit., p. 4.

31. Interview med forfatteren 19. okt. 1999.

32. “Polititjeskaja situatsija v JNAO http://notes.society.ru ....

33. Andrej Ivanov, “Predskazuemaja sensatsija”, Izvestija, 24. aug. 1999 p.4

34. Interview med forfatteren 18.-19. oktober, Salekhard, 1999.