KRISESTYRING - Udvikling og status i NATO og i Danmark

Udvikling og status i NATO og i Danmark

Af major J. F. Skjødsholm

INDLEDNING

Efter afslutningen på Berlinkrisen 1961-62 og Cubakrisen i oktober 1962, skal daværende amerikanske forsvarsminister Robert McNamara have udtalt: »I dag kan man ikke længere tale om strategi. Der findes kun krisestyring (crisis management)« (1) Man kan formode, at McNamara ikke hermed havde til hensigt at afskedige begrebet strategi i dets videste betydning, men at han snarere gav udtryk for den erkendelse, at det internationale politiske miljø var så fjendtligt, og de to supermagters, U.S.A.s og Sovjetunionens, gensidige ødelæ ggelsespotentiel så formidabelt, at målrettede studier i, hvorledes kriser opstår, og hvorledes de styres, måtte være et helt uafviseligt krav. At interaktionen mellem suveræne stater, koalitioner og alliancer i spændingsfyldte perioder har sine egne love, er naturligvis ikke nogen ny erkendelse, men egentlig videnskabelig forskning i disse love tog først fart her i midten af det 20. århundrede, accellereret af den ideologiske og militærpolitiske rivalisering mellem U.S.A. og Sovjeunionen. Forskningen - især den forskning der fandt sted ved amerikanske universiteter - kunne indtil slutningen af 60’eme stort set dækkes af fællesbetegnelsen »spilteori«. Man koncentrerede sig om de muligheder, to rationelt tænkende og handlende modstandere, kunne tænkes at vælge som svar på fremsatte udfordringer, under indflydelse af tidspres, modstanderens mulige reaktioner, gevinst i relation til risiko o.s.v. Med andre ord, en »competition in risk taking« (2). Med den gryende erkendelse af interessefællesskab mellem de to supermagter - nemlig i henseende til at undgå en global kernevåbenkrig, eller en kernevåbenkrig overhovedet, at hindre en spredning af kernevåben og -teknologi til ikke-atomare nationer, samt at inddæmme småkonflikter eller farlige udviklingstendenser, med iboende kim til direkte stormagtskonfrontation - tog studierne i krisestyring en ny retning i slutningen af 60’eme og begyndelsen af 70’erae. Man skimtede emnets næsten alt om­ fattende karakter. Den tyske forsker Hannes Aldomeit udtrykker det på den måde, »at når først de komplekse problemer, der konstitueres af sådanne begreber som kontrol over den akutte krisesituation, lokale aktører og begivenhedernes udvikling, er afdækket, så er det ikke længere et spørgsmål om forfinet spilteknik. Krisestyring består i en sund politisk strategi, der har til formål at forebygge op- eller genkomst af kriser« (3). Man kan så stille spørgsmålet: Hvad bør en sådan »sund politiske strategi« - lad os kalde det krisestyringspolitik - indeholde? Hvilken teori eller »skole« kan vi lægge til grund? Før man forsøger at svare herpå, må man nok gøre sig klart, at den ønskede teori ikke kun skal dække den traditionelle øst-vest rivaliseren. Verden er nok stadig militært bipolær, men Kinas, Japans og - til en vis grad - Vesteuropas genkomst som internationale aktører af stigende politisk betydning synes at pege i retning af en slags politisk pentapolaritet. Billedet kompliceres yderligere af det forhold, at et meget stort antal små og mellemstore stater, på forskellige udviklingstrin, ofte i tidligere koloniområder, i dag er i stand til, i ly af supermagternes våbenteknologiske »pat« at spille en betydelig større og langt farligere rolle på den internationale scene end før set. Verden er blevet politisk multipolær, med et hertil svarende væld af konfliktmuligheder, der hver især har et iboende eskalationspotentiel af ukontrolleret styrke. Vi kan herefter slutte, at den søgte teori som operationsfelt må have historiske, politiske (nationale som internationale), militære, sociale, økonomiske og menneskelige forhold og adfærdsmønstre, der erfaringsmæssigt indebærer krise- og konfliktstof. Metoden til kortlægning af disse emner kunne, kort fortalt, være en anlæggelse af strategiske områdestudier over, i første række, de traditionelt mest konfliktladede områder, med en kontinuerlig å jour-føring af de væsentligste data. Elektronisk og andet moderne overvågningsudstyr ville her være et effektivt supplement til de hidtil anvendte indsamlingsmetoder og informationskilder. Den påfølgende bearbejdning, formidling, analyse og præsentation vil i dag være mere overkommelig end nogensinde før, ved ilddragning af højt avanceret kommunikationsteknik og moderne management-værktø jer i processen. Det endelige formål må være at tilvejebringe et veldokumenteret og til stadighed å jourført materiale, en database, om man vil, over aktuelle eller potentielle udviklingsmønstre, således at de politiske beslutningstagere ved rettidig varsling kan tage de skridt, der i den givne situation er mest rationelle - også på længere sigt.

Så vidt teorien. For at gøre den til politik kræves yderligere to komponenter: Et styrende organ, en beslutningsgruppe, samt de nødvendige magtmidler - fortrinsvis militære - til i givet fald at understrege eller gennemføre de trufne beslutninger. Beslutningsgruppen og den proces, hvorved den når frem til en beslutning, påkalder sig særlig interesse netop i en krisesituation. Ole R. Holsti definerer en krise som »a situation of unanticipated threat to important values, and restricted decision time« (4). Politisk beslutningstagen er, som Erling Bjøl konstaterer, sjældent fuldstændig rationel, og værre bliver det i en krisesituation, hvor netop tidspres, fornemmelse af overvældende fare, det uventede, fysisk og psykisk træthed, usikkerhed med hensyn til modpartens hensigter og reaktioner, utilstrækkelige informationer og usikre kommunikationer, tilsammen virker hen imod selvskabte begrænsninger i handlemuligheder og valg af simple, ofte utilstrækkelige løsninger. For at »afdække de komplekse problemer, der konstitueres af sådanne begreber som kontrol over den akutte krisesituation, lokale aktører og begivenhedernes udvikling« - for at citere Hannes Aldomeit endnu engang - er det nødvendigt, i tilgift til den ovenomtalte tilvejebringelse af en database med tilhørende trusselsmodeller og »contingency plans«, at udvikle en effektiv krisestyringsteknik på beslutningstagerniveau, til anvendelse i aktuelle situationer. Det er vigtigt at vinde tid, og det er vigtigt, at beslutningsgrundlaget er så relevant som muligt. Hensigtsmæssig organisation af beslutningsruppen, indhentning, sortering, bearbejdning og præsentation af data, effektive og pålidelige kommunikationer, planlægning af mulige skridt til imødegåelse af mulige udfordringer, sober vurdering af modpartens muligheder og hensigter, samt anlæggelse af og træning i rationelle beslutningsprocedurer - alle disse elementer i krisestyringsteknikken må dyrkes og finpudses, for at det styrende organ med held skal kunne håndtere såvel den akutte krise som den langsigtede krisestyringspolitik. Sidste komponent i krisestyringspolitikken udgøres af evnen til, i givet fald at kunne sætte magtmidler - militære og økonomiske - bag de trufne beslutninger. Nu er legal anvendelse af militære magtmidler, i dag som forhen, forbeholdt den suveræne nationalstat, eller alliancer med supranationale overbygninger. Forsøg på at udøve langsigtet krisestyringspolitik gennem internationale organisationer uden supranationale beføjelser har, som vi ved, hidtil været udsigtsløse. Det er derfor rimeligt at begrænse en gennemgang af krisestyringspolitikkens vilkår til en beskrivelse af udviklingen inden for den alliance, på hvilken vor sikkerhedspolitik hviler, nemlig NATO, og, som en naturlig fortsættelse heraf, Danmark. Det kunne selvsagt have interesse at foretage en sammenlignende analyse af udviklingen inden for Østblokken, men her støder man på den klassiske vanskelighed, at Østblokken hidtil har været meget tilbageholdende med oplysninger om, hvilke tanker man gør sig. Først i 1973 udkom et af Zhurkin og Primakov redigeret værk om emnet (anmeldt af Aldomeit i Survival nr. 4/1973). Tilsyneladende er der god overensstemmelse mellem vestlig og sovjetrussisk tankegang her, en antagelse, der bekræftes af den løbende strategidebat i Sovjetunionen, en debat, der synes at udkrystalisere sig i en doktrin, der stort set modsvarer NATO’s krisestyringsbestemte »Flexible Response«-doktrin.

NATO

Siden sin fødsel for 25 år siden har NATO udviklet sig fra en ren forsvarsalliance til en organisation, hvor den politiske funktion er blevet tillagt større og større betydning. Denne udvikling er en følge af den aftagende sandsynlighed for en militær stormagtskonfrontation i Europa, og den må betragtes som en bestræbelse på at øge alliancens muligheder for at føre langsigtet krisestyringspolitik. Et blik på NATO’s politiske organisation viser os en rigdom af komiteer, »divisions«, og »Working Groups«, der beskæftiger sig med politiske, økonomiske, sociale og videnskabelige studier i tilslutning til forsvarsplanlægningen. Men, som påpeget ovenfor, en sund krisestyringspolitik skabes ikke kun ved at etablere en række komiteer og arbejdsgrupper, hvor man kan diskutere, hvad der bør gøres for at undgå kriser. Man må også være enige om, hvilken militær strategi, der er mest anvendelig, hvis der alligevel opstår en krise. Hertil må man skabe en procedure for det politiske samarbejde, der er en nødvendighed for, at krisen kan bevares under kontrol. På disse felter har diskussionen været nok så heftig mellem USA på den ene side og de gamle europæiske stater på den anden - og mellem disse indbyrdes. Diskussionen har hovedsagelig drejet sig om afskrækkelsesværdien af USAs skiftende strategiske doktriner, og Europas rolle heri: Dullesdoktrinen, der fødtes i 1954, og som ved Eisenhowers magtovertagelse gled over i »New Look«-doktrinen (»A bigger Bang for a Buck«) skabte egentlig ingen usikkerhed i Europa, fordi disse doktriner begge, med visse variationer, dækkede det svage Europas primære ønske: Indiskutabel sikkerhed under den amerikanske atomparaply. Henry Kissinger har betegnet denne periode som demoraliserende: Den befordrede på samme tid amerikansk storagtighed og europæisk ansvarsløshed (5). Ændringen kom med Sovjetunionens stigende konkurrenceevne i strategiske kernevåben, og den hermed stigende usikkerhed med hensyn til USAs vilje til at risikere nationalt selvmord, undtagen når det måtte gælde egne vitale interesser. Kennedys overtagelse af præsidentembedet i 1960 indvarslede en ny strategi, hvis nødvendighed understregedes af Cubakrisen i oktober 1962. En smidig, rationel og troværdig krisestyringspolitik, som vi så den under denne krise, er ikke mulig uden en tilsvarende smidig, rationel og troværdig militærdokrin, jf. det indledende citat af McNamaras udtalelse efter krisen. Resultatet blev doktrinen om »Controlled and Flexible Response«, - hvis indhold forudsættes læserne bekendt. Set med supermagternes øjne måtte »Flexible Response«-doktrinen være en naturlig udvikling af den gryende erkendelse af fælles interesse i at undgå en nuklear konfrontation. Harland Cleveland, tidligere amerikansk NATO-ambassadør, siger om troværdighed mellem atombevæbnede stormagter, at »you had better not bluff unless you mean it, and you had better not mean it, if it leads to mutual suicide« (6). Sovjetunionen har da også, som nævnt i indledningen, efter alt foreliggende, anerkendt problemstillingen, og dermed »Flexible Response«-doktrinen som et sæt realistiske »spilleregler«. Imidlertid viste det sig, at problemerne med at overbevise de europæiske alliancepartnere om doktrinens fortræffelighed var større end forudset. I doktrinen ligger nemlig, som bekendt, at de europæiske alliancepartnere skal bidrage med betydeligt større konventionelle styrker end tidligere, mens USA fortsat forbeholder sig eneretten til at træffe afgørelse om brug af atomvåben. Bortset fra den almindelige uvilje mod at skulle yde større bidrag til egen sikkerhed, en udtalt usikkerhed om, hvordan og hvornår der skulle forhandles med USA og England om brugen af atomvåben, (en usikkerhed, der ikke blev afklaret efter ministerrådsmødet i Athen i maj 1962), samt en, især i Vesttyskland, fremherskende frygt for, at Centraleuropa endnu engang, i medfør af doktrinen, kunne blive slagmark for en konventionel storkrig, var det især Frankrig, der vente sig imod den. Frankrig var i færd med at opbygge sin egen atomslagstyrke, og ønskede ikke at give slip på den. I forbindelse med Nassau-aftalerne mellem Kennedy og McMillan, hvor England i realiteten opgav en selvstændig atomstyrke til fordel for integration med den amerikanske - det engelske SKYBOLT-projekt blev droppet, og man købte amerikanske POLARIS-ubåde i stedet (7) - udtalte præsident De Gaulle ved en pressekonference den 14. januar 1963: »Den amerikanske atommagt dækker ikke nødvendigvis og øjeblikkeligt alle de muligheder, der angår Europa og Frankrig ... i dette specielle tilfælde er integration noget, der er umuligt at forestille sig ... Det er sandt, at det antal atomvåben, hvormed vi kan ruste os, ikke vil være lig med, langt fra, den mængde, vore dages to giganter har ... men den franske atomstyrke vil, fra det øjeblik den er etableret, besidde den dystre og frygtelige evne til, på et par sekunder at tilintetgøre millioner og atter millioner af mennesker. Dette kan ikke undgå at have, i det mindste nogen virkning på enhver mulig angribers hensigter« (8). Det må nok erkendes, at De Gaulle ikke her kun fulgte snævre, nationalistiske ideer om fransk storhed, men på en vis måde argumenterede logisk. Han kunne trods alt ikke forudse, at udviklingen af nogenlunde effektive forsvarssystemer mod ballistiske raketter (ABM) allerede ved 70’ernes begyndelse har gjort den franske atomstyrkes reelle værdi endnu mindre troværdig. Herefter fulgte forsøg på at give NATO en selvstændig atomkapacitet i form af en multinational flådeenhed, bevæbnet med atomraketter og med blandet besætning (MLF). Forhandlingerne herom viste sig fra starten at være udsigtsløse, fordi den amerikanske kongres straks gjorde det klart, at der ikke ville ske nogen udvidelse af McMahon-loven, hvorfor kontrollen over atomvåbnene fortsat ville forblive i den amerikanske præsidents hånd (9). Kun Vesttyskland viste sig interesseret i tanken, måske for, som Walter Lippmann sagde, »at slippe lettere ind i atomsagen« (10). Først i 1965 kom McNamara med et realistisk udspil, der kunne løse op for den europæiske følelse af at være koblet ud af beslutningerne om egen skæbne. I maj måned foreslog han, at der inden for Alliancen, under en Special Committee of Defence Ministers, iværksattes studier over krisestyring, et integreret kommunikationssystem, og konsultationsprocedurer vedrørende kemevåbenspørgsmål. Et krisestyringsapparat med tilhørende pålideligt kommunikationssystem, der sætter beslutningsgruppen i stand til at dirigere og kontrollere militærpolitiske handlinger ned til laveste led er, som man vil forstå, en nødvendig forudsætning for håndhævelse af »Controlled and Flexible Response«-doktrinen. Og det første skridt til at etablere et krisestyringsapparat måtte være at skabe et fælles forum for gensidige konsultationer om især anvendelse af atomvåben, Dette forum, hvortil alle, der måtte ønske det, kunne få adgang, døbtes Nuclear Defence Affairs Committee, og henlagdes under Defence Planning Committee. Af Nuclear Defence Affairs Committee udtoges 7-8 medlemmer på skift, til dannelsen af en arbejdsgruppe, Nuclear Planning Group (NPG), hvis opgave bl.a. skulle være at studere vigtige spørgsmål som f.eks. betingelserne for anvendelse af taktiske atomvåben i NAT O-regi, betingelserne for anvendelse af strategiske våben, de nødvendige procedurer herfor o.s.v. På denne måde blev den europæiske del af Alliancens ønsker om at blive taget med på råd om deres egne vitale interesser opfyldt. Hermed var den alvorligste modstand mod »Flexible Response ^doktrinen smuldret, og med Frankrigs udtræden af det militære samarbejde i februar 1966 kunne NATO i december 1967 vedtage den som officiel NATO-doktrin, med dens velkendte principper om troværdig afskrækkelse på ethvert trin, flexibel imødegåelse ved direkte forsvar eller ved forsætlig optrapning, samt princippet om fremskudt forsvar. Den nye doktrin rejste, som nævnt, et øget behov for et effektivt kommando- og kontrolsystem, med en overordnet krisestyringsorganisation i toppen. Kravene til det samlede system kan opregnes til følgende hovedkomponenter:

- Pålidelige og effektive kommunikationer.

- Fælles procedurer for krisebehandling og -diplomati.

- Erfarne, veltrænede og højt kvalificerede medarbejdere såvel i NATO’s hovedkvarter som i de nationale hovedstæder, medlemmer der kender problemerne og hverandre, og som er vant til at arbejde sammen under kriser eller krisespil (11).

Man benyttede lejligheden, da NATO’s hovedkvarter i oktober 1967 flyttedes fra Paris til Bruxelles, til at oprette et teknisk avanceret situationsrum, hvorfra man kan overvåge hele NATO’s område. Man tog samtidig skridt til at koordinere den militære og civile ekspertise fra hhv. Military Committee’s International Staff og Executive Secretariat’s Council Operations, således at en lille kerne i Situationscentret kan overvåge situationen kontinuerligt, og på grundlag heraf rådgive NATO-rådet og Military Committee. Forbindelserne til omverdenen skabes ved et lige så teknisk avanceret kommunikationssystem, i hvilket den nyeste udvikling er NATO Integrated Communications System (NICS), et overordentlig effektivt net, hvori kommunikationssatellitter, troposeatter-teknik og det mest pålidelige radiokædemateriel indgår. Med enighed om en fælles strategi, der bygger på krisestyring fremfor unuanceret terrorbalance, og med tekniske muligheder for at indsamle, bearbejde og vurdere de informationer, der er nødvendige for at skabe det politiske og strategiske varsel, hvorpå strategien hviler, er et par vigtige forudsætninger for at føre krisestyringspolitik til stede. Alliancen råder samtidig over de nødvendige sø-, land- og luftstyrker til gennemførelse af såvel nukleare som konventionelle operationer - forudsat, naturligvis, at de bliver tildelt i tide -, styrker til masseindsats og styrker til »flag-waving«-opgaver, som f.eks. Allied Mobile Force, NATO’s »brandkorps«. Hvor forsigtigt og eskalationsbevidst de væbnede styrker indsættes, giver AMF direktiver i øvrigt et udmærket eksempel på. Her er ikke tale om magtfuld og aggressiv invasion, tværtimod: I Rules of Engagement læser man 9 hovedregler, der dækker en stigende intensitet i fjendtlighederne. Inden for hver hovedregel finder man et sæt valgmuligheder mellem passiv, begrænset aktiv (self-defence), og aktiv optræden. Det skal bemærkes, at det er SACEUR, der direkte befaler, dels hvilke hovedregler med tilhørende optræden, der gælder ved den indledende operation, dels hvilke hovedregler med tilhørende optræden, der fortløbende under operationen kan komme på tale. Det er værd at notere sig, at tilsvarende Rules of Engagement er udarbejdet for Alliancens optræden til søs. Endelig blev en væsentlig erfaring fra Berlinkrisen 1961-62 videreført, nemlig det konstaterede behov for vurdering af mulige kriseforløb, og regelmæssig gennemspilning af alle relevante muligheder, samlet i et kompleks af »contingency plans«. I dag foreligger der i Bruxelles et sådant plankompleks, der med mellemrum danner grundlag for krisespil. der har det formål at finde frem til i det mindste de muligheder, der i den givne situation vil være helt uakceptable. Et spørgsmål er nu, hvordan det står til med beslutningsprocessen. Hvad har Alliancen evnet for at råde bod på den kendsgerning, at de øverste organer, Rådet og DPC, kun er reelt beslutningsdygtige, såfremt medlemmerne er enige? Svaret må være det nedslående, at egentlig har man ikke nået så forfærdelig meget. Man er nok enige om, at de militære og politiske kontrolarrangementer må give muligheder for et beslutningsmaskineri, der er i stand til at træffe hurtige beslutninger. Men til dato har enigheden ikke fostret de helt store resultater. Dog skal der retfærdigvis peges på de fremskridt, der er gjort med hensyn til den del af den militærpolitiske beslutningsproces, der omhandler beredskabsforøgelser. NATO’s militære beredskabssystem er formodentlig alt for vel­ kendt for læserne til at jeg behøver at gå i detaljer med det. Men jeg vil trods alt fremdrage nogle af de elementer, der har særlig interesse, når man anskuer det fra en krisestyringsvinkel. Systemet er opbygget af enkeltforanstaltninger, der kan iværksættes samlet eller enkeltvis, afhængig af den øjeblikkelige situation, som den bedømmes i de nationale hovedstæder. Det bidrager altså til at definere og katalogisere en lang række af de beslutninger, der kan forventes truffet i en krisesituation. Men da det jo ikke er givet, at alle medlemsstaterne automatisk vil følge Rådets eller DPC’s henstillinger, er enkeltforanstaltningerne opdelt i et antal kategorier, således at f.eks. kategori I-foranstaltninger på forhånd er godkendt af medlemsstaterne, mens f.eks. kategori III-foranstaltninger for størstepartens vedkommende skal godkendes i hvert enkelt tilfælde. Sammenfattende er proceduren altså således, at de allierede militære chefer, efter Rådets eller DPC’s godkendelse, erklærer iværksættelse af en beredskabsforanstaltning, hvis effektivitet i sidste instans afhænger af, om de nationale regeringer kan godkende den. Alliancens fundamentale svaghed, manglen på et ovemationalt beslutningsorgan, skinner, som man ser, også igennem her. Men beredskabssystemet er kun en komponent i beslutningsmaskineriet. Andre aspekter har været behandlet og diskuteret i Alliancen gennem de senere år, i komiteer og arbejdsgrupper. Det vægtigste resultat indtil dato forekommer at være den rapport, en ekspertgruppe under Senior Civil Emergency Planning Committee (SCEPC) udarbejdede i perioden februar-september 1971, den såkaldte Buttery-rapport, efter formanden J. D. Buttery. Gruppen havde til opgave at give forslag til SCEPC især om

- civile nødfunktioner til iværksættelse på NATO-niveau, som led i Alliancens krisestyringsforanstaltninger,

- de hertil nødvendige proceduremæssige og organisatoriske arrangementer, samt

- den bedste metode til friktionsløs overgang fra freds- til krigsorganisation, hvad angår NATO Civil Emergency-området.

Forslaget skulle dække fred, krise, krig indtil anvendelse af atomvåben, atomkrig og retableringsfasen herefter. Jeg vil i det følgende gennemgå rapporten i store træk, idet jeg vil holde mig til den del af eskalationsstigen, der standser før atomvåben tages i anvendelse. Gruppen forudsætter en fredsperiode med stigende spænding, hvis varighed vil være uger nærmere end dage, altså et politisk-strategisk varsel. Den forudsætter også, at NATO’s holdning vil være flexibel.

Gruppens grundtanke er den, at de civile sektorer i den periode, vi beskæftiger os med, har som hovedopgave at støtte Alliancens almindelige forsvarsforanstaltninger, specielt her de væbnede styrker, og at disse støtteopgaver bør spilles igennem under øvelser. Det er en gennemgående - og meget realistisk - linje i hele rapporten, at NATO’s fredstidskadre skal virke længst muligt hen gennem krisen, og at man bør anvende flest mulige af de eksisterende organisationer og procedurer. Det skønnes ikke gennemførligt i en spændt situation at oprette helt nye, enkle, smidige og effektive organisationer. Rapporten diskuterer herefter de forskellige trin eller faser i en eskalation, begyndende med fredstid, over krise til krig (konventionel), der igen indebærer en stadig risiko for eskalation til atomar storkrig. Endelig beskæftiger rapporten sig med den fase, vi ikke vil berøre her, nemlig situationen efter en storstilet udveksling af strategiske kernevåben. Ekspertgruppen siger om fredstidsfasen, at de planlægningskomiteer, der til daglig beskæftiger sig med langsigtet planlægning på områder, der ikke har direkte tilknytning til emnet, vil være uegnede til deltagelse i krisestyringsprocesser. Dette må siges at være den vigtigste konstatering. Alliancen må allerede i fredstid indeholde en kerne, der er orienteret mod krisestyring, og som i påkommende tilfælde kan udvides, uden at der kræves nye kadrer og procedurer. Indtræder en krise, vil den civile aktivitet i NATO primært være rettet mod den almindelige støtte til de allierede kommandomyndigheder, først og fremmest i beredskabsmæssig henseende. Denne støtte drejer sig i hovedsagen om etablering og formulering af de nødvendige varsler og civile beredskabsforanstaltninger fra politisk side. Ekspertgruppen peger på de militære beredskabsforanstaltningers umådelige afhængighed heraf, og på deres politiske, sociale eller økonomiske følgevirkninger, nationalt som internationalt. Værdien af, at Rådet i en krisesituation kan disponere over relevante informationer om medlemslandenes beredskabsmæssige status - militært, politisk, økonomisk o.s.v. - fremhæves, og ligeledes fremhæves betydningen af effektive og hurtige rapporteringssystemer og -procedurer. Rapporten konkluderer i et forslag om, at Senior Committee/Senior Civil Emergency Planning Committee bør være kernen i Alliancens krisestyringsmaskineri, og herunder forestå fredstidsplanlægningen herfor. Personel til bemanding af Situations Centre bør udtages af det under Sekretariatet hørende Council Operations og International Staff, således at man danner en slags projektgruppe, sammensat af højt kvalificerede, rutinerede sagsbehandlere fra både den civile og den militære sektor. Endelig anbefaler ekspertgruppen, at Senior Committee også efter krigsudbrud er det styrende organ - efter retningslinjer, der gives af Rådet. Det tankevækkende i Buttery-rapporten bør være, ikke de stillede forslag, men det faktum, at NATO først i 1972 tog fat på det forberedende arbejde med at skabe det sidste led i en krisestyringspolitik, et beslutningsorgan med en effektiv organisation og enkle procedurer. Udviklingen siden da har ikke været lovende. Medlemslandene er tilbageholdende med at yde de nødvendige bidrag i form af informationer, nationale repræsentanter på det anbefalede niveau, og ekspertbistand. Tilsyneladende har det været lettere at nå til enighed i NATO om forbedringer i militær formåen - som f.eks. det i slutningen af 60’eme påbegyndte planlægningssystem, hvor penge, materiel og mandskabsstyrke blev sat i indbyrdes relation, med henblik på at forbedre forsvarets kvalitet (12), end en styrkelse af Alliancens politiske enhed. Harmel-rapporten fra 1967, »Report on the Future Tasks of the Alliance«, forsøgte at bøde på indtrykket af begyndende splittelse, som det kom til udtryk i Vesteuropa, først og fremmest Vesttysklands afspændingspolitik over for Østblokken, ved at stadfæste, at »venner og allierede bør konsultere med hverandre for, som minimum, at undgå ubehagelige overraskelser, og som maximum at skabe fælles politik og kollektive beslutninger (13). Men rapporten erkender også, at Alliancen består af suveræne stater, der hver især må følge egne veje til afspænding. Og netop det forhold, at NATO er en Alliance mellem suveræne stater, har hidtil bevirket, at den ikke har kunnet fostre et effektivt beslutningsprogram med hensyn til krisestyring, og derfor heller ikke nogen effektiv krisestyringspolitik. Alastair Buchan understreger, efter en gennemgang af erfaringerne fra Berlinkrisen 1961-62, at selv dette at opnå enighed om fælles reaktion blandt kun 4 regeringer (USA, England, Frankrig og Vesttyskland) på en serie trusler, viste sig at være en sendrægtig og kompliceret proces (14). Langt alvorligere bliver det, når det drejer sig om en alliance som NATO med 14 medlemmer, hvor fællesbeslutninger ikke kan træffes efter en flertalsbeslutning i NATO-rådet, men udelukkende ved, ofte langvarige og komplicerede, forhandlinger mellem medlemsstaterne. Det spørgsmål melder sig, om NATO med den nuværende organisation overhovedet vil kunne gennemføre en fælles krisestyringspolitik, alene af den grund, at medlemmerne af Alliancen ikke har, og ikke kan have, den samme opfattelse af de trusler, der ikke er direkte rettet mod Alliancens område, men som ikke desto mindre, ved »spill over« eller eskalation, kan blive en trussel. Man kan sige som Coral Bell, at »næppe nogen intellektuel holdning er mere naturlig i et hvilket som helst land, end en storsindet tolerance over for skader tilføjet en allierets interesser« (15). Og selv om udenrigspolitik er blevet global, er det ikke ensbetydende med, at medlemmerne af NATO opfatter den som sådan. Tværtimod synes historien at vise, at en nation, efter at have afsluttet et uheldigt engagement, eller en bedrøvelig epoke i en fremmed verdensdel, fuldstændig mister interessen for den og koncentrerer sig om »de nære ting«. Det gælder England efter afvikling af kolonierne øst for Suez, det gælder Frankrig, efter Dien Bien Phu og tabet af Algeriet, og det kommer uden tvivl til at gælde for USA efter Vietnam. Forestiller vi os en krisesituation, eller optræk til en sådan, der berører, eller kan komme til at berøre NATO som helhed, eller måske kun et eller flere medlemslande, kan man vel tro på, at Alliancens krisestyringsinstrument - Rådet, DPC, Senior Committee, Coucil Operations, den nødvendige ekspertbistand og medlemmer af International Staff, alle grupperet om Situations Centre, - vil kunne fungere teknisk. Men kan man også tro på, at den nationale repræsentation i Rådet og DPC til enhver tid vil besidde den nødvendige erfaring og rutine i krisestyring, kendskab til internationale forhandlinger, fortrolighed med interaktionen mellem aktørerne på den internationale scene, etc.? Man må huske, at de nationale repræsentanter er politikere, der for det første sjældent får lov til at blive så længe i funktionen, at de opnår den fornødne ekspertise - de fleste af medlemslandene holder som bekendt valg i det mindste hver 4. år -, og for det andet først og fremmest må varetage hjemlandets interesser som suveræn stat. Endelig kan man nok rejse tvivl om, hvorvidt det overhovedet er muligt at etablere den i Buttery-rapporten anbefalede database, der er en vigtig del af det beslutningsgrundlag, hvorpå Alliancens krisestyringsapparat skal handle. Etableringen af et sådant grundlag er jo først og fremmest afhængig af, om medlemslandene vil gå med til en så omfattende rapporteringsvirksomhed som forudsættes. Udviklingen til dato har ikke været opløftende. Helt sort er billedet vel ikke. NATO har udviklet en lang række af de elementer, der bør indgå i såvel en langsigtet krisestyringspolitik som i en kortsigtet krisestyringsteknik. Jeg har allerede nævnt en del af disse elementer. Men - som forventelig i en alliance mellem suveræne stater - er beslutningsprocessen det svage led. En vej frem kunne være et forslag, den engelsk/canadiske skribent Alastair Buchan gør sig til talsmand for i sin bog »Crisis Management - The New Diplomacy« (16). Forslaget tager sit udgangspunkt i den - sikkert rigtige - antagelse, at et begrænset antal suveræne stater med fælles sikkerhedsinteresser vil have forholdsvis let ved at identificere en fælles trussel, og hurtigt nå til enighed om, hvilke skridt der bør tages. På grundlag heraf kunne han forestille sig NATO delt op geografisk efter lidt andre retningslinjer, end det er tilfældet i dag, i et antal regioner, der har helt klare fælles sikkerhedsinteresser. Disse regioner skulle så udvikle egne krisestyringsorganer, med NATO-rådet som det fælles koordinerende og styrende organ. USA, der fortsat besidder den ultimative militærmagt i Alliancen, må naturligvis indgå som fast medlem af alle regionerne. Alt dette betyder ikke, at Alliancens etablerede krisestyringsorgan hermed ville overflødiggøres. Den langsigtede krisestyringspolitik skal fortsat, i den udstrækning det er muligt, fortsætte som overbygning på den regionale krisestyring. Der har været tanker fremme om, at et antal europæiske lande, der allerede har indledt et snævrere samarbejde indenfor Alliancen, den såkaldte Euro-gruppe, kunne danne en sådan interessegruppe. Euro-gruppen er »nom de guerre« for et uformelt samarbejde, der i 1967-68, med den engelske forsvarsminister Dennis Healey som drivkraft, startedes mellem en række europæiske forsvarsministre (17). Formålet var at fremme den fælles forståelse af specielt europæiske forsvarsproblemer inden for NATO, og at sikre de europæiske medlemmer en bedre udnyttelse af egne ressourcer. Euro-gruppens politiske indflydelse er ganske betydelig, selv om dens resultater til dato for det meste kan spores på rent praktiske områder, som f.eks. fælles våbenudviklingsprogrammer, produktionsdeling, standardisering o.s.v. Men trods alt må det vist erkendes, at også en interessegruppe, omfattende hovedparten af de europæiske medlemmer af NATO, ville blive for stor og for inhomogen til at kunne skabe en effektiv beslutningsproces i en krisesituation. Ideen om at danne mindre grupper på grundlag af helt klare og vitale sikkerhedsinteresser forekommer trods alt at være det mest realistiske alternativ til den ideale løsning: En alliance med et overnationalt styringsorgan.

Danmark.

Orlogskaptajn P. Gardes artikel i Militært Tidsskrift, oktober 1972: »Sikkerhedspolitik og strategisk vurdering som grundlag for modernisering og reform af dansk forsvar«, er et godt udgangspunkt for en diskussion om krisestyringsproblematik i Danmark. I artiklen stiller Garde spørgsmålet, om den danske forsvarskoncept er en funktion af NATOstrategien og den aktuelle trusselsvurdering, Han når frem til, at det er den ikke. Den sandsynligste trussel mod Danmark, siger han - og her er han i overensstemmelse med tilgængelige hel- og halvofficielle kilder - er en aggression i den lave ende af spektret, i form af politisk pression med militær magtdemonstration, væbnet intervention mod danske interesser (»harassment at sea«), og endelig et væbnet angreb med påfølgende besættelse, primært af den sjællandske ø-gruppe, med det formål at overtage kontrollen over adgangsvejene til Østersøen. Vurderingen bygger først og fremmest på Sovjetunionens formodede hensigter om, som led i en global tilstedeværelse på havene, at sikre, dels egen fri passage af de danske stræder, dels hindre ikke-bredstater adgang til Østersøen (18). Sådanne begrænsede aktioner vil kunne iværksættes med meget kort varsel, så kort, at det allierede kommandosystem ikke når at træde i funktion, at de forventede NATO-forstærkninger til Slesvig-Holsten og Sjælland ikke når frem, og endelig, at vor egen mobilisering ikke når at blive effektiv. Landet skal altså, indtil vort medlemsskab af NATO får vægt - den periode, man benævner »den grå zone« - imødegå truslen med egne midler, i overensstemmelse med doktrinen om »Flexible Response«. Forfatteren når frem til, at en moderne forsvarskoncept bør udarbejdes af et regeringsudvalg, sammensat af civile og militære sagkyndige. Koncepten kan tage sit udgangspunkt i Seidenfaden-rapporten og gå videre med en definition af behov, for herefter at beskrive de militære midler og de politiske foranstaltninger, der dels er nødvendige for en løbende vurdering af den sikkerhedspolitiske situation, dels egnede til aktivering, såfremt en af de sandsynlige trusler skulle manifestere sig (19). Ved at bygge videre på Gardes artikel er det ret enkelt at opstille et nationalt dansk krisestyringsinstrument. Det ville komme til at se således ud:

- En civil-militær ekspertgruppe, der gennem studier, indsamling af data og bearbejdning af disse, kan præsentere et aktuelt billede af vor sikkerhedspolitiske situation.

- Et veludbygget og effektivt overvågnings- og varslingssystem, der i fredstid, under kriser og ved væbnet aggression kan sætte en fælles politisk-militær beslutnings gruppe i stand til, kontinuerligt at følge modstanderens politiske og militære aktiviteter - af vigelser fra det såkaldte normalbillede - suverænitetskrænkelser o.s.v. for at opnå det længst mulige politisk/strategiske varsel om forestående operationer. Systemet må indebære tekniske og proceduremæssige muligheder for hurtigt og sikkert at kunne kommunikere med NATO-ho vedkvarteret i Bruxelles, jf. Buttery-rapporten.

- En politiske beslutningsproces, der gør det muligt at udnytte det givne varsel.

- Militære magtmidler, afpasset værnsmæssigt efter de sandsynligste aggressionsmuligheder, til øjeblikkelig indsættelse, uden afventning af det allierede kommandosystems ikrafttræden, og i præcis det omfang, det skønnes nødvendigt.

Har vi et krisestyringsapparat, der er egnet til, i første række at hindre krisers opståen i vor del af verden og, hvis kriser alligevel opstår, at manøvrere os igennem til en fredelig udgang? Til det første må svaret være nej. Vor indflydelse på international politik og dermed på forhindring af krisers opståen, er indskrænket til den begrænsede indflydelse vi har qua vort medlemsskab af FN, NATO og EF. Lad mig skynde mig at tilføje, at uden disse medlemsskaber ville vor indflydelse være lig nul. Men vi kan fortsat kortlægge og analysere det internationale miljø, vi lever i, eksempelvis ved en koordineret og kontinuerligt løbende forskning, som jeg tidligere har peget på. Moderne datamatik og andre managementværktøjer giver os idag så gode muligheder for at indsamle og bearbejde data som aldrig før i historien. Vi er, kort sagt, virkelig i stand til at skaffe os det informationsmæssige grundlag for bedre og hurtigere varsler om ændringer i det sikkerhedsmæssige miljø. Vore muligheder for at styre uskadt gennem en krise, hvis den skulle opstå, er i høj grad afhængige af, om det lykkes for os at manøvrere således, at vort medlemsskab af NATO får den effekt, hele vor militære planlægning bygger på, herunder afskrækkelses- og troværdighedsmomentet. Den moderne teknologi, der sætter vore modstandere i stand til, næsten uden varsel at rette et afgørende militært slag mod os, et slag, vi med vort svage forsvar ikke kan, og ikke skal, afværge alene, nedsætter i katastrofal grad den tid, vi har til at manøvrere i. Kravet er altså, at vi skal kunne beslutte os hurtigt og på et rationelt grundlag, og modstanderen må indgydes den faste overbevisning, at vi virkelig har den politiske vilje til at gennemføre de trufne beslutninger. Kan vi leve op til disse krav?

Vi må først s© på udviklingen. Allerede i midten af 50’eme stod det klart for regering og folketing, at samfundet som helhed måtte planlægge på en eventuel storkrig, hvor ikke kun det militære forsvar, men alle grene af det civile samfund ville blive berørt. Daværende statsminister H. C. Hansen udtalte således i 1959 i folketinget: »En krig kan komme til at berøre alle dele af samfundet i et hidtil uset omfang. De civile myndigheders og civilbefolkningens evne til at modstå krigens vilkår ... vil have indflydelse på de politiske beslutninger« (20). Resultatet blev en omfattende planlægning, dækkende det militære forsvar, civilforsvaret, politiet og det civile beredskab. Planlægningen for sidstnævnte område blev samlet i Sekretariatet for det Civile Beredskab og senere overført til indenrigsministeriets 8. kontor. Dette kontor koordinerer idag de enkelte ministeriers og styrelsers planlægning. De områder, der for os har den største interesse, er planlægningen for det administrative, det økonomiske, det transport- og forsyningsmæssige og det telekommunikationsmæssige beredskab. Heraf afhænger nemlig i høj grad vores evne til at gennemføre de nødvendige krisekontrolforanstaltninger. Særlig interesse har totalforsvarsplanlægningen, for så vidt angår opdeling og udflytning af centraladministrationen, fordi vi her har mulighed for i forvejen at etablere de tekniske faciliteter, en politisk-militær beslutningsgruppe har brug for i en krisesituation (21). Med den stigende intensitet i den gensidige konsultationsvirksomhed inden for NATO, og med en stigende politisk erkendelse af, at vore mulige modstanderes militærteknologiske kapacitet vil levne os kortere og kortere tid til at træffe beslutninger, er der de sidste 4-5 år sket en vis tilnærmelse mellem de militære og de civile sagkyndige på krisestyringsproblematikkens område. Man kan sige, at i hvert fald embedsmænd op til afdelingschefniveau har erkendt, at et snævert samarbejde mellem den civile og den militære sagkundskab på dette område er en uomgængelig nødvendighed for at kunne tilvejebringe det materiale, de politiske beslutningstagere i givet fald skal handle ud fra. Et godt eksempel er de studier, en arbejdsgruppe under det sikkerhedspolitiske kontaktudvalg, med repræsentation fra forsvarsministeriet, udenrigsministeriet og forsvarskommandoen, i 1973 har gennemført over de folkeretlige problemer, der er knyttet til anvendelse af søminer i danske farvande under fredsforhold, kriser og krig, samt den beslutningsprocedure der findes mest hensigtsmæssig i påkommende tilfælde. Studien er forøvrigt specielt interessant derved, at den peger på det forhold, at etablering af kontrol­ lerede minefelter som et effektivt instrument i krisestyringsprocessen er folkeretligt uangribeligt, selv ved etablering i fredstid. Af andre opgaver, arbejdsgruppen påtænkes at skulle løse, skal nævnes en undersøgelse af de grundlovsmæssige muligheder for at overdrage kommandoen over de operative danske styrker til allierede kommandomyndigheder ved regeringsbeslutning, også før indtræden af krigstilstand. Endelig er der grund til at nævne, at en række af de studieobjekter, der indgår i forsvarskommandoens langtidsplanlægningsgruppes (LTP) arbejdsområde, naturligt hører hjemme i en krisesituation, eller optræk til en sådan. Man finder således her den videreførelse af Seidenfaden-rapporten, som OK Garde efterlyser, omend måske ikke helt med den civile ekspertise, der stod bag Seidenfaden-rapporten. Mens der således kan spores en god udvikling i den militær-politiske dialog på de lidt lavere niveauer, er udsigterne knapt så lyse, når vi bevæger os opad i pyramiden. Det er ganske forståeligt, at en minister er tilbageholdende med at involvere sig for kraftigt i eksakt planlægning af og deltagelse i krisestyringsprojekter, hvis de har et umiskendeligt militær-politisk anstrøg. Men man kunne ønske, at topembedsmændene i de vigtigste ministerier med større ildhu, end det har været tilfældet til dato, ville sætte sig ind i problemerne og medvirke til løsning af dem. Behovet for viden, erfaring og kunnen er særlig påtrængende netop på dette plan. Politikere forgår, men embedsmænd består, kan man sige med en let fordrejning af et H. C. Andersen-citat. Før udflytning af forsvarskommandoen til Vedbæk eksisterede der en direkte og hurtig kontakt mellem forsvarets øverste ledelse og centraladministrationen .Man var anbragt dør om dør, og det var muligt under en optrækkende krise at etablere et simpelt telefonsystem til supplement af den forbindelse, man kunne opnå ved hjælp af »apostlenes heste«. I dag er situationen den, at den politiske og den militære del af beslutningsgruppen under en krise er fysisk adskilt, nødtørftigt forbundet med et yderst skrøbeligt telefonsystem. For at råde bod herpå har forsvarschefen forberedt en forbindelsesgruppe til regeringen, men det er naturligvis ikke en tilfredsstillende løsning i en situation, hvor der stilles krav om hurtige beslutninger på baggrund af dækkende og højaktuelle militærpolitiske informationer. Sådanne informationer er forsvarskommandoen i stand til at præsentere i det i Vedbæk etablerede situationsrum, hvor de militære aktiviteter, der finder sted i vort interesseområde, kan følges og vurderes fra time til time, døgnet og året rundt. Ulykkeligvis er situationsrummet for lille og for dårligt sikret til at være en hensigtsmæssig lokalitet for den samlede beslutningsgruppe. Desuden mangler man sikre, hurtige og effektive kommunikationer til omverdenen, og man mangler datamaskiner til behandling og præsentation af indhentede data. Den eneste praktiske mulighed for at råde bod på denne alvorlige brist i en af de bærende betingelser for at kunne udøve krisestyring, synes at være, at de nødvendige faciliteter bringes tilveje i tilslutning til et regeringens »felthovedkvarter«, og at en udflytning hertil finder sted på et meget tidligt tidspunkt under en krise. Et overordentlig vigtigt led i vores evne til at udøve krisestyring er den overvågnings- og varslingstjeneste, der udføres af Forsvaret Efterretningstjeneste, Politiets Efterretningstjeneste samt søværnet og flyvevåbnet i forening. Her er status, at de førstnævnte organers virkeområde af politiske årsager er blevet beskåret gennem de senere år, og for søværnets og flyvevåbnets vedkommende er situationen den, at det sidste forsvarsforlig medfører så kraftige personelreduktioner i disse værn, at en kraftig nedgang i beredskabet, og dermed effektiviteten af overvågningen, bliver følgen. Som det sidste element i vore krisestyringsforanstaltninger må nævnes, at vort beredskabssystem er nedfældet i faste planer, og i øvrigt tilpasset NATO’s militære beredskabssystem. Dommen over vor krisestyringsstatus er herefter: For en del elementers vedkommende - totalforsvarsplanlægning, beredskabssystem og kommunikation mellem den civile og den militære sagkundskab på mellemtrinet - har udviklingen være tilfredsstillende. Etablering af den nødvendige basisviden om vort sikkerhedspolitiske miljø er ikke bragt å jour, omend langtidsplanlægningsgruppen, som nævnt, er ved at komme i gang med en virksomhed, der i nogen grad vil kunne bøde på dette forhold. Overvågnings- og varslingstjenesten er forringet, og dermed vore muligheder for at opnå politisk/strategisk varsel. Vi mangler de nødvendige faciliteter, herunder effektive kommunikationer og elektronisk databehandlingsudstyr til den politisk-militære beslutningsgruppe. Og endelig: Beslutningsgruppen mangler hurtige, effektive og rationelle beslutningsprocedurer. Hvad kan vi da gøre for at bedre denne bedrøvelige status? Lad mig fremkomme med nogle forslag, der måske ikke alle er politisk og/eller økonomisk realisable for øjeblikket, men som efter min opfattelse må stilles alligevel:

- Vor viden om den sikkerhedspolitiske situation må holdes å jour.

- Overvågnings- og varslingstjenesten - i den bredeste betydning - må holdes på ret køl.

- De muligheder, der ligger i etablering af søminefelter i fred såvel som under kriser, må udnyttes så langt som folkeretten tillader det, ikke blot af rent militære årsager, men nok så meget som en demonstration af politisk vilje til at modsætte sig politisk-militær afpresning.

- Hele spørgsmålet om tilkaldelse af NATO-forstærkninger, overdragelse af kommandoen over operative styrker til allieret kommando etc., må kulegraves for at finde muligheder for at erstatte de gældende højst komplicerede og tidkrævende procedurer, med enklere og mere »krisevenlige« foranstaltninger. Som bekendt kan kommandoen over de operative styrker for nuværende først overdrages allieret kommando ved forstærket overgangsberedskab, og endda kun efter folketingsbeslutning. Der er utvivlsomt fornuftige politiske aspekter i denne ordning, men på den anden side kan en lang række af vore NATO-partnere i dag affinde sig med en automatisk »assignment« ved en lavere beredskabsgrad, så måske kunne vi trods alt også lære at leve med en lignende foranstaltning. Især hvis Grundloven åbner mulighed for det. Og det gør den, såvidt jeg ved.

- En efterlevelse af de i Buttery-rapporten givne anbefalinger om rapportering, højt kvalificeret og velskolet repræsentation, fortrinsvis permanent, ved NATO’s krisestyringsorgan, etc.

- En national krisestyringsorganisation sammensat af civile og militære eksperter fra de vigtigste ministerier, i en form for projektorganisation eller et fællessekretariat, med rådighed over alle nødvendige tekniske hjælpemidler til at kommunikere samt at indsamle, sortere, vurdere og præsentere relevante data for beslutningsgruppen. Krisestyringsorganisationen må udarbejde effektive beslutningsprocesser, der må gennemprøves og afpudses under krisespil, der skal gennemføres med mellemrum, og som må anlægges på de trusselsmodeller, der til enhver tid findes relevante.

Sluttelig skal det anføres, at succes eller fiasko i krisestyring, som nævnt tidligere, udelukkende afhænger af, om de politiske beslutninger er rationelle, og om de træffes i tide. Følgelig vil det være af enorm betydning, om de politiske beslutningstagere inddrages i krisespil som ovenfor skitseret, for at de herved kan leve sig ind i problemerne. Måske vil det være for meget forlangt af en politiker, måske endda et medlem af regeringen, at han skal involvere sig for dybt i et så kontroversielt område som krisestyring, men alligevel: Nyttigt ville det være!

Afslutning.

»Jom Kippur«-krigen i oktober 1973 mellem Israel og Ægypten var en pludselig og urovækkende demonstration af en lang række af de begreber og faktorer, vi i det foregående har beskæftiget os med. En upartisk og sagligt velfunderet redegørelse for, hvad der egentlig skete, må nok lade vente lidt på sig. Men de generelle træk synes klare nok: Trods alle muligheder for politisk og strategisk varsel lod Israel sig overraske af det arabiske angreb - en overraskelse, man åbenbart delte med den amerikanske overvågningstjeneste. FN greb først ind, da U.S.A. og Sovjeunionen havde aftalt, hvad der skulle gøres. Den øvrige verden kunne blot forholde sig passiv, den blev ikke taget med på råd. Den tynde skal af gensidig forståelse mellem supermagterne var ved at revne flere gange, tydeligst da Moskva truede med på egen hånd at sende tropper til Mellemøsten, og Washington den 24. oktober svarede med at sætte alle amerikanske styrker i alarmberedskab. Vi så, at Ægypten meget hurtigt efter angrebets iværksættelse erklærede operationen for en begrænset krig, for på forhånd at imødegå en utilsigtet eksalation. Og vi ser, efter at våbenstilstanden er blevet effektiv, at de arabiske oliestater har taget et våben fra den totale krig, den økonomiske krigsførelse, med ind i konflikten i form af deres oliekampagne mod U.S.A., Vesteuropa og Japan. Det noteres endelig, at hverken NATO eller EF på noget tidspunkt af konflikten har spillet en rolle. Der har kun været plads til to aktører på scenen: U.S.A. og Sovjetunionen. De afgørende trumfkort i det internationale krisespil sidder fortsat på to hænder. Vil denne tingenes tilstand fortsætte endnu et uvist spand af år, eller vil udviklingen fremtvinge andre krisestyringskombinationer? Vi har gennem de senere år ved et par lejligheder hørt præsident Nixon udtale sig om en 5-polet verden til afløsning af den nuværende 2-polede. Men vil Vesteuropa, Kina og Japan, som udgør de magtkorporationer, han har i tankerne, inden for en overskuelig fremtid kunne påtage sig nøgleposter i et eller andet afbalanceret internationalt krisestyringssystem?

Økonomisk kraft og indflydelse alene er ikke nok, ved vi. Der må militær magt bag, og det vil sige: Besiddelse af selvstændigt atomvåben (22). Om Vesteuropa og Japan når dertil er vel tvivlsomt, i hvert fald de næste mange år. Kan man i stedet forestille sig, at krisestyringsdiplomatiet udvikler sig til et raffineret spil mellem suveræne nationalstater, som i Europa efter Wienerkongressen i 1815? De Gaulles fremtidsvision om »et fædrelandenes Europa« ligger ikke langt fra denne tanke. Betegnende nok har netop Frankrig skabt et selvstændigt krisestyringsinstrument, der vel i mange tekniske henseender nyder godt af NATO-installationer som NADGE (NATO Air Defence Ground Environment) og satellitkommunikationer, men som alligevel er noget specielt fransk. Sikkerhedspolitikken bygger på muligheden for trusler fra alle kanter, i modsætning til NATO, der som bekendt har hele opmærksomheden rettet mod øst. På basis af de vurderede trusler opbygger den politiske og den militære ledelse i fællesskab et handlingsprogram, der omslutter alle relevante faktorer af politisk, økonomisk og social art, og hvilende på den nationale atomslagstyrke, som ultimativt »argument«. Al nødvendig planlægning og koordination udøves i fredstid af et under forsvarsrådet oprettet organ, Secrétariat Général de la Defense Nationale. S.G.D.N. vil under kriser etablere et situationscenter til støtte for de politiske og militære beslutningstagere (23). Hvor effektivt det franske krisestyringsinstrument end måtte tage sig ud, må den snævre nationalitetsbevidsthed, det giver udtryk for, dog engang vige, hvis vi skal nå videre mod det ideelle krisestyringsinstrument: En handlekraftig verdensregering. Vi må naturligvis bevæge os fremad i større eller mindre ryk. Drømmen om et Europas Forenede Stater, med en overnational regering, er meget levende i disse år. Det udvidede Fællesmarked og, måske, Eurogruppen i NATO, burde med tiden kunne levendegøre denne drøm. Man kan, som Raymond Aron siger, håbe »at absolut suverænitet ikke i fremtiden vil blive anset for en nødvendig forudsætning for autonomi« (24). Måske vil netop Alastair Buchans forslag om en underinddeling af NATO kunne være katalysator for en sådan udvikling. Men hele dette problemkompleks ligger lidt uden for rammerne af nærværende artikel, og det samme gælder den videregående diskussion om, hvorledes vi i tiden frem mod år 2000 kan nærme os den ideelle form for global krisestyringspolitik.

Noter:

(1) Beaton, p. 9.

(2) Udtrykket er tillagt Ths. C. Schelling af Herman Kahn i »On Escalation - Metaphors and Scenario«

(3) Uddrag af anmeldelse i Survival nr. 4/1973, pp. 199-201

(4) Holsti, p. 9

(5) Kissinger, p. 71

(6) Cleveland, p. 37

(7) Bell, pp. 81, 90 og 91

(8) Ibid, p. 93

(9) Ibid, p. 94

(10) Ibid, p. 95

(11) Cleveland, pp. 98-99

(12) Ibid, p. 16

(13) Ibid, p. 16

(14) Buchan, p. 39

(15) Bell, p. 31

(16) Op.cit. pp. 47-49

(17) Ingrey, p. 26

(18) MT, OKT 1972, pp. 390-391

(19) Ibid ,p. 398

(20) Christensen, p. 6

(21) Jf. Frangois Duchéne i Survival nr. 1/1973, pp. 2-7

(23) Beauvallet, pp. 3-28

(24) Aron, p. 72

Hovedkilder:

Buchan, Alastair: Crisis Management. The New Diplomacy (The Atlantic Papers, series II. The Atlantic Institute, Boulogne-sur-Seine, Frankrig 1966) Alastair Buchan, der er født i 1918, har bl.a. virket som redaktør ved »Economist«, som Washington-korrespondent for »The Observer« og som højtstående medarbejder ved The International Institute for Strategic Studies i London. Han har i mange år beskæftiget sig med NATO-spørgsmål, og hans bog »Crisis Management« må anses for at være en grundbog i krisestyringsproblematik inden for Alliancen.

Cleveland, Harlan: NATO: The Transatlantic Bargain (Harper & Row, New York og London, 2. udg. 1970) Forfatteren har, med 4 års erfaring som amerikansk ambassadør ved NATO (1965-69) givet en skarpsindig, veldokumenteret og flydende fremstilling af Alliancens indre spændinger, konsultationsproblemer og fremtidsmuligheder.

Holsti, Ole R.: Crisis, Escalation, War (McGill-Queen’s University Press, Montreal og London, 1972) Forfatteren har på basis af omfattende studier af de begivenheder, der førte til 1. verdenskrig, sammenholdt med bl.a. psykologiske studier, foretage en særdeles grundig og vederhæftig kortlægning af beslutningsprocessen i krisesituationer

Kahn, Herman: On Escalation. Metaphors and Scenarios (Frederick A. Praeger, New York, Washington og London 2. udg., 1969) Herman Kahn hører sammen med Bernhard Brodie til den gruppe af fremragende amerikanske universitetsforskere, der i 60’eme søgte at finde frem til en alternativ atomstrategi. »On Escalation«, der er blevet til på Hudson Institute, må anses som et af efterkrigstidens vægtigste bidrag til klarlæggelse af eskalationsdynamikken.

Supplement:

Aron, Raymond: Nationalisme og Imperialisme. (Gyldendals Uglebøger, København 1962) Aron har gennem mange år været Frankrigs førende politiske skribent. I sin bog fremsætter han tanker og ideer om Europas fremtid som, de forløbne 14 år til trods, stadig har gyldighed.

Beaton, Leonard: The Struggle for Peace (George Alien & Unwin Ltd., London 1966) Let tilgængelig og koncis fremstilling af den internationale situation efter kernevåbnenes fremkomst.

Bell, Coral: Magt og Alliance: Europa og Amerika i den storpolitiske balance. (Berlingske Forlag, København 1965) Forfatterinden er specielt interesseret i de rivaliserende europæiske politiske strømninger efter 2. verdenskrig. God baggrund for forståelsen af bl.a. begivenhederne om Frankrigs udtræden af det militære samarbejde i NATO i 1966.

Kissinger, Henry A.: American Foreign Policy (W. W. Norton & Co. Inc., New York 1969) Kilden indeholder 3 essays, hvoraf er anvendt 2, nemlig »The Role of Domestic Structure« og »The Structure Problem«. Trods et akademisk og vanskeligt tilgængeligt sprog får man dog en grundig orientering om en række almindelige problemer i amerikansk udenrigspolitik, og et ekstra supplement til forståelsen af beslutningsprocessens vanskeligheder.

Tidsskrifter m. v.

Aldomeit, Hannes: Anmeldelse af V. V. Zhurkin og E. M. Primakov: »International Conflicts« i Survival nr. 4, JUL/AUG 1973.

Beauvallet, J.: Cypemetique de Défence et Secretariat General de la Défence Nationale (Defence Nationale AUG/SEP -1973).

Christensen, Ivan: Totalforsvaret (Af FKO-serien Forsvaret i Samfundet, MAR 1973).

Duchéne, F.: The Strategic Consequenses of the Enlarged European Community (Survival nr. 1 JAN/FEB 1973).

Garde, P.: Sikkerhedspolitisk og strategisk vurdering som grundlag for modernisering og reform i dansk forsvar. (Militært tidsskrift AKT 1972).

Ingrey, D. F.: The Machinery of International Collaboration (RUSI SEP 1972).

Diverse NATO-dokumenter m. v.