Log ind

The International Defence Advisory Board to the Baltic States (IDAB)

#

Af generalløjtnant K.G.H. Hillingsø. Konsulent ved Forsvarsakademiet.

Baggrund

Hvis politikken lægges på hylden kan møder mellem eksperter fra selv nok så antagonistiske systemer være både hyggelige og opbyggelige. Det gælder også møder mellem militære eksperter på højeste niveau dog under den forudsætning, at de gæster hinanden og ikke mødes på neutral grund. Gæst og vært gør sig nemlig begge umage for at vise sig fra den bedste side, medens neutral grund bringer afskrækkelsesopgaven i erindring og far generaler og admiraler til at puste sig mere op end normalt. Det blev efter Jerntæppets fald med al ønskelig tydelighed demonstreret i 1990 under CSCE’s doktrinseminar i Wien. DaNATO fandt, at også den militære struktur skulle bidrage til afspænding og opbyggelse af gensidig tillid, var det derfor naturligt, at den opfølgende kontakt foregik ved at invitere højtstående militære chefer fra Sovjetunionen og Warszawapagtlandene. SACEUR tog sig selv af det højeste sovjetiske, senere russiske, niveau, medens de regionale chefer fik hver deres bid af kagen. Chefen for Nordregionen, general Sir Garry Johnson, inviterede de militære chefer fra Kolahalvøen, Leningrad, Kaliningrad, Estland, Letland og Litauen på besøg i regionen. De besøgte bl.a. Enhedskommandoen i Karup, og det kunne der skrives meget om, men relevant i denne sammenhæng er, at de inviterede generalen på genvisit. I de baltiske lande fik han såvel kontakt med de øverste chefer i forsvaret som med en række af de personer, der havde spillet fremtrædende roller i selvstændighedsprocessen og nu var politisk aktive. Da han i 1994 skulle pensioneres, bad tre af politikerne, der i mellemtiden var blevet forsvarsministre, ham om at samle en rådgivningsgruppe. Det, ministrene ønskede, var at få samlet en kreds af personer, som de generelt kunne diskutere militære samt sikkerheds- og forsvarspolitiske spørgsmål med. Personerne skulle helst have et vist kendskab til østersøregionen og komme fra de nationer, der støttede opstillingen af en fælles baltiskbataljon, den såkaldte BALTBAT. De skulle i princippet være uafhængige, men det forudsattes dog, at de kunne accepteres af den nation, de kom fra. Ministrene forventede, at en sådan gruppe kunne give uafhængig og objektiv rådgivning på højt niveau baseret på de enkelte medlemmers personlige erfaringer.

Sammensætning

De følgende måneder tog general Johnsonkontakt med række tidligere samarbejdspartnere, og i marts 1995 var gruppen dannet. Den bestod foruden den britiske formand af en amerikansk ambassadør, generalsekretæren for den norske Atlantsammenslutning, en finsk flyvergeneral samt tre hærgeneraler, en tysk, en svensk og mig selv. I Frankrig opdagede man hurtigt, at der foregik noget, der måske kunne blive interessant, så efter et mildt pres optog gruppen en fransk admiral i løbet af efteråret. Den uafhængige status var tilgodeset, idet det norske medlem var leder af en NGO, og de øvrige var blevet eller stod umiddelbart over for at skulle blive pensioneret. Som nævnt forventede balterne, at det enkelte medlem nok kunne optræde uafhængigt, men alligevel var accepteret af den nation, han kom fra. Dette krav om accept medførte naturligt etablering af en forbindelse til egen nations myndigheder. Den har været lidt forskelligt tilrettelagt og omfattede for mit eget vedkommende en aftale om, at jeg skulle holde kontakt med forsvarsministeriet og forsvarskommandoen, så jeg kunne være informeret om Danmarks policy og initiativer og indhente de for min rådgivning nødvendige informationer. I aftalen lå også et løfte om rapportering, så danske myndigheder kunne følge med i min gøren og laden og modtage oplysninger om de behov, som balterne måtte have, såvel efter egen som efter min mening. ID AB mødtes første gang i marts 1995, idet jeg dog selv måtte vente til min pensionering i maj med at deltage. Det var egentlig meningen, at gruppen kun skulle virke et år, men efter ønske fra de baltiske lande, er den blevet forlænget fire gange, senest 1. marts i år, hvor der ellers var lagt op til rørende afskedsscener. Som et led i disse blev jeg bedt om at skrive denne artikel, men afskeden blev kun til en aftale om, at gruppen ikke mere aflægger regelmæssige besøg. Den er stadig til rådighed på kald, når behov måtte opstå, og det første kald er allerede kommet. Indtil nu har gruppen som sådan aflagt 60 besøg som led i et på forhånd fastsat program, hvilket stort set har medført besøg i hvert land hver tredje måned. Herudover har ID AB arrangeret sikkerhedspolitiske seminarer, og enkelte medlemmer har efter opfordring holdt foredrag og deltaget i seminarer for studerende og offentligt ansatte. Med forberedelser og rapportskrivning har det efter gældende danske arbejdstidsregler betydet over et års fast arbejde. Det har medlemmerne ikke fået løn for, men rejseudgifterne er blevet betalt af den nation, de kommer fra, medens det baltiske værtsland har betalt udgifterne til ophold og de fleste måltider.

Opgaver

Gruppen var på forhånd blevet bedt om at hjælpe de tre baltiske lande med at formulere deres forsvarskoncepter og udvikle deres militære styrkestruktur, så de kunne samarbejde med hinanden og med vestlige nationer, specielt dem der støttede BALTBAT-projektet. Det viste sig imidlertid hurtigt, at opgaven måtte formuleres langt bredere. For det første blev det klart, at ID AB ikke kunne nøjes med at rådgive militære planlæggere på højt niveau. Sådanne fandtes nemlig stort set ikke. I bedste fald var såvel militære som civile embedsmænd næsten uvidende om militære forhold og måtte derfor undervises fra bunden. Men meget ofte var situationen den, at specielt officererne var opdraget i det sovjetiske system og derfor først måtte vænnes fra det, de havde lært og praktiseret, før man kunne begynde at lære dem nye kunster. For det andet måtte man kæmpe med store sprogproblemer, ikke kun fordi russisk i begyndelsen var de fleste balteres eneste fremmedsprog, men fordi ID AB og balterne lagde noget forskelligt i ordene, eller fordi balterne nok kendte ordene, men ikke havde nogen forestilling om, hvad de betød i praksis. F.eks. måtte bureaukratiet, i det omfang det overhovedet eksisterede, have hjælp med ganske almindelig administrativ praksis. En tredje grund til udvidelse af opgaven var, at udenrigsministrene allerede fra første færd bad om at måtte mødes med gruppen. Efter atvære blevet orienteret i de tre lande, opstillede ID AB derfor flg. katalog over de områder, som man fandt burde tages op:

Sikkerhed og internationale relationer.

• Koncepter og deres sammenhæng på det udenrigs-, indenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske område.

• Internationale forbindelser mellem de baltiske lande samt mellem disse og Norden, østlige nabolande, Europa o.s.v.

• Særlige sikkerhedsspørgsmål i forbindelse med relationerne til østersøstateme, EUAVEU og NATO (specielt PfP-området).

• Særlige problemer relateret til styring, prioritering og udvælgelse af bi- og multinational hjælp og samarbejde.

De væbnede styrker i et demokratisk samfund.

• Politiskbeslutningstagen på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område og politiske synspunkters primat over militære.

• Den politiske ledelse af de væbnede styrker (specielt præsidentens, det nationale sikkerhedsråds og forsvarsministerens rolle).

• Parlamentarisk kontrol med forsvaret (specielt forholdet mellem forsvarsminister og -ministerium og de militære styrker).

• Uddannelse af civile (parlamentarikere, akademikere, journalister o.s.v.) i sikkerheds- og forsvarsspørgsmål.

• Offentligheden og forsvaret (relationer mellem civile og militære, presse- og informationstjeneste, værnepligtens rolle).

• Uddannelse af forsvarets personel med hensyn til etik, optræden, civile og sociale forhold.

• Forsvarsrelaterede miljøproblemer

Forsvar og regering.

• Den lovmæssige ramme.

• Horisontale og vertikale relationer i regeringen (specielt mellem udenrigs-, indenrigs- og forsvarsministerium)

• Forsvarsministeriel struktur (arbejdsprocedurer, beslutningstagen, ministeriets indplacering over den militære struktur, konceptet om ét forsvar frem for tre relativt uafhængige værn og et antal væbnede myndigheder ("hjemmeværn", grænsevagter, indenrigsministerielle tropper etc.).

• Forsvarsplanlægning, budgettering, anskaffelsesprocedurer, forskning og udvikling.

• Personelforvaltning.

• Forvaltning af bygninger og anden infrastruktur.

Opbygning af et passende forsvar.

• Strukturer og systemer (kommando og kontrol, værnene, hjemmeværn o.l., reserver, udrustning, bevæbning, efterretningstjeneste).

• Særlige områder som luftforsvar, kommunikations- og informationssystemer samt logistik.

• Doktriner og uddannelse.

Arbejdet

Kataloget blev konstrueret som en hjælp for ID AB, men det kom også til generelt at tjene som inspiration for de baltiske forsvarsministerier, og det har vel også støttet dem i deres forsøg på at systematisere og bearbejde den strøm af råd, de har modtaget fra alle velmenende sider. Det er klart, at ID AB ikke har kunnet gå i detaljer med alle de nævnte emner, men gruppen har ud fra egne erfaringer givet generelle råd og oplysninger. Hvor det ikke har været nok, er gruppens medlemmer gået tilbage til eget land og har indhentet de nødvendige detailoplysninger for ved et følgende møde at kunne give en briefing. Oplysninger fra gamle venner, der endnu er i tjeneste, og et årligt besøg i Bruxelles og ved SHAPE har gjort det muligt at give aktuel orientering om og hjælp med NATO-relaterede forhold. Herudover har man kunnet fortælle balterne, hvor det var bedst at hente kontant og specifik vejledning, og ID AB har i stort omfang sørget for at etablere forbindelse mellem den enkelte baltiske stab og relevante myndigheder i udlandet. Én ting var, hvilke emner ID AB fandt væsentlige, en anden ting var de reelle behov. Da ministre og forsvarschefer allerede fra 1992 havde mødt flere af ID AB medlemmer, blev der hurtigt opbygget et fortrolighedsforhold. Dette gjorde, at møderne med gruppen udviklede sig til et forum, hvor der kunne stilles spørgsmål af enhver art, og alle ideer og tanker kunne afprøves. Spændvidden var i begyndelsen særdeles stor. I den øverste ende af skalaen lå diskussionerne i forbindelse med udarbejdelsen af en sikkerhedspolitisk koncept for hvert af de tre lande for at skabe fundament for en forsvarskoncept, der kunne fastlægge forsvarets struktur og opgaver. Politikere, embedsmænd og officerer ville omgående i gang med at opstille og uddanne militære enheder og måtte først overbevises om, at en sikkerhedspolitisk koncept var nødvendig for at fastlægge forsvarets placering i det spektrum af sikkerhedspolitiske virkemidler, som et land har til rådighed. Fra den nedre ende af skalaen kan problemet i anledning af en vestlig forsvarschefs besøg nævnes. Denne havde anmeldt sig med 16 ledsagere for at kunne rådgive om alle facetter af forsvarsledelse i forbindelse med besøget. Det land, der skulle besøges, havde imidlertid kun penge tilbage på forsvarsbudgettet til at modtage to personer. Problemet var nu for den baltiske forsvarschef, der var oberst, hvordan man kunne meddele det til gæsten, der var general. Ikke alene fandt man det uhøfligt ikke leve op til gæstens forventninger, men i Den Røde Hær ville det have været utænkeligt ikke at efterkomme en generals ønske. Problemer af sidstnævnte type og andre protokolære emner forsvandt hurtigt fra dagsordenen. Det gjorde detaljerede diskussioner omprioritering af materielindkøb også, da ID AB havde gjort det klart, at vi nok ville anbefale, hvilke materieltyper, balterne burde anskaffe, men ikke med en ildtang ville røre spørgsmålet om fabrikater. Det eneste, balterne fik på det felt, var en advarsel om, at det at bevæge sig på markedet for forsvarsmateriel er lige så farligt som at bade i et svømmebassin med hajer. Nogle andre emner har derimod nässten konstant været på programmet. De gælder de omtalte koncepter, muligheden for optagelse i NATO, forholdet til Rusland, mindretalsproblemer, samarbejdet mellem de baltiske stater, totalforsvar samt de militære forsvars opgaver og sammensætning. IDAB's rådgivningpå disse områder har stort set været identisk med den, der officielt kom fra Danmark. Det skyldes ikke min gennemslagskraft, men til dels at dansk rådgivning og hjælp generelt har været fornuftig, jordnær og uselvisk. Det har været almindeligt anerkendt, at danskerne var der for balternes skyld og ikke for at opnå nationale fordele. Dertil kom, at de store nationers repræsentanter i ID AB alle har været af den mening, at de baltiske lande ikke bør kopiere stormagterne, men indrette sig som de andre småstater i området og derfor søge deres forbilleder i de nordiske lande. Endelig havde Danmark tidligt ved forsvarsministeriets og den danske forsvarsattaches store indsats placeret sig som foregangsland og formået at afstemme holdningerne i de lande, der ydede den største bistand.

Status

Efterhånden har dagsordenen for besøgene i de enkelte lande udviklet sig til fast at omfatte samtaler medparlamentets forsvarsudvalg, udenrigs- og forsvarsministrene, møde med forsvarsministeriets departementschef og en eller flere afdelinger samt møde med forsvarschefen, chefen for forsvarsstaben og relevante afdelingschefer. Når der har været tid til det, har forsvarsledelsen suppleret møderne med besøg ved militære enheder. Mindst en gang om året er gruppen blevet modtaget af præsidenten, for at denne kunne fa en generel orientering om forsvarets tilstand i det pågældende land. Endelig har BD AB som en selvpålagt opgave støttet arbejdet med at skabe almindelig forståelse for sikkerhedspolitik og udbygge relationerne mellem civile og militære. Man har derfor tilskyndet dannelsen af selskaber og institutioner, der befatter sig med sikkerheds- og udenrigspolitiske forhold, og i forbindelse med besøgene stillet sig til rådighed for dem. I begyndelsen var vores samarbejdspartnere askegrå i ansigtet af træthed, og samtalerne med de personer, der ikke var vendt tilbage fra en emigranttilværelse i USA og Storbritannien, måtte tolkes til engelsk. Nu foregår alt næsten ubesværet på engelsk, for en af grundene til trætheden var, at de pågældende uanset rang og levealder brugte nattetimerne efter de lange arbejdsdage til at læse engelsk. Også på de fleste andre områder har møderne mistet det eksotiske præg og ligner nu møder i et hvilket som helst andet vestligt land. Håbet om optagelse i NATO har i et par år haft følgeskab af håbet om optagelse i EU. Det sidste har ID AB ikke haft mange kommentarer til ud over, at også det ønske burde nyde fremme om ikke af andre grunde, så fordi de baltiske lande tilhører den vestlige kulturkreds. Ønsket om NATO-medlemskab er blevet bakket fuldstændigt op, men det var indledningsvis så stærkt, at vi måtte forsøge at dæmpe forventningerne. Balterne havde knyttet så store forhåbninger til topmødet i Madrid, at vi frygtede både, at den pro vestlige stemning kunne vende, og at balterne ville indtage en opgivende holdning, hvis de ikke blev optaget. Det skete som bekendt ikke. Alene det, at landene blev nævnt i erklæringen fra mødet, blev taget som et stort fremskridt, og den nu herskende stemning er meget pragmatisk og realistisk. Erklæringen fra topmødet i Washington skønnes derfor at ville blive modtaget som endnu et skridt i den rigtige retning. Koncepterne på det sikkerhedspolitiske og forsvarsmæssige område hviler nu på en realistisk vurdering af risici og er godkendt af alle tre landes parlamenter. De indledende vanskeligheder med at skabe den politiske kontrol med forsvaret, som kendetegner et demokratisk land, er overstået, og de sidste hurdler for et acceptabelt samarbejde mellem de civile forsvarsministerier og den øverste militære ledelse er ved at være ryddet af vejen. Den nødvendige basis for at opbygge et forsvar rodfæstet i folket er således til stede, og planlægningen drives stædigt fremad af en række unge entusiastiske, men overarbejdede civile og militære embedsmænd. Stædigheden er nødvendig, for den videre udvikling hæmmes af et par forhold, der har sin rodi de 50 år under sovjetisk administrativ tradition. Dels arbejderbureaukratiet stift og lukket, dels er der vanskeligheder med at få trufne beslutninger ført ud i livet. Mange af bureaukraterne synes stadig at befinde sig bedst i et system af lodrette søjler med vandtætte skot mellem søjlerne og til dels også mellem de enkelte trin indenfor søjlen. De gode kræfters forsøg på at fremme netværksplanlægning og arbejde i projektgrupper har båret en hvis frugt, men der er stadig et stykke vej til et effektivt system. Lukketheden fremmer naturligvis ikke initiativ og bidrager givet til den nævnte skyhed over for implementering af vedtagelser. Det har medført vanskeligheder med at oprette et krisestyringssystem, at føre totalforsvarstanken ud i livet og at skabe en velfungerende presse- og informationstjeneste. De mest synlige fremskridt er sket inden for forsvaret. Det internationale samarbejde kanbetegnes som en succes. Ikke alene har balterne helhjertet deltaget i det samarbejde, sompartnerskab for fred (PfP) har åbnet mulighed for, men de har også stillet enheder til rådighed for de internationale operationer til støtte for freden på Balkan. Det har givet dem nyttige erfaringer på det operative område og en evne til at virke sammen med NATO-enheder, og det har haft en positiv afsmittende virkning på samarbejdet de tre lande imellem, specielt hvad angår de fælles projekter som f.eks. BALTBAT. Den succes, balterne har haft på det internationale område, har givet bidraget til at styrke selvtilliden. Det har resulteret i en stigende evne til at skille gode råd fra dårlige og til at vælge og vrage mellem salgstilbud og donationer. Den tidligere fokusering på materielanskaffelser er blevet dæmpet, og der afsættes flere midler til en forbedring af soldaternes forhold og udrustning, hvilket bidrager til at højne forsvarsviljen. De tre landes forsvar er også blevet hensigtsmæssigt struktureret. Man har fået de fleste af de mange væbnede organisationer, såvel frivillige som statslige, bragt under samme hat, og undervisningssystemet er blevet reorganiseret, så det lever op til tidens krav. Da de baltiske lande først for 7 år siden kunne begynde at bygge deres forsvar op fra bunden, og da de samtidigt skulle opbygge alle andre statslige funktioner, er der naturligvis stadig langvej igen. Mulighederne for at fortsætte de gode takter er til stede, og tempoet vil afhænge af, dels hvor hurtigt man kan overvinde de nævnte administrative svagheder, dels hvor godt de knappe menneskelige og financielle ressourcer vil blive udnyttet. Som omtalt ydes der et meget stort arbejde af en række unge mennesker i ministeriet og i forsvarets rækker. De er efterhånden veluddannede og derfor interessante emner for det civile erhvervsliv. For at holde på dem er det nødvendigt at give dem en rimelig løn og rimelige arbejds- og avancementsforhold. Lønningsmulighederne hænger samen med forsvarets økonomiske forhold, som jeg vil vende tilbage til. Arbejds- og avancementsforholdene hænger sammen med den almindelige personelsituation. Den er i alle tre lande mere eller mindre præget af, at der i forsvarets rækker sidder en del ældre, sovjetuddannede officerer, som både fastholder den bureaukrati ske tradition og forholder sig modstræbende over for enhver ændring. Tiden synes at være inde til at skille sig af med dem og lade de veluddannede og ansvarsbevidste unge komme til, så problemerne ikke forstærkes ved, at de går ud til bedre lønnede stillinger. Den økonomiske situation i de tre landes forsvar afspejler naturligvis landenes generelle økonomiske vilkår. Der er derfor grænser for, hvor mange penge, der kan afsættes til forsvarsbudgettet. De første år var forsvarets andel af statsbudgettet imidlertid næsten forsvindende lille. Det medførte ikke alene, at der stort set kun var penge til dagen og vejen og ikke ressourcer til en systematisk opbygning. Det gik kun fremad med små skridt, hvilket gav de kredse i udlandet, der er modstandere af de baltiske landes optagelse i NATO, mulighed for at sætte spørgsmålstegn ved de baltiske regeringers vilje til at skabe et rimeligt forsvar. Yderligere har forsvarene lidt under, at der ikke har været udstukket økonomiske retningslinjer for planlægningen, og at tildelingen af midler har været præget af kortvarslede ændringer. Rent bortset fra de besværligheder og det ressourcespild, det har medført, har det næret en ond cirkel. Stabsofficerer har siddet med hænderne i skødet og forklaret, at de ikke kunne planlægge, fordi de ikke kendte de fremtidige budgetmæssige forhold, og politikere har afvist at fastlægge forsvarsbudgettet på længere sigt, fordi forsvarets folk ikke havde planer for, hvad pengene skulle bruges til. Disse forhold synes nu ændret, idet alle tre lande i 1998 og 99 har forhøjet forsvarsbudgetterne, varslet yderligere stigninger for de kommende år og tilkendegivet i hvilken takt, budgettet forudses at ville stige. Forudsat at de gode hensigter føres ud i livet, kan planlægningen for de tre forsvars udvikling nu få det nødvendige langsigtede perspektiv.

Afslutning

Det kan ikke siges ofte nok, at der er sket store fremskridt i de tre baltiske lande, efter at de blev selvstændige i 1991. Forbi er den tid, hvor forsvarsbudgettet tilgik forsvarschefen med en tolvtedel hver måned. Forbi er også den tid, hvor nye forslag blev lagt hen i bunken af tidligere forslag, fordi ingen vidste, hvad man skulle gøre ved dem. Selv om Estland, Letland og Litauen naturligvis ikke på 7 år har kunnet nå så langt som de stater, der har haft mulighed for at udvikle sig i frihed siden 2. verdenskrig, må de i dag betegnes som moderne demokratier. De har værdier til fælles med NATO’s medlemsstater, de har arbejdet sammen med NATO såvel i rammen af PfP som under feltforhold i Bosnien, og det er derfor ikke alene logisk, men også rimeligt, at de ønsker at fa sikkerhedspolitisk beskyttelse i alliancen.

ID AB har støttet dem i dette ønske, og har ikke fundet tungtvejende militære grunde, der gør dem mindre egnede som medlemmer end Polen, Tjekkiet og Ungarn. ID AB har anbefalet, at de udvikler forsvar, som kan udkæmpe en guerillakrig med hovedparten af enhederne og støtte disse med mindre, mobile og slagkraftige enheder. Et sådant forsvarssystem er økonomisk overkommeligt og vil dels forhindre, at de kan erobres ved et kupagtigt angreb, dels demonstre landenes forsvarsvilje. Da også andre rådgivere har anbefalet dette, er balterne i gang med at opbygge en rimelig evne til selvforsvar over den læst. Tilbage står at overvinde de politiske betænkeligheder ved at optage dem i NATO. På det felt kan ID AB ikke gøre ret meget, men heldigvis arbejder andre gode kræfter på at overbevise de betænkelige.