Denne artikel af civilforsvarsdiréktør Erik Schultz beskæftiger sig med de eksisterende internationale regler til begrænsning af krigens skadevirkninger og med det arbejde, der fortsat gøres for at udbygge disse. Artiklen har tidligere været offentliggjort i Civilforsvarsbladet nr. 5/1971.
Igennem mere end 100 år har man arbejdet på at mildne krigens virkninger for menneskeheden. Afbrudt af perioder, hvor krige har raset, har der fra idealistiske enkeltpersoner, ansvarlige regeringer, internationale organisationer som Folkeforbundet og FN og først og sidst fra Den internationale Røde Kors Komité været udfoldet store bestræbelser for at humanisere krigsførelsen. Man har søgt at skabe et system af aftaler mellem landene, der skulle binde disse til at følge visse normer og at afstå fra visse skridt under krig. Begyndelsen var beskeden. Ved St. Petersburg-deklarationen af 1868 forbødes anvendelsen af eksplosive projektiler, ved Haager-konventionen af 1899 brugen af dum-dum kugler. I Haager-Landkrigsreglementet af 1907 fastsattes en lang række begrænsninger i adgangen til at skade fjenden, således forbud mod at bombardere uforsvarede byer og beboelser. Geneveprotokollen af 1925 forbyder anvendelsen af giftgasarter og biologiske krigsmidler. En FN-konvention af december 1948 forbyder folkedrab. Genevekonventionerne af august 1949 moderniserede og udbyggede de omfattende regler om krigsførelsen til lands og til søs og om beskyttelsen af krigsfanger og indførte helt nye bestemmelser om beskyttelsen af civilbefolkningen (IV. Genevekonvention). Haager-konventionen af 1954 indfører en beskyttelse af kulturel ejendom under krig. FN-konventionerne af 1966 om menneskerettighederne, der gælder både under fred og under krig, indeholder en række bestemmelser, der garanterer den enkelte en vis minimal human behandling.
At sådanne konventioner har sparet tusinder, ja millioner for unødige lidelser under krig, er vel uden for tvivl. Men at de er såre ufuldkomne, er vist lige så klart. Traktater binder kun de lande, der har tiltrådt (ratificeret) dem. Nogle traktatbestemmelser gælder endda kun, hvis alle krigsførende magter har tiltrådt vedkommende traktat, og andre træder først i kraft, når et vist antal lande har ratificeret dem. Mange traktater indeholder uklare regler. Således strides man om, hvorvidt forbudet mod giftgas i Geneve-protokollen af 1925 kun omfatter krigsgas eller også de blot irriterende gasarter som for eksempel tåregas.
Udviklingens krav.
Men hertil kommer, at udviklingen på adskillige områder er løbet fra mange af de ældre regler. Antallet af stater er i den sidste snes år vokset i en sådan grad, at f. eks. de gamle Haager-konventioner nu kun gælder formelt for en mindre del af nationernes familie. Også krigsformerne har skiftet karakter siden den tid, da forbud mod eksplosive projektiler og dum-dum kugler betød fremskridt. Luftkrigen førte med sig, at proble* merne omkring beskyttelsen af den civile befolkning kom i brændpunktet. Kernevåbnenes udvikling i begyndelsen af halvtredserne, særlig det radioaktive nedfald, der kunne være en fare for befolkningen tusinder af kilometer fra eksplosionsstedet, føjede særlige problemer til. Og den guerillakrigsførelse, som man har set udfolde sig i løbet af tresserne, rejser igen særlige folkeretlige problemer. Disse understreges af det forhold, at mange af de senere års væbnede konflikter har haft karakteren af borgerkrige, ikke krige mellem nationer. Kan folkeretten regulere forholdet mellem et lands lovlige regering og de grupper af borgere, der med vold søger at omstyrte denne? Den Internationale Røde Kors Komité, som gennem de seneste 100 år utrætteligt har taget initiativet til internationale forsøg på at mildne krigens vilkår og beskytte mennesker under krig, har længe arbejdet på at bringe den humanitære folkeret på højde med disse udviklingstendenser. Vanskelighederne er store, både de politiske og de juridiske, og skal de overvindes, kræver det lang tid og stor tålmodighed hos alle parter. Internationalt Røde Kors har imidlertid gennem adskillige år forberedt jordbunden for en forhåbentlig lykkelig afslutning af dette arbejde, og regeringsekspertkonferencen i Geneve i maj/juni 1971 var det foreløbigt sidste skridt på denne lange vej. Og et opmuntrende skridt.
New Delhi-Konferencen.
De første år bød arbejdet på skuffelser. I 1956 udarbejdede Den Internationale Røde Kors Komité (i det følgende kaldet ICRC, den engelske forkortelse) et regelsæt bl. a. indeholdende meget vidtgående begrænsninger i valget af angrebsobjekter og krigsmidler. Der var således foreslået et totalt forbud mod anvendelse af våben, hvis skadevirkninger kunne spredes i uforudset omfang eller unddrage sig kontrol. Sagt med andre ord: Et forslag til forbud mod anvendelse af kernevåben, krigsgas og biologiske våben. Der havde ICRC imidlertid vovet sig for langt ind i storpolitikkens irgange. På Røde Kors-konferencen i New Delhi i 1957, hvor forslaget behandledes, mødte det kompakt modstand fra supermagterne. Røde Kors var for tidligt ude. Forslaget faldt, naturligvis ledsaget af mange smukke ord. Men ICRC gav ikke op. Man følte sig for og fandt efterhånden i sidste halvdel af tresserne tiden moden til at formulere nye tanker og forslag.
Våbenanvendelse og våbenkontrol.
I mellemtiden var udviklingen blevet moden for en direkte kontakt mellem supermagterne til at søge løst de vanskelige storpolitiske problemer omkring kontrollen med masseødelæggelsesvåbnene. I 1963 blev der i Moskva indgået aftale om forbud mod atomforsøg i atmosfæren, det ydre rum og under vandet. Spørgsmålet om forbud mod underjordiske atomsprængninger er senere taget op til forhandling. I 1967 gennemførtes et forbud mod at bringe kernevåben i kredsløb omkring jorden eller anbringe dem i det ydre rum. En traktat om forbud mod spredning af kernevåben så dagens lys i 1968 og er trådt i kraft i 1970. I 1971 er der opnået enighed om en traktat om demilitarisering af havbunden. Også spørgsmål om nye traktatbestemmelser om forbud mod B- og C-våben har været drøftet realistisk, og de første resultater skimtes. De fleste af disse nyskabelser er resultatet af forhandlinger i FN, forberedt gennem drøftelser på Nedrustningskonferencen i Geneve (kaldet CCD = the Conference of the Committee of Disarmament), hvor en kreds på 26 lande, indbefattet supermagterne, til stadighed er i kontakt om nedrustningsspørgsmål. Hertil kommer, at USA og Sovjet siden efteråret 1969 har været i direkte kontakt om muligheden af at begrænse de to landes strategiske raketvåben. Foreløbig har disse fortrolige SALT-forhandlinger (SALT = Strategic Armaments Limitations Talks) strakt sig over seks runder i Helsingfors og Wien. Selv om de håndgribelige resultater af disse forhandlinger foreløbig er beskedne, er det vigtigt at problemerne om kontrol med og forbud mod de masseødelæggende våben nu behandles ved direkte politisk kontakt på højeste niveau mellem supermagterne selv. Der er derved skabt baggrund for, at ICRC kan koncentrere sig om de mange øvrige problemer om humanisering af krigen, som er naturlige arbejdsfelter for Røde Kors.
Haager- og Geneve-Konferencerne.
Man har her valgt en lignende trinvis fremgangsmåde, som da man i sin tid forberedte Genevekonventionerne af 1949. Efter en række ekspertmøder med deltagelse af folkeretslærde og andre og efter foreløbige drøftelser på Røde Kors-verdenskonferencerne i Wien i 1965 og i Istanbul i 1969 indbød ICRC til to møder i 1971: en konference i Haag den 1.-6. marts med deltagelse af repræsentanter for de nationale Røde Kors-selskaber og en regeringsekspertkonference i Geneve den 24. maj-12. juni, hvortil 40 regeringer blev indbudt til at sende eksperter. Såfremt der både fra national Røde Kors-side og fra regeringsekspert-side er tilstrækkelig baggrund for at gå videre med sagen, sigter man på at indbyde samtlige regeringer til en diplomatisk konference på et senere tidspunkt til endelig drøftelse af et eller flere traktatudkast. Danmark var repræsenteret ved begge konferencer. I Haag mødte prins Henrik i sin egenskab af kommitteret i Dansk Røde Kors, generalsekretær Arne Fremm, Dansk Røde Kors, professor Isi Foighel, Dansk Røde Kors’ folkeretlige rådgiver, samt fuldmægtig Tyge Lehmann, Udenrigsministeriet. Haager-Konferencen gav sin fulde støtte til ICRC’s fortsatte arbejde med sagen. I Geneve mødte en regeringsekspert dele gation bestående af kontorchef Per Fer go, Udenrigsministeriet (formand), civilf or svars direktør Erik Schultz, Civilforsvarsstyrelsen, oberstløjtnant L. Skern og kaptajnløjtnant J. P. A. Thomsen, Forsvarskommandoen, og fuldmægtig Tyge Lehmann, Udenrigsministeriet. Professor Isi Foighel deltog i enkelte af møderne. De 40 lande, der var repræsenteret på Geneve-konferencen, fordelte sig med 24 europæiske og nordamerikanske m. fl. og 16 udviklingslande. Inden for de 24 var Sovjet-blokken repræsenteret med 6 lande. De 16 udviklingslande fordelte sig med 3 latinamerikanske og 13 afro-asiatiske lande.
Både USA og USSR var med. Den Kinesiske Folkerepublik var indbudt, men havde meldt afbud. Endvidere var FN repræsenteret.
De vigtigste spørgsmål, der blev behandlet på Geneve-konferencen var:
- Beskyttelse af civilbefolkningen under krigshandlinger
- Beskyttelse af civilforsvaret
- Regler om ikke-internationale væbnede konflikter
- Regler om guerilla-krigsførelse
- Beskyttelse af syge og sårede, og
- Styrkelse af kontrollen med gældende konventioners overholdelse.
Som grundlag for konferencen var af ICRC udarbejdet 8 fyldige rapporter, omfattende i alt godt 500 sider tekst og over 300 sider bilag. I det følgende vil jeg gennemgå konferencens drøftelser af de enkelte emner med undtagelse af spørgsmålet om civilforsvarets beskyttelse. Om dette forelå der detaillerede og meget positive forslag fra Røde Kors’ side, og jeg vil i en senere artikel vende tilbage hertil.
Beskyttelse af civilbefolkningen.
Det store antal civile ofre, som kendetegner nutidens konflikter, har skabt behov for vedtagelse af standard-minimumsregler for civilbefolkningens beskyttelse, medens krigshandlinger står på. Blandt eksperterne var der overvejende enighed om at anse alle, der ikke direkte deltager i militære operationer eller tilhører de væbnede styrker, som civile. Herefter skal altså også personer, hvis indsats bidrager til styrkelsen af landets for svar sevne, f. eks. arbejdere på fabrikker, der har leverancer til forsvaret, eller civilt personel i civile transportkolonner, der fremfører forsyninger til forsvaret, betragtes som civile. De må som sådanne ikke direkte angribes eller gøres til genstand for repressalier. Problemerne med at finde en realistisk balance mellem beskyttelsen af civile og muligheden for at gennemføre militære operationer blev indgående debatteret på konferencen. Man forsøgte at opstille en sondring mellem militære og ikke-militære mål med henblik på beskyttelse af de sidste mod angreb, men til hvilken kategori skal man henføre et samlet byområde, inden for hvilket der findes spredt et antal virksomheder med rent militær produktion, trafikcentrer, telekommunikationscentrer eller kraftværker? Dette problem blev ikke løst. Om B- og C-våben henviser Røde Kors ligesom om kernevåben til forhandlingerne på Nedrustningskonferencen (CCD). Derimod havde man fremsat en del forslag om begrænsninger i anvendelse af øvrige våben (f.eks. Napalm og »fragmentations bombs«), om pligt til forudgående varsling af angreb og til at iagttage forholdsmæssighed mellem de militære fordele, der opnås, og skaderne mod civilbefolkningen, om forbud mod bombning af samlede områder og forbud mod angreb, der ikke medfører en øjeblikkelig militær fordel. Alt dette blev grundigt drøftet, uden at der dog kunne opnås enighed om konkrete forslag. Det er ikke svært at formulere regler, der på papiret ser smukke ud, men for en nøgtern betragtning ikke er realistiske. At finde frem til regler, der har en vis chance for at kunne overholdes under krigsvilkår, er langt sværere. Det er et spørgsmål, om nogle af disse problemer langt snarere bør diskuteres på Nedrustningskonferencen, ligesom det er tilfældet med de masseødelæggende våben. Fra dansk side blev betragtninger i denne retning fremført, ligesom vi foreslog virkningerne af disse våben, som f. eks. Napalm, studeret nærmere inden for FN. Vi havde her i tankerne FN’s fortræffelige rapporter om kernevåben og om B- og C-våben, hvis danske oversættelser bl. a. er rundsendt til samtlige civilforsvarsmyndigheder. Man drøftede spørgsmålet, om der burde gives en særlig kvalificeret beskyttelse til enkelte grupper af civilbefolkningen. Bortset fra civilforsvarspersonale og medicinalpersonale var der dog ikke megen stemning herfor. Gav man los, ville alt for mange grupper af civile kunne argumentere for en særlig beskyttelse for sig, og så ville civilbefolkningens almindelige status udvandes. Et forslag om særlig beskyttelse af journalister på farlige hverv var af FN forelagt konferencen til udtalelse. Der var imidlertid ud fra flere synspunkter en bred modvilje mod dette forslag.
Ikke-inter nationale væbnede konflikter
Genevekonventionernes artikel 3 pålægger staterne at yde en vis minimumsbeskyttelse til de personer, der i en ikke-international væbnet konflikt ikke tager del i fjendtlighederne. Således er vold, tortur og gidseltagning forbudt, og de stridende parter opfordres til at afslutte overenskomster om anvendelse af videregående beskyttelsesregler. Internationalt Røde Kors har ment, at der er behov for at udbygge disse regler. Noget kunne tale for at anvende hele regelkomplekset for internationale konflikter - ikke mindst reglerne om krigsfanger - hvis oprørerne f. eks. behersker et vist territorium, har en provisorisk regering og administration og regulære væbnede styrker (tænk f. eks. på Nigeria/Biafra), eller hvis en eller begge parter får hjælp med militære styrker fra et tredie land (eks.: Vietnam). Man var inde på at søge defineret en »ikke-intemational væbnet konflikt« og afgrænse denne på den ene side til internationale konflikter mellem stater, på den anden side til indre uroligheder, der er rene politianliggender (tænk på Paris, maj 1968). Det siger sig selv, at et så politisk ømtåleligt problem ikke let finder en af alle accepteret løsning. Flere lande var positivt indstillet over for forsøg på en større eller mindre udbygning af konventionernes bestemmelser om interne konflikter. Det er imidlertid især udviklingslandene, der har sådanne konflikter, og deres repræsentanter advarede mod at gennemføre regler, der kan opfattes som forsøg på at kontrollere deres indre anliggender. Forholdet er jo også det, at Gene vekonventionernes detaillerede beskyttelsesregler bygger på den forudsætning, at de skal gælde ved konflikter mellem suveræne stater, en politisk og praktisk helt anden situation, end hvor konflikten vedrører en stats lovlige myndigheder og en oprørsbevægelse, der ved vold vil omstyrte disse.
Guerilla-krigsførelse.
Internationalt Røde Kors havde foreslået et sæt modregler for guerillakrigsførelse, som parterne under en konflikt kunne påtage sig at følge. Det drejede sig bl. a. om en klarere beskrivelse af, i hvilket omfang guerilla-kæmpere skal kunne kræve krigsfangestatus, om forbud mod dødsstraf for guerillas, der ikke opfylder disse betingelser etc. Reglerne skulle kunne anvendes både i interne og i internationale konflikter. Det lykkedes ikke at nå til en endelig afklaring af problemerne. Fra mange sider blev der givet udtryk for skepsis over for muligheden af overhovedet at nå frem til yderligere regler på dette område. Ved at udvide beskyttelsen for guerillas løber man en risiko for at udviske sondringen mellem kombattanter og ikke-kombattanter, og dette vil uden tvivl komme civilbefolkningen til skade.
Beskyttelse af syge og sårede.
På den XXI. Internationale Røde Kors Konference i Istanbul i 1969 opnåedes enighed om, at det er ønskeligt at give civilt medicinsk personel og materiel den samme beskyttelse, som efter Genevekonventionerne allerede tilkommer militært medicinsk personel og materiel, og følgelig den samme ret til i krig at bære Røde Kors-mærket.
ICRC havde nu udmøntet dette princip i nogle kortfattede regler, samlet i to protokoller, én beregnet for internationale konflikter og én for interne. Det lykkedes på konferencen at opnå fuldstændig enighed om disse protokoller, som herefter må anses for at være klare til godkendelse på en officiel regeringskonference. For civilforsvaret her i landet er det især værd at notere, at reglerne i de nye udkast betyder, at ambulancetjenestens køretøjer vil blive berettiget til afmærkning med Røde Kors, ikke alene ved konvojkørsel, men også når de kører enkeltvis. Dette betyder, at alle civilforsvarets ambulancer - når reglerne bliver officielle - under alle forhold vil være berettiget til afmærkning med det røde kors, hvad de ikke er nu. Det civile medicinalpersonale, som skal være berettiget til at bære Røde Kors-mærket, skal være »behørigt autoriseret«. Afgrænsningen af de »berettigede« personkategorier skal fastsættes af vedkommende statslige myndighed. Da protokoludkastet bl. a. taler om »personel, beskæftiget med eftersøgning, fremdragning og transport af sårede og syge og med omsorgen for disse«, synes hele redningstjenestens personel herefter at kunne blive berettiget til afmærkning med Røde Kors, hvad man kun kan hilse med glæde. Kontrollen med overholdelse af Genevekonventionemes regler påhviler de særlige »beskyttelsesmagter«, dvs. de neutrale stater, som det er betroet at varetage de krigsførende magters interesse i fjendtlige lande. Dette har aldrig rigtig fungeret i praksis, og man drøftede derfor på konferencen muligheden for at oprette et internationalt kontrolorgan inden for eller uden for FN. Fra mange sider, bl. a. Danmark, støttedes tanken om ICRC som et sådant uvildigt organ, men også forskellige FN-løsninger blev bragt i forslag. Som fremhævet blandt andet fra dansk side vil det rigtigste nok være et flerstrenget system. Der er ingen tvivl om, at drøftelserne på Geneve-konferencen, der lå på et sagligt meget højt niveau, har bidraget væsentligt til afklaring af de mange foreliggende problemer. Præsidenten for ICRC stillede dog ved konferencens afslutning i udsigt, at der må indkaldes til endnu en ekspertkonference, før sagen er moden til drøftelse for et internationalt politisk forum. Den næste ekspertkonference vil antagelig finde sted i Geneve i april/maj 1972, og det må forventes, at der til denne først og fremmest vil foreligge konkrete forslag til konventionstekster om beskyttelsen af civilbefolkningen, af civilforsvaret og af syge og sårede. Hvad der dernæst vil ske, er det nok for tidligt at spørge om. ICRC lægger som nævnt op til en diplomatisk konference med Røde Kors som indbyder, hvilket på ny vil understrege Røde Kors som faderen til den humanitære folkerets udvikling. Denne tanke fik bred tilslutning ved Genevekonferencens afslutning. Inden for FN’s sekretariat arbejdes der imidlertid på at »overtage« sagen, og FN’s menneskerettighedsafdeling har med udgangspunkt i foreløbige drøftelser på tidligere generalforsamlinger barslet en diger rapport »Respect for Human Rights in Armed Conflicts«. Sagen er på dagsordenen for FN-generalforsamlingen, der indledtes i efteråret 1971. Her vil resultatet af Geneve-konferencen blive forelagt. Det er den almindelige opfattelse, at generalforsamlingen i hvert fald vil slutte sig til forslaget om indkaldelse af en 2. ekspertkonference under Røde Kors. Hvad der derefter vil ske, må tiden vise.
