Oberstløjtnant Søren Knudsen var i 1997 chef for DANCON/ALBA og i årene 1999 – 2003 ansat i Udenrigsministeriet som programkoordinator for et overgangsbistandsprogram med fokus i retssektoren. Oberstløjtnanten er nu chef for 2. TRBTN ved DANILOG.
Introduktion
Jeg har tidligere i Militært Tidsskrift beskrevet erfaringer fra og efter konflikterne i Albanien i 1997 og i 1999. Jeg vil derfor i dette indlæg gå et skridt videre, og bruge erfaringerne til at fokusere på nogle af de vanskeligheder og dilemmaer, man møder, når vestlig tankegang skal omsættes til praksis i resten af verden. I den forbindelse er det selvfølgelig også relevant at skele til aktuelle begivenheder i Irak.
Konflikthåndtering, udgangspunkter og tilpasning
Vores erfaringsgrundlag de seneste par hundrede år kan kort skitseres som økonomisk og social udvikling baseret på industrialisering samt sammenhængende, gradvis politisk og social udvikling. Konflikthåndtering i andre dele af verden baseres derfor logisk nok på en næsten universel opfattelse af behovet for bl.a. demokratiske regeringsformer, god offentlig administration, menneskerettighedernes overholdelse og skabelse af optimale muligheder for sideløbende økonomisk udvikling. Individet og dets komplicerede forhold til staten, dens styrende organer og andre individer står centralt i vores begrebsverden. Danmarks prioriteringer i udviklingsbistanden afspejler disse forhold med vægtning af fattigdomsbekæmpelse, fremme af miljøbeskyttelse, frihandel og markedsbaseret økonomisk vækst, demokratisering, herunder kvinders deltagelse, og respekt for menneskerettighederne2.
Set i relation til udviklingen efter 1989 er logikken til at få øje på.: I modsætning til betydelige dele af verden omkring os, er det er jo i det store og hele gået godt i Vesten i mindst et par generationer efter 2. Verdenskrig. Udfordringerne i relation til ”post‐conflict management” må derfor være at gå ud og gøre ligeså i form af hjælp til opbygning af effektive – fredelige ‐ demokratier. Teorien siger, at dette gøres ved at formå alle parter til at lægge våbnene, derefter inddrage dem i dialog omkring design og accept af det fremtidige, politiske system. Senere vil det etablerede demokrati i idealsituationen fungere som garant for en bredt baseret og fredelig udvikling af demokratiske institutioner samt markedsøkonomiske fremskridt. Der er således i teorien tale om en fortsat proces, hvor de enkelte skridt ikke nødvendigvis følger i entydig rækkefølge, men dog starter med erkendelse af en, eller endog flere, samtidige, og voldelige konflikter.
Så langt så godt. I modsætning til Den vestlige Verden står udviklingsforløb, som vi kender dem fra bl.a. Østeuropa, Balkan og store dele af Den arabiske Verden. Ingredienserne heri var/er varierende grader af diktatur, fejlslagen økonomisk udvikling, undertrykkelse af hele befolkningsgrupper og apati. Hertil kan lægges næsten total afhængighed af en lille, men fuldstændig styrende elite, som imidlertid retrospektivt – på positivsiden vil nogle sige – må tilskrives i store dele af det forrige århundrede at have undertrykt de sociale, etniske og religiøse konflikter, som vi stadig er vidner til på blandt andet Balkan3.
I Albanien gik det gradvist op for mig, at der på en lang række områder kan være anderledes forhold i et samfund, end vi er vant til, der rent faktisk kan bygges videre på. Lad mig bare her nævne en positiv oplevelse af gruppetilhørselsforhold med markante hensyn til såvel de ældste som de yngste medlemmer, udbredt vilje til at gå et langt stykke for at hjælpe andre, stor kulturforståelse samt bred accept af love og regler, som dog ikke altid er i overensstemmelse med den moderne, vestlige måde at regulere hinandens adfærd. Jeg mener at huske, at Søren Kirkegaard er bagmanden til en filosofi, der siger, at hvis man skal forstå andre, må man først forstå sig selv, og hvis man skal uddanne andre, må man først uddanne sig selv. Såvel filosofisk som i erfaringsmæssigt, er der således grund til at konstatere, at det er hensigtsmæssigt at være sig sin egen baggrund bevidst og i nogle situationer at justere sin optræden og sin opgaveløsning – også i forbindelse med konflikthåndtering4, hvilket imidlertid forekommer at være sværere jo større man er, og jo mere overbevidst man er om egne fortræffeligheder.
Konflikthåndteringens paradokser og dilemmaer
Det fremgår ovenfor, at demokrati som universalløsning på kriser, grundlæggende opfattes både som et middel og et mål, hvor betingelserne i tidlige faser af en konflikt skal sikres for, at demokratiseringsprocesserne på længere sigt vil kunne adressere konfliktens dybere årsager. Konflikthåndtering, og forebyggelse af nye konflikter, har således som Center of Gravity at få konfliktens aktører ind i roller som ansvarlige beslutningstagere og skabere af et nyt, fredeligt samfund. Det lyder forbavsende enkelt, men det er sværere i praksis, hvor man bliver nødt til at forholde sig til en række paradokser ‐ hvis ikke dilemmaer ‐ i relation til tid, midler og mål.
Som vi bl.a. har set det på Balkan, kræver international intervention og efterfølgende støtte til konfliktforebyggelse og demokratiopbygning store og mange forskellige ressourcer over lang tid, før holdbare resultater viser sig som mere end fravær af vold og anden uro. Hertil kommer, at succes først nås i form af, at der skabes betingelser i de konfliktramte områder, som medfører fravær af store, kriseprægede overskrifter i alverdens aviser. Hermed peges uvilkårligt på et fortrinsvis hjemligt politisk og økonomisk paradoks eller dilemma, om man vil: Er det realistisk at tro på, at korte tidsforløb er nok, når man betænker, at vores egen demokratiudvikling har varet godt og vel 150 år? Eller sagt anderledes, hvor længe skal Den vestlige Verden finansiere demokratiseringsprocesser? Hvor længe skal vores soldater være udstationeret i f.eks. Kosovo5? Fem år eller meget længere? Vel at mærke uden at vi rigtig kan se afgørende forskelle, og uden at vi på overbevisende vis får lejlighed til at monitere og evt. profitere politisk og økonomisk på de gode nyheder, hvis de da overhovedet er gode, til forskel fra nye etniske uroligheder i Mitrovica, forskellige fraktioner i kamp, mere eller mindre sammenbrud af offentlig orden, organiseret kriminalitet, hævnmord og brud på menneskerettighederne?
Andre dilemmaer er kommet tydeligt frem i forbindelse med den påkrævede bekæmpelse af ”Den nye Terror”, hvor først og fremmest USA har følt sig tvunget til at iværksætte overvejende militære løsninger på udefra kommende terrorangreb eller trusler herom. Det kan være svært bagefter at overbevise om den gode vilje og demokratiets styrke, selv med nutidens højteknologi og følgende præcisionsbombning, hvilket min amerikanske hustru og jeg selv meget klart oplevede under flere besøg i Montenegro og Serbien. I den forbindelse er det særlig problematisk, hvis de anvendte midler (metoder) efter manges mening ikke entydigt lever op til demokratiske standarder6. Nogle angiveligt få, men meget uheldige billeder fra et fængsel i Irak efterlader heller ikke megen tvivl om, at det er blevet stadigt sværere for Den vestlige Verden ikke at følge den slagne, ”demokratiske vej” i takt med, at interventioner af forskellig slags har fået stadig tættere følgeskab af media med adgang til hele verden, herunder også til de fattigste og de mest marginaliserede i f.eks. Den arabiske Verden. Resultatet af netop udviklingen på det satellitbaserede TV område er utvivlsomt, at” de gode kræfter” fortsat vil skulle bruge enorme ressourcer ‐ internt og eksternt ‐ på at overbevise om, at de anvendte midler er korrekte og afpassede til formålet. Selvom det naturligvis er et markant spring, tør jeg godt fremhæve den store goodwill og de åbne døre, det gav, at Danidas Overgangsbistandsprogram og dets medarbejdere blev kendt for at være aktive, men samtidigt også ikke‐korrupte og nøjeregnende ‐ selv med andres penge ‐ hvilket i flere tilfælde medførte dyb forundring men altså også respekt. Der er således ikke for mig tvivl om, at man entydigt er nødt til at opretholde meget høje standarder ”for at kunne sælge varen”, hvilket naturligvis er lidt af et paradoks, hvis modstanderne delvist ‐ eller endog helt ‐ blæser på sådanne standarder i f.eks. forsøget på at hindre en vestligt, demokratisk inspireret stat i at udvikle sig.
Endeligt må det vel også betegnes som et dilemma eller paradoks løbende at skulle og kunne overbevise om, at demokratiet vitterligt er den universelle løsning, frem for beskyldninger om, at Den vestlige Verden er i gang med politisk, økonomisk og religiøs neoimperialisme, fordi vi nu har fået god mulighed herfor7. Det er at gå for vidt i relation til denne artikels mål, men spørgsmålet er, hvorvidt der er områder i verden, hvor sociale forhold, kultur, religion m.fl. er så uforenelige med de demokratiske idealer, at demokratimodellen ikke kan applikeres som mål eller evt. kun delvist, endsige blot i beskedent omfang, og hvad Vesten på lidt længere sigt gør, når vi i en globaliseret verden støder på disse ikke uvæsentlige hindringer, hvis ikke deciderede fjender?
Erfaringer under ”Post-Conflict Management”
Jeg vil efterfølgende kort skitsere væsentlige erfaringer på centrale områder af ”post‐conflict management”8, og herunder på enkelte områder illustrere nogle de overfor nævnte paradokser eller dilemmaer.
Hindring af konfliktens genopståen i samme eller ny version, hvilket naturligvis skal ske på kort sigt i tilslutning til ”conflict‐management” men også løbende i forbindelse med ”post‐conflict‐management” og i et vist omfang under ”democracy‐building”. Vi har gode erfaringer for, at fredsstøttende enheder spiller en afgørende rolle heri ved at skille parterne, skabe våbenhvile m.v. og dermed muliggøre, at fredsprocesserne overhovedet kan forløbe9.
• I 1997 oplevede vi værdien af et bredt mandat, som kunne tilpasses den aktuelle situation og behovene i takt med, at Den multinationale Beskyttelsesstyrke fik øjnene op for dem.
• I 1999 erfarede vi, at hurtig og effektiv koordination af indsatserne mellem nationale og internationale aktører, ikke mindst mellem sidstnævnte i krisens indledende faser, er meget vigtige for mulighederne under det videre forløb. NATO viste, at fredsstøttende enheder kan spille en vigtig rolle som katalysator for, og deltager i, koordinationen.
• I 1999 så vi også, hvor stor betydning det har, at lokale kræfter hurtigt sættes bliver i stand til at selv at løse opgaverne ‐ trods meget ringe odds. Eksempelvis delte Albansk Røde Kors, koordineret med kommunestyrerne, rationer ud til de Kosovo familier, der var privat indkvarteret, hvilket blev en afgørende faktor for, at krisen kunne overkommes.
Genskabelse af lov og orden, hvorunder ”almindelig kriminalitet” nødvendigvis må bekæmpes. Som vi også ser det dagligt fra Irak, er der ikke tvivl om, at oplevelsen af sikkerhed for sig selv og ”de nære” ‐ familien, børnene osv. ‐ er meget afgørende for den enkelte borgers eller embedsmands vilje til at deltage i ”at få tingene til at fungere” på blot lidt længere sigt. Det er ikke nyt, at lyssky elementer oplever en blomstringstid, når samfundets normale funktioner ophører i en eller anden grad. Det var også tilfældet i Albanien i 1997 og årene derefter. Eksempelvis havde politiet ikke daglig kontrol med dele af det område i det centrale Albanien, hvor Danmark havde indgået en aftale med Albaniens regering om at påbegynde forskellige projekter. Jeg er ikke i tvivl om, at om end beskeden, så dog hurtig og relevant ‐ set med lokale øjne ‐ støtte til det lokale politi i 1999 og årene fremefter var medvirkende til målbare resultater på selv kort sigt. Endvidere er jeg ikke i tvivl om, at en væsentlig del af resultaterne skyldes den psykologiske effekt, forårsaget af at nogle udefra kommende overhovedet ville komme til området og begyndte at interessere sig for den i øvrigt meget forsømte politistyrke10. Det er selvfølgelig rart at kunne fortælle om en succes igennem årene, som i øvrigt først og fremmest kan tilskrives et kolossalt og målrettet arbejde fra dansk politi, men det skal ikke være nogen hemmelighed, at i hvert fald to af de ovennævnte skismaer, ikke mindst i starten, var en del af vores bistandsarbejde:
• Udviklingsarbejde af denne karakter gøres ikke på tre‐fire år i et overgangsbistandsprogram, hvorfor arbejdet i øvrigt også er fortsat i en lidt ændret ramme fra dansk side.
• Vi valgte ikke nødvendigvis selv vores direkte implementeringspartnere, hvoraf nogle ‐ fra minister til lokale chefer ‐ ikke alle brugte korrekte metoder. Vi måtte desuden hurtigt erkende, at mange lavere rangerende medlemmer af politikorpset – ofte med baggrund i det stalinistiske diktatur, eller en tremåneders ”rekrutuddannelse” ‐ ikke alle levede op til demokratiske krav. Det var derfor mange gange et dilemma at fremstå som markant støtte og partner, samtidigt med at Amnesty International ‐ hvis rapporter, vi læste med interesse ‐ kunne berette om en række meget uheldige forhold, hvilket vi naturligvis heller ikke kunne undgå at konstatere. Samtidigt hermed fandt vi det hurtigt nødvendigt at administrere de økonomiske mellemværender med jernhånd. Erfaringen er, at det ofte er nødvendigt at definere og fastholde en hårfin balance mellem rollerne som støtte og kravsætter, hvor ens egen legitimitet aldrig må kunne drages i tvivl.
Få den lokale, basale økonomi til at fungere, evt. indledningsvist med den nødvendige internationale hjælp til at tilvejebringe basale livsvilkår11. Sagen er ganske enkel: Man kan ikke spise demokrati. Det lyder simpelt, men det er formentlig kernen til længerevarende løsninger på mange konflikter. Fravær af rent vand, el, gas og basale fødevarer skaber uro og mistillid til enhver autoritet, som forsøger at få orden i kaos, og dagens lokale administration vil derfor typisk ofte blive tillagt ansvaret for alle problemerne, selvom mange infrastrukturelle problemer har forklaringer år tilbage.
• Når man betænker de ovennævnte paradokser og dilemmaer, kan man næppe sige det bedre end med efterfølgende citat: ”Man kan ikke tvinge folk til at være enige i etiske og moralske standarder, religion eller filosofi, som har været omdiskuterede i århundreder, men start med, hvad alle er enige om: Tilvejebringelse af simple fornødenheder12.
• ”Skomager bliv ved din læst” gælder også for soldater i relation til CIMIC. NATO er i doktrinær sammenhæng på rette vej: Vi oplevede allerede i 1997, og for den sags skyld også i 1999 og årene derefter, hvor meget lokale kræfter og underskoven af store og små internationale organisationer hurtigt kan få sat gang i, når blot sikkerheden er i orden.
Skabelse af et fredeligt samarbejdsklima mellem tilpas indflydelsesrige parter, som er villige til at arbejde for en holdbar fred samt de nødvendige sociale og økonomiske ændringer, der kræves i så henseende. Konflikter skal kanaliseres ind i bredt accepterede løsningsmodeller, og fredsaftaler derfor også indeholde bindende og målbare afsnit om den nødvendige genopbygning af nødvendige, funktionelle strukturer og institutioner til støtte herfor.
• Der må nødvendigvis fra international side etableres kontakter til, og aftaler med, ikke mindst en bredt accepteret og lovlig indsat regering, hvilket på sin side kræver, at der indledningsvist, som vi har set det i Irak, kan findes et antal bredt accepterede personer, som på nogenlunde vis repræsenterer de førende magtgrupperinger. Derefter skal der afholdes valg på alle niveauer forholdsvist hurtigt. Et valg, som efterfølgende ‐ i demokratisk forstand – skal kunne betegnes som i hvert fald ”nogenlunde rimeligt” og give plads til en bredt baseret, legitim regering og ditto lokale styrer13.
• Danida startede i 1999 ud med skabelse af en lokal styrekomité i det amt i Nordøstalbanien, hvor bistandssamarbejdet fokuserede på såvel den juridiske sektor som civilsamfundet i bredeste forstand. Komiteen bestod af udvalgte repræsentanter for de enkelte institutioner og myndigheder samt de organisationer, vi støttede. Den for medlemmerne højst usædvanlige, demokratiske, ”inter‐institutionelle” arbejdsmåde, og det forhold at medlemmerne blev skiftet ud alt for hyppigt, gjorde, at det tog meget længe, før styrekomitéen fik den rolle, som det var tiltænkt fra dansk side, hvis overhovedet nogensinde. Komitéen og dens medlemmer blev imidlertid en vigtig del af en sikker dansk forankring i lokalsamfundet og legitim basis for beslutninger om relevante projekter, hvilket var et af de bedste værn mod hyppige beskyldninger for korruption og nepotisme. Jeg oplevede noget lignende med en anden dansk støttet komité til fordel for udvikling i den juridiske sektor, som faktisk endte med at påtage sig ansvar for forskellige aktiviteter, herunder også af koordinerende art på nationalt niveau. Alt i alt er jeg derfor heller ikke i tvivl om, at skabelse af komiteer, råd og andre ansvarlige organer på såvel lokalt plan som centralt niveau på både kort, men også på længere sigt, er afgørende for de nødvendige, nationalt baserede løsninger14, som skal kunne fungere uden større, international hjælp.
• Aftalen med den albanske regering om overgangsbistandsprogrammet15 indeholdt også en bestemmelse om en national, interministeriel styregruppe, hvis opgave det var at koordinere den danske bistand med nationale og internationale aktører samt deres tiltag af forskellig slags, herunder ny lovgivning, nationale budgetter m.fl. Formålet blev kun nået i beskedent omfang, da såvel den danske som den albanske kapacitet til at løse opgaverne i dette regi var for lille til den meget komplicerede opgave. Det ovenfor drøftede skisma omkring tid og ressourcer til rådighed for en effektiv indsats er derfor også relevant udfra et management synspunkt: I mange tilfælde bliver det et tidligt delmål i ”post‐conflict‐management” processen at skabe kapacitet hos lokale samarbejdspartnere og generere egne ressourcer til at gennemføre den nødvendige uddannelsesproces. Eller sagt på en anden måde: Det er ikke specielt spændende, hvorvidt magten kan overdrages til irakerne i løbet af den kommende sommer. Det afgørende vil i stedet være, om regering og institutioner m.fl., parlament og retsvæsenet i de kommende måneder/år vil være i stand til at løse opgaverne, endda med omfattende international støtte.
Konfliktløsning og mægling (conflict resolution and reconciliation) baseret på analyser af dybereliggende følelsesmæssige og sociale forhold, som forårsager den konkrete konflikt, men ikke nødvendigvis kommer til udtryk på overfladen i form af ødelæggelser og vold. Kulturforståelse er et nøgleord for at kunne medvirke til at mægle i og/eller løse konflikter. Herunder er det afgørende at forstå og udnytte nogle af de positive faktorer, der formentlig findes i ethvert samfund, men som man som udefra kommende måske ikke opdager lige med det samme. Samtidigt gælder det selvfølgelig også om at undgå at skabe basis for nye spændinger. Listen er lang, men det er nødvendigt bl.a. at være opmærksom overfor etniske spændinger og minoritetsproblemer, religiøse forskelle, grænsedragninger, ejerskabsforhold til jorden, sammenhold som nation og/eller folk, klan‐ og storfamiliesamfundets anderledes strukturer, manglende administrative traditioner f.eks. i forlængelse af et diktatur, fattigdom og geografiske faktorer.
• Det var en overraskelse gradvist at opleve, og i et udviklingsperspektiv at bygge videre på, at befolkningen i Albanien rent faktisk er meget harmonisk ‐ ikke mindst sammenlignet med f.eks. Bosnien: Albanien kom også ud af et diktatur, om end betragteligt mere umenneskeligt end Jugoslavien, befolkningen er på papiret delt i fire store og en række mindre religioner, landet har adskillige, ganske betydelige mindretal, et formentligt flertal af etniske albanere bor uden for landets grænser, fattigdommen er udpræget, og livsbetingelserne i landets fattigste egne er meget ugunstige, hvilket leder til immigration og urbanisering. Alligevel var kaos og anarki i 1997 ikke en borgerkrig, og begivenhederne udviklede sig heller ikke som sådan. I stedet var der tale om et folkeligt oprør rettet mod de autoriteter, som blev oplevet som et flertal af svindlere i forbindelse med pyramidespillene, samtidigt med at folk ikke havde fået selv basale krav opfyldt efter flere år med kaotiske demokratiseringsprocesser. Den efterfølgende krise i 1999 udspillede sig inden Albanien for alvor var kommet sig, hvorfor der fortsat ikke var tale om blot nogenlunde effektive statslige strukturer, institutioner og organisationer. Samtidigt lod offentlig ro og orden meget tilbage, men befolkningen tog ikke desto mindre ansvar for etniske frænder, og det lykkedes med udenlandsk hjælp at få styr på begivenhederne under og efter krisen.
• Albanien, og dele af nabolandene, har siden middelalderen haft en lov, Kanunen, som er blevet kritiseret for at være voldelig, unuanceret og hævnfokuseret, hvilket næppe er fuldt ud korrekt, al ting til sin tid. Afgørende er imidlertid, at loven ikke mindst havde den funktion at regulere forholdet mellem stridbare enkeltpersoner og stammer, og at den indeholdt bredt accepterede passager om netop mægling og løsning af konflikter, som rent faktisk i 1990erne kunne indpasses ved siden af moderne lovgivning. Flere, blandt andet dansk støttede, NGO’er kunne efterfølgende arbejde på disse områder, hvilket var med til at reducere samfundets samlede konfliktniveau og specifikt adressere meget omfattende følger af bl.a. blodhævn, som er fremherskende i visse dele af landet. Jeg forestiller mig, at når danske styrker i nogle få, ulykkelige tilfælde betaler kompensation til efterladte i Irak, sker det efter en lignende ældgammel lov eller unedskrevne regler, som man må følge for at undgå hævnaktioner – og diskussionen om skyld er i den forbindelse formentlig næsten irrelevant.
• Om end der er mange parametre at tage hensyn til, lyder det jo enkelt, men man ryger også på dette område hurtigt ud i et eller flere skismaer. Der er naturligvis mange af de lokale aktører, som ikke har den samme dybtfølte interesse i demokratiets fremme. Politikere og andre ledere med magt og indflydelse under de eksisterende forhold ser ikke nødvendigvis perspektiverne i bl.a. folkelig indflydelse, og kriminelle kræfter har som oftest beskeden interesse i ordnede forhold. Set i et ”post‐conflict management” lys er det derfor også relevant at pege på nødvendigheden af ”snake‐management”16 fra tid til anden. Begrebet kan formentlig bedst oversættes med, at det i nogle tilfælde er nødvendigt at acceptere modstandere ‐ men dog i påkommende tilfælde samtidigt at inddæmme dem på forskellig vis– og at det i andre tilfælde må vurderes hensigtsmæssigt aktivt at bide hovedet af de kræfter, som ikke ønsker at gå den ønskede vej. Vi oplevede i denne forbindelse flere korrumperings‐ og intimideringsforsøg, hvor vi måtte tage forholdsregler, der ikke nødvendigvis i situationen var specielt behagelige for nogle af parterne. Noget andet er, at jeg selvfølgelig kan komme i tanker om flere eksempler på, hvordan diskret indflydelse på centrale beslutningstagere er en del af spillet på politisk/diplomatisk niveau.
Ændring af attituder og holdninger hos de enkelte aktører og grupper i forhold til andre grupperinger i samfundet og samfundets ledelse er selvfølgelig afgørende for at se nye veje. Albanien oplevede i 1997 heldigvis, at krisen ebbede ud, og at der i årene efter heldigvis var tilstrækkeligt mange albanere, som indså, at det var nødvendigt at gøre noget ved de strukturelle og sociale årsager, som forårsagede så stor mistillid til staten og dens organer, at det udviklede sig til et voldeligt oprør.
• Den tidligere nævnte relative harmoni i det albanske samfund er givetvis en del af forklaringen på, hvorfor det kunne gå så forholdsmæssigt godt. Omfattende udenlandsk støtte og det medfølgende pres på ledende grupper, særligt efter 1999, hører imidlertid også med til forklaringen. Der er således muligheder, som aktivt bruges, for både stok og gulerod i ikke kun Albaniens stræben efter NATO og EU.
Demokratisering må logisk medføre integration af civilsamfundet på alle indsatsområder, ellers mangler samfundet – specielt i fravær af en aktiv og dygtig presse – en ”watchdog”. Danida iværksatte meget tidligt et amtsligt demokratiseringsprogram med bred støtte til institutioner, bystyrer og de om end svage NGO’er. Nogle få erfaringer tilsiger, at det er svært, at:
• fremme bred forståelse for udviklingspotentialet i at inddrage kvinder og minoriteter i kritisk og fredelig dialog,
• at stille krav til den offentlige forvaltning, når de ansatte hele tiden støder på en tom pengekasse samt afhængighed af centraliserede beslutninger på selv små områder i lokalsamfundet. Vi skal være lykkelige for dansk beslutningsdygtighed på lavt niveau.
• gøre noget ved korruption og nepotisme; forhold som kan være meget ødelæggende for demokratiseringsprocesser. I vores tilfælde medførte disse forhold, at vi f.eks. gennemførte omfattende, offentlige udbudsforretninger for selv små byggerier mv. for at sikre transparens i vores handlinger.
Jeg er således ikke i tvivl om, at ”bottom‐up approach” kan give store resultater for små midler, men en af forudsætningerne er også på dette område tilstrækkelig management kapacitet og folkeligt engagement til forskel for udbredt apati blandt mænd på cafe og kvinder isoleret bag hjemmets fire vægge. Retsvæsenet skal bringes til at fungere hurtigt. Erfaringerne op igennem 1990’erne var, at domstolene udgjorde en markant hindring for videre udvikling. Danida lagde således med god ret tyngde i retsvæsenet for bl.a. at medvirke til, at der skabtes overensstemmelse mellem forbedringer på ro og orden, samt domstolene.
Konklusion
”Post‐conflict management” involverer mange forskellige aktører, herunder fredsstøttende enheder, og det er en proces som ikke nødvendigvis forløber retlinet. Der er grund til at understrege, at grunden til succes eller fiasko lægges tidligt afhængigt af bl.a. de udefra kommende kræfters evne til at sikre koordination på alle indsatsområder, tilpasse egne udgangspunkter og arbejde videre med nogle af de positive og specifikke, lokale forhold. Dette skal vel at mærke ske samtidigt med, at der må sørges for, at basale krav til sikkerhed og forsyninger tilfredsstilles.
Som udefra kommende må man i nogle tilfælde selv definere den hårfine balance mellem at være støtte til lokale partnere og samtidigt kravsætter. Legitimitet er et nøgleord: Man kan ikke overbevise om ”vestlige værdier” i bred forstand, hvis man ikke selv lever entydigt op til dem. Ansvaret skal utvivlsomt gradvist over på lokale hænder, men de skal have kapaciteten i alle dele af samfundet ‐ og viljen til at løfte det. Det er erfaringsmæssigt en svær og tidskrævende proces, som man derfor let forsynder sig imod i et kapløb med den rådige tid. Der er i den forbindelse på Balkan ‐ og efter alt at dømme også i Irak ‐ risiko for, at politisk og økonomisk motiveret spredning ‐ på for mange geografiske områder på for kort tid ‐ ikke fuldt ud tilgodeser, at de rette forudsætninger for langsigtede demokratiseringsbestræbelser skabes.
Centralisme er et udbredt fænomen, som i mange tilfælde ødelægger lokal beslutningsdygtighed, der nødvendigvis må fremmes, men naturligvis også overvåges, så den går i den rigtige retning. Effektiv støtte til lokale råd og forsamlinger samt folkeligt engagement er i den forbindelse også en af vejene væk fra gennemsyrende og ødelæggende korruption samt nepotisme. Der findes formentlig under og efter alle kriser lokale aktører, som ikke kan overbevises til at deltage i processen, hvad enten det er af simple årsager som magt, indflydelse og penge eller mere komplicerede, følelsesmæssige årsager, hvor demokratiet forkastes i et eller andet omfang. I sådanne situationer er det nødvendigt at tage skeen i den anden hånd i forbindelse med den rette dosering af ”snake‐management”, hvilket sjældent er hverken let, behageligt eller uden nye risici.
1 Oberstløjtnant Søren Knudsen var i 1997 chef for DANCON/ALBA og i årene 1999 – 2003 ansat i Udenrigsministeriet som programkoordinator for et overgangsbistandsprogram med fokus i retssektoren. Oberstløjtnanten er nu chef for 2. TRBTN ved DANILOG.
2 Her taget fra Udenrigsminister Per Stig Møllers forord til Danidas årsrapport 1992.
3 Se ”A Brief History of East‐West Divisions in Europe, European Conflicts and Their Historical Sources, A Change in Management Tactics” af Margaret Nelson på www.cees‐europe.fr/etudes/revue3/3article2som.php
4 Udenrigsministeriet skelner mellem konfliktforebyggelse, som udgøres af langsigtede, brede indsatser og konflikthåndtering, som gennemføres på kortere hold i konkrete tilfælde.
5 Efter devisen ”at ville det hele er at ville ingenting” er det tankevækkende, at Danmark har standset sin i øvrigt relativt kortvarige overgangsbistand til Det vestlige Balkan, herunder Kosovo, og flyttet midlerne til andre dele af verden, samtidigt med at vores soldater må forudses at være udstationeret på Balkan i endnu en rum tid.
6 Her kan blandt andet peges på USA's problemer med at overbevise resten af verden om nødvendigheden af at opretholde tilbageholdelse og indespærring af fanger fra kampene i Afghanistan, og efter alt at dømme også i Pakistan, på Guantanamo Basen på Cuba.
7 Dagbladet Politiken bragte 08. maj 2004 en artikel, hvor Anne Mette Lundtofte i en artikel anmelder bogen ”Occidentalism. The West in the Eyes of Its Enemies” af Ian Buruma og Avishai Margalit. Jeg har endnu ikke haft lejlighed til at læse bogen, men det interessante i denne forbindelse er artiklens korte beskrivelse af en række personer og grupper, som ganske enkelt hader Vesten og dens værdier: Teknologi, kapitalisme og rationalisme og i øvrigt tager afstand fra dens fokusering på individet og dets rettigheder.
8 John Hopkins University har på sin hjemmeside http://cmtoolkit.saisjhu.edu/index.php?name=pb‐overview et godt overblik over begreberne i form af ”The Conflict Management Toolkit”. I tilslutning til egne erfaringer har jeg således fundet god inspiration til denne artikels opstilling / kategorisering af erfaringer i tilslutning til ”post‐conflict peacebuilding” (”management”).
9 Emnet er diskuteret i detaljer i min artikel i Militært Tidsskrift, NOV 2003: ”Overvejelser omkring den brede ramme for Forsvarets deltagelse i konflikthåndtering”.
10 Detaljerne i overgangsbistandsprogrammet til Albanien kan findes i successive Danida årsrapporter (1999 – 2003) på www.danida.dk. For så vidt angår indsatsen til støtte for politiet i den beskrevne fase af programmet kan henvises til nogle beskrivende artikler i Danidavisen nr. 5/november 2002 på www.um.dk/cgi‐bin/dyn3nt/dyn3.exe?prog=show&pageid=150&aargang=104prstid=1749.
11 De væsentligste erfaringer fra indsatsen i Albanien i 1997 er beskrevet i min artikel i ”Militært Tidsskrift”, DEC 1997 ”Den danske indsats i ’Operation ALBA’”. To meget væsentlige erfaringer var nødvendigheden af, og vanskelighederne med, helt at fastslå krisens omfang og karakter samt effekten af, at den relative ro og orden, som hurtigt blev skabt, muliggjorde at den ‐ om end nok så beskedne ‐ så dog lokale økonomi kunne fungere.
12 Citat, se note ii ovenfor.
13 Jeg tøver ikke med at betegne støtte til gennemførelse af to runder parlamentsvalg i sommeren 1997, som det største bidrag til Albaniens fremtidige udvikling, styrkerne leverede under ”Operation ALBA”.
14 Chefen for DANCON1/IRAK understregede i bl.a. sit foredrag i Krigsvidenskabeligt Selskab den store indsats, som blev gjort fra dansk side for at etablere sådanne råd og få dem til at fungere, dvs. også tage ansvar for bl.a. tilvejebringelse og fordeling af en lang række fornødenheder.
15 Regeringsaftalen af 06. juni 1999 kanaliserede ca. 35 mKr. via danske NGO, herudover forpligtigede Danmark sig til over tre år at yde ca. 65 mKr. direkte til albanske organisationer indenfor fortrinsvist retssektoren i lidt bredere forstand.
16 FN Administrationen i Kosovos tidligere repræsentant i Albanien, den afghansk‐amerikanske ambassadør, Waheed Waheedullah, brugte ofte dette begreb, når diskussionen faldt på, hvad der må gøres i bl.a. Kosovo og Afghanistan men også andre steder.
