Af Mikkel Vedby Rasmussen.
Forfatteren er cand. scient, pol og phd-studerende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
1990’eme blev et årti, der forandrede Danmarks sikkerhedspolitiske situation og dansk sikkerhedspolitik fundamentalt. Med afslutningen af den Kolde Krig forandrede dansk forsvarspolitik sig fra et til tider modvilligt forsvar overfor den sovjetiske trussel til en aktiv militær indsats som ‘politibetjent’ i et nyt fredeligt Europa. De militære midler, det danske forsvar stiller til rådighed for politikken blev således forandret af en ny international udvikling. Men hvor vil denne udvikling ende? Vil vi se mere af det samme, og dermed se et dansk forsvar, der helliger sig ‘politiopgaver’ i Europa og omegn, eller har 1990’eme blot været i verdenshistorisk helle, der på sigt vil blive fortrængt af mere barske realiteter, der vil bringe dansk forsvar tilbage til territorialt forsvar? Dette er måske det vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål til det nye årtusinde. Et svar kan findes ved at sammenligne nutiden med fortiden, ved at sammenligne tiden efter den Kolde Krig med tiden efter Første Verdenskrig.
Ti års fred
Forsvarskommissionens rapport bygger på den grundlæggende antagelse, at Danmark ikke har politiske uoverensstemmelser med noget land, der vil kunne lede til at militære midler bliver taget i brug. Som sådan er Danmark sikker. Men hvor længe vil det vare? Varigheden af denne sikkerhed er alt afgørende for, hvilken politik Danmark skal føre. Bør vi forberede os på den næste konflikt eller er der ingen konflikt rundt om historiens næste hjørne, Forsvaret behøver at bekymre sig om? Forsvarskommissionen er meget forsigtig i sit svar, men føler sig sikker nok til at kunne spå om de næste ti år. I dag vil kommissionens medlemmer formentlig med glæde forlænge perioden, så de ti år er at regne fra i dag og ikke fra 1997.1 løbet af de næste ti år, konkluderer forsvarskommissionen, vil der ikke opstå en trussel mod Danmark. (1) Danmark vil kunne føre politik uden, at den bliver grundlæggende udfordret. Forsvarskommissionen konkluderer derfor, at det danske militær kan anvendes til at gennemføre politiske mål ude omkring i Europa. FN-styrkerne i Bosnien og Kroatien, SFOR og IFOR i Bosnien og flyvevåbnets indsats i Kosovo krigen er de mest markante eksempler på dette. Desuden har danske militære styrker deltaget i et væld af operationer primært under FN-kommando og som observatører.
Kendetegnet for disse operationer har været, at Forsvaret er blevet brugt som international politibetjent. Det har været ganske ambitiøse politiske mål som Forsvaret har skulle implementere. Det var ikke længere blot et spørgsmål om at forvare Danmark, men om at forsvare danske, vestlige værdier i hele verden, men primært i Europa. Under den Kolde Krig skulle det danske demokrati forsvares, efter den Kolde Krig skal demokratiet indføres i Bosnien og Kosovo, og måske stabiliseres i Libanon. Efter at Vesten har vundet den Kolde Krig er de militære behov ikke længere at forsvare sig mod en angribende hær, men at holde ro og orden i Europa. Vi har således vænnet os til, at det er Forsvarets nye rolle at være international politibetjent. Men hvor længe vil det vare? Forsvarskommissionen planlægger som nævnt på baggrund af en tidshorisont på ti år. Indenfor de næste ti år vil Danmark ikke være truet med krig og derfor kan militæret rolig være politibetjent. Denne præ mis har et historisk ekko. Den britiske forsvarsstab lagde samme præmis til grund for sin planlægning efter Første Verdenskrig. Frem til midten af 1930’eme var det engelske imperiums forsvar baseret på, at Tyskland ikke udgjorde en fare indenfor ti år. Derfor kunne det britiske forsvar hellige sig jobbet som imperiets og verdens politibetjent. (2) Først i midten af 1930’eme identificerede Storbritannien konflikt med Tyskland som en umiddelbar mulighed. Krig var ikke længere en Qem mulighed, men en nutidig realitet. Dermed brød den internationale politiske orden, som Storbritannien og resten af Vesten havde forsøgt at opbygge efter Første Verdenskrig, sammen. Man var tilbage til krigen, tilbage til 1914. Og de politiske forsøg på at opbygge en ny verdensorden virkede naive og militære opgave som politibetjent som spild af ressourcer. Spørgsmålet er om man om ti år eller om halvtreds år vil synes, at vi i dag fører en politik, der er ligeså dømt til at være kortvarig og er ligeså selvbegrænsende, som den vestlige politik efter Første Verdenskrig var det. Vil den politik, som Forsvarskommissionen udstak virke lige så selvbedragerisk, som den britiske forsvarsstabs politik gør i dag? Vil de første ti år efter den Kolde Krig fremstå som et helle inden næste akt af konflikt eller som begyndelsen på en demokratisk fred? Spørgsmålet bliver ikke mindre interessant af det faktum, at der er ingen histo risk situation, som den sikkerhedspolitiske situation i dag minder mere om, end tiden efter Første Verdenskrig. Vi står på mange måder i samme situation i dag som i 1918. Spørgsmålet er, om vi vil ende samme sted.
Vestens fred
Den afgørende lighed mellem tiden efter Første Verdenskrig og tiden efter den Kolde Krig er, at efterkrigstiden er Vestens at skabe. Første Verdenskrig endte med den tyske og østrig-ungarske hærs disintegration. Da hærene var faldet fra hinanden faldt de to kejserriger fra hinanden og efterlod regeringer, der ingen indflydelse havde på, hvordan Europa kom til at se ud efter krigen. (3) Winston Churchill kaldte således den engelske premierminister Lloyd George, den franske premierminister Clemenceau og den amerikanske præsident Wilson for ‘verdens herrer’, da de mødtes i Paris i 1919 for at beslutte, hvad freden skulle bringe. (4) Vesten havde en knusende militær overlegenhed, der ville det gøre det muligt at gennemtvinge, hvilken som helst politik overfor centralmagterne. Lloyd George, Clemenceau og Wilson havde således midlerne til at være ‘verdens herrer’, men krigen havde også betydet, at deres politik havde sejret. Tyskland havde planlagt at styre Europa ved at indsætte konger og fyrster loyale til Tyskland i Østeuropa og indgå bindende traktater med Vesteuropæiske lande. Resultatet havde været en europæisk orden under Tysklands kontrol. (5) Vesten havde andre planer. Præsident Wilson ønskede at skabe Folkeforbundet, der skulle sikre de europæiske lande (og USA) hver sin stemme i en fælles organisation. En organisation, der skulle sikre freden både ved at fremme integration, men også ved at fungere som et kollektivt sikkerhedssystem. Det vil sige, at Folkeforbundets medlemmer forpligtigede sig til ikke at anvende magt mod hinanden og forsvare hinanden mod stater, der anvendte militær magt for at nå sine politiske mål.
Sikkerhed og integration
Folkeforbundet fremstår i dag som en organisation, hvor der blev talt meget om fred, men hvor der blev handlet alt for lidt for at opretholde freden. En organisation, der derfor forsvandt med udbruddet af Anden Verdenskrig. Imidlertid lever Folkeforbundets bærende ideer videre i FN, EU og NATO. Folkeforbundets mål var at opnå fred gennem integration - og det er også disse organisationers mål i dag. I en global verden svarer FN bedst til Folkeforbundets oprindelig rolle som verdensorganisation, men i 1919 var Europa verden. Og i Europa var Folkeforbundets rolle også at sikre integration og økonomisk samarbejde. I Folkeforbundet arbejdede man for at sikre politisk samarbejde landene imellem. Det svarer på mange måder til EU. Præcis som Folkeforbundets bestræbelser på at skabe et kollektivt sikkerhedssystem efter Anden Verdenskrig blev gennemført langt mere effektivt i NATO. (6) Efter afslutningen af den Kolde Krig har Vesten haft muligheden for at skabe den europæiske orden, som Vesten ville. Selvom afslutningen af den Kolde Krig var mindelig i modsætningen til afslutningen af Første Verdenskrig, så brød Sovjetunionen sammen efter sit nederlag, som Tyskland og Østrig-Ungarn havde gjort det. Resultatet var, at ingen kunne udfordre Vestens planer for Europa. Faktisk er europæisk politik efter den Kolde Krig kendetegnet ved Østeuropas forsøg på at blive en del af disse planer. Vesten søger således at skabe et nyt Europa ved at udvide NATO og EU (samtidig med at disse organisationer reformeres) på samme måde som man søgte at skabe et nyt Europa med Folkeforbundet. Der er mange, der mener, at Vesten dermed begår samme fejl som Lloyd George, Clemenceau og Wilson begik med Versailles-traktaten: den besejrede stat bliver udelukket af efterkrigstidspolitikken. Derfor bliver dens eneste middel til at fa sin politik gennemført krig. Michael Mandelbaum har således argumenteret for, at Vesten ved at udvide NATO sætter den fred, som afslutningen af den Kolde Krig skabte, over styr. Afslutningen af den Kolde Krig kunne kun være mindelig fordi der blev taget hensyn til Sovjetunionens sikkerhedsinteresser. Tysklands genforening skulle ikke udgøre en trussel og derfor blev Sovjetunionen lovet, siger Mandelbaum, at genforeningen ikke ville føre til en udvidelse af NATO. I stedet blev Sovjetunionen lovet, at CSCE (siden OSCE) skulle være fundamentet for sikkerhed i Europa. Mandelbaum mener, at Rusland har de samme sikkerhedsinteresser som Sovjetunionen, så ved at udvide NATO bringes freden i fare. Rusland kan dårlig undgå at føle sig truet, og fordi Rus land er uden for de sikkerhedsinstitutioner, der definerer europæisk sikkerhed, er der ingen mekanismer til at forhindre denne følelse i at udvikle til sig til fjendtlighed overfor Vesten. (7) Dermed har Vesten glemt læren fra Versailles, lyder argumentet. Forskere inden for international politik fra Johan Galtung til Zbigniew Brzezinski har således betegnet beslutningen om udvidelsen af NATO som en gentagelse af, hvad de opfatter som den fejltagelse Vesten begik efter Første Verdenskrig. (8) Man er ved at udelukke Rusland fra den europæiske orden, mener Galtung, som man udelukkede Tyskland efter Første Verdenskrig. Når Rusland kommer sig over kommunismens ulyksagligheder vil det befinde sig i samme situation, som Tyskland i trediverne: stærkt men uden for indflydelse. Desuden vil Rusland have udviklet sit nye samfund på baggrund af en opfattelse af Vesten som dets fjende. Derfor vil Rusland ikke bruge sin ny fundne styrke til at komme ind i Vestens institutioner, men til at nedbryde disse institutioners magt. Resultatet kan blive nye konflikter, måske endda væbnet konflikt.
Ny Sikkerhed
Dette argument bygger på den antagelse, at verden ikke har forandret sig siden 1919. Sat i samme situation vil Rusland i det enogtyvende århundrede opfører sig som Tyskland gjorde i begyndelsen af det tyvende århundrede. Men selvom historien kan levere en analogi, der kan hjælpe os til at forstå nutiden ved hjælp af fortiden, så går historien ikke i ring. Rusland er i en situation, der er fundamentalt forskellig fra Tysklands efter Første Verdenskrig - fordi Vesten har forandret sig i mellemtiden. Selvom Vesten bringer Rusland i en situation, der minder om den, Tyskland var i efter Første Verdenskrig, er de institutioner, Vesten har skabt, så forskellige fra Folkeforbundet, at de to situationer er fundamentalt forskellige. Efter Første Verdenskrig prøvede Vesten at skabe sikkerhed ved at udelukke Tyskland fra den europæiske orden. Folkeforbundet skulle med Præsident Wilsons ord gøre verden sikker for demokratiet. (9) Men det var kun demokratierne, Folkeforbundet skulle sikre. Vesten var ikke i tvivl om, at Tyskland udgjorde en fare, men det var en fare man måtte sikre sig imod. Fjernes kunne faren ikke. Efter Første Verdenskrig handlede Vesten således helt forskelligt overfor Tyskland i forhold til, hvordan man integrerede Vesttyskland efter Anden Verdenskrig. Folkeforbundet var således et kollektivt sikkerhedssystem rettet mod taberen af Første Verdenskrig. NATO og EU udgør ikke et sikkerhedspolitisk middel rettet mod taberen af den Kolde Krig. Vesten betragter således Ruslands frygt for, hvad NATO udvidelse kan betyde og vestlige forskers negative tolkning af, hvad den vil medføre, som utidssvarende. Den amerikanske udenrigsminister Madeleine Albright har karakteriseret den russiske frygt for NATO udvidelse som ‘forældet’. (10) I dag handler sikkerhed ikke blot om at sikre sig mod en ijendtlig stat og dens militære midler. I dag er sikkerhed et politisk såvel som militært svar på ustabilitet i hele den europæiske orden. Hvis fred forstås som fraværet af krig, har de vestlige lande fred og er overbeviste om, at de kan fa freden til at vare ved. Men selvom der er fred, betyder det ikke, at der ikke er nogen fare. Kriser truer med at opstå i kraft af spredningen af globale våben eller gennem globaliseringens mulighed for at sprede sikkerhedstrusler i kraft af landenes gensidige afhængighed. Endelig kan de kriser, disse problemer skaber, eller kriser opstået udenfor NATO’s område, sprede sig. Disse farer i fredstid kalder NATO for risici. ‘Alliancens sikkerhed’, står der i det strategiske koncept fra 1999, ‘vedbliver med at være truet af en blanding af militære og ikke-militære risici, der kommer fra mange sider og er svære at forudsige.’ (11) Ved at identificere trusler som risici, giver de vestlige lande udtryk for, at de nye trusler ikke blot er nye, fordi de for nyligt er opstået. De nye trusler er en del af en ny måde at forstå sikkerhed på. Sikkerhed er ikke blot et spørgsmål om at opnå fred. Freden er sikret efter den Kolde Krigs ophør og har ingen udsigt til at blive truet. Sikkerhed er et spørgsmål om eliminere farerne for opretholdelsen af freden. Med denne opfattelse af sikkerhed kan Vesten ikke blot udelukke Rusland, som Tyskland blev udelukket efter Første Verdenskrig. Derfor er Rusland blevet søgt inddraget i spørgsmål om europæisk sikkerhed igennem det fælles råd mellem NATO og Rusland og gennem et utal af andre europæiske og internationale institutioner.
Konklusioner
Europa har forandret sig. Hvor det var kortsigtet af den britiske forsvarsstab at hellige sig politiopgaver i den tro, at Tyskland ikke ville udgøre en fare, har den danske Forsvarskommission formentlig ret, når den ser politiopgaver som det, der sikrer freden. Bag denne vurdering ligger to forskellige opfattelser af, hvilke sikkerhedspolitiske mål man kan stille sig, og hvilke midler man kan bruge for at opnå dem. Hvor Vesten efter Første Verdenskrig fandt, at der var fred og ingen fare, så længere Tyskland kunne holdes nede og ude af Folkeforbundet, mener Vesten i dag, at der er fred, men fare.
Freden er en grundlæggende betingelse for Vestens strategiske tænkning, men Vesten ser hele tiden freden truet. Det er positivt, fordi det gør Vesten opmærksom på, at Rusland ikke kan behandles som Tyskland blev det med Versailles-traktaten. Men det er også farligt, fordi det gør, at Vesten har en tendens til at betragte selv små trusler som et sikkerhedsproblem overfor hvilket, der skal handles. Siden afslutningen af den Kolde Krig har Vesten således interveneret flittigt i Europa og udenfor. Når selv mindre og fjerne problemer gøres til genstand for intervention, så bliver de begrænsede militære ressourcer, der er til rådighed, meget nemt prioriteret forkert med skæbnesvangre konsekvenser. Således valgte USA i 1991 at intervenere i Somalia i stedet for at sende styrker til Jugoslavien, der i NATO eller FN-regi kunne have administreret opbruddet af det splittede land. Somalia virkede som en nem opgave, mens Jugoslavien lignede et nyt Vietnam. Imidlertid endte det med, at Somalia blev en fiasko, der skræmte Amerikanerne - og dermed NATO - fra at intervenere i Jugoslavien, selvom situationen dér i mellemtiden var blevet langt mere alvorlig for opretholdelsen af freden i Europa. Da interventionen endelig kom først i Bosnien og siden i Kosovo blev det militære engagement langt mere omkostningsfiildt, end det ellers ville have været. Og i mellemtiden havde også danske soldater mistet deres liv i en halvhjertet FNoperation. A f disse begivenheder kan man drage en lære, der kan lære os mere i dag end afslutningen af Første Verdenskrig kan: At være politibetjent i en situation med fred og fare kræver stor politisk omtanke i anvendelsen af de militære midler.
Noter
1. Forsvarskommissionen, Fremtidens forsvar, Beretning fra Forsvarskommissionen, København, 1997.
2. Elizabeth Kier, Imagining War: French and British Military Doctrine Between the Wars, Princeton University Press, Princeton, NJ, 1997.
3. Holger H. Herwig, The First World War. Germany and Austria-Hungary 1914- 1918, Arnold, London, 1997.
4. Winston S. Churchill, The World Crisis. The Aftermath, Thornton Butterworth, London., 1929, p. 21.
5. Tysklands krigsmål er både beskrevet i Herwig, op. cit., og i Niall Ferguson: ‘The Kaiser's European Union: What if Britain had “stood aside” in August 1914?’, i hans Virtual History. Alternatives and Counterfactuals, Macmillan, papermac, London, 1997.
6. Mikkel Vedby Rasmussen: A Time for Peace, phd-afhandling, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, under udgivelse. Cf. Niall Ferguson, ‘The truce that lied’, i Financial Times, July 17/July 18, 1999.
7. Michael Mandelbaum, Statement before the Commitee o f Foreign Relations US Senate, The Debate on NATO Enlarge: Hearings before the Committee on Foreign Relations US Senate, samt Michael Mandelbaum, The Dawn of Peace in Europe, The Twentieth Century Fund Press, New York, 1996.
8. Johan Galtung, The Eastward NATO Expansion: The Beginning of Cold War //?, Copenhagen Peace Research Institute, Working Papers No. 26, 1997. Zbigniew Brzezinski, The Premature Partnership’, in Foreign Affairs, Volume 73, No. 2, 1994.
9. Woodrow Wilson, President Woodrow Wilson's War Message, as delivered on 2 April 1917.
10. Madeleine K. Albright, Statement before the Senate Foreign Relations Committee,, Washington DC, October 7, 1997, as released by the Office of the Spokesman. US Department of State.
11. NATO, The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999, Press Communiqué, NATO.
