NATO 75-år: Fra 'Massive Retaliation' til 'Flexible Response' - Udviklingen i NATO-strategi

Billede: Castle Bravo-testen af USAs første brintbombe (15 mt) indvarslede 'massive retaliation' æraen. US Department of Energy.

Af Iben Bjørnsson, lektor ved Institut for Strategi og Krigsstudier, Forsvarsakademiet.

Fra 1952 fandt NATO sin faste form og en række koncepter blev afløst af en mere strømlinet strategisk planlægning. Denne artikel beskriver udviklingen af Den Kolde Krigs to ”store” strategiske koncepter, MC 14/2 og MC 14/3, bedre kendt som Massive Retaliation og Flexible Response.¹

En artikel om denne periode kan tage mange former: man kunne se på politisk udvikling, teknisk udvikling og ikke mindst integration, udviklingen i organisations- eller styrkestrukturer eller de operative strategier for de forskellige flanker. Denne artikels tyngde vil blive lagt på den overordnede strategiudvikling, som den kom til udtryk i de strategiske koncepter, ’Massive Retaliation’ og ’Flexible Response’, der siden er blevet milepæle i NATOs udvikling og som hver især ikke blot markerer en distinkt periode i alliancens udvikling, men også afspejler de forskellige kontekster, den befandt sig i. Det er de strategiske koncepter, som udstikker retningen for resten af den militære planlægning, og det forekommer derfor som et naturligt sted at slå ned for at forstå NATOs udvikling under Den Kolde Krig. Det er dog også værd at bemærke, at dette var perioden, hvor NATO fik en politisk form og rolle.

For Danmarks vedkommende bød perioden på en balancegang mellem på den ene side ønsket om at holde en lav sikkerhedspolitisk profil med vægt på afspænding, men samtidig sikre den militære integration i alliancen, som var nødvendig for at være omfattet af den amerikanske sikkerhedsgaranti.²

NATO formes: Det nukleare fundament

1952 var året, hvor O’et blev puttet i NATO og der for alvor blev etableret og udviklet en organisation til at varetage de mange koordinerende opgaver. Dette blev vedtaget under topmødet i Lissabon i februar, hvorefter der blev etableret et permanent hovedkvarter i Paris (det blev flyttet til Bruxelles i 1966, da Frankrig trådte ud af alliancens militære del) samt en civil organisation til at varetage de politiske aspekter af militæralliance. Det var også ved denne lejlighed, at man oprettede generalsekretærembedet, som i første omgang gik til den britiske Lord Ismay. Med optagelsen af Grækenland og Tyrkiet blev NATOs sydflanke desuden betydeligt styrket.³

Herefter så organisationsstrukturen således ud:

Organisationsoversigt, 1952. NATO’s arkiver.

De militære kommandoer var organiseret således:

NATOs militære kommandostruktur i 1950’erne. Boston Rare Maps, formentlig oprindeligt produceret af NATO, at dømme efter grafik og skrifttyper, som optræder i ældre håndbøger.

På Lissabon-topmødet fastsatte NATO desuden specifikke styrkemål for medlemslandene. Disse mål (der dog siden blev nedjusteret) fik en enorm indflydelse på hvordan det danske forsvar blev struktureret, selvom Danmark aldrig fik udfyldt strukturen med en opfyldelse af målet.⁴

Lissabon-topmødet og udviklingerne op til det skete i høj grad i lyset af Korea-krigen, hvis betydning vel nærmest kan sammenlignes med den russiske invasion af Ukraine i 2022. Korea-krigen var den første af Den Kolde Krigs stedfortræderkrige. At disse siden nærmest skulle blive hverdagskost, stod ikke klart på daværende tidspunkt og der var en udbredt frygt for, at krigen skulle eskalere, udbrede sig eller blive nuklear og ende i en direkte konfrontation mellem supermagterne. Den førte til massiv oprustning, eskalering af Den Kolde Krig og reorientering af atlantisk og europæisk forsvar. I USA mere end tredobledes forsvarsbudgetterne og fire ekstra divisioner blev sendt til Europa.⁵ I Danmark medførte den en hastig fordobling af forsvarsbudgettet fra 1,7% af BNP i 1950 til 3,7 % i 1953.⁶

Dette skete i tandem med den teknologiske udvikling. I 1949 prøvesprængte Sovjetunionen deres første atombombe, og dermed var det nukleare våbenkapløb officielt i gang. USA’s præsident Truman iværksatte i 1949 en betydelig udvidelse af det amerikanske atomvåbenprogram og i 1950 besluttede hans administration at starte udviklingen af brintbomben, et kernevåben 1.000 gange kraftigere end en ”almindelig” atombombe af den type USA havde brugt i Hiroshima og Nagasaki.⁷ Hvor atombombers sprængkraft måles i kiloton (1.000 tons TNT), måles brintbombernes i megaton (1.000.000 tons TNT). USA udførte sin første brintbombesprængning i 1952 og sprængning af en levérbar bombe i 1954. Sovjetunionen fulgte trop i 1955. Dette var begyndelsen til den såkaldt termonukleare æra, som for alvor medbragte de apokalyptiske dommedagsforestillinger, man siden forbandt med atomvåben.⁸ Også på det nukleare område medførte Korea-krigen en markant udvidelse og eskalering af produktionen.⁹

Massive retailiation

Lissabon-topmødet resulterede som nævnt også i nogle meget ambitiøse konventionelle styrkemål for Europa. Så ambitiøse, at det allerede i løbet af et par år kom til at stå klart at de europæiske allierede ikke ville komme til at leve op til dem. Dwight D. Eisenhower, som havde været NATOs øverstkommanderende (SACEUR) i Europa i 1950-1952, blev USA’s præsident i 1953 og hans administration formulerede et ”New Look”: et forsvar der hvilede mindre på konventionelle og mere på nukleare styrker, hvilket tillod at begrænse de meget dyre konventionelle styrker i Europa, hvor Sovjetunionen forblev konventionelt overlegen. En nuklear strategi tillod simpelt hen mere ”bang for the buck” samt mindre engagement på land. Under ”New Look” blev nukleare våben et redskab på linje med andre og ikke mindst blev det udtalt, at forsvaret af Europa primært hvilede på den nukleare afskrækkelse og ”massive retaliatory power”. Denne formulering vandrede videre til NATOs opdaterede strategi om ”Massive Retaliation”, der normalt tidssættes til strategidokumentet MC 14/2 fra 1957, men som allerede kan ses i 1954-dokumentet MC 48.¹⁰

Selvom kernevåben havde været et element i europæiske NATO-øvelser siden i hvert fald slutningen af 1952, var det først med strategidokumentet MC 48, forfattet af NATOs militærkomité, at våbnene blev integreret i NATOs strategi. Som et ekko af New Look, hvilede MC 48 på et studie udført af en gruppe under SACEUR 1953-56, Alfred Gruenther, kaldet ”New Approach”. Hvor tidligere strategidokumenter udelukkende havde haft ”veiled references” til kernevåben, blev disse i MC 48, og i linje med New Look et militært værktøj på linje med andre.¹¹

Allerede i dokumentets formålsparagraf slås det fast, at den afskrækkelse, som var NATOs primære formål, bl.a. hvilede på, at Sovjetunionen fandt det troværdigt, at ”In the event of aggression they will be subjected immediately to devastating counter-attack employing atomic weapons.” (En note fastslog at der med ”atomic” mentes både atomare og thermonukleare våben, altså brintbomber). Introduktionen slog yderligere fast, at studiet hvilede på en formodning om, at både NATO og Sovjetunionen (Waszawapagten var endnu ikke dannet) inden for en overskuelig årrække ville have betydelige arsenaler af kernevåben og fremføringsmidler til deres rådighed, samt at dette ville ”drastically change the conditions of modern war”.¹²

Der var, hed det, en lille chance for, at Sovjetunionen ville holde et angreb konventionelt i det håb at NATOs svar ville forblive det samme, men, som MC 48 konkluderede, så hvilede NATOs evne til at forhindre, at Europa blev løbet over ende (”overrun”) på en øjeblikkelig anvendelse af både strategiske og taktiske nukleare styrker, uanset arten af det sovjetiske angreb (grundet deres konventionelle overlegenhed i Europa). Da Sovjetunionen måtte indse dette, vurderedes det, at også de ville indlede et angreb med nukleare våben, men MC 48 opererede altså også med nuklear gengældelse på et konventionelt angreb.¹³ Desuden vurderede Militærkomitéen, at Sovjetunionen ville benytte sig af et uvarslet overraskelsesangreb for at bevare initiativet og der således ikke ville være en foregående periode med eskalering eller opmarch.¹⁴ NATO måtte således have kampklare atomstyrker i Europa som umiddelbart ville kunne gengælde et sådant angreb.¹⁵

Derfor vurderede Militærkomitéen også, at de første 30 dage (eller mindre) ville være afgørende for krigens udfald, modsat en ”normal” krig, hvor eskaleringen og ødelæggelsen ville komme gradvist. I denne periode ville der finde en nuklear udveksling sted med ”maximum destruction” og den nation, som stod stærkest i (eller efter) denne udveksling ville være krigens vinder – også selvom der kunne komme en efterfølgende og opfølgende fase. Der var altså to primære mål: at overleve et indledende atomart angreb og være i stand til at gengælde det, og et sekundært: at kunne omgruppere og kæmpe videre efterfølgende, om nødvendigt. Militærkomitéen udtalte dog ligeud, at den ikke havde studeret hvordan operationer i den efterfølgende fase skulle udspille sig – og hvis man kom sejrrig ud af den første atomare udveksling, lader det til at have betydet mindre og/eller være et spørgsmål om det muliges kunst. Det krævede dog, at man havde bevaret kontrol med luft og sø, da den efterfølgende strategi ville indgå fortsatte angreb på sovjetisk industri, kommunikationslinjer og kommandocentraler for at forhindre en genmobilisering (luft). Særligt angrebene mod kommandocentraler blev anset for vigtige, idet man regnede med at lavere niveauer i det autoritære sovjetiske system – militært som civilt – ikke ville fungere uden klare direktiver oppefra. Her nævntes også muligheden for et befolkningsoprør. Hvor den første fase måtte kæmpes med midler allerede stationeret i Europa, ville den fortsatte kampevne afhænge af mulighederne for at få amerikanske forsyninger frem (sø).¹⁶

NATOs opgaver i dette lys var følgende: a) effektive efterretninger om sovjetiske kapabiliteter, intentioner og operationer; b) at sikre de atomare styrker i Europa via varslingssystemer, luftforsvar, forbedrede efterretnings- og kommunikationskapabiliteter og en spredning af den atomare slagstyrke; c) bevare en umiddelbar atomar gengældelseskapabilitet; d) at udvikle stående styrker i Europa, med en integreret nuklear kapabilitet, deployeret i dybden.¹⁷

Med det sidste punkt, tog strategien forskud på en anden udvikling, nemlig Vesttysklands genarmering og optagelse i NATO, og dermed også ”forward defence” konceptet (i kan læse mere om "forward defence" HER), som blev fuldbragt i 1963 (Vesttyskland blev optaget i maj 1955 og Bundeswehr etableret i november samme år). Nødvendigheden af vesttysk NATO-medlemskab og genarmering med integreret atomar kapabilitet blev nævnt flere steder i dokumentet som afgørende for strategien, og var den del af ”forward defence”, der i dokumentets begyndelse blev udlagt som et af NATOs primære formål. Selv for et forsvar af den ”bagerste” Rhin-Ijssel-linje (se fig 3), var Vesttysklands armering nødvendig, hed det.¹⁸

Forward Defence. NATO’s arkiver.

Konklusionen var, at en krig formentlig ville blive afgjort i de første 30 dage, at overraskelsesmomentet ville spille en rolle, samt at det derfor var nødvendigt både at være nukleart overlegen og samtidig i stand til at udføre massive nukleare gengældelsesangreb. Det krævede et avanceret varslingssystem og kampklare atomart integrerede styrker, som kunne overleve et angreb – og, ideelt, et genbevæbnet og NATO integreret Tyskland.¹⁹

Strategien frembød to større problemer, nemlig luftforsvar og maritime kommunikations- og forsyningslinjer (kontrollen med luft og sø), der blev genstand for separate studier.²⁰

Som en krølle på MC 48, skal det nævnes, at det også førte til grundlæggelsen af det civile beredskab, som adskilte sig fra de allerede eksisterende civilforsvar. Hvor civilforsvar har til formål at afbøde skade på mennesker og materiel, sigter civilt beredskab efter at sikre samfundets (defineret som regeringens) overlevelse samt videreførelse af dets institutioner og funktioner. I erkendelsen af, hvad en krig i denne skala ville kræve af infrastrukturelle forudsætninger (herunder regeringers overlevelse, forsyninger, flygtningehåndtering, osv.) grundlagde NATO i 1955 på amerikansk initiativ Seniorkomiteen for Beredskabsplanlægning (Senior Committee for Civil Emergency Planning) til at koordinere en række nationale tiltag på de forskellige områder. Komiteen fik samme redskab til sin rådighed som det militære område, nemlig årlige reviews, hvor medlemslandenes krigsberedskab blev målt på en række parametre, og der blev udpeget områder, som skulle forbedres. Dette var den direkte årsag til, at Danmark fik en lov om civilt beredskab i 1959 (udover den eksisterende lov om civilforsvar fra 1949).²¹

MC 48/1 fra december 1955 fulgte op på nogle af de elementer, der blev udlagt i MC 48. Først og fremmest at ”forward defence” konceptet, som var blevet lanceret i MC 48, ikke kunne implementeret fra midten af 1957, som ellers tiltænkt, grundet forsinkelse i genbevæbningen af Vesttyskland (det blev endeligt i 1963, se fig. 3).²² For strategien understregede dette desuden vigtigheden af et forbedret varslingssystem, et højt beredskabsniveau, stående styrker i henhold til styrkemål, beskyttelse af atomare styrker og evnen til at overleve et nukleart angreb.²³ Det uddybede desuden luft- og søproblemerne. De første søgtes løst ved en omstrukturering og yderligere studier, hvor det andet søgtes løst ved en maritim strategi, der hvilede på at nægte adgang ”ved kilden” – det vil sige intet sovjetisk gennembrud til NATOs område fra Arktis, Østersøen eller Sortehavet.²⁴ Der var desuden overlap til civile og logistiske forhold. Også på landjorden anbefalede MC 48/1 et større fokus på logistisk støtte og (spredte) reserver.²⁵ Dokumentet uddybede også spørgsmålet om den anden eller opfølgende fase i en krig – dog primært ved en erkendelse af, at dette ville ske under forhold, som der ikke fandtes erfaring med eller præcedens for, hvorfor konkret planlægning eller vurdering være svært. Der ville formentlig blive behov for opfølgende operationer, både til lands til vands og i luften. Derudover beskrives deres mål ikke nærmere. Igen fastsloges, at den bedste fordel ville vindes ved at overleve og stå stærkest efter den første fase på maksimum 30 dage.²⁶ Her blev det civile beredskab, først og fremmest spørgsmålet om regeringens overlevelse, men også kommunikation, transport, medicin, mad og vand og endelig befolkningens moral nævnt som vigtige forudsætninger for at kunne overleve et angreb.²⁷ Også dette var forbundet med spørgsmålet om logistik, varsling og kommunikationslinjer.

'Massive Retaliation' gøres officiel

MC 48’s officielle navn var ”The Most Effective Pattern of NATO Military Strength for the Next Few Years” og var teknisk set mere et planlægningsdokument end et strategisk koncept, om end det, som Pedlow skriver, udstak en strategisk linje, mens en revision af det tidligere strategidokument MC 14/1 var undervejs. I maj 1957 var det nye strategidokument klart under navnet MC 14/2 og skulle aligne officiel NATO-strategi med MC 48 og 48/1. Af samme grund er det måske mest korrekt at sige, at Massive Retaliation først blev officiel NATO-doktrin i 1957, selvom strategien altså ikke bare var lagt i støbeskeen, men stort set formuleret allerede. MC 48 og 48/1 blev afløst af MC 48/2 som anviste implementeringen af 14/2.²⁸ Herefter løb strategidokumenterne i to spor: et overordnet strategisk koncept samt et støttedokument der anviste implementering (se fig. 4).

De to spor i udviklingen i NATO-strategi 1949-99: koncept og implementering. NATO.

I sagens natur indeholder MC 14/2 og MC 48/2 således også en del gengangere og gentagelser fra MC 48 og 48/1. Vigtigst var måske den praktiske implikation, nemlig at strategien nu var operativ og dermed autoriserede NATOs øverstbefalende til at lægge den til grund for videre planlægning og operationer.²⁹

Grundlaget var stadig afskrækkelsen, som hvilede på en antagelse om, at en krig ville blive nuklear og total i sin karakter og afgjort i en relativt kortvarig første fase, maksimum 30 dage, men formentlig hurtigere. Da de nukleare våben var afgørende for NATOs evne til at forhindre Europa i at blive løbet over ende, måtte NATO stadig være parat til førstebrug. Det blev også stadig anslået, at det var i denne fase vinderen blev fundet, hvorfor fasen skulle prioriteres med stående styrker med nuklear kapabilitet.³⁰ Om en opfølgende fase hed det blot, at der ville blive tale om ’A longer period of indeterminate duration for reorganization, resupply and the accomplishment of necessary military tasks leading to a conclusion of the war.”³¹
Ud over den nukleare gengældelseskapacitet kom de såkaldte ”shield forces”, der (også nukleart) skulle forsvare NATO’s territoriale integritet så fremskudt som muligt.³² Et højt beredskab, tidlig varsling, et fælles  system af beredskabsgrader, en robust kommandostruktur, et effektivt luftforsvar, spredning af styrker og logistisk støtte var alle blandt de tiltag, der skulle bruges i at implementere strategien.³³ For de enkelte værns vedkommende blev hovedopgaverne opregnet som følger.

Hær: fremskudte stående styrker med nukleart beredskab og evne til at modgå mindre hændelser. Landstyrkerne skulle være i stand til at holde og forsvare vitale områder i længere tid uden forstærkninger. Ligeledes bar de hovedbyrden i forsvaret af NATOs grænseområder.³⁴

Flåde: Deltage i den første fases nukleare udveksling, blokere for sovjetisk adgang til maritime NATO-områder (area denial) samt beskytte og opretholde forsyningslinjerne til søs.

Flyvevåben: Udføre en øjeblikkelig (nuklear) modoffensiv mod fjendtlige kapabiliteter ”at the source” samt luftforsvar og støtte til land- og søoperationer. Styrken måtte bestå af både kampfly og missiler.³⁵

For den opfølgende fases vedkommende gjaldt, at den måtte bestå af reorganisering, rehabilitering og samling af tilbageværende tropper, men at man måtte regne med kraftigt reducerede ressourcer at mobilisere ud fra. Operationerne i denne fase blev fortsat karakteriseret som umulige at forudsige og maritime operationer, særligt med u-både, blev nævnt som en kapacitet, der kunne forlænge krigen.³⁶ Kommunikations- og forsyningslinjer til søs blev herunder fortsat anset som afgørende i den henseende og det samme gjorde medlemslandenes evne til internt at modstå angreb, sabotage, mv.³⁷ Grundet atomkrigens krigens totale natur var der i højere grad end tidligere lagt vægt på de samfundsmæssige og civile foranstaltninger, eller som det hed, atomkrigen frembød ”entirely new problems from those experienced in past wars, not only of a military nature but political, economic and psychological as well.” Derfor måtte et led i krigen også være at bevare ”order on the home fronts” ved at bevare regeringens kontrol med landet, herunder opbygge en decentral regeringsorganisation, der kunne overleve en atomkrig – hvilket i Danmark bl.a. fik udtryk i REGAN (regeringsanlæg) Øst og Vest.³⁸

Selvom der således var en fastsættelse af det massive nukleare gengældesangreb som NATOs primære forsvarsmekanisme – også mod et konventionelt angreb –, var der alligevel åbninger og nuanceringer, der pegede imod andre typer af konflikter, hvilket blev slået fast allerede i introduktionen. Herunder var f.eks. begrænsede militære operationer fra Sovjetunionens side, ”infiltrations, incursions or hostile local actions in the NATO-area” enten med åben eller skjult støtte fra Sovjetunionen – det som både dengang og i dag kendes som gråzonekrigsførsel. Her tillod MC 14/2 et afvejet svar efter omstændighederne, nemlig at NATO umiddelbart tog til genmæle uden nødvendigvis at ty til atomvåben, men dog under forudsætning af at være klar til det. Dette kunne være, hvis der var udsigt til, at en sådan konflikt blev udvidet eller forlænget ”since in no case is there a NATO concept of limited war with the Soviets”. Denne formulering gik igen i MC 48/2, der dog også nævnte, at en vis fleksibilitet måtte være til stede.³⁹ Det var altså en meget smal sprække i ”Massive Retaliation” konceptet – men den var der.⁴⁰

En anden afstikker fra den totale krig i Europa, var sovjetisk indflydelse udenfor NATO-lande samt omtalen af at nogle NATO-lande kunne have brug for at bruge deres styrker ”to meet defence commitments elsewhere”. Her spøgte formentlig frihedsbevægelser og begyndende afkolonisering i særligt England og Frankrigs kolonier – Algeriet er således nævnt som et vigtigt område for NATO i et bilag, der opregner de forskellige geografiske områders strategiske betydning.⁴¹

Detaljerne i bilaget vil der ikke blive gået i dybden med her, blot skal det nævnes, at det for Danmarks vedkommende var opgaven først og fremmest at lukke for adgangen fra Østersøen til Atlanten, men også at bidrage til forsvaret af centralregionen og fungere som udgangspunkt for operationer i og over Østersøen.⁴²

Generelt var Danmarks forhold til ’Massive Retaliation’ dog mildest talt dobbelt. Danske politikere men, at Danmark var fuldt og helt afhængigt af den amerikanske sikkerhedsgaranti og såkaldte ’atomparaply’ for afskrækkelse. På samme tid ønskede de ikke at blive involveret i en massiv nuklear udveksling på dansk jord og forsøgte sammen med Norge at opbløde ’Massive Realiation’ doktrinen i NATO. Danmark (ligesom Norge) sagde således nej tak til stationering af kernevåben i 1957 som opfølgning på nej’et til amerikanske baser i 1953 (disse forbehold gjaldt ikke Grønland). Dette skete både ud fra et politisk ønske om ikke at provokere Sovjetunionen og blive mål for dets atomvåben i en krig, men også ud fra en vurdering af, at det ville have begrænset militær værdi, da sandsynligheden for at allierede forstærkninger ville nå frem i tide på dette tidspunkt, var lav.⁴³

Der blev dog oprethold en ’nødline’ til NATOs nukleare strategi, nemlig muligheden for at ændre på denne politik i en krisesituation samt for at udstyre danske NIKE og Honest John-missiler med atomsprænghoveder.⁴⁴

Flexible Response

Ifølge Pedlow var der nogen utilpashed med Massive Retaliation allerede fra det blev officiel doktrin i 1957. Eisenhower selv skulle ikke have været begejstret for begrebet, men MC 14/2 blev også fulgt op af begivenheder, som satte spørgsmålstegn ved strategien. Sovjetunionen fik i 1957 held til for første gang at sende en satellit i kredsløb om jorden, og derfra var det blot et spørgsmål om tid, før interkontinentale ballistiske missiler – ICBM – ville være en realitet. For USA’s vedkommende flyttede det en atomar krig fra Europa til det nordamerikanske hjemland og europæiske allierede stillede spørgsmål ved om USA, med de udsigter, stadig ville være villig til at indgå i en total krig. Desuden gjorde pågående kriser omkring Berlin fra 1958 (kulminerende med murens opførelse i 1961), spørgsmålet om lokale kriser/konflikters eskalation til total krig påtrængende. Endelig overtog John F. Kennedy præsidentembedet i USA i 1961, og under ham voksede en mere fleksibel tilgang frem – Cubakrisen satte spørgsmålet om en total atomkrig yderligere på spidsen.⁴⁵ Kennedys forsvarsminister, Robert McNamara lancerede allerede i 1962 ideen om en mere fleksibel strategi, som var mindre afhængig af nukleare våben og hævede tærsklen for deres brug. Dette ville dog samtidig indebære en konventionel oprustning i Europa.⁴⁶ Særligt Frankrig accepterede ikke de nye tanker og spørgsmålet ramte derfor dødvande indtil Frankrig trak sig fra NATOs militære struktur i 1966. Fra da af kom der til gengæld skred i forhandlingerne. I maj 1967 fik Militærkomiteen til opgave at udarbejde et nyt strategisk koncept og dette var klar i september. Den endelige version blev godkendt som MC 14/3 i januar 1968 og fulgt op af implementeringsdokumentet MC 48/3 i 1969.⁴⁷

At strategien nu var helt lagt om, blev klart allerede fra MC 14/3’s erklærede formål, som var at møde en bred vifte af aggressioner rangerende fra hemmelige operationer til fuld atomkrig med et ”adequate response”.⁴⁸ At afstemme reaktioner efter omstændighederne, løber som en rød tråd gennem hele dokumentet. Afskrækkelsen var stadig grundstenen, men man regnede ikke med, at Sovjetunionen ville starte en storkrig med vilje eller risikere handlinger, der kunne eskalere til atomkrig. Hvor afskrækkelsen under Massive Retaliation havde hvilet på truslen om total atomkrig, blev det nu uforudsigeligheden, der blev anset som afskrækkende – altså at Sovjetunionen ikke kunne være sikre på, hvad et svar på aggression ville være.⁴⁹ MC 14/3 udstak tre muligheder: ”direct defence”, der mødte aggression med samme niveau, som det blev begået, ”deliberate escalation”, der kunne være både konventionel og nuklear og i sidstnævnte tilfælde begrænse sig til f.eks. demonstration eller udvalgte mål, og ”general nuclear response”, som var den ”ultimative” respons. Sidstnævnte blev omtalt som noget, der i så fald ville blive ”påtvunget” NATO i tilfælde af et større atomart angreb fra Sovjetunionens side.⁵⁰ MC 48/3 advarede dog også om at hvor en eskalering med taktiske nukleare våben både kunne afskrække en aggressor yderligere, kunne det også gøre en konflikt sværere at kontrollere.⁵¹

Man reserverede sig altså fortsat første brug, hvis man anså det for nødvendigt, men på et lavere niveau. Atomvåben burde generelt ikke tages i brug før politiske, økonomiske og konventionelle muligheder var udtømt og også her skelnedes der mellem niveauer med taktiske og strategiske atomvåben.⁵² Med hensyn til varslingstider gik man også bort fra det ”rene” uvarslede angreb som mest sandsynligt og opererede i stedet med både dette og muligheden for en periode med stigende spænding før aggression. I overensstemmelse med Flexible Response-princippet måtte NATO være forberedt på begge dele, hvilket fortsat stillede store krav til kontrol og varsling.⁵³ Dette resulterede i det største fælles infrastrukturprojekt under Den Kolde Krig, NATO Air Defence Ground Environment (NADGE), bestående af en kæde af 84 radarstationer, samt kontrol- og varslingscentre. Det blev godkendt i 1960, stod færdigt med 84 stationer i 1973 og vedblev at blive opdateret gennem Den Kolde Krig. Det blev i 1980’erne suppleret af NATO Airborne Warning and Control, AWACS som sammen udgjorde rygraden i NATOs luftforsvar.⁵⁴

Denne bredere og mere nuancerede vifte af både angrebs- og forsvarsmuligheder krævede en lige så bred vifte af kapabiliteter. Stående fremskudte styrker med nukleare kapabiliteter i højt beredskab var fortsat en central komponent.⁵⁵ Men der blev nu også stillet større krav til opbygning af nationale konventionelle styrker samt forstærkningstyrker.⁵⁶ Det hed f.eks. at eskalering til nuklear brug bl.a. ville afhænge af den enkelte nations evne til at imødegå et angreb konventionelt.⁵⁷ McNamaras ønske om at skære ned på USA’s troppetilstedeværelse i Europa taget i betragtning, fornemmer man næsten et lille stik til de europæiske allierede som (stadig) ikke opfyldte deres styrkemål.⁵⁸

Til gengæld opererede man ikke længere med et krigsforløb, som blev afgjort i de første (op til) 30 dage. Her hed det nu, at selv en ”major nuclear exchange” var svær at forudsige og det samme var en efterfølgende periode. Dog var forsyningslinjerne til søs stadig af stor vigtighed, hvis det kom dertil og det samme var de civile ”survival measures” samt opretholdelsen af lov og orden. Til gengæld skulle NATO ikke længere reservere styrker til en periode efter en større nuklear udveksling.⁵⁹

Som noget nyt var der i MC 14/3 indført tættere politiske konsultationer mellem NATOs politiske og militære ledere samt politiske konsultationer forud for deres brug, hvis omstændighederne tillod dette.⁶⁰ Dette var konsekvens af to udviklinger: den første, en rapport fra de ”tre vise mænd”, udenrigsministrene fra Norge, Italien og Canada, der blev godkendt i slutningen af 1956 og anbefalede tættere politiske relationer og konsultationer – dette skete i lyset af sovjetiske forhandlingsudspil og Suez-krisen tidligere på året, der havde skabt uenighed mellem England og Frankrig på den ene side og USA på den anden.⁶¹ Den anden var oprettelsen af Nuclear Planning Group i 1967, efter kuldsejlede planer for en multilateral atomslagstyrke (multilateral force, MLF). NPG tjente til at ”demokratisere” og bedre koordinere NATOs nukleare planer samt doktrinerne for anvendelse.⁶²

NATOs civile og militære struktur, 1969. NATO Facts and Figures.

MC 14/3 gav, ligesom sin forgænger, også plads til et afsnit om ’out-of-area’ konflikter samt det forhold, at nogle NATO-lande kunne afse tropper til sine kolonier, eller som det noget mere tilsløret hed, ”certain NATO nations” kunne ”permit action to meet limited military situations outside the NATO area.”⁶³

MC 48/3 angav en række tiltag nødvendige for at implementere konceptet, herunder efterretninger, tidlig varsling, ”command, control and communications”, konsultationer i tilfælde af varslingstid, højt beredskab, fleksibilitet, offensive kapabiliteter (i tilfælde af eskalering), luftforsvar, øjeblikkeligt svar på aggression både med nationale styrker og forstærkning, mobilisering og styrkeudvidelse, samfundssikkerhed, logistik og infrastruktur – eller, som det hed ”a full spectrum of military possibilities.”⁶⁴

På det politiske område blev Flexible Response fulgt af vedtagelsen af en dobbelt strategi indeholdende både afskrækkelse og afspænding, som en markør på den generelle forbedring i forholdet mellem Sovjetunionen og USA, der indfandt sig efter Cubakrisen. ”Deterrence and defence” blev i disse år erstattet af ”deterrence and détente”.⁶⁵

Danmark var blandt de lande, der gik forrest i afspændingsbestræbelserne. Hvor man havde været mildest talt utilpas ved ’Massive Retaliation’, stemte ’Flexible Response’ meget bedre overens med danske prioriteter og ikke mindst ønsker om at undgå at blive del af en nuklear udveksling. Det i en sådan grad at ’Flexible Response’ blev direkte nævnt som grundlaget for dansk strategi i vedtagelsen af forsvarsloven af 1973 – en ære der aldrig var tilkommet ’Massive Retaliation’.⁶⁶

Flexible response var så fleksibel, at den kunne rumme forskellige operationelle koncepter og forblev således gældende under resten af Den Kolde Krig (strategien blev først afløst i 1991). og først afløst i 1991. Med sine 23 år var det NATO’s længst gældende strategiske koncept.⁶⁷

Af udviklinger inden for Flexible Response rammen kan nævnes, at man i 1980’erne begyndte at udvikle et koncept kendt som ”follow-on forces attack” (FOFA) for at kunne holde en krig konventionel og dermed bevare fleksibiliteten. NATOs styrker blev anset for tilstrækkelige til at kunne imødegå et initialt angreb fra Warszawapagen, men det måtte forventes, at også Sovjetunionen ville forsyne sine allierede med forstærkninger, der kunne følge hurtigt op på de første kampe (follow-on forces). Eftersom disse kunne nå frem til en europæiske kampplads hurtigere end amerikanske forstærkninger, begyndte man i NATO at tænke over, hvordan man ville kunne angribe disse styrker i dybden, altså inde på Warszawapagtens territorium, før de nåede frem. Dette stillede avancerede teknologiske krav og et (langtids-)planlægningsgrundlag før konceptet blev vedtaget i 1984. Konceptet fik dog også kritik fra Sovjetunionen og europæiske oppositionspolitikere for at være for aggressivt og potentielt eskalerende. I slutningen af 1980’erne havde man stadig ikke teknologien til at implementere det, og siden løb begivenhederne fra det.⁶⁸

NATOs vej mod post-koldkrigs raison d'etre

Den Kolde Krig var en periode med store udsving samt teknologiske kvantespring og dette afspejledes i strategiudviklingen. Når man ser tilbage, virker et koncept som Massive Retaliation unødigt voldsomt, og der blev da også stillet spørgsmål ved dets hensigtsmæssighed nærmest fra begyndelsen. Det må dog også bedømmes i sin militære og strategiske kontekst: et tidspunkt hvor styrkeopbygningen i Europa haltede, den termonukleare revolution gjorde omfattende ødelæggelser nemmere, billigere og mere tilgængelige, og hvor man stadig regnede med, at Vesten havde en vis nuklear overlegenhed i forhold til Sovjetunionen. Ikke desto mindre blev konceptet kortlivet med dets knap 10 år som officiel gældende doktrin, og det blev reelt afskaffet af Robert McNamara i 1962.

Flexible Response forekommer som en mere afbalanceret løsning på en konflikt, der kunne tage mange former og i sig selv indeholde forskelligartede doktriner og koncepter. Afgørende var, at den nukleare option gik fra at være første til sidste valg. Perioden med Flexible Response var også præget af en stadig tættere integration i NATO; militært, men også politisk, teknisk, videnskabeligt. Særligt på det politiske område fremstod NATO i højere og højere grad som en samlet spiller, særligt med implementeringen af 1960’erne og 1970’ernes afspændingspolitikker.

Først og sidst hvilede NATOs strategiske koncepter i perioden dog på afskrækkelsen som fundament – med vægten lagt først på nuklear og siden konventionel afskrækkelse (dog bakket op af den nukleare option). Både Massive Retaliation og Flexible Response var versioner af, hvad man på gældende tidspunkt mente ville være den mest troværdige afskrækkelse. Man regnede også som udgangspunkt med, at den virkede: sandsynligheden for et sovjetisk angreb blev i begge koncepter anset for at være lav, og risikoen for en krig som resultat af en misforståelse eller fejlberegning som værende lige så præsente – hvilket Flexible Response også i højere grad tog højde for.

I en dansk kontekst er det bemærkelsesværdigt, at selvom NATO-medlemsskabet blev afgørende for udviklingen af dansk forsvar, var man fra politisk hold endog meget tøvende overfor at acceptere ’Massive Retaliation’. I stedet søgte man at holde Danmark udenfor en eventuel krig(splanlægning) med kernevåben. Ikke desto mindre havde man en taktisk livline til den nukleare option og lænede sig i øvrigt fuldt og helt op af den atomare afskrækkelse. Der er dog ingen tvivl om at ’Flexible Response’ passede bedre til i hvert fald det danske politiske temperament.

Afslutningen på Den Kolde Krig vendte mange ting på hovedet – bl.a. blev det strategiske koncept fra 1991 offentligt, i modsætning til de tidligere, som illustration af det forbedrede øst-vest forhold, som også gjorde, at NATO nu gik ind i en ny æra, hvor man på nogle punkter kom ud i en identitetskrise. Alliancens fokus blev nu rettet mod de tidligere Warszawapagts lande i Østeuropa med henblik på at udvide alliancen og senere de såkaldte out-of-area operationer med henblik på at legitimere den. Begge dele vil blive behandlet i senere i denne arikelserie.