Af Lykke Friis, seniorforsker ved Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI).
Indledning - EU’s nye sikkerhedspyramide (1)
Helsingfors-topmødet i december 1999 udgør et vendepunkt i EU's sikkerhedspolitik. Med beslutningen om at oprette en udrykningsstyrke på 50-60.000 mand har EU taget de første spæde skridt hen imod en 'hård' sikkerhedspolitik. Selvom der p.t. ikke er nogen, der forventer, at EU vil gribe ind i større militære konflikter, vil militær krisestyring fremover indgå i EU's sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Især i Danmark har dette allerede fået kritiske røster til at hævde, at EU har nedprioriteret den 'bløde', civile sikkerhedspolitik og i stedet har 'militariseret' sin udenrigspolitik. Rettes blikket mod den del af Helsingfors-topmødet, som berørte udvidelsen, står det imidlertid hurtigt klart, at denne vurdering er forenklet. Som det følgende vil vise, er den bløde sikkerhedspolitik på ingen måde glemt. Også på udvidelsesområdet var Helsingfors-topmødet nemlig et vendepunkt: Efter konflikten i Kosovo er EU-landene kommet til den erkendelse, at den ultimative bløde sikkerhedspolitik - optagelsen af nye lande - er det eneste, der på længere sigt kan forebygge en konflikt som den i Kosovo. I stedet for at indtage en 'bogholderholdning', hvor kun de lande, som her og nu opfyldte samtlige medlemskabskriterier kunne lukkes ind i optagelseslokaleme, skiftede EU strategi og åbnede optagelsesforhandlinger med samtlige ansøgerlande. Faktisk kan man gå så vidt som til at hævde, at EU på udvidelsesområdet er vendt tilbage til sine rødder. Mens EF-integrationen i de første mange år fungerede som den ramme, der kunne få Tyskland og Frankrig til at begrave stridsøksen, er målsætningen i 1999-2000, at EU skal udgøre en lignende ramme for Central- og Østeuropa og ikke mindst de syd-østeuropæiske lande omkring Kosovo-regionen. Eller for at citere den politiker, der mere end nogen anden har plæderet for, at EU skal vende tilbage sine rødder, Tysklands udenrigsminister Joschka Fischer:
- 'Kosovo-konflikten har rykket udgangspunktet for den europæiske integrationsproces tilbage i centrum for vor opmærksomhed, nemlig oprettelsen af en europæisk fredsorden', (F ischer, 1999).
I stedet for at nedprioritere den bløde sikkerhedspolitik har EU nu på én og samme tid opprioriteret både udvidelsen og oprettelsen af en forsvarsdimension. Resultatet er, at EU’s nye sikkerhedspolitik fremstår som en pyramide. Det bærende lag i pyramiden er udvidelsen. Perspektivet om optagelsen i Unionen er det sikkerhedsinstrument, som skal forebygge, at konflikter opstår. Hvis dette - af den ene eller anden grund - mislykkes, kan EU gå et trin højere op i pyramiden og gribe til politiske- og økonomiske sanktioner. Netop fordi EU fremover, i toppen af pyramiden, vil være udstyret med en militær dimension, er håbet, at de forskellige sanktionsmuligheder vil have en større effekt end tidligere. Hvis ikke landene i EU's omgangskreds slår ind på en acceptabel kurs, vil de således fremover løbe den risiko, at EU rent faktisk griber til militær handling. Hovedformålet med denne artikel er at se nærmere på fundamentet i 'sikkerhedspyramiden’, EU's udvidelse. Artiklen falder i fire dele. Den første del giver en kort introduktion til udvidelses-fænomenet: Hvorfor har udvidelser traditionelt været så vanskelige at gennemføre? Anden del ser på, hvordan EU's udvidelsesproces har udviklet sig lige fra det afgørende topmøde i København i 1993 op til Helsingfors. Artiklens tredje del analyserer, hvilke konsekvenser Helsingfors-topmødet vil få for den samlede udvidelse. Afslutningsvis vendes blikket kort mod Danmark: Hvordan vil udvidelsesbeslutningeme i Helsingfors påvirke dansk Europa-politik?
EU-udvidelse - en kamp over tre runder
Historisk set har udvidelsesforhandlinger altid været møjsommelige og ikke mindst dramatiske. F.eks. tog det hele 80 måneder, før Spaniens og Portugals optagelse var på plads. Selv Sveriges, Østrigs og Finlands optagelse var ingen dans på roser. På papiret tog forhandlingerne med disse veludviklede lande ganske vist kun lidt over et år. Hvis man dertil lægger, at landene nogle år forinden reelt havde brugt to år på at forhandle om optagelse i det indre marked (EØS-aftalen), bliver der også her tale om et længere forløb (DUPI, 1997: 14-15). Hovedårsagen til, at udvidelser pr definition er så vanskelige er, at de i princippet udgør en systemtransformation (Friis, 1999). Hver gang EU udvider, påvirkes systemets opbygning, diverse politikområdef og ikke mindst økonomien. Billedligt set fremstår en udvidelse som en kamp over tre runder. For at EU kan optage et nyt land skal EU-medlemsstateme for det første igennem en forfatningskamp: Hvordan skal det nye medlem repræsenteres i EU-institutioneme, og hvordan påvirker denne repræsentation den hårfine balance mellem f.eks. de store og små lande eller mellem Frankrig og Tyskland? For det andet skal EU-landene udkæmpe en kamp om EU's politikker. Hver gang EU udvider, optages der lande, som ønsker, at EU fremover også skal beskæftige sig med emner, som ligger disse lande specielt på sinde. F.eks. var Grækenland stærkt interesseret i, at EU også skulle have en olivenoliepolitik. Finland arbejdede for, at EU skulle have en mere markant Ruslandspolitik. Hvis EU skal beskæftige sig med nye emner, er der imidlertid altid en fare for, at de gamle medlemmers politikområder kommer i klemme. Et godt eksempel er her de sydeuropæiske landes frygt for, at optagelsen af EFTA-landene ville blive på bekostning af EU's engagement i Middelhavsområdet.
For det tredje indebærer udvidelser også en klassisk kamp om regningen: Hvem skal betale mere til EU's budget, når der optages mindre velstående lande? I de sidste år. er denne del af udvidelseskampen blevet vanskeliggjort af, at Tyskland efter genforeningen ikke længere er villig til at påtage sig ekstraregninger i EU-regi. Studerer man på den kommende udvidelse, kommer man ganske hurtigt frem til, at denne udvidelse vil blive endnu vanskeligere end de tidligere. For det første er ansøgerkøen væsentlig længere end tidligere. Som det fremgår af boks 1, har hele 13 lande søgt om medlemskab samtidig med, at flere står på spring.
Boks 1: EU’s udvidelsesrunder og den nuværende ansøgerkø
For det andet skal EU denne gang optage lande, som på grund af deres kommunistiske arv er mere tilbagestående end de tidligere ansøgerkandidater. Endelig kommer man ikke uden om, at udvidelsen også vanskeliggøres af, at EU efter fire optagelsesrunder, hvor medlemsstaterne primært har forsøgt sig med små tilpasninger, er kommet til en fase, hvor der kræves større justeringer. Det er trods alt vanskeligt at blive ved med at optage lande i en institution, som oprindeligt var oprettet til seks lande - uden at lægge institutionen op på tegnebrættet igen.
Fra København til Helsingfors - fra den lille til den store forhandlingsåbning
Netop på grund af de forprogrammerede vanskeligheder ved denne udvidelsesrunde valgte stats- og regeringscheferne at gå langsomt frem. Dette skyldtes også, at opmærksomheden i de første år efter Berlinmurens fald reelt var rettet mod et andet sikkerhedspolitisk problem, nemlig det tyske spørgsmål. Da en løsning på dette problem udgjorde hele fundamentet for EF-integrationen, var prioriteringen klar: Først skulle det tyske spørgsmål besvares; derefter kunne blikket for alvor rettes mod Central- og Østeuropa. Reelt var det derfor ikke overraskende, at gennembruddet i udvidelsesprocessen først kom i juni 1993 på Det Europæiske Råds møde i København (DUPI, 1997: 94). For første gang slog stats- og regeringscheferne fast, at central- og østeuropæisk optagelse var en EU-målsætning, og at landene kunne blive optaget, når de opfyldte medlemskabskriterieme. Bl.a på grund af nødvendigheden af at afholde en regeringskonference, der især skulle forsøge at gøre EU's institutioner modtagelsesklare til de nye lande, skulle der gå endnu fire år, før EU på Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 besluttede, at EU kunne indlede optagelsesforhandlinger med de første seks ansøgerlande (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern). De resterende ansøgerlande, Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Bulgarien måtte imidlertid først gøre flere fremskridt, før de kunne lukkes ind i forhandlingslokalet. Året efter Luxembourg (1998) kom til at stå i pengenes tegn: EU-landene skulle blive enige om et nyt budget, der bl.a skulle muliggøre optagelsen af de første ansøgerlande. Derudover var året præget af en betydelig utilfredshed hos de lande, der ikke var fundet modne til egentlige optagelsesforhandlinger. Samtlige lande kritiserede således EU for at 'snyde på vægten' og hævdede, at deres udelukkelse reelt skyldtes andre forhold end deres økonomiske og politiske udviklingstrin. På EU-topmødet i Wien i december 1998 forsøgte den danske regering at overtale de øvrige EU-lande til, at i hvert fald Letland skulle rykkes op i udvidelsens første division, dvs. tilslutte sig de seks lande, som i marts 1998 havde indledt optagelsesforhandlinger med EU (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Estland, Slovenien og Cypern). Den danske forhandlingsdelegation måtte imidlertid hurtigt erkende, at der ikke var noget at gøre: Flertallet af medlemsstaterne ønskede ikke at åbne forhandlinger med flere lande på et tidspunkt, hvor det var alt andet end klart, hvordan budgetforhandlingerne og ikke mindst optagelsesforhandlingerne med de første lande ville forløbe. Derudover ville en eventuel oprykning af Letland skabe et pres for, at de øvrige lande i den såkaldte anden bølge (Litauen, Bulgarien, Rumænien og Slovakiet) også skulle rykkes op. Allerede i april 1999 så situationen fundamentalt anderledes ud. Selvom det givetvis også spillede en rolle, at EU-landene på Berlin-topmødet i slutningen af marts samme år havde fået det nye budget i hus, var hovedårsagen til den ændrede situation dog konflikten i Kosovo. Faktisk kan man hævde, at konflikten udsatte EU's udvidelse for en dominoeffekt. Den første dominobrik væltede allerede, før røgen fra NATO's bomber havde lagt sig. Som et direkte udslag af konflikten blev stats- og regeringscheferne enige om, at kun et egentligt EU-medlemskabsperspektiv kunne stabilisere regionen på længere sigt (Friis, 1999: 185). Konsekvensen var, at Albanien, Kroatien, Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien i den såkaldte Stabilitetspagt for Sydøsteuropa (juni 1999) fik lovning på, at de kunne blive en del af EU's udvidelsesproces, hvis de opfyldte EU's økonomiske og politiske kriterier. I første omgang skulle landene imidlertid forsøge at indfri EU’s kriterier med henblik på at indgå en helt ny slags aftaler, de såkaldte Stabiliserings- og associeringsaftaler. At dette i sig selv var yderst vanskelig ses af, at Kommissionen i sommeren 1999 kom frem til, at kun Makedonien kunne opfylde kriterierne (Kommissionen, 16.6.1999). Med det demokratiske nybrud i Kroatien ved årsskiftet 1999/2000 er der imidlertid meget, der tyder på, at et endnu et land snart vil være forhandlingsklart. Det nye fokus på Sydøsteuropa fik endnu en dominobrik til at vælte. Ikke overraskende udtrykte de såkaldte andenbølge-lande (Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien, Bulgarien og nu også Malta) stor nervøsitet over, at EU i længden ønskede at inkludere Sydøsteuropa i udvidelsesprocessen. Især Bulgarien og Rumænien frygtede, at de hurtigt ville blive slået i hartkorn med deres naboer og dermed rykke ned i udvidelsens tredje division. 'Skal vi nu pludselig til at vente på Albanien?', som en bulgarsk embedsmand formulerede det. Sammen med erkendelsen af, at medlemskab var det eneste instrument, der på længere sigt kunne stabilisere ansøgerlandene, var konsekvensen af den ytrede nervøsitet, at et flertal af EU-landene gjorde sig til talsmænd for, at landene blev rykket op i udvidelsens første division. Med andre ord: EU skulle også indlede egentlige optagelsesforhandlinger med disse lande. Uden en sådan oprykning ville EU nemlig løbe den risiko, at landene langsomt mistede modet og dermed ville vende sig imod EU-medlemskab. På trods af, at Kommissionens statusrapporter i oktober 1999 viste, at i hvert fald Bulgarien og Rumænien ikke havde gjort nok fremskridt til at rykke dem op, valgte EU-landene i Helsingfors at følge Kommissionens forslag om at smelte første- og andenbølge-landene sammen til en stor gruppe Helsingfors-beslutningeme (december 1999):
- EU besluttede at åbne optagelsesforhandlinger med Letland, Litauen, Slovakiet, Bulgarien, Rumænien og Malta
- EU erklærede, at institutionerne vil være modtagelsesklare ved slutningen af 2002
- Tyrkiet fik status som ansøgerkandidat
Den massive oprykning fik næste dominobrik til at vælte. Pointen var, at førstebølge-landene (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern) frygtede, at deres medlemskab nu kunne blive trukket i langdrag på grund af de mange nye lande i forhandlingslokalet (Friis, 1999:187). For at imødegå denne frygt skulle Helsingforstopmødet også indeholde et initiativ til disse lande. Efter betydelig intern diskussion, hvor især Joschka Fischer og Kommissionens formand, Romano Prodi, plæderede for, at EU-landene skulle blive enige om en egentlig optagels es dato, faldt valget på en anden model, nemlig en modtagelsesdato. I stedet for at love f.eks. Polen, at det ville blive optaget i 2004, lovede EU-landene, at EU ved slutningen af 2002 ville have afsluttet de nødvendige interne reformer og dermed være klar til at modtage de første ansøgerlande. Om Polen ville kunne blive optaget i januar 2003, ville derefter kun afhænge af Polen selv, dvs. om landet rent faktisk ville blive optagelsesklart. Endelig var konflikten i Kosovo en af de faktorer, der førte til, at EU-landene på topmødet i Helsingfors gav Tyrkiet status som 'ansøgerkandidat’. Når så mange lande nu blev inkluderet i udvidelsesprocessen (også selv om de ikke opfyldte samtlige kriterier til punkt og prikke), var det uholdbart, hvis Tyrkiet ikke oplevede et frem skridt. Det overordnede fokus på den bløde sikkerhedspolitik spillede naturligvis også her en rolle: Hvis Tyrkiet fik opfattelsen af, at det på længere sigt kunne blive optaget i EU, var der i hvert fald et håb om, at dette ville fremskynde demokrati-processen og dermed også løsningen af kurderproblemet og ikke mindst Cypemproblemet. Især det sidste er afgørende for den øvrige udvidelsesproces, da en opblødning i forholdet til Tyrkiet kan være med til at sikre, at Cypemspørgsmålet ikke pludselig udvikler sig til en joker i udvidelsesprocessen. Som bekendt indledte EU i marts 1998 optagelsesforhandlinger med Cypern uden at vide, hvordan de kunne afsluttes. Situationen blev bestemt ikke forbedret af, at Grækenland erklærede, at det ville nedlægge veto, med mindre den græsk-cypriotiske del blev optaget. En række EU-lande, især Frankrig, erklærede imidlertid, at de ikke ville kunne acceptere et delt Cypern i EU.
Helsingfors-topmødet - fire konsekvenser
Som beskrevet har Helsingfors-topmødet grundlæggende ændret EU's udvidelsesproces. Fra februar 2000 forhandler EU med tolv frem for med de tidligere seks lande. Selvom skiftet er så nyt, at det kan være vanskeligt at vurdere dets konsekvenser, er der umiddelbart fire konsekvenser, der presser sig på.
Den store udvidelse er rykket nærmere
For det første må man konkludere, at sandsynligheden for den store udvidelse er blevet mærkbart forøget. Selvom EU's udvidelse stadig kan løbe inde i mange problemer, f.eks. på landbrugsområdet eller det institutionelle område, er det i dag langt mere sandsynligt, at den første udvidelsesbølge ikke bliver den sidste. Pointen er her, at når EU først har lukket lande ind i optagelseslokalet, er det uhyre svært ikke at optage dem. Omkostningerne vil i hvert fald være betydelige: Lande, som har fået indtrykket af kun at være en meter fra målet (medlemskab), vil blive endnu mere skuffede, end de lande, som ikke er med i processen. Dette gælder naturligvis også de befolkninger, hvis politikere i årevis har brugt medlemskab som det lys for enden af den lange reformtunnel, som skulle holde humøret oppe. Konsekvensen af et stop i udvidelsesprocessen kunne derfor være, at lande i skuffelse vender EU ryggen og begynder at føre en mere nationalistisk politik, som kunne få de konflikter til at bryde ud, som EU netop ønskede at imødegå med udvidelsen. Lige meget hvordan man end vender og drejer det, vil de lande, som blokerer for en fortsættelse af udvidelsen blive udsat for et betydeligt pres. Dette skyldes også, at EU stort set siden oprettelsen har defineret sig selv som en organisation, der ikke kun var for de få og de rige, men for hele Europa. Hvis udvidelsen pludselig går i stå, vil EU derfor også blive kastet ud i noget, der minder om en identitetskrise. Mens EU-landene sandsynligvis vil være i stand til at indfri løfterne til andenbølge landene, er problemet langt større, når blikket rettes mod Tyrkiet og de sydøsteuropæiske lande. Selvom disse lande endnu ikke er blevet inviteret til forhandlinger, opfatter de EU's diverse udspil som et løfte om, at medlemskab kun er et spørgsmål om tid - vel at mærke et begrænset tidsrum. F.eks. har den makedonske regering nærmest præsenteret Stabilitetspagten som sidste stop inden fuldt medlemskab (interview, Makedoniske EU-repræsentation i Bryssel, oktober 1999). Hvis ikke EU formår at indfri disse løfter, vil EU på ny løbe risikoen for at støde nogle lande fra sig. I realiteten befinder EU sig her i et dilemma: På den ene side vil man undgå at støde de omtalte lande fra sig; på den anden side er der grænser for, hvor mange lande man kan optage på én gang uden at udvande integrationsprocessen fuldstændigt. Måske ikke så overraskende har medlemstaterne så kort tid efter Helsingfors endnu ikke forholdt sig til, hvordan EU løser cirklens kvadratur på dette område. Kommissionens nye formand, Romano Prodi er derimod begyndt at tænke højt. Ifølge Prodi er den eneste løsning fleksibilitet og nærmere bestemt fleksible medlemskaber. For at undgå, at mulige kandidatlande mister modet i den lange venteperiode, skal de tilbydes et såkaldt virtuelt medlemskab, som blandt andet skal indebære observatørstatus i EU's Ministerråd (Prodi, 13.10.1999). Selvom Prodis ide ikke fik nogen synderlig opbakning af medlemstaterne, er fleksibilitet indtil videre det eneste bud på, hvordan dilemmaet kan overvindes.
Udvidelsestempoet kan blive sat op
Den anden konsekvens af Helsingfors-topmødet knytter sig til tempoet i udvidelsesprocessen. Fra polsk, ungarsk og estisk side er det her blevet fremført, at udvidelsen (efter den massive oprykning) vil gå ned i tempo. Selvom man ikke kan komme uden om, at de mange nye lande komplicerer forhandlingsituationen, er der imidlertid en del, der tyder på, at udvidelsen ikke vil gå ned i fart. Dette skyldes primært, at samtlige førstebølge-landes regeringer kun vanskeligt vil kunne overleve indenrigspolitisk, hvis ikke de kommer med i den første bølge. For et land som Polen, der startede det demokratiske opbrud i 1989, vil det således være mere end bittert at se ungarere, tjekker eller sågar letter blive optaget før dem. Konsekvensen vil være, at Polen i det øjeblik, hvor f.eks. Letland begynder at ånde det i nakken, vil forsøge at sætte yderligere fart på landets interne reformproces for ikke at blive overhalet indenom. Med andre ord: Den øgede konkurrence vil højst sandsynligt få en mobiliserende effekt, der opvejer den øgede kompleksitet i forhandlingerne. Efter Helsingfors ser et muligt bud på tidsplanen ud som følger: De første lande afslutter deres optagelsesforhandlinger i efteråret 2002 (under dansk EU-formandskab). Da det som minimum tager et år for ansøgerlandenes og ikke mindst EU-landenes parlamenter at godkende aftalerne, bliver en mulig optagelsesdato januar 2004. Hvor mange lande der bliver optaget i den første bølge, er det endnu for tidligt at spå om. En del tyder dog på, at bølgen bliver stor. Dette skyldes, at størstedelen af landene ligger tæt på hinanden i opfyldelse af kriterierne. De eneste lande, der afgørende skiller sig ud blandt de tolv, er den absolutte fortrop, Ungarn og Estland og bagtroppen, Bulgarien og Rumænien.
’Ude-landene ’ (Rusland; Ukraine etc.) stiller flere krav Den tredje konsekvens knytter sig til lande, som ikke umiddelbart står på spring til medlemskab (Rusland, Ukraine, Georgien, Moldova). Pointen er ganske simpel: Jo flere lande, der udstyres med et medlemskabsperspektiv, desto flere lande vil føle, at de også har krav på EU-medlemskab. Ikke overraskende har et land som Moldova svært ved at forstå, hvorfor det skulle være mindre europæisk end Albanien eller Makedonien. Det samme gælder i høj grad Ukraine: Hvis Tyrkiet er en del af Europa, så må Ukraine da også være det? Med andre ord: Stabilitetspagten og Helsingforstopmødet har medført fornyet frygt for, at udvidelsen vil trække nye skillelinier ned gennem Europa. Hvis ikke EU formår at opfange denne frygt, kan konsekvenserne blive ganske betydelige. Dette skyldes især, at landene ikke har noget alternativ til samarbejdet med EU. Hvis det indtryk breder sig, at Vesten ikke vil have meget med disse lande at gøre, kan skuffelsen blive kolossal. Problemet for EU er til at få øje på: På den ene side er EU tvunget til at gøre noget - også fordi EU med optagelsen af f.eks. Estland og Polen rykker tættere på de potentielt skuffede lande; på den anden side er der grænser for, hvor mange lande der her og nu kan udstyres med et medlemskabsperspektiv. Indtil videre forsøger EU at styrke indsatsen over for især Rusland og Ukraine ved at vedtage såkaldte fælles strategier, som indeholder en bred vifte af samarbejdsområder. Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan politik, der går i en bred bue uden om et medlemskabsperspektiv, vil være tilstrækkelig på længere sigt. Selv uden at være for pessimistisk, vil man næppe kunne give et bekræftende svar. Dette skyldes også, at følelsen af at være kommet for sent til toget vil stige betydeligt, når de første lande bliver optaget. Også her vil EU derfor være tvunget til at tænke kreativt.
Ambitionsniveauet for de institutionelle tilpasninger må sættes tilsvarende op Endelig kommer man ikke uden om, at beslutningen om at styre mod den store ^udvidelse også styrker nødvendigheden af, at EU landene ser de institutioner efter i sømmene, der oprindeligt var skruet sammen til seks medlemmer. Hvordan sikres det, at et EU på over 27 medlemsstater fortsat er beslutningsdygtigt? Skal alle lande f.eks. stadig have hver én kommissær, og hvad med den såkaldte vetoret? Vil det ikke være nødvendigt at gå over til flertalsafgørelser på samtlige områder, når EU udvides i et betydeligt omfang? På den sidste regeringskonference i 1996-97 måtte stats- og regeringscheferne opgive at besvare disse spørgsmål. Dette skyldtes blandt andet en betydelig strid mellem de små og de store fände: De store lande var bange for, at optagelsen af de mange nye små medlemstater, ville føre til en situation, hvor de små lande kunne stemme de store ned. Derimod var de små lande af den opfattelse, at de store i forvejen dominerede samarbejdet. Da man blandt andet ikke kunne finde et svar, der tilfredstillede både de små og de store lande, blev EU-landene enige om, at der på et senere tidspunkt skulle indkaldes en regeringskonference med henblik på at indhente det forsømte. Beslutningen om, at der skulle indkaldes til en ny regeringskonference, fremgik af en protokol til Amsterdam-traktaten (Protokol nr. 7). På topmødet i Helsingfors fulgte stats- og regeringscheferne op på en beslutning fra topmødet i Køln i juni 1999 og blev enige om, at denne opfølgnings-regerings konference skulle indledes i begyndelsen a f2000 og afsluttes samme år på et topmøde i Nice. Selvom man naturligvis bør afvente, hvordan den endelige Nice-traktat kommer til at se ud, kan reformerne af institutionerne faktisk udvikle sig en akilleshæl for udvidelsesprocessen. Hvis stats- og regeringscheferne vælger at udskyde de vigtigste institutionelle ændringer til en konference, hvor der sidder f.eks. 20 lande omkring bordet, vil EU stå i den situation, at 20 lande skal blive enige om de reformer, som 15 lande ikke kunne blive enige om i Amsterdam! Eller udtrykt på den anden måde: Nogle ansøgerlande risikerer at skulle vente meget længe på medlemskab, eftersom de institutionelle reform-forhandlinger trækker i langdrag. I lyset af det høje forventningspres fra ansøgerlandene, vil EU på ny løbe den risiko, at nogle ansøgerlande mister tålmodigheden og begynder at tvivle på EU's løfter.
Konsekvenser for Danmark
Umiddelbart har dominoeffekten, og det efterfølgende Helsingfors-topmøde forbedret Danmarks sikkerhedspolitiske situation. Hele seks nye lande, bl.a. Letland og Litauen, er nu blevet en del af den stabiliserende østudvidelsesproces. I realiteten indfriede beslutningen om, at der skulle forhandles med samtlige ansøgerlande på én gang, en gammel dansk målsætning. Op til Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997, hvor EU-landene besluttede kun at indlede optagelsesforhandlinger med seks lande, kæmpede Danmark og Sverige længe for, at alle ansøgerlande skulle med. Mens den store udvidelse i høj grad er i dansk interesse, sætter den reelt også Danmark i et dilemma. Problemet er, at den store udvidelse vil kræve, at EU-landene hurtigst muligt gennemfører nogle særdeles dybtgående reformer af EU-institutioneme - reformer, som kan være vanskelige at fa igennem i en dansk EU-debat. F.eks. vil udvidelsen kræve en stillingtagen til, om man på flere områder skal gå over til flertalsafgørelser, og om samtlige lande skal have en kommissær. Situationen lettes bestemt ikke af, at den danske regering i de kommende år vil have blikket stift rettet mod mulighederne for at holde folkeafstemning(er) om de fire danske forbehold. Når alt kommer til alt, er den danske situation dog ikke så forskellig fra de øvrige landes: I de kommende år må samtlige lande indstille sig på at sluge en række kameler for at kunne indfri de løfter, som blev lanceret efter konflikten i Kosovo. Selvom vi med Helsingfors er rykket betydeligt nærmere den store udvidelse, bør vi derfor også af den grund indstille os på, at optagelsen bliver et langt, sejt træk
Referencer
Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) (1997): Europæisk stabilitet- E U ’s udvidelse med de central- og østeuropæiske lande, København: DUPI.
Fischer, J. (1999): ’Rede zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft in der E uropäischen U nion im E uropäischen P arlam ent’, 2 1 .7 .1 9 9 9 , http//:www.auswaertigesamt.de/6_archiv/2/r/r990721 a.htm
Friis, Lykke (1999): An Ever Larger Union? — EU Enlargement and European Integration, København: DUPI. Kommissionen, 16.juni
1999: Com (1999) 300-Commission Report on the feasibility of negotiating a Stabilisation and Association Agreement with the former Yugoslav Republic of Macedonia
Prodi, R. (1999): Speech given to the European Parliament on Enlargement, 13 October, 1999; http://europa.eu. int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=SPEECH/9 9/13 0/0/RAPID&lg=EN
Noter
1. Tak til Lars Poulsen-Hansen, Pernille Vejby Nielsen (begge DUPI) og Klaus Bolving (FAK)
