Resumé 

Denne artikel handler om, at Forsvaret er ved at ændre kurs fra en reaktiv  ”grønthøster” økonomistyring til en offensiv ”slagtning af hellige køer” i form  af en prioritering af eksisterende kernekapaciteter. Årsagen hertil er dels  eksterne forhold med en åbenlys ændret sikkerhedspolitisk situation, der  nødvendiggør drastiske forandringer, og dels interne forhold, hvor en  forretningsmæssig New Public Management trend har slået igennem, og ikke  mindst at politikerne generelt har en interesse i klare udspil fra embedsværket  som input i det parlamentariske spil. Forsvarets konkrete redskaber til denne  drejning er bl.a. implementeringen af den nye ledelsesteknologi, Dansk  Forsvars Managementprojekt (DeMap) og det tilhørende informationssystem,  Dansk Forsvars Management og Ressourcestyringssystem (DeMars), som giver  mulighed for at konsekvensberegne de økonomiske effekter af  kapacitetsprioriteringer. Et eksempel på Forsvarets aktive udmelding til det  politiske system blev set med det såkaldte K‐notat (kapacitets‐notat) i  forbindelse med forhandlingerne om forsvarsforliget i foråret 2004.  

Denne nyorientering stiller nye krav til Forsvaret som organisation, og i  denne forandringsproces spiller ledelsen en central rolle. Det bliver vigtigt at  bevæge sig fra et indarbejdet forvaltningsparadigme til et styringsparadigme,  og i den proces må opmærksomheden rettes mod en række tilsigtede og  utilsigtede effekter. I litteraturen beskrives inerti mod forandringer ofte som  ”modstand mod forandringer”, men som det skal eksemplificeres med et fokus  på mellemlederne1, er det et for unuanceret billede. Afslutningsvis gives der et  bud på, hvordan Forsvaret kan komme videre ud af den nye udfordrende vej.

 

Ud med grønthøsteren 

Budgetteringssystemet under Den Kolde Krig var lagt an på opgaver med  relativt få variable omkostninger, fordi krigsscenarierne var forholdsvis   forudsigelige. Ansvarligheden for overholdelsen af budgetterne var henlagt til  regnskabsfolk, idet den udgiftsansvarlige officer var fokuseret på at få løst den  givne opgave optimalt uden at være optaget af de økonomiske begrænsninger.  Når først budgettet var forhandlet på plads om HVILKE aktiviteter, der skulle  indgå for at løse opgaven, var det meget op til de lokale myndigheder (niveau  3) selv at finde ud af, HVORDAN arbejdsopgaverne skulle løses. Der var ikke  væsentlige incitamenter til at overholde budgetter, fordi underskud og tab blev  kompenseret i det følgende budget år. Denne gamle bevillingsmodel var  baseret på, at Forsvarets driftsudgifter og anlægsinvesteringer som hovedregel  blev bevilget i form af regelbetingede øremærkede poster på Finansloven. Det  betød også, at nedskæringer i bevillingerne blev foretaget over en kam –  grønthøstermetoden ‐ fordi der ikke forelå detailinformationer om aktiviteter i  form af præstations‐ eller effektivitetskriterier. Ud fra en ressourcemæssig  betragtning var det derfor vanskeligt at prioritere mellem omkostningerne, og  desuden havde den generelle tendens til en stadig udvidelse af den offentlige  sektor gennem de seneste 40 års udvikling i velfærdsstaten ført til en  inkrementalistisk politik i de offentlige organisationer.  

Forandringerne hen imod New Public Management, som udsprang fra  England omkring 1980 og hurtigt bredte sig til navnlig den øvrige vestlige  verden, transformerede den offentlige institution mod ledelseskontrol. Den  offentlige institution er blevet ”virksomhedsliggjort” (Brunsson, 1994, s. 325)  og ‘regnsskabsliggjort’ (Power & Laughlin, 1994, s. 117) så frem for at være en  eksistens, der udfører ordrer og strategier udviklet i det politiske system, er det  blevet til en eksistens på egne præmisser. Til gengæld for denne større “frihed”  måtte institutionen præstere, og derfor blev en anden mekanisme  introduceret, nemlig manifestet om præstationsledelse. Den offentlige  institution skulle stå til regnskab for et budget, en produktivitet og en  kundetilfredshed. Denne “tredobbelte bundlinie” definerede kravene, og det  blev derfor centralt for de offentlige institutioner at kunne fremvise resultater  på disse tre typer af præstationer.

Som følge af denne tendens gennemgår Forsvarets økonomistyring en  kraftig revision op gennem 1980’erne og 1990’erne godt hjulpet på vej af  Rigsrevisionen, og fra 1996 starter implementeringen af det ERP‐baserede2 ITsystem DeMars. Det er nu muligt at opgøre kostværdien af de ydelser Forsvaret  leverer og producerer. Forbilledet er det aktivitetsbaserede  omkostningsregnskab – også kaldet ”Activity Based Costing”. De nye  muligheder i denne regnskabsmetode er en omkostningsopgørelse helt ned på  enkelte aktiviteter, som muliggør en større detailstyring, hvor de afholdte  udgifter periodiseres og opgøres i forhold til arten, mængden og kvaliteten af  de leverede ydelser. Gennemsigtighed i aktiviteterne og formålene, som  Forsvaret anvender ressourcerne til, og hvad ydelserne reelt koster set i forhold  til, hvad man får af værdi for pengene, er dermed nye fokuspunkter.  Tankegangen er nok mest kendt fra Bjørn Lomborgs motto ”mest muligt for  pengene” eller den mere mundrette engelske formulering ”value for money”.  Med Lomborgs tiltræden som direktør for Institut for Miljøvurdering under  Miljøministeriet i 2001 blev nytænkningen baseret på en faglig ‐ og postuleret  apolitisk ‐ prioritering af de til rådighed stående ressourcer til miljøet. At  embedsmænd ud fra en cost‐benefit analyse kunne udtale sig om en optimal  udnyttelse af pengene til miljøet afstedkom mildest talt en voldsom polemik.  Parallellen til Forsvaret er et lignende ønske om prioritering af midlerne, dels i  erkendelse af at ressourcerne ikke rækker til opretholdelse af hele  basisorganisationen, og dels at grundlæggende forandringer er nødvendige i  lyset af det ændrede trusselbillede mod Danmark. Med forsvarschefen Jesper  Helsøe’s ord ”kunne der ikke skæres flere skiver af salamipølsen” og en kritisk  stillingtagen til de enkelte kapaciteter er blevet nødvendig (Berlingske  Tidende, 2004).

 

Ind med ”slagtning af hellige køer” 

Forsvaret har med DeMap taget hul på omkostningsregnskabet, der i øvrigt fra  2007 skal indføres overalt i den statslige sektor. Ideen er at Forsvaret i  konsekvens af New Public Management trenden skal styres helt på linie med  private virksomheder. Forsvarets effektivitet og produktivitet skal kunne  sammenlignes på tværs i organisationen i form af værdianalyser og  ”benchmarking”. På den måde skal Forsvarets leverancer og priser kunne  sammenlignes med de tilsvarende priser, som andre virksomheder – offentlige  som private – kan levere de pågældende ydelser til. Hensigten er, at Forsvaret  og de øvrige offentlige organisationer med mellemrum skal lade deres ydelser  indgå i åbne udbudsforretninger. I dag er det allerede muligt for andre  offentlige og private organisationer at forlange udbudsmateriale på konkrete  opgaver, og her er det jo nødvendigt at kunne opgøre prisen helt ned på  enkelte aktiviteter. Et af de senere eksempler på sidstnævnte var et privat  firmas bud på at overtage katastrofeberedskabet fra Beredskabsstyrelsen.  Denne forespørgsel blev dog afvist med henvisning til, at hensynet til landets  vitale sikkerhed ikke kunne udliciteres, jf. tjenesteydelses‐direktivet.

De langt mere præcise konsekvensberegninger af givne scenarier kan via  omkostningsregnskabet sikre, at Forsvaret konkret kan pege på omkostnings‐,  kvalitets‐ og produktivitetsniveauet afhængig af de alternativer, det politiske  niveau vælger. Dette har nogle konsekvenser for Forsvaret og samfundet  generelt. Forsvaret kan i højere grad dokumentere konsekvenserne af de trufne  valg. Fx ved en politisk beslutning om økonomiske nedskæringer, men  fastholdelse af eksisterende kapaciteter, kan Forsvaret med baggrund i  DeMaps styringsmetode mere præcist pege på de kvalitetsmæssige og evt.  styrkemæssige reduktioner, det vil betyde. Hermed kan Forsvaret komme en  eventuel efterfølgende kritik af en international operation i forkøbet med  henvisning til effekterne af sparerunden. Fordelen for samfundet knytter sig til  de helt nye beslutningsmæssige vilkår med mulighed for nye politiske  overvejelser i forbindelse med prioritering af den offentlige  ressourceanvendelse. Politikerne kan få helt nye aktivitetsbaserede  beslutningsgrundlag som udgangspunkt for deres prioriteringsovervejelser. Til  gengæld bliver kravene om at skabe klarere politiske afvejningskriterier også  øget, og det vil øge gennemsigtigheden af politikernes trufne valg. Politik  drejer sig om valg på baggrund af værdier, men de mere detaljerede  økonomiske konsekvensberegninger kan udstille omkostningerne ved de  trufne valg i et til tider ubehageligt klart medielys. Det er ikke sikkert, at alle  politikere vil synes, at det er en fordel for deres politiske liv at få udstillet deres  kritiske valg i en offentlig polemik. Eksempler i den retning er ved flere  lejligheder blevet eksponeret ved diskussioner om kasernelukninger, hvor  oplagte stordriftsbesparelser kunne opnås, men har måttet vige for  beskæftigelseshensyn i lokalområdet. En række undersøgelser viser da også,  at politikerne ikke altid er ivrige efter at blive bundet op i klar dokumentation  og synlige beslutninger, især ikke hvis de er forbundet med ubehagelige  konsekvenser (Melander, 2003, s. 626). På den anden side synes det oplagt, at  politikerne i nedskæringstider står sig bedre med at træffe upopulære  beslutninger, hvis grundlaget for prioriteringen er veldokumenteret og de  eventuelt uønskede bivirkninger søges afhjulpet med konkrete tiltag.  Embedsmændene kan som teknokrater opstille alternativer på baggrund af  økonomiske kalkuler, mens det er forbeholdt politikerne at foretage de  holdnings‐ og værdimæssigt baserede valg mellem disse alternativer. Åbenhed  over for vælgerne i form af den teknokratiske detailinformation, der ligger bag  de politisk begrundede valg, må forventes at lønne sig i det lange løb!!!  

 

Nyorientering gennem K-notatet 

Et eksempel på denne udvikling i Forsvaret fra et reaktivt embedsværk til en  mere offensiv fagprofessionalisme kunne følges i forbindelse med optakten til forsvarsforliget i foråret 2004. Kapacitetsnotatet, eller blot K‐notatet, kaldes  den skitse til Forsvarets udvikling, som Forsvarskommandoen den 2.  september 2003 offentliggjorde. Det var en skitse, der tegnede et billede af et  væsentligt anderledes Forsvar, end det vi kender i dag. K‐notatet beskriver den  sluttilstand, som er Forsvarets egen vision og indspark til forsvarsforliget, der  senere blev vedtaget den 10. juni 2004.  

Overgangen fra et tungt mobiliseringsforsvar til understøttelse af et  fleksibelt og kapacitetsdrevet Forsvar var for alvor blevet intensiveret.  Ledelsen i Forsvarskommandoen har med K‐notatet ønsket en udvikling af  Forsvaret, hvor vi ender med at have flest mulige operative enheder i forhold til  de penge, der er til rådighed. Forsvarskommandoens ønske om at forandre  Forsvaret blev efter de fleste politiske udmeldinger at dømme positivt  modtaget.  

Som forarbejde til K‐notatet indledte Forsvarskommandoen i september 2003  et stort kortlægningsarbejde i samarbejde med underlagte myndigheder for at  finde ud af, hvordan Forsvaret kunne holde sig indenfor bevillingsrammen på  19,1 mia. kr. årligt frem til 2009. Målet var et Forsvar med en netop  tilstrækkelig ledelse, en netop tilstrækkelig støttestruktur og flest mulige  operative enheder.  

Det samlede resultat fra de ca. 50 arbejdsgrupper viste sig at blive for  “dyrt” i forhold til budgetrammen. Det var næppe overraskende, da alle  arbejdsgrupper hver især ønskede at løse opgaverne bedst muligt. Derfor var  det nødvendigt at prioritere for at nå ned på bevillingsrammen. Det var i denne  prioriteringsfase, at et egentligt paradigmeskift i Forsvarets øverste ledelse  fandt sted. ”Det har været en af de vanskeligste perioder i mit liv”, udtalte  general Jesper Helsø, da han var kommet til den overbevisning, at  trusselbilledet i kølvandet på 11. september var forandret så meget, at en  grundlæggende ændring i det danske Forsvar var påkrævet. Den første hellige  ko, der blev slagtet, var mobiliseringsforsvaret, som i nyere tid har været set  som rekrutteringsgrundpillen til hele det danske Forsvar. En kraftig reduktion i  værnepligten gav sammen med en fjernelse af det jordbaserede luftforsvar de  nødvendige besparelser. Den 10. marts 2004 blev målet nået med et balanceret  forsvarsbudget, og forsvarsministeren kunne tage K‐notatet under armen og  påbegynde de politiske forhandlinger om et nyt forsvarsforlig.

 

K-notatets skæbne i forsvarsforliget 

De politiske forhandlinger om et nyt forsvarsforlig kan kun vurderes på det  færdige resultat, da selve forhandlingsforløbet selv sagt ikke kommer til  offentlighedens kendskab. Fra flere sider har den største overraskelse i det  endelige forsvarsforlig været udfasningen af ubådene. Det skyldes primært, at Forsvarets egen ledelse efter moden overvejelse og ud fra en militærstrategisk  vurdering ikke kunne anbefale en afvikling af denne kapacitet, samt at  Danmarks allierede værdsatte dette bidrag i de internationale operationer. I  augustnummeret 2004 af ”Danske Officerer ‐ Linieofficernes Fagblad” under  overskriften ”farvel til den skjulte elite” går eskadreteknikofficer ved 5.  Eskadre, orlogskaptajn Morten Hvilshøj (MH) kraftigt i rette med Forsvarets  ledelse for dels ikke at have forhindret den politiske likvidering af ubådene og  dels ikke at have forberedt de ansatte på denne udgang af  forligsforhandlingerne. MH konkluderer på baggrund af en lang række fordele  ved at beholde ubådene, at beslutningen om at skrotte ubådene er udtryk for  ”en politisk studehandel” for at nå i hus med et hurtigt forlig. Det undrer MH,  …”at det er politikerne, der i så høj grad bestemmer, hvordan Forsvaret skal se  ud”, men det er ikke desto mindre spillets regler. Politiske interesser, som fx  hurtigt at få en politisk succes for en nyudpeget forsvarsminister har krævet  betydelige indrømmelser overfor oppositionen (S og RV), og det overtrumfer  de faglige argumenter, som Forsvaret har. Den offentlige administration er i  denne sammenhæng blot et redskab for den politiske proces. Der er tale om  samme spil, men med forskellige regler. Det er ikke svært at forstå de  frustrationer MH, som pennefører for det af de ca. 50 nedsatte udvalg, der  vedrører ubådene, må føle, når rapportens positive indstilling overfor ubådene  dels bekræftes af ledelsen og dels af at en tidligere aftale om bygningen af 3  nye Viking‐ubåde står lige overfor påbegyndelse. Den store ledelsesmæssige  udfordring i et sådant hændelsesforløb er både at forklare det uventede udfald  af forhandlingerne og hurtigt at få omskolet ubådspersonellet til andre jobs i  Forsvaret. Det er som minimum nødvendigt for at bevare et højt  motivationsniveau hos et personale, der udsættes for så store forandringer. Knotatets skæbne i den politiske proces er overordnet set et udtryk for de  forskelle, der hersker mellem den indre effektivitet (produktionsstyringen) og  den ydre effektivitet (resultatstyringen) i Forsvaret. Med andre ord optimerer  DeMap styrkeproduktionen, mens anvendelsen af denne styrkeproduktion er  et rent politisk anliggende. Derfor kan Forsvaret kun bruge DeMap samt det  tilhørende ERP‐system til en ressourceoptimering af de kapaciteter, som det  politiske system udvælger, og ikke til en økonomisk prioritering af  udgiftsposter. Disse forskellige logikker kan ikke overraskende være vanskelige  at forstå for den enhed, der måske tilmed efter en intern målestok er et  mønstereksempel på effektivitet. Embedsværkets nytænkning i K‐notatet  tager nok udgangspunkt i en global politisk virkelighed, men på Christiansborg  er dette kun ét af mange input i den politiske proces.

 

Politisk legitimering 

For både Forsvaret og det politiske system er omkostningsregnskaberne og  økonomistyringen knyttet hertil dog ikke et mål i sig selv, men alene medier til  at skabe en bedre ledelseskommunikation. Der er dog en række udfordringer,  som kan behæfte dette kommunikationsgrundlag med en vis usikkerhed. For  det det første er der den tekniske opgave med at fremskaffe, vedligeholde og  bruge valide data, som parterne har tillid til. Det er jo ikke nogen  hemmelighed, at det kræver mange ressourcer at vedligeholde et opdateret  omkostningsregnskab, og at der altid vil være usikkerhed i en offentlig  organisation om prisfastsættelsen af de enkelte aktiviteter og navnlig de, som  fødes på tværs af afdelinger. For det andet er der modtagerens eventuelt  manglende evne til at forstå et komplekst omkostningsregnskab, som kan  være hæmmet af et perceptionsfilter, hvormed modtageren søger at tilpasse  data til de særinteresser som ønskes fremmet, eller det kan slet og ret være  modtagerens manglende kompetence til at analysere data. Begge dele kan der  sættes ind overfor ved at give medejerskab til de trufne beslutninger og sikre  en konstant kompetenceudvikling.

K‐notatet kan lægge grunden til et nyt samspil mellem Forsvaret og det  politiske niveau. Selv om det næppe er velset i navnlig de mere operative  enheder i Forsvaret, hvor ”den spidse ende” er kernefunktionen og koblingen  mellem militærfaglige og økonomiske færdigheder er en faktor, der kan  tilskrives en stadig større rolle ikke kun i forhold til optimering af de indre  ressourcer, men også i et videre perspektiv i forhold til en legitimering overfor  staten som arbejdsgiver. Der er i stigende omfang krav om nye strategiske  udviklings‐ og handlerum fx i form af stordriftsfordele ved at etablere ”shared  services” og ”joint ventures” på tværs af værn og funktioner, som muliggøres af  den tværgående gennemsigtighed i omkostningsregnskaberne. Eksternt i  forhold til de bevilgende myndigheder kan der dokumenteres en høj intern  effektivitet, men også statslige mærkesager som udlicitering, outsourcing eller  joint ventures vil i højere grad kunne imødekommes. Det vil således være  muligt at foretage mere realistiske udbudsforretninger, når ”alle”  omkostningselementerne er kendte, og omvendt vil der kunne foretages mere  realistiske vurderinger af de modtagne tilbud set i forhold til den for samfundet  mest fordelagtige løsning med hensyn til ressourceforbrug og produktivitet.  

 

Ledelsesudfordringer i Forsvaret 

I kølvandet på dette bud på en fornyet økonomistyring i Forsvaret må der rejse  sig spørgsmålet om forudsætningerne for en sådan udvikling. Den  fundamentale kraft, der skal drive denne udvikling frem, er ledelsen i Forsvaret,  og her synes der at aftegne sig flere udfordringer. I det følgende er der fokus på to forhold: De ændrede kompetencer lederne på alle niveauer skal tilegne sig  og den modvilje mod forandringer, der kan forekomme i visse ledelseslag.  

 

Ledelsesudfordring I: Fra forvaltning til styring 

Kravene til lederen i Forsvaret i fredstid har fokus på forvaltning og en hertil  knyttet styring. Forvaltningsdelen er regler fastsat ud fra normer og  efterfølgende udgivelse af bestemmelser og har derfor en statisk, reaktiv  karakter og er ‐ qua regelsættet ‐ metodeorienteret. Styringselementet er  dynamisk og indgår i en konkret kontekst på baggrund af overordnede mål og  visioner og er proaktivt orienteret3. I Forsvaret drejer det sig om  styrkeproduktion og styrkeindsættelse med netop tilstrækkelige midler. I  forhold til DeMap bliver både forvaltningsdelen og styringsdelen påvirket. Det  bliver hurtigere og nemmere efter de obligatoriske fødselsvanskeligheder at  administrere de daglige rutiner (forvaltningsdelen), og samtidig kræver den  nye ledelsesteknologi som minimum 3 egenskaber af lederen (styringsdelen):

• Lederen skal vide, hvad der er relevant og interessant information i forhold  til de aftaler og mål, der er udstukket for enheden/organisationen.  

• Lederen skal kunne tolke de udvalgte informationer.

• Lederen skal for sig selv og sine medarbejdere kunne omsætte  informationen til viden, som de kan handle på baggrund heraf.  

Man kan sige, at lederen først skal sætte sig ind i ledelsesteknologien –  forstå mulighederne – for derefter at sætte sig udover teknologien – omsætte  den til inspiration for medarbejderne.  

I dette perspektiv handler styring dels om mere præcise kalkulationer,  hvorudfra beslutninger kan træffes, men lige så vigtigt er styring af adfærd.  Lederen skal altså, som det i øvrigt altid har været tilfældet, kunne bruge  ledelsesteknologien til beslutningstagen, men samtidig kunne give en  motiverende begrundelse for den valgte beslutning overfor medarbejderen.  Det motiverende element er blevet stærkt aktualiseret med ERP‐systemet,  idet den tilgængelige information på alle niveauer er blevet stærkt forøget, og  med denne større transparens opstår et behov for en større delagtiggørelse af  medarbejderne i beslutningsprocessen. Der tænkes her på den nødvendige  overensstemmelse, der skal være mellem ledelsens udmeldinger, og de  informationer medarbejderne kan skaffe sig adgang til via det mere åbne ERP.

baserede informationssystem. I en organisation med en generel høj  vidensbasis er dårligt argumenterede ordrer ikke en styringsoption på samme  måde som for årtier tilbage, hvor viden var stærkt centreret og  beslutningskompetencen derfor også stærkt centraliseret. Hovedtrenden i  moderne ledelseslitteratur går i retning af, at styringen af adfærd bygger på  kompetencer i italesættelse af organisationens situation og de ønskelige mål,  der styres efter. Ledelsen formidler de overordnede visioner og rammer og  dette betyder, at frihedsgraderne til at omsætte visionerne til praksis bliver  overdraget til de langt mere selvhjulpne medarbejdere. Det kan bl.a. lade sig  gøre, fordi medarbejderne hurtigt kan få adgang til relevant information via  den nye ledelsesteknologi, uden at lederen skal være et forsinkende  mellemled. Ledernes rolle bevæger sig derfor fra at være ordregivende og  kontrollerende til at bliver coach og vejleder for mere autonome enheder.  Derved fritages lederen i øvrigt fra de rutineprægede opgaver, og kan  koncentrere sig om den strategiske planlægning.

I et netop afsluttet toårigt organisationsudviklings‐ og  forandringsledelsesprojekt i DANILOG (stabs‐ og støttefunktion, der er  ansvarlig for at uddanne soldater og servicere de enheder, der udsendes i  internationale missioner) er en af konklusionerne, at i forandringsprocesser kan  ”ledelsen ikke komme med nagelfaste meldinger om det der ligger forude”, og  medarbejderne opfordres derfor til selv at ”opsøge den viden der er  tilgængelig” (Evaluering af Projekt DANILOG, 2004, s. 11). Projektet har været  præget af nye teknologiimplementeringer og ledelsesinformations‐systemer,  og der er gennemført radikale ændringer på såvel organisations‐ som gruppe‐  og individniveau. Netop ændringer, der i forbindelse med implementeringen af  DeMap kan forventes at blive gennemført i store dele af Forsvaret.

I et læringsperspektiv træder forskellene mellem styring og forvaltning  især tydeligt frem. Forvaltningsparadigmet bygger på administrative  forskrifter, der er betegnende for bureaukratiske organisationer.  Beslutningskompetencen på de lavere niveauer gælder kun, såfremt den  holder sig indenfor de bureaukratiske rammer. Derfor vil beslutninger, der ikke  lader sig afgøre på grundlag af de gældende bestemmelser – dvs. de ikke  rutineprægede beslutninger ‐ blive skubbet op i hierarkiet. Læring finder derfor  ikke sted i den kontekst, hvor den kunne gøre størst gavn. En reaktion fra  medarbejderen er en defensiv strategi, hvor løsninger søges inden for de  allerede udstukne rammer. Resultatet er en såkaldt ”skudsikker” proces eller  single loop‐læring4, hvor man fremstiller sin version, så den bekræfter ens egne  præmisser, men hvor man aldrig lærer, om disse præmisser rent faktisk er  gyldige i sig selv (Argyris & Schön, 1996, s.12). Det går fint så længe en  fornuftig adfærd kan finde sted inden for de eksisterende rammer, men hvis  forudsætninger for arbejdet ændrer sig ‐ og det sker hurtigere og hurtigere ‐ vil  der opstå problemer.  

I lyset af den transition Forsvaret er inde i med en stadig større åbning  overfor omverdenen, sker der hurtige forandringer, og de herskende rutiner og  metoder udfordres konstant. Organisationens selvforståelse og de herskende  normer og tankesæt skal revurderes for at kunne håndtere ændringerne. Det er  ikke nok at ændre handlepraksis. Denne nødvendige dobbelt‐loop‐læring5  fokuserer på, hvordan man lærer at lære. For at det kan lade sig gøre på en  arbejdsplads, kræves der stor åbenhed. Man deler følelser, opfattelser og  formodninger samt udvikling af handlinger. At ændre adfærd så fundamentalt  kræver ændring i de dybereliggende formodninger og følelser, som kan opnås  gennem diagnostiske og interventionistiske aktiviteter, hvor lederen åbner op  for et fortolkende perspektiv i beslutningsprocessen. Det indebærer, at  medarbejderen inddrages i beslutningstagen og forstår de præmisser, der  ligger til grund herfor. Kun derved engageres og motiveres medarbejderen til  et medejerskab for beslutningerne, hvilket i sidste ende betyder en bedre  opgaveløsning.  

Forvaltning repræsenterer derfor single‐loop læring med rutine og  gentagne opgaver – den sikre løsningen af de daglige tilbagevendende  opgaver. Styring benytter sig af double‐loop læring, som er relevant for de  mere komplekse projektorienterede opgaver og som sikrer, at organisationen  tilpasser sig ændringer i omgivelserne.

At kunne delegere og samtidig styre med motivationsfremmende  foranstaltninger er ikke kompetencer lederen i Forsvaret er fortrolige med i  dag, og derfor er det bl.a. relevant med uddannelse til en tværfaglig  værdibaseret opgaveløsning.  

I relation til DeMap betyder det, at lederne i Forsvaret må erkende, at  økonomistyringen i Forsvaret i endnu højere grad end tidligere bliver en central  del af ledelsesstrategien og ledelsesideologien, og at økonomistyringen på den  måde vil stille øgede krav til Forsvarets ledere og deres organisatoriske og   ledelsesmæssige kompetencer. En stor udfordring for Forsvarets ledelse er at  motivere alle lag i organisationen til at indgå i beslutninger om optimering af  de til rådighed stående ressourcer under hensyntagen til en forsvarlig kvalitet.  Det vil næppe lykkes, hvis de decentrale enheder ikke tildeles medejerskab og  dermed får delegeret ansvar for delregnskaber og delbudgetter og hvor  incitament‐ eller sanktionssystemer kan overvejes ved en evaluering af  præstationerne. Her bliver en større sammenlignelighed (benchmarking)  mellem enhederne mulig med omkostningsregnskabet, da det naturligvis er en  nødvendighed, at sammenligneligheds‐grundlaget er identisk, så der ikke  indsniger sig irrelevante vurderingskriterier. Det er klart, at en sådan  delegering ned i organisationen ud over motivation også kræver et  kompetenceløft.

 

Ledelsesudfordring II: Ledelsesmæssig suboptimering 

De ovenfor skitserede nye krav til ledelsen går i retning af en større delegering  til medarbejderne og en større gennemsigtighed i de trufne beslutninger. De  ansvarlige fagpersoner på chef‐ og lederniveau skal ikke længere kun kunne  argumentere for en omkostning på et bestemt ledelsesniveau – hvad koster  det at opnå en acceptabel styrkeindsættelse ‐ men også kunne argumentere  for de økonomiske delelementer ‐ det koster så og så meget at drive  eksempelvis en brigade med denne udrustning, disse uddannelser, disse  øvelser m.v. ‐ og ikke mindst skal disse fagpersoner kunne argumentere  økonomisk og fagligt for de foretagne prioriteringer. Grafisk er  lederproblematikken skitseret i figur 1 på omstående side.  

I kraft af registrering i ERP‐systemet af den prioriterede  ressourceanvendelse, bliver det på det udførende ledelsesniveau muligt at  overvåge omkostningsregnskaberne for de enkelte underordnede ledere. Disse  fagfolk vil ikke nødvendigvis påskønne ledelsens mulighed for at vurdere og  koordinere deres indsats og ressourceanvendelse. Denne indblanding i  fagfolkenes dispositioner vil ændre aktørernes gensidige afhængighed og  magtbalance og kan give øgede ”konfliktomkostninger”  Figur 1: Nye kommunikationsveje med ERP  

Kilde: Egen tilvirkning

I en undersøgelse gennemført i efteråret 2003 af HP17, Forsvarsakademiet,  viser resultaterne en betydelig modstand mod DeMap og DeMars i form af  manglende viden om og tro på at systemet er anvendeligt til operative formål.  Denne holdning kommer navnlig fra fagfolk i chef‐ og lederstillinger. Det drejer  sig primært om chefer og ledere af mindre operative enheder med rang af  kaptajn og major. Den umiddelbare forklaring er at topledelsen, enten selv eller  med hjælp fra det lavere niveau, hurtigt og let kan komme i besiddelse af  ledelsesinformation i ERP‐systemet (DeMars), som det tidligere var forbeholdt  mellemlederne at indsamle, behandle og præsentere for topledelsen. Med  DeMars er det nu blevet muligt for topledelsen at kommunikere direkte med  det laveste niveau, så dataforespørgsler, rettelser, manglende informationer  eller helt nye dataindsamlinger kan tilføjes IT‐systemet efter behov. Ledernes  funktion som forbindelsesled mellem top og bund i Forsvaret er dermed udsat  for en funktionstømning, som bør give anledning til mange overvejelser.  Controllerfunktioner og direkte ledelsesinformation kunne være nye  indsatsområder.

For at modvirke modstanden overfor disse forandringer, er det derfor  vigtigt at nedtone kontrolaspektet og styrke læringsaspektet, således at alle  kan få øje på de organisatoriske fordele DeMap kan bidrage med, frem for en  suboptimering ud fra hensyn til egne særinteresser. Det kan i første omgang  ske ved at højne uddannelsesniveauet, så det ikke kan være uvidenhed, der  mentalt blokerer for den nye gennemsigtighed, og dernæst skal der findes  motivation for alle parter til at arbejde i samme retning og mod fælles mål. Det  kan fx ske ved at inddrage lokale ledere og medarbejdere i  økonomistyringsprocessen, således at der i den forbindelse opbygges de  nødvendige tillidsrelationer mellem ledere og medarbejdere og mellem  fagpersoner og økonomifolk.  

Nu kan det fremstå som om mellemlederen til en vis grad overflødiggøres  og bl.a. derfor vil være modstander af forandringer. Men her må det ikke  glemmes, at mellemlederens kernefunktion og dermed ansvarsområde i virkeligheden er driftsorienteret. Mellemlederens rolle er at sikre et output for  den enhed vedkommende har ansvaret for, hvad enten det er uddannelse af  kompagnier eller den ansvarlige for en logistikfunktion. Mens topledelsen er  optaget af forandringsprocessen og i øvrigt ikke har tilstrækkelig personlig  kontaktflade til medarbejderne til at kunne bistå i konkrete problemstillinger,  kan mellemlederens rolle primært være at understøtte den radikale  forandringsproces ved at understøtte en kontinuerlig produktivitet.  

Denne opfattelse af mellemledernes marginale involvering i  forandringsprocesser medtager dog ikke den mere skjulte rolle som  emotionelle ledere. Under store forandringer øges medarbejdernes utryghed  og usikkerhed overfor fremtiden. Denne stress‐faktor skaber intense  emotioner, der griber ind i den personlige og/eller den organisatoriske  identitet, og det vil påvirke den måde forskellige grupper fortolker en igangsat  forandring på og den heraf afledte adfærd. Mellemledere er typisk strukturelt  tættere på medarbejderne end topcheferne, og de har derfor mere tid og  indsigt til at gå ind i den emotionelle bearbejdning (Hui, 2002, 202). Der er altså  tale om en balancegang mellem kontinuitet i driften og en fortløbende  forandringsproces, som kræver en emotionel støtte til medarbejderne fra  ledelsen. Emotionel ledelse er derfor nødvendig for at medarbejderne forbliver  produktive under implementeringen af en radikal forandring, som jo er en  eksistensbetingelse for organisationen. En sidste krølle, der her er plads til, er  mellemlederens forskellige roller i forbindelse med små og store forandringer

Under mindre og gradvise forandringer har mellemlederne en stor  ledelsesmæssig fortrolighed med forvaltningssredskaber som  belønningssystemer i en veldefineret organisationsstruktur, mens  ledelsesværktøjerne under en planlagt radikal forandring er mere diffuse og  sandsynligvis under ændring. Dette svækker mellemledernes rolle under  implementering af radikale forandringer, og med et fokus på den fortsatte  produktivitet kan der være en tendens til at mellemlederen søger at fastholde  de kendte organisationsstrukturer, som hidtil har sikret en kontinuerlig  stabilitet og derfor understøtter driften.  

Der er derfor et dilemma mellem for mange forandringsaktiviteter uden  kontinuitet, som kan skabe organisatorisk kaos, mens det modsatte kan skabe  modstand og uforanderlighed (Sastry, 1997). Begge ekstremer fører til nedsat  produktivitet.

Og hvad kan der så gøres for at afbalancere medarbejderne? Er  medarbejderne påvirket af stærke emotioner er de modtagelige for  forandringer, fordi emotioner ikke udspringer af de eksisterende forhold, men  ud fra forventede forandringer i disse forhold (Frijda, 1988). Derfor gælder det  for ledelsen om åbent at inddrage medarbejderen i forandringsprocessen og samtidig indse, at forandringer kan have utilsigtede negative bivirkninger, som  hen ad vejen må løses. Ledelsen skal åbent erkende, at den ikke har løsningen  på alle udfordringerne, men at de skal findes i et samarbejde med  medarbejderne. På den måde har medarbejderne en mulighed for at bearbejde  forventningerne til fremtiden og dermed opnå større tryghed. Der skal skabes  et fælles ejerskab for forandringsprojektet mellem ledelsen og medarbejderne.  Lydhørhed overfor medarbejdernes kritik er i den forbindelse meget vigtig dels  som ventil for frustrationer, men vigtigere som pejlemærker for, hvor  opmærksomheden i implementeringsprocessen skal rettes. Sekundært i  forhold til at vinde medarbejdernes engagement og motivation for en  forandring, kan forandringer understøttes af incitamentstrukturer, der  belønner en særlig indsats i den retning, der er opnået enighed om at  organisationen skal bevæge sig.  

 

Konklusion 

Det indledende postulat om at Forsvaret har foretaget et paradigmeskift ved af  egen drift at fremsætte et prioriteret forsvarspolitisk udspil synes bekræftet.  Om det er en linie vi vil se fortsætte, forekommer sandsynligt af to årsager: For  det første er det i enhver ressortministers interesse at have et konkret  embedsværkudspil, der ikke er bindende, og som i nedskæringstider kan  bruges som alibi for upopulære politiske beslutninger. For det andet er det i  kølvandet på New Public Management bølgen en profilering og legitimering, at  Forsvaret bruger økonomistyring som en ledelsesteknologi og fremviser  handlekraft i prioriteringen af egne kapaciteter.  

De ledelsesmæssige konsekvenser kan også sammenfattes i to tendenser:  For det første kan der ses en kobling mellem ”grønthøsteren” og forvaltning,  som er to komplementære begreber indenfor et forvaltningsparadigme, der  understøtter en kontrolleret organisationsudvikling. Driftssikkerheden er  eksistensbetingelsen overfor omverdenen, og for voldsomme forandringer kan  indadtil skabe strukturelt og emotionelt kaos i en sådan grad, at forandringen  går i stå. På den anden side er det i en sikkerhedspolitisk stærkt foranderlig  verden også nødvendigt med ”slagtningen af hellige køer”, som kræver en  højere grad af styring i Forsvaret. Den retter sig dels indad ved at motivere og  engagere medarbejderne i den ønskede forandringsretning, og dels udad ved  at forsøge at påvirke det politiske system. Når store forandringer er  uundgåelige kan Forsvaret kun have fordel ved selv at komme med et udspil  frem for reaktivt at afvente politiske udspil. For det andet har Forsvaret store  udfordringer med at styrke styringsparadigmet, fordi der er tale om et brud  med den traditionelle kommandoledelse til fordel for en delegerende og  ansvarliggørende ledelsesform, der kræver udbyggede kompetencer på alle niveauer. På de øverste niveauer er det navnlig informationsdeling og en  begejstringsledelse i retning af italesættelse af visioner og mål, der skal læres.  På de lavere niveauer er det evnen til at kunne indgå i beslutninger, der går ud  over egne opgaver og interesser, og evnen til at se, hvordan de enkelte  enheder kan understøtte helheden. Mulige veje i denne retning er  kompetenceudvikling i retning af tværgående projektorienterede opgaver og  motivationsskabende foranstaltninger ved medejerskab af opgaveløsninger,  og endelig en ledelse, der imødekommer, coacher og faciliterer den  kompetente og engagerede medarbejder.  

 

Litteratur

Argyris, Chris & Schön, Donald; 1996, “Organizational Learning II. Theory,  Method and Practice”. Addison‐Wesley Publishing Company, USA.

Brunsson, N.;1994, “Politicization and Companyzation – on Institution  Affiliation and Confusion in the Organizational World”, Management  Accounting Research, vol. 5, s.323‐35.  

Evaluering af Projekt DANILOG; 2004, s. 11.  

Frijda, N.H.; 1988, ”The laws of emotion”. American Psychologist, 43; 349‐358.  Huy, Quy Nguyen, 2002, „Emotional Balancing of Organisational Continuity  and Radical Change: The Role of Middle Mangers”, Administrative Science  Quarterly, Vol. 47, nr. 1, March 2002.

Linieofficerens Fagblad; 2004, August nr.  

Melander, Preben ; 2003, ”Fokus og Forum” i Økonomistyring og Informatik,  18. årgang nr. 6, s. 625‐630.  

Power, M. & Laughlin, R.;1994, “Critical Theory and Accounting”, in Alvesson,  M. & Willmott, H. Critical Management Studies London, Sage, s.113‐135.

Berlingske Tidende; 2004, ”Sparekrav forsinker Regeringens Forsvarsudspil”,  19. januar.

Sastry, M.A.;1997, “Problems and Paradoxes in a model of punctuated  Organisational Change”. Administrative Science Quarterly, 42: 237‐275.  

 

Fodnoter

 

1 Mellemlederne betragtes i denne sammenhæng som alt personel under  chefgruppen med ledelsesansvar.

2 ERP står for Enterprise Ressource Planning, som typisk forbindes med  kraftige IT‐systemer, der er i stand til i real‐time at håndtere  virksomheders/organisationers transaktioner og på den måde optimere de  eksisterende processer. Der er altså ikke tale om organisationsudvikling, men  om en ingeniørmæssig forbedring af enheders virkemåde.

3 Begrebet styring er valgt i det følgende fordi det i regi af Forsvaret er en  foretrukken terminologi i forbindelse med det seneste forsvarsforlig. Uden for  Forsvaret ville mere anvendte begreber være ”virksomhedsledelse” eller  ”leadership”.

4 Der er her tale om en læring, der på basis af erfaringer stræber mod at  optimere den eksisterende adfærd. At blive bedre til at gøre det samme.

5 I modsætning til single loop læring er der her tale om, at adfærden  korrigeres på baggrund af den indhøstede erfaring. Der foretages en refleksion  over den vante måde at gøre tingene på og de ændrede eller nye krav  omverdenen stiller, og herudfra udstikkes en ny kurs. Fx tages traditionelle  arbejdsrutiner op til revision efter mottoet ”at blive bedre til at gøre noget  andet”.