Log ind

Forsvarsministeren’s indlæg ved Det krigsvidenskabelige Selskabs 125 års jubilæum

#

Af forsvarsminister Hans Hækkerup, MF.

Indledning

Med Clausewitz’ ord er krigen en fortsættelse af politikken med andre midler. Krigskunsten, eller den militære videnskabelighed, er instrumentet, mens politikken er viljen bag, der bestemmer formålet med krigen. Det Krigsvidenskabelige Selskab markerer i dag sit 125 års jubilæum. Gennem 125 år har selskabet tjent til at fremme militær videnskabelighed. En videnskabelighed, der gennem perioden naturligt har været influeret af en omskiftelig politisk situation, der gennem den tid, som selskabet har eksisteret, har bevæget sig fra et nationalt traume over nederlaget i 1864, over neutralitetspolitik til alliancepolitik med kollektivt selvforsvar og til den aktive, forebyggende sikkerheds- og forsvarspolitik, vi ser i dag. Jeg har i min festforelæsning i dag taget udgangspunkt i Clausewitz ord. Spørgsmålet er bare, om det stadig gælder. For - i hvert fald i vores del af Verden - er krig jo ikke længere et acceptabelt udenrigspolitisk instrument. Derfor hedder det jo heller ikke længere krigsministerium men forsvarsministerium. Derfor burde Clausewitz’ tese måske i dag omformuleres til, at forsvaret er et udenrigspolitisk instrument. Forsvaret har ikke længere til formål at afsvække en trussel mod nationens territorium men er blevet et samarbejdsinstrument. I dag er det en “eksportvare”, som vi søger at formidle til vore tidligere modstandere i Øst, for derved at skabe grundlag for, at konflikter og modsætninger ikke igen opstår eller udvikler sig til krise eller krig. Den parlamentariske kontrol hører demokratiet til. Det ser vi for vores eget vedkommende i den udvikling af Danmarks grundlov, som har fundet sted gennem de seneste knap 150 år. Jeg vil kort berøre denne udvikling. Eksterne faktorer er imidlertid også i høj grad bestemmende for et lands sikkerhedssituation. Herunder såvel faste faktorer, som landets beliggenhed, som mere flygtige faktorer, som interessefællesskab eller - modsætningsforhold med andre stater. Hertil kommer en vigtig intern dimension, man kunne betegne som forsvarsviljen. Udviklingen i perioden siden midten af forrige århundrede bekræfter efter min opfattelse, at man som småstat bør søge at fremme anvendelsen af internationalt anerkendte normer til regulering af mellemfolkelige forhold frem for at basere sig på muligheden for magtanvendelse, for det er “den stærkes ret”.

Grundloven

Udvikingen på forsvarsområdet må ses i sammenhæng med de forandringer, som Danmarks grundlov har undergået. Et indlæg om udviklingen vil derfor ikke være komplet uden en omtale af denne, helt centrale ramme. Grundlovens § 19 er den af grundlovens bestemmelser, der direkte tager sigte på Danmarks forhold udadtil. Grundlovens § 19 omfatter derved også de overordnede rammer for den mulige anvendelse af militære midler. Det har ved formuleringen af grundlovsbestemmelsen været lagt til grund, at varetagelsen af Danmarks forhold udadtil ikke blot er en side af den udøvende magt, det alene tilkommer regeringen at varetage. Folketingets kontrol med dette spørgsmål har været af stadig stigende betydning og er i dag fortsat helt central. I grundloven fra 1849 og de efterfølgende grundlovsrevisioner fra 1866 og 1915 har der i det afsnit, der i dag er grundlovens § 19, været anført, at kongen “erklærer krig eller slutter fred”. Det var endvidere anført, at kongen har den højeste myndighed over land- og sømagten, og denne bestemmelse dannede grundlag for den opfattelse, at regenten kunne befale over militæret uden ministermedvirken. Denne sidste bestemmelse udgik dog allerede ved grundlovsre visionen i 1866, og kravet om ministerdeltagelse i forbindelse med dispositioner over militæret blev anerkendt. Ved grundlovsændringen i 1920 udvidede man området for rigsdagens medvirken, således at kongens - og det vil i praksis sige regeringens - kompetence vedrørende anvendelse af militær magt blev gjort betinget af rigsdagens samtykke. I forbindelse med grundlovsrevisionen i 1953 gjorde man formelt op med anvendelse af militære midler udenrigspolitisk; muligheden for at erklære krig udgik. Dette var bl.a. en følge af Danmarks tilslutning til Briand-Kellogg Pagten fra 1928, der gjorde angrebskrig retsstridig, samt af Danmarks tilslutningen til De Forenede Nationers Pagt i 1945, hvor man gav afkald på at benytte krig som et redskab for udenrigspolitikken. Kun som forsvar mod et angreb og som retshåndhævelsesmiddel er militær magtanvendelse lovlig. Den nuværende § 19 er formentlig alle her bekendt. Det er bestemt, at regeringen ikke uden folketingets samtykke kan foretage nogen handling i mellemfolkelige anliggender, som er af større betydning, eller - når bortses fra væbnet angreb mod riget eller danske styrker - anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Begrebet selvforsvar har imidlertid en videre betydning. FN-pagtens § 51 omtaler den naturlige ret til individuelt eller kollektivt selvforsvar. I medfør af denne regel er det lovligt at yde militær bistand til en angreben stat, uanset den bistandsydende stat ikke selv direkte angribes.

En række traktater, herunder for Danmarks vedkommende Atlantpagten, har forberedt et sådant kollektivt selvforsvar ved at erklære, at et angreb på en af parterne skal ses som et angreb på dem alle. Men kollektivt selvforsvar kan også etableres uden en forhåndsaftale, hvilket man bl.a. så i forbindelse med Koreakrigen i 1950'erne og under Golfkrigen i 1990-91.

Historisk perspektiv

I historisk perspektiv har grundlaget for den militære virksomhed og nationens forsvarsvilje især været præget af de tre krige, der direkte berørte Danmark: Den anden Slesviske Krig i 1864, Den første Verdenskrig i 1914-19 og Den anden Verdenskrig 1939-45. Hertil kommer Den kolde Krig, som frem til 1989 mere end noget andet var med til at definere rammerne for den militære virksomhed. Fælles for krigene har været, at det har været de faste sikkerhedsfaktorer, herunder især Danmarks strategiske beliggenhed og naboskabet til en af Europas stormagter, der har været bestemmende for vor skæbne. Dette gælder hvad enten det har været muligheden for at kontrollere indsejlingen til Østersøen, der har været det afgørende interessepunkt, eller om det har været forbindelsen mellem kontinentaleuropa og Den skandinaviske Halvø, der har været kardinalpunktet. I tilgift til disse faktorer har den interne faktor, forsvarsviljen, også spillet en stor rolle. Optimismen og forsvarsviljen i Danmark var stor op til krigen i 1864. Som Christian Bredsdorff beskriver det i sin bog “Breve fra en dansk soldat”:

“Naa! vi stillede da i Mulm og Mørke i Sølvgadens Kasernegaard, blev forsynede hver med 60 skarpe Patroner og droge under stadig voxende Hurraraab og “tapre Landsoldater” til Jærnbanen. ... Under uafbrudt Sang og Hurraraab, næsten for hvert Menneske, vi mødte, naaede vi Korsør.”

Tilbagetoget fra Dannevirke i februar, stormen på Dybbøl og krigens afslutning i den tidlige sommer medførte imidlertid en erkendelse af, at landet syd for Kongeåen var tabt, og muligheden for vinde det tilbage ikke var til stede. I kølvandet på begivenhederne i 1864 skete der et skifte fra en aktiv forsvarspolitik, hvor man - gerne under forsikringer fra andre, større europæiske magter - søgte at beskytte sig mod den mægtige nabo mod syd, til en neutralitetspolitik, primært som en balance mellem tyske og engelske interesser. Østersøen og stræderne var kernen i dansk neutralitet i tilfælde af en Europæisk storkrig. Man måtte hindre fremmede flåder i at benytte dansk territorium som base, men måtte samtidig forsikre de krigsførende magter om, at der ville blive ydet den beskyttelse af de internationale gennemsejlingsfarvande, som de efter de folkeretlige regler havde krav på. En del af den militære udmøntning af politikken, Københavns landbefæstning, var i den forbindelse også problematisk, idet det var usikkert, hvorvidt den af henholdsvis Tyskland og England kunne blive udlagt som en provokation eller en håndsrækning. Den splittede endvidere befolkningen. Med en ny landegrænse ved Kongeåen og ingen reelle muligheder for at kontrollere de store flådemagters bevægelse ind i Østersøen var spørgsmålet: Hvem besætter dansk område først for at sikre stræderne i tilfælde af krig - Tyskland eller England? Den offentlige debat og holdningen til forsvaret var da også præget af opfattelsen efter 1864-nederlaget: “Hvad kan det nytte?”. I dele af befolkningen og det politiske liv herskede der udbredt tvivl om, hvorvidt Danmark overhovedet ville kunne forsvares i tilfælde af en ny krig. Tilrettelæggelsen af det militære forsvar afspejlede også denne erkendelse; landegrænserne kunne ikke forsvares, hvorfor man indstillede sig på kun at kunne fastholde dele af riget overfor et angreb. Måske ved Lillebælt men formentlig først ved Storebælt, underbygget af fastholdelse af hovedstaden gennem en større landbefæstning. Ved mineringen af stræderne ved Den første Verdenskrigs begyndelse i 1914 gik Danmark en snæver balancegang mellem stormagterne, men formåede at holde sig uden for krigen. Neutralitetspolitikken viste sig imidlertid at være vanskelig at mestre under en europæisk storkrig, og mange områder følte man sig presset til at give tilsagn til de krigsførende magter, der må siges at være i strid med den neutrale status. Beslutningen om at gennemføre mineringen af stræderne efter tysk pres blev ikke truffet uden overvejelser af alternativerne og konsekvenserne. Forsvarsminister Munch udtalte om beslutningen:

“Udlægger vi ikke Minerne, kan det ventes, at Tyskland gør det. Sker dette, er det troligt, at de landsætter Tropper paa Sprogø og paa et Par Punkter paa Sjælland og Fyn for at kunne bestryge Spærringerne i Store Bælt.... Er der fuld Enighed om, at vi kan nøjes med at protestere uden at gøre dette til Krigsgrund, da vil jeg gaa ind paa at følge denne Vej, hvor stor Fare den end medfører...., hvis en sådan Fremgangsmaade ikke er mulig ... maa jeg absolut fastholde Nødvendigheden af Mineudlægningen.”

Umiddelbart efter krigens afslutning i 1919 var der for første gang nogensinde ingen dominerende magt i Østersøen, og der eksisterede ingen umiddelbar trussel mod Danmark. Sønderjylland stemte sig som bekendt hjem til Danmark igen. Neutralitetspolitikken blev opretholdt, men Københavns landbefæstning blev nedlagt i 1920. Med Folkeforbundets etablering så småstaten Danmark fortrøstningsfuldt på mulighederne for at bilægge stridigheder ved forhandling, men man indså da også, at der var begrænsninger i forbundets formåen. Som udenrigsminister Scavenius udtalte i 1921:

“Politik er ikke jura, heller ikke udenrigspolitik. Den maa hvile paa en erkendelse af de faktisk bestaaende magtforhold. Folkeretten hverken aabner eller lukker Østersøen. Det bestemmes alene af de ved et krigsudbrud afgørende magtfaktorer.”

I perioden frem til Den anden Verdenskrig dalede optimismen med hensyn til Folkeforbundets muligheder for at skabe en fredeligere og retfærdig verdensorden. Overfor et stadigt stærkere Tyskland søgte man forsikringer om, at Danmarks neutralitet ville blive respekteret i tilfælde af en ny stor Europæisk krig. På trods af, at Danmark førte en vidtgående tilpasningspolitik i forhold til Tyskland, blev neutraliteten ikke respekteret, og man måtte hurtigt erkende, at den med de rådige midler ikke kunne forsvares. “Danmark var efterladt venne- og værgeløst”, som Hedtoft sagde det. Neutralitetspolitikken spillede ultimativt fallit, og Danmark gennemlevede Den anden Verdenskrig som besat. Perioden umiddelbart efter Den anden Verdenskrig var præget af, at der efter Tysklands nederlag igen ikke var nogen direkte trussel mod Danmark. Med De Forenede Nationers oprettelse i 1945 så man muligheden for en mellemfolkelig, kollektiv sikkerhedsorganisation, der ikke besad Folkeforbundets svagheder, og som kunne sættes i stand til effektivt at varetage international fred og sikkerhed. Hertil kom, at der i befolkningen var opstået en ny forsvarsvilje, vel mest markant formuleret i udtrykket: “Aldrig mere en 9. april!”. Det stadig voksende øst-vest modsætningsforhold i efterkrigsårene førte dog hurtigt til en erkendelse af, at en konflikt igen kunne ramme Europa. Danmark befandt sig igen grundet sin strategiske beliggenhed som frontliniestat i stormagternes interesseområde. Det blev hurtigt klart, at Danmarks sikkerhed kun kunne tilgodeses gennem et egentligt internationalt forsvarssamarbejde, og det blev en socialdemokratisk regering, der i 1949 førte Danmark ind i NATO. Mindst lige så afgørende var det, at et demokratisk Tyskland i 1955 blev medlem af NATO; et Tyskland, som i 1000 år havde været Danmarks afgørende sikkerhedspolitiske problem, blev nu vores nærmeste allierede. I perioden frem til 1989 øgedes internationalisering og uddybning af forsvarssamarbejdet. Forsvarsviljen var under stadig påvirkning af tidens temaer; for eller imod atomvåben, USA’s rolle i Vietnam, dobbeltbeslutningen o.s.v. Grundlæggende har der imidlertid været bred opbakning til medlemsskabet af NATO, og i dag er tilslutningen større end nogensinde. Udviklingen efter Den kolde Krigs ophør har tilført ny dimension til det hidtidige, traditionelle forsvarssamarbejde. NATO har formået at tilpasse sig de ændrede vilkår. NATO garanterer fortsat medlemmernes sikkerhed som en kollektiv forsvarsorganisation, men har i tilgift også evnet at slå bro til de tidligere modstandere i Øst og varetage løsningen af fredsstøttende opgaver. Internationaliseringen af forsvarsbestræbelserne har taget endnu et stort spring fremad. Virksomheden omfatter ud over det traditionelle samarbejde i alliancen og nordisk regi også et omfattende samarbejde med en lang række Partnerlande, primært med fællesskabet omkring Østersøen som omdrejningspunkt. Hertil kommer et bredt samarbejdsmønster i FN-regi, hvor danske soldater ofte har befundet sig skulder ved skulder med kollegaer fra ganske eksotiske lande. Men selv om Danmark har deltaget i FN’s fredsbevarende operationer fra starten, skete der et kvantespring i vores selvforståelse, da folketinget i 1990 besluttede at sende korvetten Olfert Fisher til Golfen. Det var ikke alle, der på det tidspunkt var klar over, at der hermed skete et nybrud i dansk forsvarspolitik, men vores engagement i først FN’s og siden NATO’s operationer i det tidligere Jugoslavien har siden gjort det klart. Der er i dag en erkendelse af, at forsvaret af Danmark ikke starter ved vores sydlige grænse. Den udvikling, der førte op til Den anden Verdenskrig, viste det tydeligt. Da Mussolini gik ind i Abessinien var det ikke en trussel mod nogen. Da han tog Albanien var det ikke en trussel mod nogen. Da Mussolini og Hitler støttede Franco i Den spanske Borgerkrig var det ikke en trussel mod de vestlige demokratier. Det var heller ikke en direkte trussel, da Hitler tog Østrig, og da han tog Tjekkoslovakiet. Det var heller ikke en direkte trussel mod Danmark, da han gik ind i Polen. Men det var denne udvikling, der førte til, at Danmark blev draget ind i krigen og besat bare et halvt år senere. Sandheden er, at hvis demokratierne ikke på et tidspunkt er parat til at stoppe aggressionen, så vil man som regel komme til at betale en langt højere pris senere.

Afslutning

Den danske politiske tænkning kan ses som et forsøg på at finde en holdbar position i en balance mellem de stormagter, hvis politik og interesser er bestemmende for Danmarks skæbne. Gennem perioden har Danmarks sikkerhedspolitiske situation været bestemt af landets beliggenhed ved indsejlingen til Østersøen og været direkte afhængig af magtspillet omkring dette hav. Både før og fremover vil Østersøen kunne forbinde og adskille landene i området. Der er imidlertid den afgørende forskel, at vi i dag ikke behøver føre passiv tilpasningspolitik men gennem aktive, udadvendte tiltag arbejder for at sikre stabiliteten omkring Østersøen. I modsætning til den udbredte holdning op til Den første Verdenskrig og i mellemkrigstiden, “Hvad kan det nytte?”, er der nu en bred erkendelse af, at “Det kan nytte”. Vi ser i dag en bred folkelig og politisk opbakning bag forsvarets engagement både for så vidt angår forsvarets evne til om nødvendigt ultimativt at forsvare nærområdet og gennem forsvarets bidrag til løsningen af forebyggende og kriseløsende opgaver i det tidligere Jugoslavien og andre steder i Verden. Det er med tilfredshed, jeg kan konstatere, at forsvarsviljen og opbakningen bag forsvaret er den største i de sidste 125 år. Dette er for mig et klart tegn på, at forsvaret er på ret kurs. Det vi gør nytter, det gør en forskel.