I denne artikel af oberstløjtnant K.P. Schjerling belyses hvorledes forsvarets nye økonomiske styringssystemer er blevet udviklet. Artiklen skal ses i sammenhæng med de synspunkter, som er blevet fremført af kaptajn S. Torp-Hansen i sidste nummer af Militært tidsskrift. Emnets betydning for forsvarets daglig fredstids virke behøver næppe at blive fremhævet. Redaktionen skal opfordre til en bred debat om emnet, ikke mindst om erfaringer med den igangværende decentraliseringsproces. Oberstløjtnanten er tjenstgørende i Forsvarsstaben.
Decentralisering og delegering er nogle af nøgleordene i den moderniseringsproces, der blev startet i 80’eme. På det økonomiske område mærkes processen i forsvaret ved, at ansvaret for de økonomiske dispositioner i stigende omfang flyttes fra det centrale niveau til de lokale chefer. Cheferne på de decentrale niveauer får herved en større frihedsgrad til selvstændigt at foretage økonomiske dispositioner, men får samtidig også tillagt ansvaret for den måde de økonomiske ressourcer forvaltes på. Chefsansvaret undergår således i disse år omfattende ændringer, der på en lang række områder påvirker det daglige arbejde. Også forsvarets øverste ledelse påvirkes af processen, der indebærer en omlægning af ledelsesprocessen fra den tidligere detail- og regelstyring til mål- og rammestyring baseret på opstilling af mål for de lokale myndigheders aktiviteter og tildeling af økonomiske rammer til opnåelse af målene. Dette kræver etablering af kontrolforanstaltninger, der skal sikre, at ledelsen er i stand til at følge graden af målopfyldelsen og de anvendelte ressourcer. Den netop gennemførte ændring af forsvarets organisation sigter derfor mod, at evnen til at gennemføre den decentraliserede styring styrkes, og at der etableres den nødvendige centrale styring og kontrol. De organisatoriske rammer for decentraliseringen af den økonomiske styring er nu etableret. Men selve decentraliseringsprocessen kræver på alle niveauer gennemgribende ændringer af den tilvante budgettering og økonomistyring, hvilket forudsætter adgang til edb-værktøjer, der kan støtte processens gennemførelse. På baggrund af mine erfaringer omkring udviklingen og anvendelsen af forsvarets nye økonomiske styringssystemer vil jeg i denne artikel forsøge at ridse baggrunden for de økonomiske edb-systemer og deres opbygning op, samt omtale den nuværende situation og nogle af de indhøstede erfaringer omkring systemernes udnyttelse.
Økonomisk styring i et historisk perspektiv
Den statslige økonomiske styring var tidligere baseret på central styring af pengeforbruget og kontrol med anvendelsen af bevillingerne i finansloven. På driftsiden byggede styringen på registrering af udgifter og indtægter og deres overensstemmelse med finanslovens bevillinger. På anlægssiden omfattede styringen opfølgning på, at investeringer i anlæg og bygninger m.v. blev foretaget inden for de af folketingets finansudvalg godkendte anlægsbevillinger. Især på investeringsområdet blev der opstillet økonomiske konsekvensberegninger, f.eks. i form af cost-/benefit-analyser, men ellers var den økonomiske styringen karakteriseret af, at grundlaget var den finansmæssige kontrol med udgifterne og indtægterne, samt kontrol med de financielle beholdningers størrelse. Et andet karakteristisk træk var, at bevillingsstyringen skete på centralt niveau, og at budgetplaneme blev udarbejdet med lille, eller slet ingen, medvirken, fra de myndigheder, der havde ansvaret for aktiviteternes gennemførelse. Opbygningen af de statslige regnskabssystemer skete på denne baggrund i form af centrale bevillingsregnskaber, og registrering af afholdte udgifter og indtægter. Regnskaberne gav ikke mulighed for at styre det samlede omkostningsforbrug i forbindelse med institutionernes aktiviteter. Til dette formål blev der dog nogle steder opbygget systemer, som indeholdt oplysninger om aktiviteternes omkostningsforbrug. Blandt andet på baggrund af statens store kasseunderskud i 1980’eme blev der påbegyndt en række ændringer af regnskaberne. Ændringerne var en del af den budgetreform, der indgik i modemiseringsprogrammet. Målet var at opnå en bedre styring af statens samlede finanser, og naturligt nok at opnå bedre resultater for færre penge. Budgetreformen sigtede mod decentralisering af det økonomiske ansvar og delegering af budgettering og styring til de lokale myndigheder, der stod for aktiviteternes gennemførelse. Budgetreformen har siden dannet grundlag for en lang række omlægninger af statens økonomiske styring, senest med indførelsen af den ny statslige kontoplan fra finansåret 1991. Kontoplanen bygger på, at man går fra en detailstyring af udgifter/indtægter til en mere målorienteret styring af bevillinger og forbrug. Inden for de næste par år forventes dette også at blive afspejlet i finanslovens opbygning, således at oplysningerne, de såkaldt anmærkninger, om statens økonomiske og personalemæssige forbrug sættes i relation til de opstillede mål for aktiviteterne og opnåede effektiviseringer.
Udviklingen inden for Forsvarsministeriets område
Indtil 1987 anvendte Forsvarsministeriet et centralt edb-finansregnskabssystem, der var et moderne system, dengang det blev taget i brug i begyndelsen af 1970’eme, men som ikke længere kunne opfylde de nye krav til økonomistyringen. På lokalt niveau anvendtes manuelle regnskaber, som i Forsvarsministeriet blev indlæst i regnskabssystemet. Oplysninger om registreringerne blev i form af papirrapporter hver måned tilsendt myndighederne som grundlag for den lokale regnskabskontrol. Hos materielkommandoeme, og senere Forsvarets Bygningstjeneste, anvendes stadig et finansøkonomisystem "MAKFØS”, der er taget i brug i midten af 1970’ eme til brug for kontrollen med budgetter og forbrug inden for materiel- og byggeområdet. Senere er økonomistyringen suppleret med et driftsøkonomisk system "MAKDØS", der fortsat er under udbygning. I den første halvdel af 1980’eme viste en række undersøgelser, at det ville være umuligt at tilpasse disse regnskabssystemer til de ændrede krav til den økonomiske styring. Det blev derfor i 1985 besluttet at udvikle et nyt økonomi- og regnskabssystem inden for Forsvarsministeriets område. Systemet blev betragtet som et "flagskibsprojekt” inden for rammerne af modemiseringsprogrammet, idet det var et af de første store edb-systemer, som blev udviklet efter de nye regnskabs- og styringsprincipper. Systemet blev benævnt ”FORSVARSMINISTERIETS ØKONOMI- OG REGNSKABSSYSTEM", og er idag mest kendt under forkortelsen FØRST. De første dele af systemet blev taget i brug 1. januar 1987, og det skal i henhold til de opstillede rammer være fuldt udbygget i 1993. Som navnet siger, skal systemet dække økonomistyringen og regnskabsaflæggelsen for hele ministerområdet med underlagte institutioner. Inden for Forsvarskommandoens område har målsætningen for forsvarets virksomhed i adskillige år bygget på decentralisering og delegering af beslutningerne. Gennemførelse af disse principper forudsætter decentralisering af det økonomiske ansvar til det udførende niveau og fastlæggelse af mål for myndighedernes opgaver. Fra midten af 1980’eme blev der derfor hos en række lokale myndigheder gennemført forsøg med at decentralisere budgetprocessen, således at det udførende niveau fik ansvaret for udarbejdelse og kontrol med egne budgetter. Erfaringerne var gode, men viste også, at det var nødvendigt at omlægge Forsvarskommandoens økonomiske styring. Fra 1988 iværksatte Forsvarskommandoen derfor forsøg med mål- og rammestyring ved hæren, og forsøget blev fra 1989 udvidet til at omfatte alle værnene. Styringen blev baseret på decentralisering af styringen til kommandomyndighedeme og de lokale myndigheder (benævnt niveau II- og Ill-myndighedeme). Styringen tog udgangspunkt i Forsvarskommandoens årsprogram, der opstiller produktionsmål og økonomiske dispositionsrammer for de enkelte niveau II myndigheder, som efterfølgende fastlægger mål og rammer over for deres niveau III myndigheder. Produktionsmål og dispositionsrammer danner grundlag for de lokale myndigheders udarbejdelse af budgetforslag og efterfølgende kontrol med ressourceforbruget til opfyldelse af produktionsmålene. Budgetprocessen bygger således på de lokale chefers ansvar for opstilling af budgetter, og deres kontrol med, at forbruget ligger inden for de godkendte budgetter. Samtidig gives cheferne bemyndigelse til i en vis udstrækning at omdisponere midlerne med henblik på en bedre udnyttelse af de samlede ressourcer. I den første fase var myndighedernes muligheder for at udnytte disse nye muligheder begrænset af manglen på hjælpeværktøjer. Selvom der siden 1986 i stigende omfang anvendtes lokale mikrodatamater (PC’ere), hvor nogle brugere udviklede egne "private” budgetprogrammer, så viste der sig hurtigt et behov for mere generelt anvendelige værktøjer. Derfor indledte Forsvarskommandoen i 1988 udviklingen af et PC-baseret budgetsystem til brug ved den lokale budgettering og budgetopfølgning. Systemet - FØRST PC-BUDGETSYSTEM, eller "FØPC" - blev benyttet første gang ved budgetarbejdet for finansåret 1990.
FØRST systemet
Udviklingen af FØRST ledes af Forsvarsministeriet, idet systemet som nævnt skal anvendes af alle myndigheder inden for ministeriets område. Der er naturligvis stor forskel på behovet for økonomisk styring hos de enkelte virksomheder, som i størrelse og opgavesammensætning er meget forskellige. FØRST er derfor tilrettelagt således, at det både opfylder de overordnede styringskrav, og de enkelte virksomheders forskelligartede behov. Det kan udbygges med funktioner til opfyldelse af særHge økonomiske styringsbehov hos Forsvarsministeriet eller ved de enkelte virksomheder. Hovedmålet med FØRST er at skabe et økonomisk styringsværktøj, som på alle niveauer kan anvendes til forbedring af ressourcernes udnyttelse. FØRST omfatter:
- Selve de økonomiske edb-værktøjer, der er opdelt i et antal centrale og lokale delsystemer.
- en organisatorisk ramme, der sikrer sammenhæng i økonomistyringen fra nederste til øverste myndighedsniveau,
- en registreringsramme bestående af kontoplaner fælles for forsvarets økonomiske område, uanset om de anvendes i FØRST eller i andre af forsvarets økonomisystemer.
- bestemmelser for regnskabsføring, budgettering og økonomisk kontrol.
FØRST edb-værktøjer
FØRST kan betragtes som ét system, der er rammen om en række centrale Og lokale delsystemer, som er opbygget til hvert sit formål. I det følgende omtales nogle af de delsystemer, som hovedparten af brugerne kommer i berøring med, men det er ikke hensigten at give en detaljeret beskrivelse af FØRST tekniske opbygning.
CENTRAL FØRST
De centrale delsystemer er samlet i CENTRAL FØRST. Alle de informationer om budgetter og forbrug, som skal benyttes til Forsvarsministeriets og de enkelte virksomheders overordnede økonomiske styring, samles i CENTRAL FØRST. Det er således ikke alle økonomiske informationer, der findes her, idet en række informationer udelukkende anvendes ved den lokale regnskabsføring og økonomistyring. Den organisatoriske ramme for økonomistyringen og FØRST kontoplaner oprettes i CENTRAL FØRST, og danner grundlag for registreringerne i andre regnskabs- og økonomisystemer. Herved sikres, at der alle steder anvendes den samme økonomiske struktur og registreringsramme, hvilket er vigtigt for at sikre korrekte oplysninger. CENTRAL FØRST modtager regnskabsoplysninger samt budget- og forbrugstal fra LOKAL FØRST, økonomiske data om materielanskaffelser og materielforbrug m.v. fra materielkommandoemes økonomisystemer og oplysninger om udbetalte lønninger fra Forsvarsministeriets lønsystem. På dette grundlag foretages ministerområdets samlede regnskabsaflæggelsen over for statens centrale regnskabssystem. De modtagne økonomiske forbrugs- og budgetdata videreleveres til de edb-systemer, der bruges til den lokale økonomistyring. Endvidere rummer CENTRAL FØRST økonomiske informationer til brug for Rigsrevisionen. CENTRAL FØRST varetager således kommunikationen med alle systemer inden for regnskabs- og økonomiområdet, som afleverer eller modtager økonomiske informationer. Selvom det ikke kan undgås, at denne centraliserede databehandling i nogle tilfælde at bevirke forsinkelse af datakommunikationen mellem systemerne, så er den nødvendig for at sikre, at de økonomiske informationer alle steder er korrekte. Adgangen til de økonomiske informationer i CENTRAL FØRST sker via terminaler, hvor oplysningerne efter behov udskrives direkte på dataskærmen eller i form af papirrapporter. Oplysningerne kan også overføres til andre edb-systemer eller PC’ere, hvor de så viderebehandles. Der er naturligvis sikkerhedsmæssige foranstaltninger, som sikrer, at oplysningerne kun kan leveres til myndigheder og personer, som er berettiget til at trække oplysningerne.
LOKAL FØRST
Til den lokale regnskabsaflæggelse samt budgettering og økonomikontrol er der inden for rammerne af LOKAL FØRST udviklet flere delsystemer. Fælles for dem er, at de baseres på FØRST organisatoriske ramme og FØRST registreringsramme. Herved sikres det, at den lokale økonomistyring udføres på samme grundlag som den overordnede, centrale økonomistyring. De lokale systemer inden for LOKAL FØRST er opbygget til at dække hvert sit specielle område. I LOKAL FØRST regnskabssystem registrerer de lokale regnskabsførende myndigheder udgifter og indtægter samt de ved myndigheden beroende finansbeholdninger, herunder tilgodehavender og skyld til leverandører. Systemet varetager betalingsforretninger og fører kontrol med blandt andet afvikling af udbetalte forskud og rettidig betaling af fakturaer. Regnskabssystemet danner grundlag for den lokale regnskabskontrol og chefens godkendelse af regnskabsaflæggelsen. De registrerede forbrugs- og beholdningsdata overføres til CENTRAL FØRST, hvor de indgår i det samlede finansregnskab. De indgår her i de samlede forbrugsinformationer, der efterfølgende sendes til de lokale myndigheder, som forbruget vedrører, i form af dataoverførsel til FØPC. Ved den lokale budgettering og budgetkontrol anvendes FØRST PC-Budgetsystem (FØPC), der indeholder de nødvendige hjælpeværktøjer til udarbejdelse og godkendelse af budgetforslag, og efterfølgende kontrol med budgetterne i forhold til forbruget. FØPC anvendes på alle niveauer, men er specielt udviklet til brug for de lokale myndigheders budgettering og budgetkontrol, samt til kommandomyndighedemes budgetplanlægning og økonomikontrol. I sidstnævnte tilfælde indeholder FØPC budget- og forbrugsinformationer for alle lokale myndigheder inden for kommandomyndighedens område. FØPC anvender omkostningsbudgetter for finans- og lagertræk, der opstilles ud fra de formål og aktiviteter, som myndighederne pålægges at udføre. Budgetterne omfatter således både pengeforbrug og træk fra forsvarets lagre. Program AV er et lokalt PC-system til registrering af arbejdstid og beregning af variable ydelser. AV-programmet er et vigtigt hjælpeværktøj ved den lokale administration af de ofte meget konplicerede arbejdstids- og ydelsesregler. Fra 1991 er Program AV udbygget med funktioner til overførsel til FØPC af oplysninger om udbetalte variable ydelser til FØPC, og med funktioner til aflevering af løndata til lønsystemet på disketter til afløsning af de hidtil anvendte lønrapporteringsblanketter. Uanset at Program AV allerede i sin nuværende udformning har givet betydelige lettelser i den lokale administration, findes der nogle uhensigtsmæssigheder, som først kan afhjælpes i et nyt AV-program, som er under udvikling. Vejledning i betjening af edb-udstyret og den mere tekniske brug af de enkelte delsystemer udgives i brugervejledninger. Forsvarskommandoen, der er ansvarlig for FØRST udvikling, udarbejder brugervejledningerne, der gælder for alle brugere under Forsvarsministeriet.
FØRST organisatoriske ramme
FØRST organisatoriske ramme er opbygget i overensstemmelse med den for forsvaret fastsatte organisation og placeringen af det budgetmæssige og økonomiske ansvar. Den kan derfor også betegnes budgetstrukturen. Inden for Forsvarskommandoens område fastlægges ansvaret for planlægning og gennemførelse af aktiviteterne i forsvarets driftsstuktur. Det er derfor vigtigt, at FØRST organisatoriske struktur nøje svarer til driftsstrukturen, således at økonomistyringen kan sættes i relation til ansvaret for aktiviteterne. Budgetter og forbrug registreres ved den myndighed, der har det økonomiske ansvar for planlægning, budgettering og gennemførelse af de enkelte aktiviteter. Herudover registreres alle forbrug på det sted, hvor de enkelte aktiviteter udføres. Herved kan omkostningerne opgøres for de aktiviteter, der udføres på et sted, uanset om det budgetmæssige ansvar er placeret ved egen eller en anden myndighed.
FØRST registreringsramme
FØRST kontoplaner opdeles i en ekstern del og en intern del. Som eksterne kontoplaner betragtes finanskontoplaneme, der benyttes ved registrering af udgifter, indtægter og finansbeholdninger samt ved opgørelse af investeringer. De opdeles i en paragrafkontoplan, der anvendes af Forsvarsministeriet til samling af alle finansdata inden for ministerområdet, samt virksomhedskontoplaner, som opbygges efter de enkelte virksomheders behov. Paragrafkontoplanen er systemmæssigt bundet sammen med statens kontoplan, således at alle registreringer automatisk kan omsættes til registreringer i det statslige regnskab. Som interne kontoplaner betragtes omkostnings- og formålskontoplaner samt kontoplaner til registrering af beholdninger af materiel. De interne kontoplaner er indtil nu opbygget af den enkelte virksomhed, men på længere sigt må det forventes, at der også her kan blive behov for at etablere en paragrafkontoplan. Det er muligt at foretage registrering af udgifter/indtægter og omkostninger på projektnumre, f.eks. omfattende større samlede anskaffelser, samt på aktivitetsnumre, der benyttes til at samle alle udgifter og omkostninger forbundet med en bestemt aktivitet, f.eks. en øvelse. Ved opbygningen af kontoplanerne er der taget hensyn til, at alle opdateringer i de enkelte kontoplaner sker automatisk på grundlag af én og samme registrering.
Bestemmelser for regnskabsføring, budgettering og økonomisk kontrol
Hovedgrundlaget for FØRST er naturligt nok finansministeriets bestemmelser for statens regnskabsføring og Rigsrevisionens revisionsmæssige krav. Hertil kommer Registerlovens bestemmelser for registrering af persondata. Forsvarsministeriet udgiver de overordnede bestemmelser for FØRST og anvendelse, der er fælles for alle virksomhederne. Inden for for disse rammer udgiver hver virksomhed egne bestemmelser. For Forsvarskommandoens vedkommende findes bestemmelserne i Økonomihåndbog fo r Forsvaret. Økonomihåndbogen består af to dele. Den første del indeholder bestemmelserne for regnskabsføring, budgettering og budgetkontrol. Den anden del omfatter Forsvarskommandoens virksomhedskontoplaner og de hertil knyttede konteringsvejledninger. Den overordnede planlægning af forsvarets aktiviteter indeholdes i Forsvarskommandoens 6-årsplan, der er grundlag for udarbejdelsen af årsprogrammet. Årsprogrammet fastsætter mål og ressourcerammer for kommandomyndighedemes aktiviteter, og giver herved grundlaget for den økonomiske budgettering. Når det bevillingsmæssige grundlag for forsvarets virksomhed, der indeholdes i årets finanslov, er vedtaget af Folketinget, kan aktiviteterne gennemføres i overensstemmelse med årsprogrammets mål og de godkendte budgetter. Den overordnede styring sker således uden for FØRST, der gennem systemets opbygning skal tilgodese kravene til udarbejdelse og kontrol af budgetterne på alle niveauer, samt præstere økonomiske informationer til den overordnede planlægning og kontrol.
FØRST idag
Hvor langt er forsvaret så nået med gennemførelsen af det oprindelige FØRST koncept, og hvilke erfaringer er der indhøstet med dets anvendelse til den økonomiske styring? Ser man på selve udviklingen og ibrugtagningen af edb- systemet kan det konstateres, at udviklingen stort set har fulgt de oprindelige rammer. Som tidligere nævnt blev CENTRAL FØRST taget i brug fra finansåret 1987, og kravet om, at FØRST skulle varetage regnskabsaflæggelsen over for statens regnskabssystem, er således fra starten opfyldt. Der har naturligvis i de forløbne år været en række problemer, der er løst i takt med at de opstod. Specielt har den årlige regnskabsafslutning medført, at en lang række teknisk komplicerede problemer måtte løses. Alle virksomhederne, undtagen Statens Konfektion, er opkoblet til CENTRAL FØRST, der anvendes ved virksomhedernes styring af tildelte bevillinger. På nuværende tidspunkt har ingen af virksomhederne anvendt FØRST mulighed for central budgettering af bevillingerne, og derfor er der på dette område ikke indhøstet erfaringer. Udover de oprindelige krav er der siden 1987 kommet nye krav til CENTRAL FØRST. Her kan nævnes udvidelser i forbindelse med paragrafkontoplanen, faciliteter til Rigsrevisionens adgang til de økonomiske registreringer samt en lang række nye udskrifter, som brugerne har ønsket. For LOKAL FØRST vedkommende var der nogle startvanskeligheder med det lokale regnskabssystem, men siden 1988 er alle virksomhedernes regnskabsførende institutioner successivt blevet tilsluttet regnskabssystemet, dog med nogle få undtagelser. Materielkommandoeme og Forsvarets Bygningstjeneste anvender stadig Materielkommandoemes Finansøkonomisystem, men i overensstemmelse med de oprindelige planer bliver de i løbet af 1992 og 1993 overført til det nye lokale FØRST regnskabssystem, der er under udvikling. Samtidig overføres alle nuværende lokale brugere til det nye system. De regnskabsførende institutioner på Grønland, Færøerne og Cypern benytter fortsat manuel kassebogføring, men i løbet af 1991 planlægges indkøbt et PC-baseret regnskabssystem, som erstatter de nuværende kassebøger. Også det lokale regnskabssystem er siden starten blevet udbygget med nye faciliteter, blandt andet et program til automatisk girering. Det nye regnskabssystem vil indeholde en række yderligere brugsmæssige forbedringer, og omfatte et automatiseret betalingssystem. FØPC var ikke indeholdt i de oprindelige udviklingsplaner. Det blev besluttet udviklet til den decentrale budgettering og budgetopfølgning inden for Forsvarskommandoens område, og blev på frivillig basis taget i brug i 1989 og anvendt ved den lokale budgettering for finansåret 1990. Fra budgetteringen for finansåret 1991 blev det et krav, at FØPC skal anvendes. Udviklingen skete i tæt samarbejde med lokale brugere, og det er siden starten blevet væsentligt udbygget og forbedret på baggrund af de indhøstede brugererfaringer. Endelig skal det nævnes, at heller ikke Program AV var indeholdt i de oprindelige udviklingsplaner. Programmet er baseret på et rationaliseringsforslag fra en lokal bruger, men det har efterfølgende været nødvendigt at omprogrammere det, således at programmet opfylder aftalerne omkring arbejdstid og beregning af variable ydelser. Da disse aftaler løbende ændres, skal det til stadighed tilpasses ændringerne. Program AV er i 1991 udvidet med faciliteter til automatisk indrapportering af ydelser til lønsystemet og til aflevering af løndata til FØPC. Det må erkendes, at den opbygning af programmet, der var indeholdt i rationaliseringsforslaget, ikke på længere sigt giver tilstrækkelig sikkerhed for opretholdelse af programmets drift. Der er derfor indledt et arbejde med udvikling af et nyt program til erstatning for det nuværende. Det nye program skal også sikre det nødvendige samspil med andre lokale systemer inden for personel- og lønadministrationsområdet. Set samlet for systemerne under LOKAL FØRST er de oprindelige planer blevet gennemført, og der er herudover udviklet nye delsystemer, der er nødvendige for den lokale økonomistyring, og som ikke var forudset de oprindelige FØRST - rammer. Det er ikke nok kun at betragte FØRST ud fra et rent teknisk og systemmæssigt aspekt. Set i et samlet perspektiv må FØRST betragtes som den samlende ramme for ændringerne af forsvarets økonomiske styring. FØRST må i den forbindelse vurderes som et vigtigt led i decentraliseringsprocessen af den økonomiske styring. Denne proces indebar også etablering af et nyt planlægningssystem, som på et tidligt tidspunkt inddrog kommandomyndighedeme og de lokale myndigheder i processen. Dette har stillet store krav til omstilling af personellets inddragelse i planlægningen og budgetteringen på alle niveauer. Udover at chefer og sagsbehandlere skulle lære at udnytte de nye FØRST værktøjer, skulle de samtidig omstille sig til en helt anden rollefordeling i den økonomiske proces end tidligere. Dette har selvsagt været en både meget arbejdskrævende og kompliceret proces at komme igennem. I en række tilfælde har FØRST derfor ageret skydeskive for problemer, der i en lang række tilfælde snarere var knyttet til de nye opgaver, hvortil FØRST skulle anvendes. Indførelsen af et nyt stort edb-system som FØRST rummer altid en række problemer. Der vil i starten opstå systemfejl, som påvirker systemets brug, indtil de er rettet, men hovedkilden til mange problemer skyldes fejl ved systemets anvendelse, og usikkerhed omkring de ændrede funktioner og arbejdsgange. Ved indførelsen af FØRST blev der lagt vægt på at uddanne personellet i systemets betjening, og på at opbygge en godt fungerende driftsorganisation. Disse mål er i hovedsagen opfyldt, blandt andet gennem FØRST-kurseme på Forsvarets Forvaltningsskole. Af hensyn til nyt personel, der skal anvende FØRST, skal denne uddannelse fortsætte, men der er idag et klart behov for at udbygge uddannelsen med kurser, hvor personellet lærer de grundlæggende krav til gennemførelse af den økonomiske planlægning og budgettering. Budgetteringen og budgetopfølgningen i 1990 medførte en lang række problemer, der kunne henføres til nogle fejl i FØRST edb-system og kontoplaner, men som også skyldtes usikkerheden omkring den ændrede udførelse af planlægningen og budgetteringen. Allerede ved 1991-budgetteringen kan det konstateres, at hovedparten af problemerne synes løst. Budgetarbejdet er gennemført i overensstemmelse med de opstillede planer og afsluttet rettidigt, selvom det blev vanskeliggjort af ændringerne af forsvarets organisation og indførelsen af nye kontoplaner i forbindelse med statens nye kontoplan. Der udestår stadig områder, der skal forbedres. Et af disse er kravet om adgang til mere aktuelle økonomiinformationer til forbedring af chefernes beslutningsgrundlag. Dette forudsætter en bedre datakommunikation mellem de lokale systemer både indbyrdes og med CENTRAL FØRST til afløsning af den nuværende udveksling af disketter. Etableringen af denne data kommunikation ligger uden for FØRST rammer, men er afgørende for, at FØRST kan give adgang til aktuelle og relevante økonomidata på alle niveauer. Et andet område er nødvendigheden af kvalitativt at forbedre de økonomiske data. Som nævnt kommer FØRST budget- og forbrugsdata dels fra de lokale myndigheder via LOKAL FØRST, dels fra andre systemer, blandt andet lønsystemet og materielkommandoemes økonomisystemer. FØRST indeholder en række kontroller af de modtagne data, men det kan konstateres at de i nogle tilfælde baseres på et fejlbehæftet datagrundlag i fødesystememe, selvom de opfylder de formelle datakrav. Disse fejlregistreringer kan først konstateres ved budgetkontrollen og den økonomiske kontrol af forbruget. Det er vigtigt, at fejlene og deres årsag findes og afhjælpes, og det må forventes, at der i den kommende tid sættes focus på dette område i forbindelse med den stigende udnyttelse af FØRST. Et væsentligt led til at minimere disse fejlregistreringer vil være øget uddannelse af det personel, der foretager registreringen, i de grundlæggende krav til de økonomiske datas opbygning og anvendelse. En sammenfatning af erfaringerne omkring udviklingen og anvendelsen af FØRST må føre til den konklussion, at indførelsen af FØRST er gennemført i overensstemmelse med de rammer, som Forsvarsministeriet oprindehgt opstillede for udviklingen. Udover de systemdele, som rammerne indeholdt, er der gennemført en række nødvendige udbygninger. I henhold til rammerne skulle FØRST være fuldt udbygget i 1993, og som det tegner idag synes der god grund til at tro, at denne tidsfrist kan holde. Ibrugtagningen af FØRST har ikke været problemfri, hvilket heller ikke kunne forventes, specielt fordi systemet blev indført samtidig med den radikale omlægning af opgaverne inden for økonomiområdet. Selvom der har været problemer på regnskabsområdet, så fungerer denne del af FØRST tilfredsstillende. Derimod vil der i nogle år endnu nok være problemområder omkring den samlede økonomistyring, som FØRST i sin nuværende opbygning kan bidrage til løsning af. I den forbindelse er det værd at bemærke sig, at det indtil nu har været muligt at tilpasse systemet til ændrede styringskrav, men selvfølgelig er det en forudsætning, at kravene ikke bryder med den styringsfilosofi, der er grundstammen i FØRST opbygning.
