Af kontorchef Henrik G. Petersen, Beredskabsstyrelsen.
Hvorledes ser Danmark ud ved indgangen til år 2007?
Der er vel altid en tendens til at opleve ens egen tid som forandringernes tid. I denne artikel vil jeg i oversigtsform forsøge at beskrive den seneste tids forandringer, som gennemgribende har ændret den grundlæggende opbygning af vort samfund, og de beredskabsmæssige aspekter heraf. Når en sådan beskrivelse er relevant set med beredskabsøjne, skyldes det, at vort samfunds reelle styrke og robusthed bygger på den daglige opgavevaretagelse; både hos centrale, decentrale og lokale myndigheder m.fl. I denne artikel kommer jeg ikke ind på vigtigheden af offentligt-privat samarbejde, men det skal her understrejes, at offentligt-privat samarbejde har en vigtig beredskabsmæssig dimension, idet stort set al offentlig virksomhed er afhængig af effektiv opgavevaretagelse i den private sektor; det gælder på områder som el, tele, IT, levnedsmidler, transport osv.
Stat og kommune - generelt
Den grundlæggende sondring inden for dansk forvaltning, der i princippet omfatter al skattefinansieret virksomhed, går mellem statslige og kommunale myndigheder. Det er således alene disse myndigheder, der har mulighed for at opkræve skat, idet der her ses bort fra Folkekirken. Visse samfundsområder er ”rent” statslige; f.eks. udenrigstjenesten, politiet og forsvaret, herunder hjemmeværnet. Andre områder er mere sammensatte; f.eks. redningsberedskabet med både statslig og kommunal opgavevaretagelse. Endnu andre områder er præget af, at staten stort set alene er regulerende og kontrollerende, mens den faktiske borgerrettede forvaltningsvirksomhed sker på kommunalt eller regionalt niveau; f.eks. folkeskolen og langt hovedparten af social- og sundhedsområdet. På sidstnævnte område varetager staten dog visse specialopgaver, f.eks. på Statens Seruminstitut. Der er formelt set ikke sket de store ændringer i denne grundlæggende sondring på trods af de mange reformer i de senere år. Den nok væsentligste ændring er, at amtskommunernes afløser - de fem nye regioner - ikke har mulighed for at opkræve skat. Regionerne vil få sine indtægter fra staten (bl.a. via bloktilskud) og fra kommunerne.
Kommunalreformen
Målet med kommunalreformen, der trådte i kraft den 1. januar 2007, har været at skabe et nyt Danmark, hvor en stærk og fremtidssikret offentlig sektor, præget af høj kvalitet, løser opgaverne så tæt på borgerne som muligt. Der er oprettet fem regioner og 98 kommuner. Kommunalreformen har medført en omfattende omflytning af opgaver i den offentlige sektor. Amtskommunernes opgaver er blevet fordelt mellem regioner, kommunerne og staten, og der er flyttet enkelte opgaver mellem staten og kommunerne. Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) og Hovedstadens Sygehusfællesskab er blevet nedlagt og opgaverne fordelt - primært til regioner og trafikselskaber. Kommunalreformen har nødvendiggjort ændringer i en lang række love. Lovpakken med 50 lovforslag blev behandlet i Folketinget i begyndelsen af 2005. Af særlig relevans for beredskabsområdet skal fremhæves ændringerne i beredskabsloven, sundhedsloven, havmiljøloven og lov om trafikselskaber. Om kommunalreformen generelt henvises bl.a. til ”Kommunalreformen - kort fortalt”, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, december 2005; www.im.dk.
Kommunerne
Kommunernes væsentligste områder er de borgerrettede serviceopgaver. Med kommunalreformen har kommunerne fået tilført opgaver inden for bl.a. sundhedsområdet, det sociale område, erhvervsservice og kollektiv trafik. Fra amterne har kommunerne overtaget hovedansvaret for den forebyggende og sundhedsfremmende indsats i forhold til borgerne. Kommunerne har endvidere overtaget langt størstedelen af amtsvejene. De amtsveje, som ikke er overtaget af kommunerne, er overtaget af staten. Kommunerne har fortsat ansvaret for det kommunale redningsberedskab, og kommunalbestyrelserne har fortsat ansvaret for at udarbejde en samlet plan for kommunens beredskab. Dette ansvar er fastslået i beredskabsloven:
• Beredskabslovens § 9, stk. 1: Det kommunale redningsberedskab hører under kommunalbestyrelsen.
• Beredskabslovens § 12, stk. 1: Det kommunale redningsberedskab skal kunne yde en forsvarlig indsats mod skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger. Redningsberedskabet skal endvidere kunne modtage, indkvartere og forpleje evakuerede og andre nødstedte.
• Beredskabslovens § 25, stk. 1: Kommunalbestyrelsen skal udarbejde en samlet plan for kommunens beredskab. Planen skal vedtages af kommunalbestyrelsen et i et møde.
Uden sammenhæng med kommunalreformen, men forankret i den politiske aftale om redningsberedskabet fra juni 2002, er den grundlæggende tilrettelæggelse af det kommunale redningsberedskab ændret betydeligt de senere år. Tidligere var der tale om en stram statslig styring med detaljerede normer og krav. Dette er nu ændret til fordel for en mere fleksibel og behovsbestemt kommunal tilrettelæggelse af redningsberedskabets virksomhed, dimensionering og organisation. Der foretages således nu en risikobaseret dimensionering af de kommunale redningsberedskaber - en proces, som skal være tilendebragt med indsendelse af en plan for kommunens redningsberedskab til Beredskabsstyrelsen inden den 1. september 2007. Beredskabsstyrelsen har - på forsvarsministerens vegne - fortsat tilsynet med de kommunale redningsberedskaber.
Regionerne
Regionernes væsentligste områder er sundhedsvæsenet, herunder den præhospitale indsats og ambulancetjenesten, regional udvikling og drift af en række sociale institutioner. Endvidere har regionerne ansvaret for at oprette trafikselskaber. Trafikselskaberne, hvori også kommunerne deltager, har ansvaret for busdrift og privatbanerne. De anførte byer på kortet er sæde for regionsrådet. Formanden for regionsrådet benævnes regionsrådsformand.
Ligesom kommunalbestyrelserne har regionsrådene pligt til at planlægge et beredskab på de områder, der varetages af regionerne. Dette ansvar fremgår både af beredskabsloven og sundhedsloven: • Beredskabslovens § 25, stk. 2: Regionsrådet skal udarbejde en samlet plan for regionens beredskab. Planen skal vedtages af regionsrådet i et møde. • Sundhedslovens § 169: Indenrigs- og sundhedsministeren fastsætter nærmere regler om regionsrådenes tilrettelæggelse af den præhospitale indsats og ambulancetjeneste, herunder regler for uddannelsen af ambulancemandskabet. • Sundhedslovens § 210, stk. 1: Regionsrådet og kommunalbestyrelsen skal planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at der sikres syge og tilskadekomne nødvendig behandling i tilfælde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger. Planen skal vedtages af henholdsvis regionsrådet og kommunalbestyrelsen i et møde.
I hver region nedsætter regionsrådet et ”sundhedsberedskabs- og præhospitalt udvalg”, der skal koordinerede samarbejdet om sundhedsberedskabet og den samlede præhospitale indsats mellem sygehusvæsenet, ambulanceberedskabet, der primære sundhedstjeneste, de tilgrænsende regioner, kommunerne i regionen, politiet samt redningsberedskabet. Udvalget sammensættes af repræsentanter for disse myndigheder m.fl., herunder det statslige regionale redningsberedskab (Beredskabsstyrelsen). Om regionerne se nærmere lov nr. 537 af 24. juni 2005 om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab samt bekendtgørelse nr. 977 af 26. september 2006 om planlægning af sundhedsberedskabet og det præhospitale beredskab samt uddannelse af ambulancepersonale m.v. (www.retsinfo.dk).
Andre ændringer - havmiljøloven
Havmiljøloven er ikke særskilt omtalt i den politiske aftale om strukturreformen. Der er dog alligevel - i overensstemmelse med regeringens udspil til strukturreform fra april 2004 og principperne i den politiske aftale herom - gennemført ændringer af beredskabsmæssig interesse i denne lov. Lovændringerne vedrører bl.a. lovens kapitel 11, der omhandler beredskabet. Efter den tidligere lov samordnede amtsrådet de kommunale beredskabsplaner for ”strandrensning” efter forhandling med kommunerne og opstillede på grundlag af de kommunale beredskabsplaner et samlet beredskab, ligesom amtsrådet forestod og koordinerede indsatsen i forbindelse med alvorlige og omfattende forureninger. Samordningen af de kommunale planer er nu henlagt til miljøministeren (i praksis Miljøstyrelsen), hvorimod selve koordineringen af indsatsen i forbindelse med de alvorlige og omfattende forureninger er henlagt til kommunalbestyrelserne selv. Miljøstyrelsen fastsætter i forvejen retningslinjer for beredskabsplanerne, jf. havmiljølovens § 36. Samordningen forventes primært at bestå i en oplistning af kommunernes beredskabsplaner med henblik på at have et overblik over det samlede beredskab i Danmark. Baggrunden for ændringen er dels, at kommunerne er blevet større, dels at kommunerne allerede i dag i vidt omfang selv klarer de større forureningstilfælde. I tilfælde af særligt alvorlige og omfattende forureninger kan forsvarsministeren som hidtil bestemme, at sanering af kyststrækninger og bekæmpelse af forurening i havne skal ledes af forsvarsministeren, som i forvejen har ansvaret for indsatsen på havet, jf. havmiljølovens § 35, stk. 6.
Staten - den regionale statslige forvaltning
For en fuldstændigheds skyld skal det også nævnes, at statsforvaltningerne har overtaget statsamternes rolle som regionale, statslige myndigheder. Denne ændring har dog ingen reel beredskabsmæssig betydning, da statsamtmændenes beredskabsmæssige opgaver allerede bortfaldt i forbindelse med ændringen af beredskabsloven i sommeren 2003, hvor civilregionerne blev nedlagt. Statsforvaltningen varetager statslige opgaver på områder, hvor der er fordele ved at lægge sagsbehandlingen ud i de lokalområderne. Statsforvaltningerne har således overtaget amtskommunernes opgaver vedr. adoption og domstolenes opgaver vedr. opløsning af ægteskab. Endvidere varetager statsforvaltningerne opgaver inden for familie- og personret, tilsyns- og klagesagsbehandling m.v. (f.eks. tilsynet med kommunerne og regionerne). Statsforvaltningen ledes af en direktør. De regionale geografiske grænser er også grænserne for statsforvaltningerne, der betegnes Statsforvaltningen Nordjylland, Statsforvaltningen Midtjylland, Statsforvaltningen Syddanmark, Statsforvaltningen Sjælland og Statsforvaltningen Hovedstaden. Kommunalreformen har herudover ikke betydning for den statslige opgavevaretagelse rundt om i landet. Der er fortsat en række opgaver, der varetages af centrale myndigheder og disse centrale myndigheders decentrale myndigheder/enheder. Af beredskabsmæssige interesse kan bl.a. nævnes Fødevarestyrelsen og Fødevarestyrelsens tre fødevareregioner samt Fiskeridirektoratet og Fiskeridirektoratets tre regionale fiskeriinspektorater samt fiskerikontrolskibene (der også indgår i SARberedskabet). Der er således ingen tradition for, at ministrene henlægger den regionale opgavevaretagelse til de fem statsforvaltninger, således som det i større udstrækning sker i Norge og Sverige. Om regional statsforvaltning se nærmere lov nr. 542 af 24. juni 2005 om regional statsforvaltning (www.retsinfo.dk) samt www.statsamt.dk.
Politireformen
Af regeringsgrundlaget fra februar 2005 (Nye mål) fremgår: ”Regeringen vil i efteråret 2005 fremlægge forslag til en reform af dansk politi, herunder af politiets geografiske struktur. Et effektivt og tidssvarende politi, som har den nødvendige kapacitet og specialisering, forudsætter store og slagkraftige politikredse. Et effektivt politi skal ikke være forbeholdt de store byer, men skal være til stede over hele landet til gavn for hele befolkningen. Færre enheder giver mindre administration, så flere politifolk kan frigøres fra administrative opgaver og i stedet udføre egentligt politiarbejde. Med henblik på at sikre synlig tilstedeværelse i lokalområdet er det udgangspunktet, at de eksisterende tjenestesteder opretholdes.
Et effektivt politi kræver endvidere en effektiv ledelse og en fleksibel organisation. Foruden at gennemføre en reform af politiets geografiske struktur vil regeringen med afsæt i Visionsudvalgets betænkning overveje ændringer i politiets ledelsesstruktur og organisatoriske opbygning.” Det omfattende lovforslag, som også indeholder en ”domstolsreform”, blev fremsat i marts 2006 og vedtaget af Folketinget i juni 2006. Politireformen, der ligesom kommunalreformen trådte i kraft den 1. januar 2007, indeholder overordnet to elementer; ledelse og styring af politiet samt politikredsstrukturen. Det er det sidstnævnte element, der har fyldt mest i den beredskabsmæssige debat. Om politireformen se nærmere lov nr. af 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform) (www.retsinfo.dk). Bemærkningerne til lovforslaget (L 168 af 1. marts 2006) indeholder en grundig gennemgang af baggrunden for politireformen, hovedelementerne og gennemførelsen af politireformen.
Ledelse og styring
Justitsministeren har fortsat det overordnede ansvar for politiet. Den overordnede styring af politiet sker dog nu gennem rigspolitichefen. Rigspolitichefen har således - som noget nyt - fået beføjelser i forhold til politiets varetagelse af de politifaglige opgaver i hele landet. Det er i lovforslagets bemærkninger forudsat, at Rigspolitiet er tilbageholdende med at gribe ind i politikredsenes sagsbehandling og tilrettelæggelse af det daglige arbejde. Ledelsen i de nye politikredse varetages i alle kreds nu af en politidirektør. Politidirektørerne indgår sammen med rigspolitichefen i politiets koncernledelse, der skal drøfte og koordinere politiets samlede indsats i hele landet. Koncernledelsen ledes af rigspolitichefen. Det er bl.a. forudsat, at Rigspolitiet varetager opgaver i forbindelse med ekstraordinært ressourcekrævende situationer, f.eks. i forbindelse med statsbesøg eller omfattende katastrofer m.v.
Politikredsene
Der er sket en kraftig reduktion i antallet af politikreds; fra 54 til 12. Justitsministeriet har ved udformningen af politikredsinddelingen taget udgangspunkt i kommunalreformen samt lagt vægt på, at politikredsene bør være ensartede med hensyn til befolkningsgrundlag og medarbejderantal, og at kommuner ikke bør deles mellem flere politikredse. Politikredsgrænserne følger således kommunegrænser. Justitsministeriet har dog ikke tillagt det betydning, om en politikreds deles mellem flere regioner, idet der ikke er sådanne samarbejdsflader mellem regionerne og politiet, at en politikreds ikke bør deles. Der er dog kun to politikredse, der bryder en regionsgrænse (Vestjyllands Politi og Østjyllands Politi).
Den tidligere politiregionsordning er blevet ophævet. Politiregionernes hidtidige opgaver i totalforsvarssamarbejdet vil blive varetaget af de nye politikredse. Den fremtidige tilrettelæggelse af arbejdet i de regionale koordinerede stabe, der blev oprettet, da civilregionerne blev nedlagt i sommeren 2003, har været drøftet mellem bl.a. Justitsministeriet, Forsvarsministeriet, Rigspolitiet, Beredskabsstyrelsen, Forsvarskommandoen og Hjemmeværnskommandoen. Det er pr. 1. januar 2007 aftalt, at arbejdet i de tidligere syv regionale koordinerende stabe videreføres i 12 nye beredskabsstabe - en i hver politikreds. Dette gælder både operative opgaver og visse opgaver vedrørende den tværgående beredskabsplanlægning, idet det fortsat forudsættes, at sektoransvarsprincippet fastholdes. Der er endvidere enighed om, at videreførelsen af dette samarbejde forudsætter enkelhed og ensartethed mellem de 12 beredskabsstabe, hvilket sikres fra centralt hold, dels ved en revision af vejledningen om det regionale beredskabssamarbejde, dels ved møder i stabsudvalget under den nationale operative stab. Der er endvidere mulighed for, at Rigspolitichefen - afhængig af den konkrete hændelse og i samråd med Beredskabsstyrelsen og Forsvarskommandoen - kan udpege en eller flere af de 12 beredskabsstabe til at koordinere indsatsen, såfremt flere beredskabsstabe måtte være aktiveret samtidigt. Beredskabsstabene vil endvidere i lighed med de nuværende regionale koordinerende stabe kunne indkaldes også efter ønske fra en af de øvrige aktører i beredskabet.
Politidirektørens beredskabsopgaver i medfør af beredskabsloven Der er ikke med politireformen ændret på den centrale bestemmelse om politiets opgaver i forhold til redningsberedskabet m.fl.: • Beredskabslovens § 17: Den samlede indsats ved større skader koordineres i øvrigt af politidirektøren. Stk. 2. I forbindelse med indsættelse af redningsberedskabet skal politidirektøren i fornødent omfang sørge for varsling, afspærring, evakuering og andre nødvendige foranstaltninger.
Bestemmelsen indeholder således hjemmelen til, at politidirektøren har ”den koordinerende ledelse”, mens redningsberedskabet (kommunens indsatsleder) varetager ”den tekniske ledelse” på skadestedet. Samarbejdet mellem beredskabsaktørerne på et skadested er beskrevet i de indsatstaktiske retningslinier og samarbejdsprincipper fra 1999 (findes på www.brs.dk).
Afslutning
Der er flyttet om på meget, men der er ikke ændret på de grundlæggende principper, der gælder for beredskabsplanlægning, herunder bl.a. ansvarsprincippet, ligesom der ej heller er ændret på de samarbejdsstrukturer, der i konkrete ulykkes- og katastrofestationer skal sikre en effektiv og forsvarlig opgaveløsning. Samarbejdsstrukturen på regionalt niveau er dog tilpasset politireformen, ligesom der - affødt af andre forhold - på nationalt niveau er etableret en national operativ stab. Vi har i Danmark fået en mere overskuelig offentlig forvaltning på nogle af de væsentligste og direkte borgerrelaterede områder. Der er dermed et begrundet håb om, at også beredskabsplanlægning og indsats fremover vil blive varetaget på et tilsvarende og stadigt højere kvalitetsniveau. Om beredskabsforhold se også www.fmn.dk samt www.beredskabsstyrelsen.dk.
