Log ind

FN-styrker og konfliktsituationer

#

Chefen for den nyoprettede FN-afdeling, oberstløjtnant L. M. K . Skern, behandler i denne og den følgende artikel problemer i forbindelse med udsendelse af FN-styrker. I den første artikel redegøres for FN-stvrkers sammensætning og muligheder i forskellige konfliktsituationer. Der henvises i denne forbindelse til en tidligere artikel her i tidsskriftet, nr. 11/64, der behandlede forudsætninger for opstilling af danske FN-beredskabsstyrker. I den anden artikel anmelder oberstløjtnanten er. ny lig på dansk udkommet bog FNstyrker i retlig belysning, der redegør for juridiske problemer ved oprettelse af FN-styrker.

I sin nuværende form åbner FN-Pagten mulighed for brug af militære FN-styrker i to typer operationer: i mæglingsaktioner i hovedsagen omtalt i pagtens kapitel Y I og i tvangsoperati aner, som omtalt i kapitel VII. Det legale grundlag, udtrykt i Pagten, er naturligvis af grundlæggende betydning for etableringen af en F N fredsbevarende operation, hvadenten den har tvang eller mægling til formål. Det er im idlertid et politisk problem, som må løses før operationens etablering. Den yderligere udvikling af de militære problemer er mere af teknisk og operativ karakter. Med andre ord, hovedvægten vedrørende operationens etablering overgår fra rent politisk aktivitet til mere militært betonede forhandlinger og foranstaltninger. M ilitært personel v il ikke på noget trin blive involveret i etableringen af det legale grundlag for en operation. Organisation og etablering af en FN-styrke er baseret på vidt forskellige kriteria afhængig af, om den har mægling eller tvang til formål. H id til har De Forenede Nationer som sådan aldrig været stillet overfor den opgave at etablere og dirigere en FN-styrke med tvangsformål for øje. E n styrke af denne art må organiseres efter de samme retningslinier som en egentlig kampstyrke. Dens størrelse og sammensætning er afhængig af denne opgave, bl. a. af styrke og effektivitet af den forventelige opposition. Pagtens kapitel VII fastlægger de regler, efter hvilke Sikkerhedsrådet kan udbede sig sådanne styrker, som formodentlig må stilles til rådighed af medlemslandene. Det er im idlertid efterhånden et almindeligt akcepteret synspunkt, at stormagterne, d. v. s. de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, principielt ikke skal deltage med militære styrker i FNoperationer bl. a. for at undgå, at den kontroversielle situation, som forårsager operationens oprettelse, projiceres på muligt divergerende stormagtsinteresser. I denne forbindelse skal det nævnes, at Sovjetunionen i en skrivelse af 10. ju li 1964 fra Sovjetunionens permanente repræsentant til De Forenede Nationer adresseret til F N har udtalt, at »Sovjetunionen tager im idlertid det standpunkt, at det er utilrådelig for F N ’s væbnede styrker at optage kontingenter fra nationer, som er permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet«. Denne opfattelse er almindelig akcepteret, og h idtil er der kun forekommet to undtagelser fra denne regel, nemlig med et lille US A ir Force kontingent i West New Guinea (West Irian) og — af særlige årsager — med det britiske kontingent i U N F I C Y P på Cypern. På det nuværende udviklingsstade forekommer det derfor rimeligt at antage, at middelstore og små magter vil blive opfordret til at stille kontingenter til rådighed til etablering af FN-styrker også med tvangsforanstaltninger for øje. H id til har medlemslande i almindelighed vist sig villige til at stille troppekontingenter til rådighed for FN-operationer. Det er im idlertid ikke sikkert, at denne villighed vil være slet så udtalt, hvis det kommer til at dreje sig om tvangsoperationer. Erfaringer fra tidligere og nuværende FN-operationer har vist, at forsyningsmæssig støtte fra stormagter (permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet) de facto har været noget nær en betingelse for disse operationers forsvarlige drift. Den forsyningsmæssige støtte for tvangsoperationer er ifølge sagens natur endnu mere krævende end støtte for mæglingsaktioner. Dette akcentuerer yderligere vigtigheden af stormagtsstøtte til tvangsoperationer. For nærværende er det temmelig vanskeligt at forestille sig en situation, i hvilken der kan opnås en enstemmig beslutning i Sikkerhedsrådet vedrørende en tvangsoperation. Enstemmighed i Sikkerhedsrådet kan næsten betragtes som en betingelse for etablering af en tvangsoperation, hvis ikke den ømtålelige politiske balance i De Forenede Nationer skal forstyrres. Dette ræsonnement leder frem til det synspunkt, at en tvangsoperation under De Forenede Nationers ægide er så at sige umulig, således som verdens nuværende magtkonstellation fremtræder. Når eller hvis almindelig ned- eller afrustning gør fremskridt, kan billedet blive totalt ændret. Fremadskridende nedrustning vil måske kombineres med opstilling af styrker, som udelukkende kommanderes og kontrolleres af FN .

Det er måske et lidt pessimistisk, men også realistisk synspunkt at antage, at kun mæglingsaktioner v il være mulige for nærværende og i den umiddelbare fremtid. De følgende kommentarer vil derfor indskrænke sig til at behandle spørgsmål vedrørende FN-styrker i mæglingsaktioner.

Mæglingsoperationer

For at få et almindeligt overblik over mulige konfliktsituationer er det nok hensigtsmæssigt at henvise til kapitel VI af FN-pagten, som handler om »Pacific Settlement of Disputes«. Hensigten med at anvende FNstyrker med dette formål for øje er ganske klart, at den ønskelige virkning skal opnås i hovedsagen ved tilstedeværelsen af militært F N personel og/ eller enheder. Størrelse og styrke af F N ’s militære repræsentation må afstemmes i overensstemmelse med kravene i hvert enkelt tilfælde. Bemyndigelse til anvendelse af magt må indskrænkes til et minimum. I de fleste tilfælde vil dette m inimum være brug af magt 1) i selvforsvar og 2) for at opretholde og hævde styrkens bevægelsesfrihed i den udstrækning, som hvert enkelt tilfælde nødvendiggør dette. Kap itel V I fastslår, at »the Security Council may investigate any dispute, or any situation which might lead to international friction or give rise to a dispute, in order to determine whether the continuance of the dispute or situation is likely to endanger the maintenance of international peace and security« (artikel 34). Artike l 36, paragraf 1, fastslår også, at »the Security Council may at any stage of a dispute of the nature referred to in Article 331) or of a situation of like nature, recommend appropriate procedures or methods of adjustment«. F N ’s fredsbevarende operationer med mæglingshensigt kan i al almindelighed betragtes som »appropriate procedures« i den betydning, som er anvendt i artikel 36. Konflikter af denne art kan opdeles i flere kategorier.

Unilaterale eller bi-(multi-) later ale konflikter

FN-pagten nævner intetsteds, at konfliktsituationer nødvendigvis må være mellem to eller flere lande for at nødvendiggøre eller retfærdiggøre handling fra De Forenede Nationer. Lejlighedsvis kan der i et enkelt land opstå en situation, som sætter den internationale fred og sikkerhed i fare, og som således berettiger De Forenede Nationer til at tage forholdsregler for at standse eller forbedre den farlige udvikling. I sådanne tilfælde kan FN-aktion ikke opfattes som et brud på Pagtens artikel 2, paragraf 7, vedrørende De Forenede Nationers ikke-intervention »in matters whicb are essentially within tlic jurisdiction of any State«. FN-foranstaltninger i unilaterale konflikter vil normalt ske efter anmodning fra regeringen i det pågældende land eller med dennes samtykke. FN-operationen i Congo i årene 1960— 64 og Cypern-operationen er relevante eksempler herpå. H id til har alle andre FN-operationer kunnet henføres til den bi-(multi-) laterale kategori. Man må im idlertid lægge sig på sinde, at indgriben med FN-styrker i unilaterale konflikter hverken kan eller hør betragtes som undtagelser.

Konflikttyper

Konflikter, som nødvendiggør FN-aktioner, kan i almindelighed opdeles i følgende:

1. Ideologiske konflikter,

2. Efterveer efter dekolonisering, og

3. Utidssvarende grænseordninger (i mange tilfælde som en konsekvens af 2.).

A lle tre konfliktlyper har i det mindste delvis været at finde mellem årsagerne til hidtidige og nuværende F N fredsbevarende operationer, og de to førstnævnte typer kan give årsag til både unilaterale og bi-(multi-) laterale konflikter, medens den tredie type nødvendigvis altid v il involvere to eller flere lande i konflikten. Konflikter af udelukkende ideologisk karakter er muligvis den type, som mindst sandsynligt vil give årsag til FN-operationer, fordi sådanne situationer i de fleste tilfælde vil projicere stormagtsuenigheder på den pågældende situation. Mulighederne for sådanne operationer må dog ikke ganske udelukkes. I sin bog »A United Nations Peace Force« skriver W illiam R . Frye i relation til Ungarnkrisen i 1956 »---------- a small detachment would have comprised a kind of political plate-glass window wliich Moskow would have had to shatter witli a resounding c ra s li-----------«. Verdenssituationen er under udvikling henimod et stadium, hvor de pagtfrie medlemslande får en stedse stigende indflydelse. Mr. Frye ’s mening kan derfor have endnu mere gyldighed i dag og i fremtiden, end den havde i 1957, da den blev skrevet.

Problemet er im idlertid uløseligt forbundet med den beredvillighed, hvormed tropper og/eller observatører kan blive stillet til rådighed. Hvis de kan blive udsendt med meget kort varsel, og endvidere hvis dette er en universelt kendt og anerkendt kendsgerning, er der større sandsynlighed for, at dette redskab vil blive taget i anvendelse. Undertiden vil det kunne forekomme, at en FN-operation af denne art vil være i stand til at hjælpe en eller flere stormagter ud af en kompliceret politisk krisesituation, uden at de taber ansigt, og derved bidrage til opretholdelse af fred i verden. Dekoloniseringen og dens efterveer har skabt adskillige situationer, i hvilke De Forenere Nationer har fået til opgave at etablere sådanne forhold, som kunne fremme en politisk løsning. Det må også forudses, at grænser mellem flere af de nye lande, som er skabt under denne proces, vil have behov for at undergå forandringer. Mange af de nye lande er blevet oprettet indenfor de gamle kolonigrænser, som i flere tilfælde er blevet trukket på regeringsskriveborde i Europa i det nittende århundrede eller tidligere, og ganske uden hensyn til stammeområder eller andre faktorer, som nu kan være relevante. Grænsejusteringer kan derfor være nødvendige og skabe behov for FN-kontrol, overvåget af FN-styrker og/ eller -observatører. Afslutningen af dekoloniseringsperioden kan skabe flere alvorlige situationer især i områder, hvor raceproblemer kommer ind i billedet. I sådanne tilfælde vil der være behov for mere end observatører. Der kan blive behov for anvendelse af FN-styrker efter »fleet-in-being« princippet. Deres blotte tilstedeværelse v il have til hensigt at have en beroligende indflydelse på de ophidsede gemytter. For alle typer af mæglingsaktioner gælder det, at den hurtighed, hvormed De Forenede Nationer kan træffe effektive militære foranstaltninger, er af den allerstørste betydning. Der vil i reglen være et næsten øjeblikkeligt behov for tropper og observatører, og den senere tids udvikling af beredskabsarrangementer for tropper og disses forsyningsmæssige støtte er et skridt frem ad denne vej. Det er im idlertid nødvendigt at gøre klart for offentligheden, at F N ’s militære styrker i alle tilfælde kun vil udgøre een komponent af en F N fredsbevarende operation. Problemets endelige løsning vil altid af karakter være politisk, og den militære komponent vil ene og alene have til opgave at skabe og/eller opretholde et klima af ro, orden og afspændthed, som kan lette de politiske forhandlinger, der skal lede frem til den politiske løsning.

Det er forbløffende at se, hvor mange, selv i vigtige stillinger, som ikke har gjort sig klart, at det er en kombination af politiske og militære foranstaltninger, som udgør grundlaget for alle F N fredsbevarende operationer. De skulle hellere påskønne den fordelagtige kendsgerning, at så længe parterne taler, så slås de ikke, og så længe er der håb om en fredelig løsning. De Forenede Nationer har gennem årene etableret adskillige fredsbevarende operationer med mere eller mindre held, men eftersom ingen af de pågældende situationer har udviklet sig til krigeriske tilstande, som kan true verdensfreden, kan ingen siges at have været ganske uden succes. På denne måde har de blåhjelmede styrker bidraget adskilligt til De Forenede Nationers ry og kapacitet. Den nuværende politiske krise i De Forenede Nationer har intet at gøre med denne kendsgerning. Der er en tilbøjelighed til at appellere til FN , måske ikke netop for at klare selve de politiske problemer, men måske snarere for ved hjælp af m ilitær FN-repræsentation at skabe en atmosfære af afspændthed, i hvilken de politiske forhandlinger kan foregå henover hovederne på FN-styrkerne. Dette kan også gælde stormagtskonflikter, eller konflikter, hvori stormagter er involverede. Det kan ikke betegnes som ganske uden for mulighedernes rækkevidde, at De Forenede Nationer kan blive opfordret til at oprette et FN-blåt tæppe mellem Nord og Syd Vietnam, gennem hvilket de implicerede parter kan diskutere problemerne. Såfremt denne kategori af FN-service vil blive villigt akeepteret, kan vi komme til det udviklingstrin, hvor konflikter, som tidligere ville have ført til krig eller tvangsforanstaltninger, kan løses med bistand af den militære komponent af en mæglingsaktion.

Behovet for FN-styrker

Tidligere og nuværende FN-operationer har omfattet militære komponenter af følgende typer:

1. Militære observatører,

2. Militære observatører, støttet af militære enheder, og

3. Militære enheder.

Ovenfor er den optimistiske forhåbning blevet udtrykt, at et stedse stigende tal af konfliktsituationer vil kunne løses gennem F N ’s mæglingsoperationer. De tre hidtidige typer af m ilitær FN-repræsentation vil også være dem, der kan blive behov for i fremtiden. Effektiviteten af militær FN-repræsentation vil være afhængig af følgende faktorer:

1. Hurtighed,

2. FN-enhedemes effektivitet,

3. Fast etableret kommandomyndighctL, og

4. Effektiv administration.

Det er ovenfor blevet hævdet, at den hurtighed, hvormed F N ’s militære styrker kan blive sendt til det kriseramte område, er af kritisk vigtighed. Hurtighed er uløseligt forbundet med, at de fornødne tropper øjeblikkeligt kan stilles til rådighed. Hølge erfaringer fra tidligere FN-operationer har medlemslande vist sig villige til at stille tropper til rådighed med yderst kort varsel, og de har også været i stand til at gøre det. Um iddelbart efter generalforsamlingens resolution af 7. november 1956 vedrørende operationen i Suez-zonen, kunne Dag Hammarskiold meddele den ægyptiske regering, at tropper stod klar til at rykke ind i zonen. Den 14. ju li 1960 vedtog Sikkerhedsrådet den resolution, som pålagde generalsekretæren at træffe foranstaltninger til at yde m ilitær assistance til Congo, og den følgende dag ankom de første FN-troppcr i Conugo. Såfremt en situation er tilstrækkelig kritisk, kan tropper åbenbart skaffes tilveje med meget kort varsel.

Det er im idlertid klart, at tropper, som bliver afsendt med så kort varsel, kun vil kunne være i stand til at yde fuldt effektiv tjeneste, såfremt de er behørigt uddannet, forberedt og indoktrineret. Dette var ikke tilfældet i noget af de nævnte tilfælde. Det må derfor erkendes, at kravene om hurtighed og effektivitet er uløseligt forbundet. Opfyldelsen af kun et af kravene er ikke tilfredsstillende. Det må betragtes som en nødvendighed, at effektive enheder permanent må stå til rådighed, for at De Forenede Nationer kan være i stand til at træffe de behørige foranstaltninger. Den ideelle løsning vil naturligvis være, hvis De Forenede Nationer havde sine egne styrker, sammensat af enheder af alle de typer, som udkræves for at kunne løse de opgaver, som måtte falde for nu og i fremtiden. A f let forståelige årsager er dette ikke indenfor mulighederne på det nuværende udviklingsstade. Man bør dog holde sig for øje, at fremtidig udvikling af almindelig ned- eller afrustning meget vel kan nødvendiggøre opstilling af en m ilitær FN-styrke, måske indledningsvis som en kerne eller skelet, som kan suppleres eller udfyldes af nationale styrker og senere videre udvikles. For nærværende må De Forenede Nationer udelukkende sætte sin lid til nationale kontingenter med hovedvægten på nationale beredskabsarrangementer.

E n række lande liar truffet beredskabsarrangementer for militære enheder og anden art af m ilitær støtte til FN-opcrationer fuldstændig på eget initiativ. Uddannelsen af militære enheder til FN-tjeneste er også henvist til de interesserede landes initiativ og hviler derfor på den erfaring fra tidligere FN-tjeneste, som måtte stå til rådighed i disse lande. De Forenede Nationer og også de pågældende lande har interesse i, at denne uddannelsesvirksomhed koordineres på mere fast grundlag, som hør stilles til rådighed af De Forenede Nationer i form af uddannelsesstandarder, blivende bestemmelser og andre relevante publikationer. Det skal indrømmes, at ikke to FN-operationcr har været ens. De operative procedurer må derfor fastlægges i hvert enkelt tilfælde. Det skulle dog im idlertid være muligt at etablere et sæt af fundamentale, internationalt akccptcrcde grundregler for FN-operationer, omfattende kommandoveje, brug af magt under visse omstændigheder, såsom i selvforsvar og til opretholdelse af bevægelsesfrihed etc. Sådanne foranstaltninger ville give FN-styrkernes chefer og deres tropper mere fast grund at stå på især under de første vanskelige faser af en FN-opcration. Erfaringer fra FN-opcrationer har også vist, at den forsyningsmæssige og administrative støtte af militære FN-styrker i mange tilfælde har voldt alvorlige problemer, og også at disse problemer ikke i alle tilfælde blev løst på den mindst kostbare og mest effektive måde. I mange tilfælde har det vist sig umuligt at fremskaffe de fornødne faglige støtteenheder for de enkelte FN-styrker, og tillige kunne koordinationen mellem FN-styrkerne og den civile FN-hranche, som liar ansvaret for deres administrative støtte, forbedres betydeligt, i stor udstrækning haseret på erfaringer, og også derved at F N i enkeltheder blev gjort bekendt med de nationale beredskabsstyrkers organisation og udrustning. Det er hævet over enhver tvivl, at medlemslande ville stille tropper til rådighed for De Forenede Nationer med mere tillid, hvis De Forenede Nationer kunne komme dertil, at det blev muligt at etablere en militær stab som en integrerende del af F N ’s sekretariat i New York. Den nuværende militære rådgiverstab er så lille, at den næppe er i stand til at klare de daglige problemer. En gradvis udvidelse af den nuværende stab er bydende nødvendig for at kunne imødekomme de fire krav om hurtighed, effektive enheder, fast etableret kommandomyndighed og effektiv administration, som er fundamentale for effektive F N fredsbevarende operationer.

L . M . K . Skern