Log ind

FN protektorater

#

Af Lene Mosegaard Søbjerg.

Lene Mosegaard Søbjerg, Ph.D.‐stipendiat i international politik, Institut for Statskundskab, Århus Universitet. Hendes empiriske forskning fokuserer på FN protektorater og deres rolle i international politik, mens det teoretiske fokus omhandler solidaritet og samarbejde i det internationale samfund, hovedsageligt fortolket gennem Den engelske Skoles teoriapparat. 

Et protektorat er betegnelsen for en situation, hvor den administrative magt af et afgrænset territorium midlertidigt bliver overdraget til en udefrakommende aktør. Hensigten med denne magtforflyttelse er at hjælpe territoriet med at opbygge kapaciteter og institutioner, der vil gøre det muligt for territoriet at varetage egen administration. Et protektorat foregår således i et territorium, der i et vist omfang ikke er i stand til at tage vare på sig selv, og det forudsætter, at der er en mere udviklet og anerkendt stat eller organisation, der vil påtage sig ansvaret for det underudviklede territoriums administration i en midlertidig periode. Denne definition af protektorater har været uforandret siden begrebets opståen, hvorimod protektorater som institution har ændret sig markant i løbet af de seneste 60 år. Fra oprindeligt at være et redskab til afkolonisering er protektorater i dag blevet en del af det fredsskabende arbejde, FN udfører rundt omkring i verden. Ideen om at en udefrakommende magt midlertidigt kan overtage administrationen af et territorium er væsentlig ældre end FN, men blev med FN’s oprettelse en integreret del af FN pagten. Udviklingen i det internationale samfund undergravede det legitime fundament bag protektorater, så institutionen i 1960 blev erkendt uforenelig med et internationalt samfund af ligesindede uafhængige stater. Afslutningen af den Kolde Krig og ønsket om at yde bistand til post‐konflikt territorier har imidlertid aktualiseret behovet for at anvende protektorater som redskab i international politik. Næsten samtlige medlemmer af FN bakkede derfor op om FN’s Sikkerhedsråd, da det i 1999 oprettede to de facto protektorater i Kosovo og Østtimor1 på trods af, at gældende regler indenfor international lov faktisk forbyder brugen af protektorater.

Udviklingen af protektorater som institution i international politik vidner om det internationale samfunds udvikling siden FN’s oprettelse og institutionens aktuelle stilling tegner et billede af den verden, vi lever i i dag. Protektorater udgør derfor et interessant emne i forhold til FN, og det er udviklingen og den igangværende debat om reform af FN, hvilket bl.a. inkluderer protektorater, der danner grundlag for nærværende artikel. Artiklen vil kigge på FN protektorater som begreb, behandle de seneste empiriske cases og diskutere, hvilken fremtid institutionen har i forbindelse med en kommende reform af FN‐apparatet. Først vil protektoraters historiske udvikling kort blive beskrevet og sammenholdt med udviklingen i internationale fredsoperationer. Dette vil danne baggrund for en analyse af de to protektorater FN i 1999 oprettede i hhv. Kosovo og Østtimor. Den forestående reform af FN gør emnet særligt aktuelt, idet FN’s Generalsekretær Kofi Annan i marts 2005 fremsatte et reformforslag, der vil ændre markant på det eksisterende grundlag for protektorater. Artiklen vil derfor på baggrund af den historiske og empiriske analyse diskutere det fremsatte reformforslag med henblik på at vurdere protektoraters fremtidige status i international politik.

Udviklingen i protektorater

Princippet om at udviklede stater har et ansvar for at hjælpe mindre udviklede territorier og folk, kan spores tilbage til det 18. århundrede, hvor verden var domineret af vestlige kolonimagter, der opfattede det som deres ret at udnytte svage og tilbagestående territoriers ressourcer. Mod slutningen af det 18. århundrede bredte der sig imidlertid også en opfattelse af, at kolonimagterne yderligere havde en pligt til at hjælpe og uddanne de primitive folk, og da kolonitiden lakkede mod enden, påtog vestlige magter sig ansvaret for denne aflast ved at fungere som protektor for de tidligere kolonier, som endnu ikke var modne til selvstændighed. Retten til selvbestemmelse og tildelingen af suverænitet blev således opfattet som værende betinget af udviklede staters anerkendelse af territoriernes udvikling og modenhed. En reel institutionalisering af protektorater fandt sted efter Første Verdenskrig med oprettelsen af Folkeforbundet. Igennem Folkeforbundets Mandatsystem fik udviklede stater mandat til at fungere som værge for de tidligere kolonier, der endnu ikke var modne til at varetage deres egen administration. Principperne bag mandatsystemet blev med oprettelsen af FN i 1945 videreført i FN’s protektoratssystem (Trusteeship System). Spørgsmålet om protektorater var et af de mest kontroversielle emner på FN’s stiftende møde i San Francisco2, men der blev ikke desto mindre opnået enighed om at oprette et formaliseret system og et protektoratsråd, som skulle overvåge institutionen. FN pagten erklærer, at medlemsstaterne har et ansvar for administrationen af territorier, der endnu ikke er modne til selv at varetage denne opgave3. Ideen om protektorater er i FN regi således først og fremmest baseret på et ønske om at hjælpe underudviklede territorier med at opnå den samme velstand og udvikling som de øvrige stater i det internationale samfund. Denne tankegang er i udgangspunktet positiv, men det er samtidig åbenlyst, at både Folkeforbundet og FN’s protektoratstankegang i høj grad er baseret på en vurdering af, at den vestlige måde at leve og organisere et samfund på er den bedste. En form for statslig egocentrisme som var den primære årsag til, at protektorater som institution kom i kraftig modvind. I takt med at flere tidligere kolonier opnåede selvstændighed og medlemskab af FN, skiftede holdningen til protektorater. Ideen, om at nogle stater havde ret til at vurdere, hvorvidt andre var udviklede og modne til at varetage deres egen stat, blev illegitim. FN’s Generalforsamling vedtog i 1960 Resolution 1514, der fastslog, at alle folk og nationer har ret til selvstændighed, og forhold som økonomisk, politisk, social og uddannelsesmæssig formåen var ikke længere legitime kriterier for at nægte en befolknings krav om selvbestemmelse4. Koloniers ret til selvbestemmelse blev herefter den gældende internationale norm, og ingen nye territorier blev placeret under FN’s protektoratssystem efter 1960. Den 1. november 1994 suspenderede FN’s protektoratsråd sit arbejde, da verdens sidste protektorat, Palau, opnåede selvstændighed og medlemskab af FN.

Protektoraters renæssance efter den Kolde Krigs afslutning

Afslutningen på den Kolde Krig medførte en lang række forandringer af det internationale samfund, hvilket har været medvirkende årsag til, at ideen om protektorater er genopstået. Den umiddelbare effekt af forandringerne i 1989 var en kraftig stigning i antallet af voldelige konflikter, hovedsageligt i verdens fattigste egne. Fraværet af spænding mellem det tidligere Sovjet og USA opfattes som en vigtig del af forklaringen på stigningen i konflikter5, men det var samtidig fraværet af truslen om en verdenskrig, der gjorde det muligt for FN at involvere sig i disse konflikter.

Fredsmægling og genopbygning af territorier efter voldelige konflikter har altid været en væsentlig del af FN’s arbejde på trods af, at en stor del af de fredsoperationer, FN udfører, ikke er beskrevet i FN pagten. Fredsbevarende missioner og andre fredsoperationer er blevet beskrevet som hørende hjemme under paragraf VI ½, hvilket betyder mellem paragraf VI vedr. fredelig bilæggelse af uoverensstemmelser og paragraf VII, der omhandler trusler mod international fred og sikkerhed6. Fraværet af bestemmelser om fredsopgaver i FN pagten kan til nogen grad tilskrives en euforisk optimisme efter Anden Verdenskrigs afslutning, hvor troen, på at samarbejdet i FN kunne forhindre fremtidige konflikter, var stor. Da dette ikke viste sig at holde stik, tøvede man imidlertid ikke med at gribe ind, og den første fredsbevarende operation blev iværksat i Mellemøsten i 1948. I alt 18 fredsoperationer blev påbegyndt under den Kolde Krig, hvorefter antallet er eskaleret, og FN har siden 1989 autoriseret 41 fredsoperationer7. FN’s fredsoperationer er ikke blot steget i antal efter 1989. Omfanget af operationerne har ændret sig, og en række nye begreber er blevet introduceret. Ratner beskriver udviklingen som et skridt fra 1. generations operationer, hvori FN udsendte en militær styrke til at overvåge en våbenhvile eller fredsaftale mellem to krigende lande til 2. generations operation, hvor en FN mission overvåger en politisk løsning på en konflikt i en interstatslig eller intrastatslig konflikt. Forskellen på generationerne er, at fokus er flyttet fra en rent militær overvågning af en fredsaftale til en mere langsigtet strategi om at sikre en politisk (og dermed mere blivende) løsning samt inddragelsen af konflikter internt i lande, hvilket har været den dominerende type konflikt efter 1989. Ens for begge generationer af fredsoperationer er, at de involverede parters samtykke er påkrævet, før FN indsætter sin styrke8. En anden terminologi for FN’s nye fredsoperationer blev indført af FN’s daværende Generalsekretær Boutros‐Ghali, der i 1992 introducerede og differentierede mellem begreberne fredsskabende, fredsbevarende og fredsopbyggende aktiviteter. Fredsskabende aktiviteter indebærer at opdyrke grundlaget for fred, hvilket kan betyde aktiv militær indgriben i en konflikt, hvorimod fredsbevarelse er en mere passiv indblanding, hvor militære styrker overvåger en våbenhvile eller fredaftale9. Fredsopbyggende operationer er mere vidtrækkende end de to andre, men der er indenfor samfundsvidenskaben flere definitioner af, hvad fredsopbygning indebærer. En minimalistisk definition betyder, at freden er opbygget, hvis den oprindelige konflikt ikke blusser op igen, mens en mere ambitiøs definition indebærer, at fredsopbygning skal medvirke til at (gen)opbygge samfundsinstitutioner med henblik på at skabe grobund for varig fred og stabilitet10. Den udvidede definition af fredsopbygning indeholder således en hensigt om ikke blot at forhindre tilbagefald men også at forbygge nye voldelige konflikter. Demokrati og markedsøkonomi anses i vor tid for at være de bedste midler til at opnå målet om fred og stabilitet11, hvorfor politiske værktøjer har lige så stor betydning i fredsopbyggende operationer som militære styrker har i fredsskabende og fredsbevarende operationer. I konfliktramte territorier, hvor krig og ødelæggelse i årevis har udpint befolkningen, er opbygningen af samfundsinstitutioner og infrastruktur vanskelig at gennemføre bl.a. fordi territorierne ofte er karakteriseret ved et totalt fravær af fungerende offentlige institutioner, og det er derfor nødvendigt at give FN missionerne væsentlig øgede beføjelser for at opfylde operationernes målsætninger. FN’s mandater i forbindelse med forskellige fredsoperationer er gradvist blevet udvidet i løbet af 1990’erne. Den første større udvidelse skete med operationen i Cambodja i 1992‐93, hvor FN fik beføjelser til at udpege og afskedige regeringen, godkende en ny grundlov og gennemføre opbygningen af demokratiske statsinstitutioner. Disse ekstensive beføjelser blev aldrig anvendt fuldt ud, men det ekstensive mandat var det første tegn på, at en udvidelse af FN’s beføjelser i fredsoperationer ikke blot var en retorisk gimmick fra FN’s side. I 1996‐98 overtog FN den administrative magt af Øst Slavonien, Baranja og Vest Sirmium i en overgangsperiode, hvor territoriet gik fra at være besat af Bosnien til at blive genintegreret i Kroatien. Den virkelige udvidelse af FN’s mandat i forbindelse med en fredsopbyggende operation fandt sted i 1999, hvor FN indenfor få måneder effektivt overtog al administrativ kontrol med de to konfliktramte territorier Kosovo og Østtimor. I forbindelse med oprettelsen af disse to FN operationer kunne en videreudvikling af generationsbegrebet være relevant, idet man kunne tale om en 3. generation af fredsoperationer, hvor FN ikke blot overvåger en politisk løsning på en konflikt men er hovedaktøren i gennemførslen af fredsløsningen. En sådan betegnelse er imidlertid ikke blevet fremført, hvorimod begrebet protektorat er blevet anvendt hyppigt i forbindelse med de to operationer. Ordet protektorat indgår ikke i Resolutionsteksterne for hverken Kosovo eller Østtimor, men omfanget af opgaver, der er tildelt FN administrationen, berettiger brugen af begrebet protektorat. UNMIK i Kosovo og UNTAET i Østtimor fik således til opgave at varetage al administration af de to territorier med henblik på at skabe fred, sikkerhed og stabile demokratiske institutioner til at sikre videreførelsen af en positiv fredelig udvikling i de krigshærgede samfund. Ingen af de to operationer er oprettet under FN’s protektoratsråd, hvilket indikerer, at der ikke er tale om traditionelle protektorater. På den anden side viser de omfattende magtbeføjelser, at operationerne er protektorater i alt andet end navn. Udelukkelsen af selve ordet protektorat kan først og fremmest tilskrives eksistensen af Resolution 1514 fra 1960, der afviser brugen af protektorater. Hensyn til de mange medlemsstater (hovedsageligt tidligere kolonier), som finder protektorater patroniserende og i modstrid med FN’s værdier om lighed og ret til selvbestemmelse, spiller derfor en rolle i udeladelsen af ordet. Den principielle modstand mod protektorater, som er udtalt blandt størstedelen af tredjeverdens lande, medførte imidlertid ikke reel modstand mod operationer, idet de tragiske omstændigheder i post‐konflikt territorier i 1999 medførte, at man accepterede Sikkerhedsrådets vurdering af, at netop en protektoratslignende operation var den bedste måde FN kunne hjælpe befolkningen genopbygge samfundet efter krig. De fredsoperationer, FN har mulighed for at engagere sig i, giver tilsammen FN en bred vifte af muligheder for at bistå konfliktramte områder med at (gen)opbygge administrative institutioner og sikre fred og stabilitet. De forskellige operationer involverer varierende grader af intervention og kan opstilles på et kontinuum, hvor omfanget af FN’s magtbeføjelser tiltager i takt med, at territoriets selvbestemmelse falder.

Figur 1: Grad af international intervention i et konfliktramt territorium

Lav

Høj

Mægling ‐ Fredsskabelse – Fredsbevarelse – Fredsopbygning ‐ Protektorat

Som det fremgår af figur 1, er protektorater yderpunktet på det kontinuum af fredsoperationer, FN kan anvende. FN arbejder oftest indenfor midterområdet, og det er kun i ekstreme tilfælde, at et protektorat er blevet opfattet som den bedste løsning. Effekten af Sikkerhedsrådets beslutning om at oprette protektorater i Kosovo og Østtimor i alt andet end navn og dermed give den suspenderede institution en renæssance har været genstand for stor debat. Debatten har hovedsageligt været teoretisk funderet og har behandlet det internationale samfunds ret til at overskride suveræne staters ret til selvbestemmelse og ret til fravær af intervention i interne affærer12. Denne debat vil ikke blive yderligere diskuteret her. Der vil i stedet blive set nærmere på genstanden for debatten, de to protektorater i Kosovo og Østtimor.

Kosovo

Oprettelsen af FN’s hidtil mest vidtfavnende operation var kulminationen på adskillige års etnisk konflikt i den serbiske provins Kosovo. Territoriet udgør et område på størrelse med Sjælland og er geografisk placeret i det sydlige hjørne af Republikken Serbien. Befolkningen i Kosovo består hovedsageligt af etniske serbere og kosovoalbanere, hvoraf kosovoalbanerne i dag udgør tæt på 90 pct. Efter årtier med udpræget grad af selvstyre og relativ harmoni mellem befolkningsgrupperne voksede de etniske spændinger i Kosovo i løbet af 1980’erne. Efter Jugoslaviens opløsning eskalerede spændingerne til massiv forfølgelse og etnisk udrensning af det kosovoalbanske flertal. FN og NATO forsøgte i flere omgange at standse volden, men da Serbien nægtede at følge internationale Resolutioner, angreb NATO i foråret 1999 Serbien uden FN mandat. Det manglende FN mandat var stærkt kontroversielt og blev kritiseret fra mange sider13, men da Serbien i juni 1999 bøjede sig for NATOs krav om tilbagetrækning, fik FN igen en central rolle i Kosovo. Serbiens (og NATOs) tilbagetrækning efterlod et sønderbombet Kosovo uden fungerende civil administration og en befolkning, hvoraf flertallet ikke ville underlægges serbisk styre igen. Der var frygt for, at det ville føre til fornyede kampe og oprør fra kosovoalbansk side, hvis Kosovos hidtidige status som serbisk provins blev opretholdt, og det internationale samfund måtte tænke kreativt for at finde en holdbar løsning på situationen i Kosovo.

Løsningen på dilemmaet blev en FN operation, der bekræfter Serbiens suverænitet over provinsen Kosovo samtidig med, at al administrativ magt over Kosovo (midlertidigt) blev flyttet fra Serbien til United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK). Hensigten med at oprette et protektorat i Kosovo var at hjælpe lokalbefolkningen med hurtigst muligt at få genskabt en hverdag i fred og sikkerhed og at sikre opretholdelsen af en fredelig hverdag for alle beboere i Kosovo i fremtiden. Med andre ord var fredsopbygning den faktiske hensigt med den vedtagne operation i Kosovo. Erfaringer fra FN’s operation i Bosnien‐Herzegovina var medvirkende til, at et kontroversielt protektorat blev anset som den bedste løsning til at opnå denne udvikling. På baggrund af Dayton‐aftalen oprettede FN i 1995 en fredsbevarende operation i Bosnien. Denne operation blev opdelt i en militær og en civil operation, hvoraf den militære blev opfattet som den vanskeligste at implementere. Den civile operation blev derfor kun bemyndiget til at fungere som en hjælpende hånd for de lokale myndigheder, som man forventede ville arbejde konstruktivt for et stabilt demokrati for alle indbyggere i Bosnien. De bosniske myndigheder var imidlertid særdeles usamarbejdsvillige, og da de til tider modarbejdede FN’s arbejde og i enkelte tilfælde direkte opmuntrede etniske konfrontationer, er FN’s øverstbefalende i Bosnien gradvist blevet tildelt øgede beføjelser, således at Bosnien i dag på flere måder kan opfattes som et semi‐protektorat14. Den manglende succes i Bosnien var en væsentlig årsag til, at FN’s Sikkerhedsråd vurderede, at et protektorat var den mest hensigtsmæssige måde at skabe et fredelig stabilt Kosovo. Ved oprettelsen af UNMIK blev alle magtkompetencer samlet hos én myndighed, som blev autoriseret med Sikkerhedsråds Resolution 1244 d. 10. juni 199915. Missionen fik til opgave at varetage den midlertidige administration af Kosovo og at bidrage til udviklingen af demokratiske selvstyrende institutioner. Missionen blev opdelt i fire søjler, der skulle administreres af hver sin organisation. De fire søjler og deres organisationer var:

1) Humanitær hjælp; ledet af kontoret for FN’s Flygtningehøjkommissær (UNHCR)16

2) Civil administration; ledet af FN (UNMIK)

3) Demokrati‐ og institutionsopbygning; ledet af OSCE

4) Genopbygning og økonomisk udvikling; ledet af EU

På trods af inddragelsen af forskellige organisationer var det hensigten, at alle aktiviteter i Kosovo skulle koordineres i et integreret samarbejde med en klar kommandostruktur. FN var hovedansvarlig for missionen. Som overordnet koordiNATOr og ansvarlig for missionen skulle Generalsekretæren udpege en speciel repræsentant, der i samarbejde med fire vice‐repræsentanter – en fra hver søjle – skulle varetage ledelsen af UNMIK.17. Missionen i Kosovo fik desuden en militær del, KFOR, der blev ledet af NATO og Rusland. KFOR havde til opgave at sikre ro og orden, hvilket i de første måneder kun lykkedes i dele af territoriet. KFOR’s manglende evne til at forhindre kosovoalbanske hævntogter mod civile serbere skabte utryghed i Kosovo og blev skarpt kritiseret. Forskellige nationale interesser skabte desuden problemer i den overordnede administration af KFOR og truede på et tidspunkt med at splitte styrken18. KFOR’s indledende indsats i Kosovo var således ikke problemfri, men den overordnede vurdering af styrkens arbejde er ikke desto mindre positiv. KFOR formåede trods alt at afvæbne den kosovoalbanske oprørshær UCK, ydede en betydelig hjælp i forbindelse med den humanitære indsats i Kosovo og sikrede således genhusning af tilbagevendende flygtninge samt hjalp med opbygningen af flygtningelejre i Albanien og Makedonien19. Tropper fra 30 forskellige lande er stadig det bærende element i Kosovos sikkerhedsstyrker, men en stadig større de laf ansvaret for sikkerheden er i skrivende stund ved at blive overdraget til lokale politistyrker. I løbet af de godt 6 år UNMIK har ledet Kosovo er der sket store fremskridt. Kosovo har i dag et parlament, en præsident, et (med FN’s hjælp fungerende) retsvæsen, og udbygningen af decentrale administrative enheder forløber planmæssigt. Antallet af mord, røverier og overfald udgjorde i starten et stort sikkerhedsmæssigt problem, men forholdene er blevet markant forbedrede, og dagligdagen forløber i hovedreglen stille og roligt for de knap 2 mio. indbyggere. Forholdende under konflikten i 1990’erne bliver undersøgt af Krigsforbryderdomstolen i Haag, og begge parter i konflikter har været genstand for efterforskninger. Den siddende premierminister, Ramush Haradinaj, blev i marts 2005 anklaget for krigsforbrydelser og krævet udleveret til Haag. Offentliggørelsen af sigtelserne blev modtaget med nervøsitet, da det blev frygtet, at de ville medføre voldelige uroligheder. Haradinaj valgte frivilligt at træde tilbage og tage til Haag og opfordrede befolkningen til at forholde sig i ro, hvilket blev efterfulgt, og de frygtede uroligheder udeblev. Episoden, der kunne have haft fatale negative konsekvenser for udviklingen i Kosovo, blev derved vendt til noget positivt og demonstrerer den udbytterige udvikling Kosovo har gennemgået.

Den uafklarede status

Der er imidlertid ét markant problem, der længe har været anset for den væsentligste forhindring for, at Kosovo vil gennemgå en succesfuld transition til en demokratisk og fredeligt nation; Kosovos uafklarede endemål. Der står eksplicit i Resolution 1244, at Jugoslaviens territorielle integritet opretholdes, hvilket betyder, at Kosovo tilhører Jugoslavien, og Jugoslavien har ingen intentioner om frivilligt at tildele Kosovo selvstændighed. Resolution 1244 lover imidlertid samtidig kosovoalbanerne væsentlig autonomi og meningsfuld selvbestemmelse, et løfte som den kosovoalbanske befolkning kræver opfyldt i form af egen stat. FN er fra starten af operationen veget udenom at beslutte, hvilken status Kosovo skal have i fremtiden, men der har i længere tid verseret forlydender om et ”standarder før status” princip lå til grund for den fortsat uafklarede status20. I december 2003 blev et officielt sæt standarder for Kosovo endelig præsenteret og en konkret implementeringsplan blev fremlagt i marts 2004 (Kosovo Standard Implementation Plan). Standarderne er inddelt i otte hovedområder, som alle er rettet mod udviklingen af et multietnisk, stabilt og demokratisk Kosovo og indeholder en lang række krav, som Kosovo skal leve op til, før den endelige status kan blive besluttet. En af de alvorligste bivirkninger ved den uafklarede status er arbejdsløsheden, som er på ca. 60 pct. Usikkerheden om, hvem der fremover kommer til at sidde på magten i Kosovo afholder udenlandske firmaer fra at investere, og manglen på kapital er en direkte årsag til den høje arbejdsløshed. Manglen på beskæftigelse og dermed en fast indkomst er medvirkende til, at kriminalitet og illegale handel blomstrer, og Kosovo anses i øjeblikket for at være et af verdens knudepunkter i forbindelse med handel og transport af narkotika, kvinder og illegale våben. Ud over at skabe frustration og kriminalitet bevirker den uafklarede fremtid, at befolkningen føler en voksende uvilje mod UNMIK, og tilfredsheden med UNMIK og FN’s specielle repræsentant er faldet støt siden 199921. Den 23. maj 2005 fremlagde Generalsekretær Kofi Annan en rapport, der på baggrund af analyser fra UNMIK’s øverste chef, Søren Jessen‐Petersen, bedømmer, hvorvidt implementeringen af de vedtagne standarder har været tilfredsstilende. Rapport har været længe ventet, idet dens konklusioner vil være afgørende for, hvorvidt FN tager de første skridt mod en afklaring af Kosovos fremtidige status. Konklusionen i rapporten er overvejende positive, idet der lægges vægt på, at der er sket fremskridt indenfor alle områder af de opstillede standarder. Ingen af de opstillede mål er nået, og det understreges, at opfyldelse af standarderne ikke blot er en eksamen, der skal bestås for at komme videre, men et mål i sig selv i etableringen af et multietnisk demokratisk samfund. På baggrund af den positive rapport iværksætter Generalsekretæren en omfattende analyse, der skal danne grundlag for den endelige afklaring af Kosovos status. De næste 4‐6 måneder er således afgørende for territoriets fremtid. Protektoratet i Kosovo er endnu operativt, og det er derfor vanskeligt at give en entydig konklusion på, hvorvidt det har virket efter hensigterne, ligesom det er umuligt at vurdere, om en anden type operation kunne have opnået tilsvarende resultater. Det er åbenlyst, at oprettelsen af et protektorat i Kosovo i perioden lige efter NATOs angreb var en væsentlig årsag til, at voldelige kampe mellem serbere og kosovoalbanere ikke blussede op og genstartede konflikten, selvom det ikke lykkedes at forhindre kosovoalbanske hævntogter fuldstændig. I de efterfølgende seks år er Kosovo gået fra at være en undertrykt forarmet provins til at være et spirende demokrati. Kosovo er stadig et af de fattigste områder i Europa, men udviklingen er gået i den rigtige retning, og med en afklaring af den fremtidige status er der udsigt til, at Kosovo kan tiltrække den tiltrængte kapital til investeringer og opbygning af arbejdspladser. Protektoratet har således langt hen ad vejen haft den tilsigtede effekt, nemlig at fremskynde opbygningen af demokratiske institutioner, der kan sikre stabilitet og fred i Kosovo og den omgivende region. En lære til fremtiden er afgjort, at det ikke er frugtbart at oprette et protektorat og lade operationen køre på ubestemt tid uden at afgøre, hvilken fremtid territoriet går i møde. Selve protektoratstankegangen, der indebærer, at magten en tidsbegrænset periode flyttes til en udefrakommende aktør, har ikke desto mindre været et effektivt instrument til at opbygge fred og stabilitet i Kosovo.

Østtimor

Kun få måneder efter oprettelsen af protektoratet i Kosovo overtog FN administrationen af endnu et konfliktramt territorium. Østtimor er en tidligere portugisisk koloni, der udgør godt halvdelen af en ø, der ligger i havet mellem Australien og Indonesien. Ved løsrivelse fra Portugal i 1974 blev Østtimor invaderet og senere annekteret af Indonesien. Invasionen og okkupationen var ulovlig ifølge international lovgivning, men da Indonesien overhørte det internationale samfunds protester, og da der ikke var vilje til sanktioner, fortsatte Indonesiens besættelse af Østtimor frem til 1999. I løbet af 1990’erne voksede presset på Indonesien imidlertid, og da landet var stærkt svækket af økonomisk krise og intern politisk uro, valgte præsident Habibie at godkende en vejledende folkeafstemning, hvor Østtimors befolkning skulle afgøre, om de ønskede at blive en fuldgyldig del af Indonesien med en grad af selvbestemmelse, eller om de ønskede at blive selvstændige. Folkeafstemningen blev afholdt i august 1999 og viste et klart flertal på 78,5 pct., der ønskede fuld selvstændighed. Afstemningsresultatet udløste et sandt voldsorgie i Østtimor, hvor op til 70 pct. af territoriets infrastruktur blev ødelagt og flere hundrede dræbt, mens godt 250.000 (ca. en fjerdedel af befolkningen) flygtede op i bjergene eller blev tvangsflyttet til Vesttimor eller andre dele af Indonesien. En FN mission havde organiseret afholdelsen af valget, men det var den indonesiske hær, der havde ansvaret for sikkerheden i territoriet. Dele af hæren medvirkede imidlertid kraftigt til urolighederne, hvilket fik det internationale samfund til at tabe tålmodigheden og presse Indonesien til at acceptere en humanitær intervention. Det var allerede før folkeafstemningen bestemt, at hvis et flertal ønskede selvstændighed, skulle FN i en overgangsperiode hjælpe med administrationen af territoriet. Omfanget af FN’s bistand var ikke fastlagt på forhånd, men den endelige udformning af operationen viser tydeligt, at FN byggede videre på erfaringerne fra Kosovo og andre lignende operationer. Østtimor blev i efteråret 1999 med Indonesiens velsignelse et FN protektorat. Ligesom Resolution 1244 vedrørende Kosovo nævner Resolution 1272, der oprettede United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET), ikke ordet protektorat. Denne udeladelse skyldes hovedsageligt Østtimors fortid som portugisisk koloni, idet man ikke ønskede at signalere, at FN ville blive en ny kolonimagt, der på ubestemt tid ville frarøve østtimoreserne deres nyvunde selvstændighed.

UNTAET fik i modsætning til UNMIK en enstrenget struktur, hvor FN missionen var alene om at varetage alle opgaver. UNTAET’s opgave blev at tilvejebringe sikkerhed, lov og orden, at etablere en effektiv administration, at assistere i udviklingen af civile og sociale services, at sikre koordination af humanitær bistand, at bistå i kapacitetsopbygning med henblik på opnåelse af selvadministration samt at assistere i opbygningen af bæredygtig udvikling. Missionens opgaver var omfattende, men det primære formål med UNTAET var ikke til at tage fejl af. UNTAET skulle bistå Østtimor i udviklingen fra at være en udpint koloni og en undertrykt og hærget provins, der aldrig havde haft mulighed for at varetage egen administration, til at blive en bæredygtig selvstændig stat. Missionen blev opdelt i tre komponenter. Den første komponent varetog opgaver vedrørende regering og offentlig administration. Anden komponent tog sig af humanitær assistance og akut nødhjælp, mens den tredje komponent var en militær enhed med op til 8950 soldater og 200 militære observatører22. UNTAET blev placeret under FN’s afdeling for fredsbevarende operationer på trods af, at den foregående FN mission, der organiserede folkeafstemningen, lå placeret under afdelingen for politiske affærer. Dette skifte medførte et betydeligt ressource og videnstab23, men var organisatorisk den mindst ringe løsning i forhold til konflikter om kompetencefordeling og myndighedsområder mellem FN’s forskellige afdelinger. Det blev klart fastslået i Resolution 1272, at den lokale befolkning skulle inddrages så meget som muligt, og et national råd blev hurtigt udpeget til at rådgive FN’s særlige repræsentant. Rådet var stærkt domineret af folkehelten Xanana Gusmao24, som blev personlig ven med FN’s specielle repræsentant. Det positive forhold mellem disse to bidrog til en høj grad af forståelse mellem de udefrakommende administratorer og de lokale autoriteter, hvilket havde en positiv effekt på protektoratets forløb. Det er imidlertid også blevet kritiseret, at FN’s specielle repræsentant baserede en stor af sin administration på dette forhold, uden synlige overvejelser om egeninteresser eller vildfarelser fra Gusmaos side. Protektoratet er desuden blevet kritiseret for at være for bureaukratisk og for ikke at opfylde kravet om at inddrage lokalbefolkningen tilstrækkeligt. Mens Gusmao spillede en væsentlig rolle på national plan, var lokalbefolkningen i vid udstrækning fraværende i de decentrale administrative organer rundt omkring i territoriet, hvor UNTAET’s ansatte egenrådigt varetog administrationen uden at inddrage lokale. Dette medførte et demokratisk underskud, hvilket forekommer uhensigtsmæssigt, når hele protektoratets formål var at skabe et demokratisk samfund samtidig med, at opbygning af lokale kapaciteter til selvstyre, hvilket også var en væsentlig del af UNTAET’s opgave, foregik langsommere end nødvendigt25. Protektoratet formåede imidlertid relativt hurtigt at opbygge offentlige institutioner, at skabe en fungerende pengeøkonomi og et spirende civilsamfund. Desuden ophørte vold og frygt ikke med at være en del af hverdagen, befolkningen fik ret til at tale sit eget sprog og udøve alle former for religion og trods en langsom start er befolkningens uddannelsesniveau på vej op26.

Tiden efter UNTAET

FN protektoratet i Østtimor varede ca. 2½ år. Den 20. maj 2002 blev Østtimor erklæret selvstændigt ved en storslået ceremoni i hovedstaden Dili. Befolkningen har kæmpet for uafhængighed i flere hundrede år, og udnævnelsen af den selvstændige stat Timor Leste vakte jubel, men det var ikke ensbetydende med, at FN overlod den spæde nation til sin egen skæbne. UNTAET blev afløst af United Nations Mission of Support in East Timor (UNMISET). Den nye missions opgave var at assistere de centrale administrative institutioner, udvikle juridiske institutioner og politistyrker og bidrage til generel opretholdelse af sikkerhed og orden både internt og eksternt. Disse opgaver lå i forlængelse af UNTAET’s mandat og er opgaver, der ofte varetages i en fredsopbyggende operation af 2. generation. Den væsentligste forskel mellem UNTAET og UNMISET er således, at mens UNTAET reelt udgjorde regeringen i Østtimor, bistod UNMISET den eksisterende lokale regering med en række opgaver og fungerer dermed blot som en hjælpende hånd. Østtimor er således ikke længere et protektorat, men en selvstændig stat, der, som mange andre økonomisk svage eller administrativt mindre udviklede stater, modtager bistand fra FN. UNMISET’s mandat udløb med udgangen af maj 2005. UNMISET har spillet en vigtig rolle i Østtimor, og operationens afslutning er blevet imødeset med både spænding og nervøsitet. Østtimor har opnået markante fremskridt, siden FN protektoratet blev oprettet i 1999, men der er stadig udfordringer for det spinkle demokrati. Økonomisk har Østtimor vanskeligt ved at klare sig uden international bistand, da ca. halvdelen af landets statsbudget består af midler doneret af internationale organisationer og bistandsmidler. Timor Havet omkring Østtimor er rig på olie og gasser, og det er nationens håb, at indtægter herfra vil kunne bidrage væsentligt til statens budget. I øjeblikket forhandler Australien og Østtimor om fordeling af søterritoriet og retten til ressourcerne, men det er endnu uafklaret, hvor meget Østtimor kan forvente at få ud af olieressourcerne27. Den største post på statens budget er uddannelse. Dette er i overensstemmelse med befolkningens ønsker, men kun halvdelen af landets børn gennemfører den 6‐årige grundskole og mere end halvdelen af befolkningen er i dag analfabeter. Efter 1999 er tetun og portugisisk blevet de officielle sprog, men eftersom disse blev undertrykt under det 24 år lange indonesiske styre, taler kun et fåtal af befolkningen et af sprogene flydende, og en endnu mindre andel kan læse tetun eller portugisisk. Uddannelse af befolkningen er således den vigtigste opgave for Østtimor i mange år fremover, men dette er anerkendt, og der arbejdes målrettet på at uddanne befolkningen på alle niveauer28. Den 20. maj 2005 forlod de sidste internationale soldater Østtimor, og FN’s fredsbevarende opgaver i Østtimor er dermed definitivt afsluttet. Soldaternes afrejse signalerer, at det internationale samfund anerkender Østtimor som en fredelig og sikker selvstændig stat og accepterer Østtimor som et ligeværdigt medlem af det internationale samfund. En ny opfølgende politisk FN mission med 45 civile administratorer har fået mandat til at følge udviklingen i Østtimor det næste år, så den udvidede mission med fredsopbygning er endnu ikke helt afsluttet. Fredsopbygning tager tid og indebærer mere end blot at sikre fred og orden, men Østtimor har med FN’s hjælp bevæget sig langt i den rigtige retning siden 1999. Protektoratet i Østtimor har ikke været problemfrit, men det har trods store udfordringer formået at sikre ro og orden og påbegynde opbygningen af et demokratisk samfund i Østtimor. Østtimor er et af de fattigste lande i verden, men sammenholdt med situationen før protektoratet blev oprettet, er der sket utrolige fremskridt. Der er således ingen tvivl om, at protektoratet i Østtimor har gjort en markant forskel og har været den væsentligste årsag til, at der i dag er forholdsvist fredeligt, og at befolkningen har fået en hverdag med en høj grad af frihed og stabilitet. Det er ikke muligt at konkludere, hvorvidt en tilsvarende udvikling kunne have fundet sted uden en så markant FN tilstedeværelse, men FN’s hidtidige erfaringer med nationsbygning og fredsoperationer tyder på, at det ikke ville være tilfældet. På trods af enkelte kritiske røster om demokratisk underskud, unødigt bureaukrati og enkelte voldelige episoder, har FN operationen i Østtimor vist, at det internationale samfund har vilje og styrke til at hjælpe en nødlidende befolkning, og at et protektorat er et udmærket redskab til at bygge fundamentet for en fungerende demokratisk stat indenfor en overskuelig årrække.

Protektoraters rolle i fremtidens FN

Siden oprettelsen af de to de facto protektorater i 1999 er FN blevet involveret i otte nye fredsoperationer i syv forskellige lande29. Disse operationer varierer i mandat, omfang og styrke, men fælles for dem alle er, at de har langt færre beføjelser end missionerne i Kosovo og Østtimor. Der er således ikke blevet oprettet nye protektorater siden 1999, og der er ikke umiddelbart udsigt til, at det vil blive aktuelt. På trods af de overvejende positive konklusioner fra Kosovo og Østtimor er protektorat som institution og redskab i internationale fredsoperationer fortsat kontroversielt. FN’s Generalsekretær Kofi Annan udsendte i marts 2005 rapporten In larger freedom, der er et oplæg til FN’s 2005‐topmøde, hvor reform af organisationen er hovedtema. Rapporten indeholder en vurdering af udviklingen siden offentliggørelsen af FN’s Millennium Rapport i 2000 og benytter denne til at udlede en række forslag til reform af FN’s organisation. I den afsluttende del af rapporten kommer en række forslag til opdatering af FN pagten. Et af forslagene er her, at det eksisterende protektoratsråd, som reelt har udspillet sin rolle i forbindelse med afkolonialiseringen og har været suspenderet siden 1994, bliver nedlagt, og alle artikler tilknyttet rådet bliver slettet fra FN pagten30. Indenfor området om forebyggelse og bekæmpelse af våbnet konflikt kommenterer rapporten både fredsbevarende operationer og kommer med skelsættende reformforslag vedrørende fredsopbygning. I forhold til fredsbevarende operationer genfremsætter Generalsekretæren en gammel opfordring til medlemslandende om at stille styrker til rådighed, så det bliver muligt at opbygge en strategisk reserve, der med kort varsel kan udsendes til et af verdens brændpunkter. Forslagene til en ændring af fredsopbygnings operationer er langt mere nytænkende, hvilket skyldes, at der ses et større behov for at forbedre forholdende her. Dette hænger sammen med, at FN i løbet af 1990’erne var involveret i nogle fatale fejltagelser, hvoraf folkemordet i Rwanda, som fandt sted efter en FN medieret fredsaftale var på plads, er den mest omtalte. Desuden viser statistikker, at i næsten halvdelen af alle krigsramte territorier genopstår konflikten indenfor de første fem år efter en våbenhvile, hvilket tydeligt viser, at FN’s fredsopbyggende projekter ikke har haft den ønskede virkning. Reformforslagene går grundlæggende ud på, at der skal oprettes en fredsopbygningskommission (Peacebuilding Commission) med direkte reference til FN’s Sikkerhedsråd med et tilknyttet fredsopbygningskontor til at varetage Kommissionens administrative opgaver. Fredsopbygningskommissionen skal fungere som en samlende enhed, der skal stå for hele planlægningen af en fredsopbygningsmission, indhente økonomiske ressourcer til tidlige genopbygningsaktiviteter, koordinere de mange FN organisationer og fondes post‐konflikt aktiviteter, fungere som et forum hvor alle engagerede parter kan dele information med henblik på at opnå større samhørighed og endelig at tilvejebringe regelmæssige evalueringsrapporter af fredsopbygningsprocessen samt sikre at de berørte territorier vil blive fulgt og hjulpet i tilstrækkelig lang tid efter konfliktens ophør31. Fredsopbygningskommissionen vil kunne rumme varierende grader af fredsopbyggende missioner inklusiv missioner, der tidligere ville blive betegnet protektorater. Det er således ikke givet, at der kommer til at ske en reel ændring i de opgaver, FN varetager i postkonflikt territorier, men der er mulighed for at sikre en mere gennemsigtig og stringent struktur på operationerne, hvilket vil være til gavn for de berørte konfliktramte territorier og befolkninger. I forhold det opstillede kontinuum af fredsoperationer i figur 1 vil fredsopbygning komme til at spille en mere central rolle, men dette betyder ikke nødvendigvis, at de opgaver, der hidtil har kunnet betegnes som protektorater vil forsvinde. Det er derimod sandsynligt, at protektoratslignende operationer vil blive en del af den nye Fredsopbygningskommissions arbejde, hvilket i givet fald kan være til stor gavn for de berørte territorier. De to operationer i Kosovo og Østtimor har til en vis grad været eksperimenter baseret på et tvivlsomt juridisk grundlag, idet de ikke har været underlagt FN’s Protektoratsråd men derimod været en del af FN’s fredsoperationer, som faktisk ikke forekommer i FN pagten. FN’s Sikkerhedsråd autoriserede protektoraterne i Kosovo og Østtimor med henvisning til international sikkerhed og stabilitet32, hvilket betyder, at Sikkerhedsrådet har ret til at gennemtvinge sine bestemmelse med magt, og de er derfor fuldt ud legitime i henhold til den gældende FN pagt. Oprettelsen af de to protektorater medførte ikke desto mindre en debat om legitimiteten og rigtigheden i, at FN overtager suverænitet fra et territorium. Med disse erfaringer in mente er der mulighed for, at FN indskriver muligheden for at oprette missioner, hvor en større eller mindre grad af suverænitet overføres fra et givet territorium til FN i grundlaget for den nye Fredsopbygningskommission, og fremtidig anvendelse af sådanne operationer vil dermed være langt mindre kontroversiel. Dette vil gavne de konfliktramte territorier, der har behov for en stærk FN intervention, da unødig bureaukrati og politisk tovtrækkeri derved minimeres. Set fra en administrativ FN synsvinkel vil en fredsopbygningskommission, der kan varetage en bredere vifte af opgaver, være en forbedring i forhold til den nuværende situation, hvor de to kontorer for fredsoperationer (DPKO) og politiske affærer (DPA) til en vis grad har overlappende kompetenceområder, og hvor magt‐  og ressourcerelaterede diskussion mellem kontorerne er til ulempe for de berørte territorier. I fredsoperationer, hvor der f.eks. skal afholdes valg eller folkeafstemninger, er det traditionelt DPA, der varetager disse opgaver, mens de øvrige fredsrelaterede opgaver sorterer under DPKO. Som tidligere beskrevet medførte dette unødvendigt ressource‐  og tidsspild ved oprettelsen af UNTAET i Østtimor, og det vil være i FN’s interesse at undgå lignende situationer i fremtiden. Hvilke roller og kompetencer de to kontorer får i forbindelse med den forestående reform og oprettelsen af Fredsopbygningskommissionen og et fredsopbygningskontor vil uden tvivl medføre strid mellem de to eksisterende kontorer, men hvis den konkrete kompetencefordeling bliver præcist nedfældet i en revideret FN pagt, vil den nye administrative struktur være til stor fordel for kommende fredsopbygningsoperationer. Kofi Annans forslag vil samlet set betyde, at fokus vil blive koncentreret omkring fredsopbygning, som kan give mulighed for, at det internationale samfund kan overtage en stor grad af kontrol med det berørte territorium. Selve begrebet protektorat vil få mindre betydning, og hvis FN’s protektoratsråd som foreslået bliver nedlagt, vil begrebet med tiden muligvis glide helt ud af det officielle sprogbrug og udelukkende blive husket som et begreb, der blev anvendt i forbindelse med kolonitiden og afkolonisering. Til gengæld vil begrebet fredsopbygning blive udvidet og komme til at omfatte en langt bredere vifte af fredsoperationer, end det er tilfældet i dag.

Afslutning

Protektorater har gennemlevet en omtumlet tilværelse i FN’s knap 60‐årige historie. Fra at være en central del af FN’s arbejde ved oprettelsen i 1945 blev protektorater i en lang årrække bandlyste, hvorefter de på tærsklen til det 21. århundrede atter kom i søgelyset og blev anvendt til at skabe fred og stabilitet i to af verdens hårdest ramte konfliktområder. Forud for FN’s 60 års jubilæum ser det nu ud til, at protektorater som institutionelt begreb er på vej til at blive skrevet ud af FN pagten. Protektoratsrådets suspension, den kendsgerning at de to de facto protektorater i Kosovo og Østtimor har haft en relativ succes uden at have været underlagt Protektoratsrådet, samt den generelle skepsis der er omkring begrebet protektorater i den tredje verden, gør det usandsynligt, at der vil være nogen betydelig modstand mod forslaget om at nedlægge rådet. Samtidig er Kofi Annan’s forslag om en Fredsopbygningskommission blevet positivt modtaget. Danmark er kraftig tilhænger af forslaget og har tilkendegivet sin støtte ved at udnævne ambassadør Jørgen Bøjer til særlig repræsentant til arbejdet med at vinde opbakning til forslaget blandt FN’s medlemslande33. Dette ligger i direkte forlængelse af Danmarks erklæring om, at den primære prioritet i arbejdet i Sikkerhedsrådet er at medvirke til at skabe fredelige løsninger på konflikter rundt omkring i verden34. I en åben debat i Sikkerhedsrådet ledet af Danmark fik forslaget om en fredsopbygningskommission så stor opbakning, at det er højst sandsynligt, at FN får et nyt organ for fredsoperationer inden udgangen af 2005. Oprettelsen af en fredsopbygningskommission vil være et oplagt forum for varetagelse af midlertidig administration af et post‐konflikt territorium, og der er med kommissionen mulighed for at styrke indsatsen for at sikre en hurtig og effektiv stabilisering af fred og sikkerhed i kølvandet på voldelige konflikter. Selvom protektorater som officiel institution er ved at forsvinde ud af ordforrådet i international politik, vil det derfor stadig være muligt for territorier at modtage international hjælp til at udfylde det magttomrum, der kan opstå efter væbnet konflikt.

Fodnoter

1 Efter selvstændigheden i 2002 er Østtimors officielle navn Timor Leste, men den danske betegnelse Østtimor vil blive anvendt kontinuerligt i denne artikel.

2 D. Hall, Mandates Dependencies and Trusteeships (Lancaster: Lancaster Press, 1948), s. 277.

3 FN pagten, art. 73.

4 Generalforsamlings Resolution GA/RE/1514 (XV), 1960.

5 S. R. Ratner, The New UN Peacekeeping (London: Macmillan, 1995), s. 14‐15.

6 United Nations, United Nations Peacekeeping 50 Years 1984‐1998 (New York: United Nations, 1998), s. 2.

7 FN, “Operations Timeline”, 2/5 2005, http://www.un.org/Depts/dpko/dpko‐ /timeline/pages/timeline.html

8 S. Ratner, The New UN Peacekeeping (London: Macmillan, 1995), s. 17.

9 B. Boutros‐Ghali, An Agenda for Peace (New York: United Nations, 1995), s. 51‐60.

10 A. Suhrke, ”Fredsbyggning og demokrati – Øst‐Timor, Mozambique og Afghanistan”, Tidsskriftet Politik, nr. 2, årg. 7, maj 2004, s. 33‐43, s. 33.

11 R. Paris, At War’s End. Building Peace After Civil Conflict, (New York; Cambridge University Press, 2004), s. 5.

12 R. Jackson, The Global Covenant. Human Conduct in a World of States (Oxford: Oxford University Press, 2000), s. 294‐315; W. Bain, Between anarchy and society. Trusteeship and the obligations of power, (Oxford: Oxford University Press, 2003).

13 Se blandt andet T. B. Knudsen "Humanitær Intervention i Kosovo: Konsekvenser for FN og det internationale samfund", Militært tidsskrift, (128:3), 1999, s. 203‐226; R. Jackson, The Global Covenant., s. 277‐287.

14 International Crisis Group, Kosovo: Let’s learn from Bosnia. Models and Methods of International Administration, (ICG Balkans Report no. 66, 17 May 1999), s. 2‐3, 5.

15 SikkerhedsrådsResolution, S/RES/1244, 1999.

16 Den humanitære søjle blev i maj 2001 afviklet og erstattet af en søjle for politi og juridisk udvikling ledet af FN (UNMIK).

17 SikkerhedsrådsResolution S/1999/672, 1999

18 , International Independent Commission on Kosovo, The Kosovo Report (New York: Oxford University Press, 2000), s. 105.

19 A. Yannis, ‘Kosovo Under International Administration’, s. 31‐48, Survival, vol. 43, no. 2, 2001, s. 43

20 SC/7785, Press release at 4770th Security Council Meeting, 10 June 2003, s. 2.; S. Chesterman, No Strategy Without an Exit? Elections and Exit Strategies in East Timor, Kosovo and Beyond, Paper delivered at International IDEA, Cambridge, UK, 22 October 2001, s. 7.

21 UNDP, The Rise of the Citizen: Challenges and Choices. Human Development Report Kosovo 2004 (Pristina: UNDP, 2004), s. 50.

22 SikkerhedsrådsResolution, S/RES/1272, 1999.

23 J. Chopra ”The UN’s Kingdom of East Timor”, Survival, 2000, vol. 42, no. 3, Autumn, s. 27‐39, s. 28.

24 Xanana Gusmao var leder af FALINTIL, som var den militante del af oprørsbevægelsen Fretilin. Han blev fængslet i 1992 og sad 7 år fængslet i Jakarta, hvorfra han fortsatte kampen mod Indonesiens besættelse og opnåe‐ de massiv folkelig popularitet.

25 Chopra,“The UN’s Kingdom”, s. 33‐35.

26 J. Rubin, ”Østtimors danske jordemoder”, Morgenavisen Jyllands‐Posten, 16/12 2001 s. 11.

27 I de 24 år Indonesien okkuperede Østtimor var Australien den eneste stat, der anerkendte Indonesiens ret til at besidde territoriet. Denne anerkendelse bundede i Australiens ønske om at få fingrene i olieforekomsterne i Timor Havet (G. Naudi, ”The East Timor Crisis”, Strategic Analysis, December 1999, s. 1467‐1480, s. 1472). Australien har senere undskyldt denne handling overfor det østtimoresiske folk (N. Chomsky, ”East Timor and the New World Order” s. 250‐272 i Torben Retbøl East Timor: Occupation and Resistance (Denmark: IWGIA, Narayana Press, 1996), s. 266), hvilket dog ikke har gjort forhandlingerne om fordeling af olieressourcerne problemfri.

28 Det nationale råd besluttede faktisk allerede i 2000 at genåbne Dili Universitet på trods af protester fra donor lande og internationale organisationer pga. de forholdsvise høje omkostninger derved (Jose Ramos Horta, Forelæsning ved Sct. Anthony’s College, Oxford, 9. juni 2004).

29 FN, ”United Nations Peacekeeping”, 13/5 2005, http://www.un.org‐ /Depts/dpko/dpko/index

30 K. Annan, In larger freedom, towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary‐General A/59/2005 (New York: United Nations, 2005), s. 52.

31 Annan, In larger freedom, s. 31‐32.

32 Resolution 1272, der autoriserer oprettelsen af UNTAET, omtaler en trussel mod sikkerhed og fred men udelader ordet international, som bliver brugt i Resolution 1244 vedr. UNMIK, der oprettes af hensyn til international sikkerhed og fred. Den lille forskel i ordvalget har ingen praktisk betydning for operationernes autoritet.

33 J. Grothen, ”Vejen til 2015 skal brolægges med fredsopbygning”, Udvikling, nr. 3, april 2005, s. 5.

34 Udenrigsministeriet, ”Spørgsmål og svar om Danmarks medlemskab af FN’s Sikkerhedsråd”, mandag 9/5 2005, http://www.sikkerhedsraadet.um.dk/da/menu/FAQ/SpoergsmaalogSvar.ht m#2.