Log ind

FN i det 21. århundrede: Globalisering, nye trusler og FN-reform

#

Af Tomas A. Christensen*

2005‐topmødet ‐ et comeback til FN og kollektiv sikkerhed?

Selvom det 20. århundrede endte ved murens fald i 1989, så begyndte det 21. århundrede først den 11. september 2001. De mellemliggende 12 år var en overgangsperiode præget af fremtidsoptimisme og høj global økonomisk vækst. Frem til 1989 var konflikter mellem stater den dominerende sikkerhedspolitiske udfordring. Fra den 11. september 2001 stod det klart, at den primære udfordring kommer fra områder i den globaliserede verdens periferi – ”barbarerne ved imperiets port” om man vil. Det internationale system og de store aktører – USA, EU, Kina, Rusland, Indien – gennemgår forandringer, der kan gøre det muligt på en og samme tid at nyde godt af den globaliserede verdens potentialer og nødvendigt at tackle de nye trusler og udfordringer. Hvilken plads får FN i den nye politiske, økonomiske og sikkerhedsmæssige arkitektur? FN’s Generalsekretær Kofi Annan fremlagde i marts 2005 rapporten ”In larger freedom”.1 En ambitiøs reformpakke med et seriøst bud på, hvordan en omfattende FN‐reform kan gøre FN til en relevant medspiller. I september 2005 mødes verdens stats‐ og regeringschefer i New York for at tage stilling til pakken. Vil det lykkes Kofi Annan at relancere som ramme om håndteringen af mulighederne og udfordringerne verdenssamfundet står overfor? I denne artikel vil jeg først skitsere baggrunden for paradigmeskiftet fra 1989 til 2001. Dernæst vil jeg gøre rede for indholdet i Annans reform‐pakke: Styrkelse af kollektiv sikkerhed, menneskerettigheder, økonomisk bistand samt reform af FN’s institutioner. Endelig vil jeg gennemgå de central aktørers tilgang til pakken og søge at vurdere mulighederne for en succes under september‐topmødet med udgangspunkt i 3 scenarier for det mulige udfald.

I. Paradigmeskiftet 1989-2001 Vi er i disse år efter den 11. september 2001 vidne til skabelsen af en ny global sikkerhedspolitisk orden, et projekt der i omfang kan måle sig med den proces, hvorunder de vestlige sejrherrer i den Kolde Krigs første år skabte de institutioner, der har sat rammerne om den globale udvikling siden da: FN, Verdensbanken, IMF, OECD, GATT/WTO, NATO osv. Processen blev dengang ført an af USA under Roosevelt og Truman og tog ca. 10 år fra 1945‐1955. 2 Det seneste paradigmeskifte begyndte med den Kolde Krigs afslutning i 1989. Under den Kolde Krig og den bipolære magtbalance var det hovedsageligt den vestlige verden, der nød godt af stabilitet, velfærdsvækst og globalisering. Tyskland og Japan kom forbløffende hurtigt over Anden Verdenskrig og genopstod som stabile demokratier. Sovjetblokken og dens vasaller i den tredje verden stod derimod udenfor, hvilket i sidste ende førte til blokkens sammenbrud. Efter 1989 er modstanderne under den Kolde Krig i vid udstrækning blevet optaget i den globaliserede verdens rækker. EU er blevet udvidet med Østeuropa. Kina og Indien er blandt landene med størst vækst. Mange lande i Latinamerika og Asien er blevet en del af det globale fællesskab, byggende på demokrati, markedsøkonomi, retssamfund, menneskerettigheder osv. Hvis man undtager Afrika er fattigdom i verden på hastigt tilbagetog. Udover Tyskland og Japan gør en ny gruppe af store og mellemstore lande – fra Brasilien, Indien, Sydafrika og Nigeria til Mexico, Argentina, Indonesien og Thailand for blot at nævne nogle få – krav på øget indflydelse og repræsentation i FN, Verdensbanken og IMF. Truslerne, som den globaliserede del af verden står overfor kommer primært fra globaliseringens periferi, der er præget af kaos, militærdiktaturer, slyngelstater (der søger adgang til masseødelæggelsesvåben), borgerkrige, sammenbrudte stater, folkedrab, terrorister og assymetrisk krigsførelse, kriminelle netværk, stigende fattigdom, manglende investeringer, HIV/AIDS, sult‐  og naturkatastrofer, miljømæssig nedslidning. Periferien har adgang til globaliseringens viden og teknologi, men er ikke en del af den globaliserede verden og har ikke del i velfærdsvæksten. Den 11. september blev denne udvikling sat på spidsen – paradigmeskiftet var i realiteten gennemført. Verdenssamfundet blev bare først på dette tidspunkt opmærksomt på dette. Som det land, der blev angrebet, var USA i 2002 i sin nationale sikkerhedsstrategi først med et samlet bud på, hvordan de nye trusler skulle håndteres. EU fulgte i 2003 efter med sin egen europæiske sikkerhedsstrategi, der i sin analyse ligger tæt op af den amerikanske.

Den amerikanske nationale sikkerhedsstrategi gør det klart, at 11. september udgør afslutningen på perioden efter den Kolde Krig. Trusler der udgår fra 1) terrorister, 2) stater, der huser terrorister og 3) stater, der udvikler masseødelæggelsesvåben, der vil kunne falde i hænderne på terrorister, indebærer en omfattende nytænkning af, hvad der skal til for at sikre national – og global ‐ sikkerhed. I denne analyse står indsatsen mod sammenbrudte eller fejlslagne stater, som Afghanistan eller Somalia i centrum. Sådanne stater kan huse terrorister, men har ikke vilje eller kapacitet til at sætte ind over for dem. I stedet for stormagtsrivalisering ville USA satse på stormagtssamarbejde, også indenfor rammerne af organisationer som FN, WTO og NATO3. FN’s Generalsekretær forsøger derfor at bruge den historiske parallel til tiden efter Anden Verdenskrig som argument for, at USA  ‐  ovenpå Irak‐ fiaskoen i FN – skal engagere sig i den stort anlagte FN‐reform. Argumentet er, at FN kan udgøre en unik ramme om det globale engagement imod de nye, bredspektrede trusler. Det er samtidig den væsentligste ændring i Generalsekretærens og FN’s egen institutionelle analyse af trusselsbilledet ligger. I 2001 umiddelbart efter 11. september slæbte FN og Generalsekretæren på fødderne, overlod initiativet til medlemsstaterne, og afventede den globale udvikling. Generalsekretærens konklusion er, at FN på 2005‐topmødet må ”undergo the most sweeping overhaul in the 60‐year history. World leaders must recapture the spirit of San Francisco and forge a new world compact to advance the cause of larger freedom.”4 Man må imidlertid også gøre sig klart, at Generalsekretæren spiller højt spil. Aldrig har FN været i større krise end nu – og aldrig har forventningerne til organisationen været større.

II. Forslag

til FN-reform Hvis Kofi Annans gamble lykkes vil han gå over i historien som den mest succesfulde Generalsekretær nogensinde. Manden der reddede FN og lod organisationen genopstå som en fugl Fønix af asken i en styrket og moderniseret udgave. Kofi Annans strategi for FN‐reform bygger på styrkelse af kollektiv sikkerhed, menneskerettigheder, udvikling samt reform af FN’s institutioner. På kort sigt skal konceptet for kollektiv sikkerhed omdefineres for at tage højde for det nye trusselsbillede. FN’s indsatser skal styrkes gennem en lang række tiltag overfor fejlslagne stater, fredsbevarende indsatser, fredsopbygning, masseødelæggelsesvåben, organiseret kriminalitet og terrorisme. Legitimiteten skal øges ved at medlemsstaterne enes om kriterier for magtanvendelse. Samtidig skal indsatsen for menneskerettigheder, retssamfund, frihed og demokrati styrkes, så de universelt anerkendte principper kan gennemføres i alle lande. Endvidere skal den marginaliserede periferi gennem store økonomiske tilskud, på mellem og langt sigt, bringes ind i den globaliserede verden. Midlet er udvikling. Gennem investeringer skal 2015 målene om bekæmpelse af fattigdom og sult, universel skolegang, forbedring af sundhed og indsats mod mødredødelighed, indsats mod HIV/AIDS og smitsomme sygdomme samt miljønedslidning nås. Endelig skal FN’s institutioner – Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet, Det Økonomiske og Sociale Råd samt FN‐sekretariatet der betjener Generalsekretæren og de andre institutioner  ‐  reformeres for at styrke FN’s beslutninger, legitimitet og repræsentativitet. Reformforslaget er selvfølgelig udløst af 11. september og Irak‐krigen, men indeholder en lang række elementer, der er konsekvensen af paradigmeskiftet som det gradvist er sket over de seneste 15 år.

1) Kollektiv sikkerhed

Samlebegrebet for FN har siden grundlæggelsen i 1945 været kollektiv sikkerhed for suveræne (medlems)stater. Af Pagtens artikel 1 fremgår det, at formålet med FN er ”at opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed og i dette øjemed: træffe effektive fælles forholdsregler til forebyggelse og fjernelse af trusler mod freden og til undertrykkelse af angrebshandlinger eller andre brud på freden”. Kollektiv sikkerhed bygger i teorien på principperne om konsensus, forpligtelse, kollektiv organisering og magtspredning. Disse principper blev søgt institutionaliseret i FN‐Pagten – dog kombineret med en vis portion af magtbalance i form af de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet. FN‐ pagtens udformning indebærer, at alle medlemmer af organisationen står sammen mod trusler mod et af medlemmerne, at sikkerheden er forankret i Sikkerhedsrådet, Sekretariatet og Generalsekretæren, samt en militærkomité og en fælles stående hær. Kollektiv sikkerhed kom i praksis ikke til at virke som global sikkerhedsmekanisme. Fra Korea‐krigen i 1950 og frem var ideen død, og Sikkerhedsrådet blev rammen om den bipolære magtbalance. Militærkomiteen har levet et hensygnende liv – men mødes stadig hver måned. Planerne om en fælles FN‐hær blev droppet.

I løbet af 1990erne blev det klart, at mange konflikter, der var formet af den Kolde Krig var blevet ”forældreløse”, men ikke var gået væk. USA stod tilbage som den eneste globale supermagt, men uden nødvendigvis at have strategiske interesser i alle lokale konflikter. I den situation fik FN (som organisation) af Sikkerhedsrådet i 1990erne en lang række opgaver i stater og samfund præget af borgerkrig (primært i Afrika og på Balkan). Opgaver som FN ikke var gearet til at håndtere. Konceptuelt var håndteringen af interne konflikter, humanitære katastrofer, beskyttelse af individer over hensynet til staters suverænitet, beskyttelse af demokrati ikke områder som FN og Sikkerhedsrådet skulle beskæftige sig med i henhold til FN‐Pagten. Og institutionelt var hverken FN‐ sekretariatet, FN’s institutioner, eller FN’s medlemslande de nye opgaver voksne. Også Sikkerhedsrådet og de permanente medlemmer udgør en del af problemet. Konsekvensen var, at FN fik ansvaret for en udvikling man ofte ikke var herre over, og som betød at man løb ind i den ene katastrofe efter den anden: Fiaskoen i Somalia, folkedrabet i Rwanda, borgerkrigene i det tidligere Jugoslavien præget af Srebrenica‐massakren og uenigheden om den humanitære intervention i Kosovo, konflikten om Irak‐indsatsen og senest den manglende evne og vilje til for alvor at sætte ind i Darfur i Sudan.

1.1 Reform af kollektiv sikkerhed

Derfor ønsker FN’s Generalsekretær nu at ændre verdenssamfundets fælles forståelse af, hvad der udgør trusler mod freden og hvilke effektive fælles forholdsregler der skal til for at forebygge og fjerne disse trusler  ‐  en konceptuel fornyelse af begrebet kollektiv sikkerhed5. Generalsekretæren identificerer seks grupper af trusler, som verden må imødegå i dag og i de kommende årtier, og som bør indgår i en opdateret forståelse af kollektiv sikkerhed:

• mellemstatslige konflikter (dvs. den type konflikter, som FN er indrettet til at imødegå);

• interne konflikter, herunder borgerkrige, folkedrab og andre omfattende, oprørende grusomheder;

• nukleare, radiologiske, kemiske og biologiske våben (masseødelæggelsesvåben);

• terrorisme;

• grænseoverskridende organiseret kriminalitet;

• udviklingsrelaterede økonomiske og sociale trusler, herunder fattigdom, smitsomme sygdomme og nedslidning af miljøet;

Generalsekretæren har som nævnt ovenfor valgt at udkrystalisere menneskerettigheder og udvikling som to selvstændige områder i sin reformpakke. Udgangspunktet er fortsat – i overensstemmelse med FN‐pagten – at truslerne udgør en udfordring som verdenssamfundet står sammen om at imødegå; at en trussel mod et medlem af FN er en trussel mod alle, og at FN som organisation, er det instrument, som medlemsstaterne ønsker at benytte sig af til at imødegå truslerne.

1.2 Mellemstatslige og interne konflikter FN’s håndtering af konflikter har i tiden efter 1990 været præget af en lang række problemer, som Højniveaupanelet og Generalsekretæren lægger op til at tackle.

Ny forståelse af trusler mod international fred og sikkerhed

Interne konflikter er ikke entydigt omfattet af FN‐pagten, der tager sigte mod mellemstatslige trusler mod fred og sikkerhed. Derfor har Sikkerhedsrådet, efter lange og komplicerede drøftelser i en lang række konkrete tilfælde valgt at udvide tolkningen af, hvad der udgør trusler mod international fred og sikkerhed til også at omfatte situationer karakteriseret ved humanitære katastrofer, flygtningestrømme, borgerkrige, fravær af demokrati, masseødelæggelsesvåben, terrorisme, illegal våbensmugling osv. Samtidig er trusler mod individer (forårsaget af HIV/AIDS, trusler mod kvinder, børn, civile, nødhjælpsarbejdere) også blevet en del af Sikkerhedsrådets begrebsverden og fokus. Trusselsbegrebet har dermed i praksis allerede flyttet sig langt fra det statsbaserede trusselsbegreb. Det er denne udvidede tolkning af, hvad der indgår i international fred og sikkerhed, som Generalsekretæren nu foreslår som elementer i en ny forståelse af kollektiv sikkerhed.

Bedre konflikthåndtering

FN er ikke godt nok rustet til at håndtere indsatserne i de nye konflikter. De er langt mere komplicerede end de mellemstatslige konflikter, som FN‐pagten tager stilling til, og som FN stod overfor under den kolde krig. Mandatet for indsatserne – herunder reglerne for magtanvendelse  ‐ har i mange tilfælde været uklart. Det skyldes typisk en blanding af uenighed blandt stormagterne i Sikkerhedsrådet og en uvilje hos FN‐Sekretariatet mod at blive for dybt engageret i en intern national konflikt. De uklare mandater har som effekt at krisestyringen i felten kompliceres og ofte forlænges unødigt.

Dertil kommer at troppeniveauet ofte er utilstrækkeligt i forhold til opgaven og troppernes uddannelse, udrustning og kapacitet er for dårlig. Det skyldes bl.a., at de vestlige lande, inkl. Danmark, efter Balkan‐indsatserne i midt‐90’erne har valgt FN fra og har prioriteret NATO, EU eller ad hoc koalitioner højere. Største troppebidragsydere er nu sydasiatiske og afrikanske lande, som ofte kræver langt større troppeantal for at opnå samme effekt, som en lille vestlig styrke. Indtil nu har samarbejdet mellem FN og de regionale organisationer været ad hoc og præget af de konkrete indsatser med deraf følgende suboptimale udnyttelse af resourcer etc. FN’s afdeling for fredsbevarende indsatser forsøger at ændre denne situation og er derfor i en dialog med bl.a. EU for at få EU til at stille som back‐up til forskellige FN‐indsatser i Afrika. Dette er yderligere aktuelt pga. EU's indsats for at opstille kampgrupper, der med stor slagkraft vil kunne indsættes for kortere perioder til støtte for FN i f.eks. Afrika. Og NATO er som bekendt inde i Kosovo og Afghanistan på FN‐mandat og i et nært samarbejde med FN’s øvrige politiske og genopbygningsaktiviteter. Samtidig arbejder den Afrikanske Union på at opbygge egne fredsbevarende kapaciteter, men er hæmmet af manglende finansiel formåen. Med henblik på at understøtte denne udvikling indeholder Generalsekretærens reformforslag en række detaljerede anbefalinger til, hvordan de fredsbevarende indsatser kan styrkes og samarbejdet med regionale organisationer formaliseres. Der er også et forslag om, at FN direkte skal kunne finansiere afrikanske landes fredsbevarende indsats gennem den Afrikanske Union. Dermed er forestillingen om at man skulle kunne oprette en selvstændig FN‐hær også endelig droppet og formuleringerne herom i FN‐ pagten foreslås slettet.

Fredsopbygning

Koordinationen og samarbejdet mellem de forskellige aktører (f.eks. den militære styrke, den politiske ledelse, de humanitære aktører, genopbygningssiden) både i felten og i hovedkvarteret er ofte mangelfuld. Samarbejdet svækkes af, at Sikkerhedsrådet i FN‐Pagten ikke har mandat til samordning og koordination af den langsigtede genopbygning af konfliktramte samfund. På den anden side har Det Økonomiske og Sociale Råd kun mandat til at koordinere de økonomiske aktører, men i praksis sker det ikke i nævneværdigt omfang. Der er ikke et formaliseret samarbejde i post‐konflikt situationer mellem FN (der typisk er til stede på landeniveau), Verdensbanken (der typisk har de finansielle midler) og de bilaterale donorer. Genopbygningsaktørerne er oftest ikke til stede under Sikkerhedsrådets drøftelser af situationen i landet (Jim Wolfensohn deltog i sine ti år som chef for Verdensbanken to gange i et møde i Sikkerhedsrådet). Fokus for behandlingen i FN er oftest på de sikkerhedsmæssige aspekter, hvor Sikkerhedsrådet har mandat, mens den langsigtede genopbygning, hvor løsningen på konflikten ligger, typisk ikke får samme rolle. Og det på trods af at ca. 50% af alle konflikter genopblusser. Finansieringen af indsatsernes ikke‐militære komponenter er alt for lav. Det skyldes, at de militære elementer i FN‐indsatserne er finansieret via obligatoriske bidrag, mens genopbygningsindsatsen er frivilligt finansieret af donorerne, som ofte prioriterer anderledes end Sikkerhedsrådet. Det har været overvejet at genoplive Formynderskabsrådet til at stå for bedre samordning af indsatserne i områder under FN‐administration som Kosovo og Østtimor. Men ideen er blevet afvist af udviklingslandene for hvem Formynderskabsrådet ses som en del af afkolonialiseringen. Derfor foreslår Generalsekretæren at nedlægge Formynderskabsrådet (der i praksis ikke har mødtes i 30 år) og slette institutionen fra FN‐Pagten. I stedet foreslår Kofi Annan at oprette et nyt fredsopbygningsråd mellem Sikkerhedsrådet og Det Økonomiske og Sociale Råd. Fredsopbygningsrådet skal på opfordring fra Sikkerhedsrådet kunne samle alle relevante aktører for at håndtere post‐konflikstsituationen i et givent land, herunder naturligvis landet selv. Forslaget er bl.a. inspireret af et dansk input i reformprocessen fra et seminar holdt i København i juni 2004.

Legalitet og legitimitet

Generalsekretæren foreslår at styrke legaliteten og legitimiteten ved Sikkerhedsrådets beslutninger om magtanvendelse. Der skelnes mellem tre forskellige situationer: 1) Selvforsvar i medfør af FN‐Pagtens artikel 51. Generalsekretæren konstaterer, at jurister længe har anerkendt, at dette dækker både et forestående angreb og angreb, der allerede har fundet sted. Generalsekretæren mener dermed, at Irak‐krigen ikke medfører et behov for at revidere eller genfortolke artikel 51. 2) Magtanvendelse i medfør af FN‐Pagtens kapitel VII for at bevare international fred og sikkerhed. Sikkerhedsrådet har i Pagtens kapitel VII beføjelserne til at bemyndige magtanvendelse over for mareridtsscenarier, der kombinerer terrorister, masseødelæggelsesvåben og uansvarlige stater. Opgaven er at få Sikkerhedsrådet til at arbejde bedre ved imødegåelsen af disse trusler. Generalsekretæren peger i den sammenhæng på behovet for Sikkerhedsrådet for at blive enige om en række principper eller kriterier, der bør lægges til grund, når Sikkerhedsrådet overvejer at træffe beslutning om militær magtanvendelse: 1) Truslens seriøsitet; 2) Retfærdigt formål; 3) Sidste udvej; 4) Proportionalitet i magtmidlerne; 5) Balance i konsekvenserne. 3) Indsatsen overfor suveræne stater indenfor disses grænser. Generalsekretæren søger at knæsætte en ny norm om ”ansvaret for at beskytte individer”(jf. afsnittet om menneskerettigheder nedenfor).

1.3 Masseødelæggelsesvåben

Generalsekretæren skelner mellem atomvåben, radiologiske våben, kemiske våben samt biologiske våben. Det er ikke truslen der udgår fra stater mod hinanden, men den potentielle kobling mellem masseødelæggelsesvåben, kriminelle netværk og terrorister, der er Generalsekretærens største bekymring.

1) Atomvåben

Når det er muligt for Kofi Annan at konkludere, at mellemstatslige trusler ikke længere er de primære trusler, som verdenssamfundet står over for, så skyldes det i høj grad, at der siden afslutningen på Anden Verdenskrig ikke har været direkte konfrontation mellem to atomvåbenstater. Udsigten til en altødelæggende atomkrig har i snart 60 år betydet, at stormagterne ikke længere kriges. Traktaten om ikke‐spredning af atomvåben (NPT) trådte i kraft i 1970. De permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet  ‐  USA, Storbritannien, Sovjetunionen, Frankrig og Kina – er i Traktaten defineret som atommagter med en række særlige privilegier, rettigheder og forpligtelser. Indien og Pakistan har siden 1970 foretaget atomprøvesprængninger og erklæret sig selv som atommagter. Desuden menes Israel at råde over atomvåben. Ingen af de tre lande har tiltrådt Traktaten. Når der 35 år efter NPTs ikrafttræden kun findes 8 atommagter skyldes det, at Traktaten og dens verifikationsmekanismer, som det internationale atomenergiagentur, IAEA, står for, har virket efter hensigten. Atomvåbenkapløbet blev undgået. Ikke‐spredningsregimet er nu truet fra flere sider: For det første fra lande som Irak, Nordkorea, Iran og Libyen, der under dække af NPT illegalt har udviklet atomvåbenprogrammer med den option at træde ud af Traktaten, når de er parate til at udvikle egentlige atomvåben. Lande der befinder sig i periferien af den globaliserede verden, og som har valgt at stå udenfor det værdifællesskab og den velfærdsvækst som har præget det globale samarbejde de sidste 10‐15 år.

For det andet fordi 60 stater fredeligt udnytter atomkraft og mindst 40 af disse besidder den industrielle og videnskabelige infrastruktur der skal til for at udvikle atomvåben med kort varsel, hvis de skulle ønske det. Endelig består en risiko for spredning af beriget uran til ikke‐statslige aktører – kriminelle netværk, der samarbejder med terrorister. Over de sidste 10 år er 20 sager og over 200 incidenter med ulovlig handel og transport af atommateriel blevet dokumenteret.

2) Radiologiske våben

En anden trussel består i udviklingen af radiologiske våben gennem spredningen af f.eks. radioaktivt materiale. Materialet ville kunne bruges af terrorister i en såkaldt ”dirty bomb”. Eksperter mener, at der er en høj sandsynlighed for at en sådan indretning en dag vil blive brugt.

3) Kemiske og biologiske våben

Herudover består en stigende trussel fra kemiske og biologiske våben. Kemisk og biologisk materiale er langt mere udbredt end nukleart materiale. Staterne der har tiltrådt kemivåbenkonventionen er langt bagude i forhold til at destruere kemiske våben inden tidsfristen i 2012. Og den rivende bioteknologiske udvikling gør, at der er utallige faciliteter til at udvikle og producere biologiske agenter. Eksempelvis er ricin blevet opdaget i flere terrorist‐værksteder. Den overlagte udløsning af en smitsom sygdom ville kunne have en effekt ligeså eller mere dødbringende end en atomsprængning. I sine anbefalinger til reform, fokuserer Generalsekretæren på styrkelsen af masseødelæggelsesvåbenregimerne og opfordrer medlemsstaterne til at leve op til deres forpligtelser i medfør af aftalerne. Det anbefales også at fremme indsatsen for at sikre den fredelige udnyttelse af atomteknologi i IAEA. FN’s medlemsstater opfordres til at iværksætte arbejdet med den såkaldte ”fissile material cut‐off treaty”, der skal afslutte produktionen af højt beriget uran til såvel våben som andre formål. NPT‐verifikationsmekanismerne skal styrkes. Generalsekretæren tager i sit reformforslag ikke højde for en del af de opfordringer, der har været fremført af især de mellemstore lande, der er kritiske overfor den måde masseødelæggelsesvåben‐regimerne fungerer på: Opfordringen til atommagterne til at leve op til deres NPT‐forpligtelse til atomnedrustning, opfordringen til Sikkerhedsrådet om at give tilsagn om at ville handle kollektivt som svar på et atomvåbenangreb eller truslen herom mod en ikke‐atomvåben stat, samt opfordringen til ikke‐NPT‐stater, dvs. Indien, Pakistan, Israel og Nordkorea, om at forpligte sig til ikke‐spredning og nedrustning.

Bemærkelsesværdigt er også, at udover at anbefale indgåelse af en international konvention til forebyggelse af nuklearterrorisme gennem styrket kontrol, herunder eksportkontrol, med nukleart materiel, har Generalsekretæren ikke direkte anbefalinger til, hvordan terroristers og kriminelle netværks adgang til masseødelæggelsesvåben skal håndteres. Generalsekretæren begrænser sig til at henvise til sikkerhedsrådsresolution 1540 (2004), der netop tog sigte på at forebygge at ikke‐statslige aktører skulle få adgang til masseødelæggelsesvåben og deres fremføringsmidler.

1.4 Terrorisme

Terrorangrebene den 11. september 2001 og de efterfølgende Al Qaida‐angreb rundt omkring i verden, har været med til at udløse reformprocessen. Generalsekretæren anbefaler, at tiden er kommet til at skære igennem diskussionen om stats‐sponsoreret terrorisme og erkende, at modstand mod fremmed besættelse ikke omfatter retten til at dræbe eller lemlæste civile. Generalsekretæren foreslår derfor en definition af terrorisme, der tager sigte på handlinger, der bevidst har civile eller non‐kombatanter som mål med det formål at skræmme en befolkning, en regering eller en international organisation. Desuden opfordrer Generalsekretæren til, at FN’s medlemsstater hurtigst muligt afslutter forhandlingerne om en terrorismekonvention og derudover underskriver og ratificerer de eksisterende 13 konventioner om terrorisme. Mens de fleste regeringer og civilsamfundsorganisationer rundt om i verden anerkender truslen fra terrorisme, udtrykker de samtidig bekymring for, at anti‐terror indsatserne kan undergrave de værdier som terroristerne angriber, nemlig retssamfundet og menneskerettighederne. Generalsekretæren søger derfor FN’s medlemslandes støtte til en bredspektret anti‐terrorstrategi baseret på fem søjler:

a) Fraråde mennesker fra at ty til eller støtte terrorisme

b) Forhindre at terrorister får adgang til finansiering eller materialer

c) Afskrække stater fra at sponsorere terrorisme

d) Udvikle staters kapacitet til at bekæmpe terrorisme

e) Forsvare menneskerettigheder

Generalsekretæren har i sammenhæng med fremlæggelsen af reformpakken uddybet sin strategi6 og samtidig reageret på den udbredte kritik af FN’s egen indsats i bekæmpelsen af terrorisme. Særligt har han som noget nyt understreget, at indsatsen for at udvikle og styrke staters kapacitet til at bekæmpe terrorisme kræver bistand og teknisk assistance fra alle dele af FN‐systemet, herunder FN’s kontor for narkotika og kriminalitetsforebyggelse, FN’s udviklingsprograms indsatser for god regeringsførsel, afdelingen for valgstøtte samt UNESCOs indsats for moderne uddannelser og den frie tanke. Hertil kommer WHO’s arbejde med opbygning af sundhedssystemer, der måtte være i stand til at modstå biologisk terrorisme i form af spredning af smitsomme sygdomme.

1.5 Grænseoverskridende organiseret kriminalitet

Truslen fra terrorisme hænger nøje sammen med organiseret kriminalitet. Kriminelle grænseoverskridende netværk bidrager til at svække stater, forhindrer økonomisk udvikling, antænder borgerkrige, undergraver FN’s fredsopbygningsindsatser, tilbyder terrorister finansielle mekanismer og er involveret i menneske‐ og våbensmugling. Det er vurderingen, at kriminelle grupper gennem narkotikasmugling hvert år tjener mellem 300 og 500 milliarder USD. I nogle lande – f.eks. Afghanistan eller Columbia  ‐  overgår de kriminelle netværks indtjening staternes BNI. Dermed bidrager kriminelle netværk aktivt til at skabe fejlslagne stater. Samtidig er der tæt sammenhæng mellem korruption, illegal udnyttelse af naturressourcer og kriminel virksomhed i post‐konflikt situationer, der aktivt bidrager til at få konflikter til at bryde ud igen. DR Congo og Sierra Leone er tilfælde herpå. Generalsekretærens anbefaling er, at alle stater skal forpligte sig til at tiltræde og effektivt implementere de internationale konventioner om organiseret kriminalitet og korruption. Derudover skal de svage stater have bistand til at styrke deres indsats mod organiseret kriminalitet.

2) Menneskerettigheder, retssamfund og demokrati Ligesom suverænitet og kollektiv sikkerhed er menneskerettighederne forankret i FN‐Pagtens første artikel. Generalsekretæren er derfor klart indenfor rammerne af Pagten, når han ønsker at styrke indsatsen for menneskerettigheder, retssamfund, ytringsfrihed og demokrati.

Han foreslår FN’s medlemsstater at:

• Bekræfte deres opbakning til menneskelig værdighed

• Acceptere begrebet ”ansvar for at beskytte individer” som grundlag for kollektiv handling overfor folkedrab, etnisk udrensning og forbrydelser mod menneskeheden og forpligte sig til at handle i overensstemmelse med begrebet, hvilket i sidste ende kan betyde tvangsforanstaltninger gennemført af Sikkerhedsrådet;

• Støtte underskrivelsen i marginen af 2005‐topmødet af i alt 31 traktater og forpligte sig til at ratificere og gennemføre aftaler der beskytter civile;

• Forpligte sig til at gennemføre demokrati, støtte opbygning af FN‐ kapacitet til at give demokratistøtte og oprette en FN‐demokratifond;

• Støtte og styrke den internationale domstol i Haag og dens kapacitet til at mægle mellem stater.

• Endelig foreslås det at nedlægge Menneskerettighedskommissionen og oprette et mindre Menneskerettighedsråd (en dansk mærkesag).

2.1 Paralysering af normudvikling

Reformforslagene skyldes for det første, at arbejdet med menneskerettigheder og normudvikling i FN‐systemet på det nærmeste er paralyseret og truer med at undergrave de universelle menneskerettigheder. I Menneskerettighedskommissionen, i Det Økonomiske og Sociale Råd og i Generalforsamlingen prioriterer udviklingslandene det at beskytte hinanden mod kritik end at værne om menneskerettighederne og individerne i de lande, der ønskes kritiseret. Og mange af de konventioner som medlemslandene har forhandlet sig frem til – for eksempel indenfor indsatsen mod organiseret kriminalitet og korruption  ‐  bliver ikke gennemført, fordi medlemslandene undlader at ratificere dem eller ikke har midler til at gennemføre dem.

2.2 Menneskerettighedskommissionens problemer

For det andet mindskes menneskerettighedsinstitutionernes legitimitet, når udemokratiske lande, der i stort omfang ikke overholder menneskerettighederne, bliver valgt og kan præge arbejdet. Situationen blev sat på spidsen da USA i 2002 for første gang nogensinde ikke blev valgt til Menneskerettighedskommissionen, fordi der var kampvalg mellem kandidaterne fra de vestlige lande. For første gang i over 50 år blev USA ikke valgt ind., samtidig med at Sudan blev valgt ind på grund af en rotationsordning i den afrikanske gruppe. Og kort tid efter valgte udviklingslandene at pege på Libyen som formand for Kommissionen. Forslaget om at nedlægge Kommissionen og oprette et Menneskerettighedsråd er dermed en direkte reaktion fra Generalsekretæren på Kommissionens dysfunktionalitet og møder som sådan stor opbakning fra de vestlige lande. Mange udviklingslande er derimod stærkt skeptiske overfor forslaget som også er en kritik af deres ageren i Kommissionen.

2.3 Folkedrab og beskyttelse af individer

For det tredje har vi i sammenbrudte, fejlslagne stater og stater præget af borgerkrig oplevet storstilede overtrædelser af menneskerettighederne og folkedrab – Rwanda som det mest grelle eksempel – hvor verdenssamfundet har valgt at stå passive uden at gribe ind. Det har ført til udviklingen af normen, om at der er et kollektivt ansvar til at beskytte individer – ”a responsibility to protect”, og at selv princippet om staters suverænitet ikke kan være et skjold som tillader forbrydelser mod menneskeheden. Også denne analyse er stærkt omdiskuteret. For mange udviklingslande er princippet om statens suverænitet i medfør af FN‐pagten det væsentligste princip i folkeretten overhovedet. Det er dette princip, der beskytter dem mod indgreb fra tidligere kolonimagter og som sikrer deres ret til at tage hånd om egne sager. Og de færreste vestlige lande ville acceptere et FN‐indgreb i deres suverænitet. Når det kommer til indgreb i suverænitet er mange lande parate til at strække sig langt for at holde hånden over hinanden i Sikkerhedsrådet. Kravet i medfør af Pagten om, at situationen i et land skal udgøre en trussel mod international fred og sikkerhed, for at Sikkerhedsrådet kan gribe ind, efterlader en stor margin til Sikkerhedsrådets politiske beslutning om at gribe ind eller ej. Selv om sagen er på dagsordenen er det ikke givet at Sikkerhedsrådet kan enes om en indsats. Rwanda, Kosovo og senest Darfur er eksempler på, at det i lange perioder ikke har været muligt at blive enig om at gribe ind. I Rwanda blokerede USA for en indsats, i Kosovo blokerede Rusland og Kina og i Darfur sammenhæng har beslutningerne trukket ud, bl.a. grundet hensynet til fredsprocessen mellem Nord‐  og Sydsudan og fordi Kina og de muslimske lande i Sikkerhedsrådet ikke ville acceptere en FN‐indsats. Og situationen i Burma, Zimbabwe og det Nordlige Uganda er slet ikke til diskussion i Sikkerhedsrådet – endsige emne for overvejelser om en indsats. Derfor må det forventes at dette princip bliver et af de sværeste emner at nå til enighed om i den samlede reformpakke.

2.4 Demokrati

Endelig vil Generalsekretærens forslag om at gøre demokrati til et universelt princip på linie med de andre principper nok møde støtte, om end der er tale om en nytolkning af Pagten, hvor demokrati som begreb ikke forekommer. Med sine klare formuleringer om demokrati, frihed og menneskerettigheder lægger Generalsekretæren sig tæt på den argumentation, som bl.a. Bush‐ administrationen anvender i forhold til demokratisering i Mellemøsten. Forslaget om at oprette en demokratifond er da også fremsat af Præsident Bush i Generalforsamlingen i 2004.

3) Udvikling, 2015‐målene og fattigdomsbekæmpelse

Udvikling er det begreb, der står svagest i FN‐Pagten – der jo blev forhandlet i 1945 på et tidspunkt da størstedelen af udviklingslandene stadig var kolonier. Tværimod var det forinden – i 1944 ‐ blevet besluttet at forankre ansvaret for genopbygning og internationalt valutasamarbejde i Verdensbanken og IMF. FN er i stigende grad blevet opmærksom på sammenhængen mellem manglende udvikling, staters og retssystemers sammenbrud, borgerkrige, manglende kapacitet til at håndtere terrorisme og kriminelle netværk og fattigdom, hungersnød, mangel på uddannelse og nedslidning af miljøet. F.eks er der påvist en statistisk sammenhæng mellem stor fattigdom og sandsynligheden for at borgerkrig kan bryde ud. Generalsekretæren tager udgangspunkt i det faktum, at en sjettedel af jordens befolkning – over en milliard mennesker – lever for under $1 om dagen. De fattigste er uden midler til at stå imod sult, smitsomme sygdomme som Hiv/Aids, malaria og tuberkulose samt miljøbaserede trusler. Det er fattigdom, der dræber og det er i det 21. århundrede ikke en tilstand, der er til at forsvare moralsk og intellektuelt. Verdenssamfundet kan i dag med relativt små midler gøre en indsats, der kan ændre denne tilstand og støtte de fattigste landes bestræbelser på at nå 2015‐målene. Og dermed samtidig skabe stabilitet og mulighed for tilslutning til den globaliserede verden i periferien. I lyset af den stilstand og overflytning af kompetence og midler fra FN‐ systemet til Verdensbanken og bilaterale donorer der prægede 1990’erne, er Generalsekretæren klar over at 2005‐topmødet måske er sidste chance for at fastholde FN både som et centralt forum for de globale udviklingspolitiske debatter og som en central aktør på landeniveau i udviklingslandene. Udfordringen for Generalsekretæren er at fastslå FN’s udviklingspolitiske relevans både overfor de vestlige lande, men også overfor udviklingslandene. I forhold til tidligere er Generalsekretærens potentielle gennemslagskraft på det udviklingspolitiske område større lige nu end den har været i mange år. Udkrystalliseringen af 2015‐målene har givet FN ny vind i sejlene i den normative debat om udvikling. 2015‐målene integreres på landeniveau med Verdensbankens finanspolitiske udviklingsinstrumenter og udgør i mange udviklingslande den overordnede målsætning der arbejdes hen imod. Dermed er årtiers debat mellem FN og Verdensbanken om mål og midler i opfølgningen på de store konferencer også (midlertidigt?) løst. Økonomisk vækst og bæredygtighed er komplementære forudsætninger for udvikling og fattigdomsbekæmpelse. Denne forståelse er imidlertid endnu ikke slået igennem på mellemstatsligt niveau i FN selv. Desuden har Monterrey‐konferencen i 2002 givet drøftelserne om finansiering af udvikling et stort skub fremad. Monterrey Erklæringen udgør en udviklingspolitisk aftale mellem de vestlige lande og udviklingslandene, der fordeler ansvaret for udvikling og finansieringen heraf nationalt, mellemstatsligt og globalt. I Monterrey Erklæringen gav de vestlige lande centrale koncessioner til udviklingslandene på en række områder, herunder i forhold til udviklingsbistand, gældslettelse samt tiltag til at demokratisere og øge udviklingslandenes indflydelse i de internationale finansielle institutioner. Koncessionerne skyldtes – udover 11. september‐effekten – at udviklingslandene for første gang grundlæggende erkendte deres ansvar for egen udvikling baseret på principper om retssamfund, god regeringsførsel, demokrati, overholdelse af menneskerettigheder, korruptionsbekæmpelse og mobilisering af egne ressourcer gennem skatteindtægter samt etablering af bedre investeringsklima osv. Både EU og USA har siden i vid udstrækning leveret på Monterrey‐ forpligtelserne, hvilket bl.a. kan aflæses i, at den globale udviklingsbistand har været støt stigende siden konferencen. Danmark havde spillet en afgørende rolle i beslutningen om et fælles mål for EU's udviklingsbistand i marts 2002 på 0,33% af BNI i 2006. Op til 2005‐topmødet er EU blevet enig om en ny målsætning på 0,51% af BNI i 2010 på vej mod 0,7% i 2015. Dette gør EU til en supermagt i den globale udviklingsøkonomiske arena. På Verdensbankens og IMF’s møder siden Monterrey har udviklingslandenes rolle været et fast emne på dagsordenen. Væsentligste udestående er herudover gennemførelsen af Doha‐runden og globale handelsliberaliseringer til gavn for udviklingslandene – hvor USA presser på for fremskridt, men hvor EU næppe kan blive enige om fremskridt. At FN har en rolle at spille i alle de lande, der er i en post‐konfliktsituation er ubestridt. Frygten hos Generalsekretæren og mange udviklingslande er, at et ensidigt fokus på den sikkerhedspolitiske dagsorden vil reducere FN’s udviklingspolitiske rolle til de stater, der er i konflikt eller konfliktlignende situationer. Derfor er Generalsekretærens generelle anbefaling, at alle udviklingslandene bør integrere 2015‐målene i deres nationale udviklingsstrategier. Donorsamfundet skal støtte disse aktiviteter gennem investeringer med udgangspunkt i løftet om at give 0,7% af BNI i udviklingsbistand, gældslettelse baseret på landenes 2015‐indsats samt en afslutning af Doha‐forhandlingerne i 2006. Endelig anbefaler Generalsekretæren en reform af FN’s Generalforsamling og en styrkelse af Det Økonomiske og Sociale Råds befatning med 2015‐målene og internationale udviklingsspørgsmål. Ved at præsentere udvikling som det ene af de tre elementer i sin reformpakke gør Generalsekretæren det samtidig klart, at fremskridt på den sikkerhedspolitiske dagsorden nøje hænger sammen med fremskridt på det udviklingspolitiske område, herunder i form af øget udviklingsbistand. Denne pointe er understreget i forslaget til reform af Sikkerhedsrådet, hvor Generalsekretæren anbefaler, at der ved overvejelser om udvidelse af Sikkerhedsrådet blandt de industrialiserede lande lægges særligt vægt på lande, der har opnået eller gjort stor bestræbelser på at nå 0,7 % af BNI i bistand.

4) Styrkelsen af FN gennem reform af institutionerne

Hovedinteressen samler sig om reformen af Sikkerhedsrådet. Der er bred enighed i FN’s medlemskreds om, at Sikkerhedsrådet gennem en mindre udvidelse kan øge sin repræsentativitet og dermed komme til at afspejle verden af i dag og ikke verden af 1945. Forskellige modeller er lagt på bordet af Generalsekretæren: Model A) foreslår en udvidelse med seks permanente medlemmer (uden veto) og tre medlemmer valgt for en to‐årig periode og Model B) foreslår oprettelsen af otte fire‐årige medlemmer og et nyt to‐årigt medlem. Begge modeller indebærer i Generalsekretærens forslag, at den østeuropæiske valggruppe i FN falder bort. Model A) tager sigte på at imødekomme ønsket om permanent medlemskab fra firelandegruppen Tyskland, Japan, Brasilien, Indien samt to afrikanske lande. Heroverfor imødekommer Model B) ønsket fra gruppen af mellemstore lande – lande som Egypten, Pakistan, Argentina, Mexico, Indonesien, Thailand, Tyrkiet og Italien – om at få øget repræsentation. Begge forudsætter også en ændring af FN‐pagten. En pagtændring kræver tilslutning fra 2/3 flertal af de 191 stemmer i Generalforsamlingen samt ratifikation i 2/3 af medlemslandene, herunder hos de fem permanente medlemmer. Ingen af modellerne ventes at kunne samle 2/3 flertal i den form præsenteret af Generalsekretæren. Firelandegruppen har fremlagt et forslag til vedtagelse i generalforsamlingen om reform af Sikkerhedsrådet der bygger på Model A) men med fastholdelse af vetoretten og den østeuropæiske valggruppe, således at det samlede antal medlemmer bliver 25, heraf 11 permanente og 14 valgte. Andre institutionelle reformforslag tager sigte på Generalforsamlingen (herunder øget adgang for NGOer), Det Økonomiske og Sociale Råd, Menneskerettighedsrådet, FN‐sekretariatet, samarbejde i FN‐systemet, samt FN‐Pagten. Forslaget til institutionelle reformer indeholder imidlertid ikke meget interessant set fra den store kreds af mellemindkomstlande. Disse udviklingslande  ‐  hvoraf de fleste ikke har sikkerhedspolitisk‐relaterede udviklingsproblemer  ‐  er på vej til at blive store økonomiske aktører i den globaliserede verden. Nogle af dem bidrager qua deres geopolitiske placering og forhold til USA særlig til kampen mod terror. Kredsen tæller lande som Egypten, Pakistan, Indonesien, Thailand, Chile, Mexico, Argentina. Disse landes hovedinteresse er mere indflydelse på den måde den globaliserede del af verden styres på – ”Global Economic Governance”. Det indebærer en reform af den internationale finansielle arkitektur, mere indflydelse i Verdensbanken og IMF, og en liberalisering af verdenshandlen. Og i den sammenhæng er et mere effektivt FN og mere udviklingsbistand ikke så væsentligt. Denne vej ønsker Generalsekretæren imidlertid ikke at gå. I årtier var det økonomiske område i FN – og samarbejdet mellem FN, Verdensbanken og IMF – blokeret af denne problemstilling. Generalsekretærens klare opfattelse er, at reform af Bretton Woods Institutionerne er uden for hans mandat i FN i medfør af FN‐Pagten. Samtidig betyder det imidlertid, at reformen af den globale arkitektur halter. De mellemstore udviklingslande bliver bedt om at tilslutte sig forståelsen af det nye trusselsbillede, reformen af Sikkerhedsrådet og oprettelsen af et Menneskerettighedsråd uden at dette modsvares af tiltag på det økonomiske område. Det er formentlig reformpakkens største akilleshæl.

III. Centrale aktørers positioner

Et bærende element i enhver succesfuld forhandlingsproces i FN er, for det første, at der er en bred midtergruppe af lande, der som udgangspunkt støtter hovedlinierne i det udkast til vedtagelse, som der forhandles om. Og for det andet, at der er elementer i forslaget, som de toneangivende lande, der ikke ligger i midtergruppen, har stor nok interesse i til at de i sidste ende tilslutter sig flertallet og konsensus. Den generelle filosofi bag reformpakken – behovet for at reformere FN for at styrke organisationens muligheder for at kunne imødegå det 21. århundredes muligheder og udfordringer ‐ er i udgangspunktet ukontroversiel og må forventes at finde generel opbakning. Det betyder imidlertid ikke, at alle konkrete forslag vil glide lige let ned. I den forhandlingsproces, der finder sted frem til 2005‐topmødet, udgøres midtergruppen af lande, der bærer forslaget frem, af EU og de fleste afrikanske lande.

EU

Reformpakken indeholder som udgangspunkt mange af EU’s mærkesager og lægger sig i sin analyse tæt op ad EU's egen sikkerhedsstrategi fra 2003.

Pakken indeholder direkte henvisning til opbygningen af EU's militære kampgrupper og hilser muligheden for at indsætte dem i FN‐operationer velkommen. EU er også som nævnt allerede blevet enig om kraftigt at forøge sin udviklingsbistand, der primært vil komme de afrikanske lande til gode, og gør EU til en supermagt på udviklingsområdet i FN. Men EU vil næppe efter sammenbruddet af budgetforhandlingerne i juni kunne blive enig om at levere fremskridt på liberalisering af verdenshandel fsva. landbrugsstøtteordningerne. EU kan på grund af splittet mellem Tyskland og Italien ikke enes om en fælles position på sikkerhedsrådsreform. Dette bekommer samtidig Storbritannien og Frankrig vel, idet der ikke i EU sættes spørgsmålstegn ved deres permanente pladser  ‐ selvom en fælles EU‐plads i Sikkerhedsrådet ville svare bedre til EU's størrelse og geopolitiske vægt. Traditionelt er EU‐kredsen dog også splittet på spørgsmålet om atomnedrustning, hvor atommagterne normalt forsvarer deres privilegier i henhold til NPT, mens mange andre EU‐ lande ønsker øget nedrustning.

Afrika og de fattigste lande

De afrikanske lande anført af Sydafrika og Nigeria står til at få mindst to permanente og to nye valgte medlemmer. Derudover vil også styrkelsen af FN‐ systemets evne og kapacitet til at komme svage stater til hjælp, gribe ind over for folkedrab, yde kapacitetsopbygning til retssamfund, bekæmpelse af terrorisme, samarbejde med regionale organisationer om fredsbevarende indsatser i vid udstrækning komme de afrikanske lande til gode. De afrikanske lande har med oprettelsen af den Afrikanske Union og de nye mekanismer til gensidigt at lægge pres på hinanden også stillet spørgsmålstegn ved suverænitetens urørlighed. Endelig er de afrikanske lande for øjeblikket den landegruppe, der er mest marginaliseret i forhold til globale kapital‐  og investeringsstrømme. De har derfor en interesse i at forbedre investeringsklimaet og generelt forbedre mulighederne for at få del i de positive sider af globalisering. De fattigste og mest marginaliserede lande i Asien og Latinamerika har også interesse i at indgå en alliance med de afrikanske lande, idet de mellemstore og store lande i disse regioner ikke varetager de fattigstes interesser.

Aspiranterne til permanent medlemskab af Sikkerhedsrådet

Udenfor denne gruppe af midterlande er der flere cirkler af lande. I en cirkel er de lande, der søger permanent medlemskab af Sikkerhedsrådet, og derfor som udgangspunkt vil være villige til at gå på kompromis med alle andre elementer i reformpakken. Denne gruppe er imidlertid ikke i stand til at handle som en blok. For det første har den afrikanske gruppe endnu ikke besluttet hvem de to afrikanske lande er. Der er fem kandidater – udover Sydafrika og Nigeria drejer det sig om Kenya, Etiopien og Senegal. For det andet kan de fire andre kandidater – Tyskland, Japan, Indien og Brasilien (også kaldet ”G‐4”) – ikke enes om, hvorvidt landene bør have vetoret eller ej. Tyskland og Japan har ladet forstå, at vetoretten i Sikkerhedsrådet ikke er noget kardinalpunkt for dem. Samtidig har de to lande indikeret vilje til kraftigt at øge deres udviklingsbistand op mod 0,7%‐målsætningen. Heroverfor står Indien, der som atomvåbenmagt og med en økonomi i hastig vækst, ønsker anerkendelse som asiatisk stormagt og ikke ønsker at blive ringere stillet end Kina i Sikkerhedsrådet. Sammenlignet med Tyskalnd og Japan er det dog indtrykket, at Indien har fremtiden for sig og kan vente. Også Brasilien søger anerkendelse som latinamerikansk stormagt‐  og førende økonomi i regionen. Pragmatisk har landene foreslået at udsætte afgørelsen om vetoretten til et ”review” om 15 år. Hertil kommer, at Egypten i FN‐sammenhæng er klassificeret som et afrikansk land, men er indstillet af den Arabiske Liga som arabisk kandidat til en permanent plads. Hagen herved er bare, at der ikke er planer om at oprette en arabisk valggruppe – araberne har siden 1945 været delt mellem den asiatiske og den afrikanske valggruppe. Egypten modarbejder derfor en udvidelse af Sikkerhedsrådet med nye permanente medlemmer – medmindre de altså selv kan få en plads. Egypten viste i april 2005, at man var parat til at stå alene mod USA, da man blokerede arbejdet i NPT‐gennemgangskonferencen.

G‐4‐gruppen er parat til at presse på for en afgørelse om deres permanente medlemskab, også selvom det risikerer at splitte den enighed, der tegner sig om mange andre af reformforslagene.

De permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet

I en anden cirkel af lande findes de nuværende permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet. Storbritannien og Frankrig koordinerer på de fleste områder deres politik indenfor EU og Storbritannien har op til topmødet både EU og G‐ 8‐formandskab. Landene må derfor forventes at følge den fælles EU‐linie på alle områder på nær atomvåben og Sikkerhedsrådsudvidelse. Begge lande har dog hidtil støttet ”G4‐gruppens” aspirationer om permanent medlemskab. Rusland er også pragmatisk udadtil og må forventes offentligt at ligge samme sted med fokus på, at russiske privilegier, herunder vetoretten og status som atommagt, ikke forringes. I realiteten har ingen af de tre europæiske lande i Sikkerhedsrådet en stor interesse i en udvidelse af Sikkerhedsrådet med permanente medlemmer, der alt andet lige vil betyde formindsket indflydelse til dem. Landene kan imidlertid langt hen ad vejen holde sig gode venner med G‐4‐kredsen, idet Kina og USA klarere melder ud om deres reelle interesser. Kina har på sin side sluttet sig til gruppen af mellemstore lande, der ikke ønsker sikkerhedsrådsreform, og som ønsker enhver reform vedtaget med enstemmighed. Kina er desuden traditionelt en af forkæmperne for suverænitetsbegrebet og har op igennem 1990’erne stedse arbejdet for en restriktiv tolkning af rækkevidden af Sikkerhedsrådets mandat i forhold til international fred og sikkerhed. Modsat mange andre lande har Kina normalt ikke problemer med at være isoleret på områder, der vurderes at være af vital national interesse. Det vil trække i retning af en restriktiv kinesisk linie på mange af de sikkerhedspolitiske og menneskerettighedsorienterede reformforslag, herunder også princippet om ”ansvar til beskyttelse” og forslaget om et Menneskerettighedsråd. Samtidig har Kina klart i forårets løb markeret sin skepsis og modvilje – såvel som land som i befolkningen – mod japansk permanent medlemskab. Jokeren i denne cirkel af lande er imidlertid USA. Selvom reformpakken konceptuelt er formuleret og udformet som en imødekommelse af den ændrede amerikanske sikkerhedsstrategi efter 11. september indeholder den også mange konkrete elementer, der ikke umiddelbart vil kunne støttes af USA. Sikkerhedsrådsreform er ikke en amerikansk prioritet, idet USA ikke finder, at Sikkerhedsrådet mangler legitimitet som følge af f.eks. Irak‐krigen. USA's væsentligste kriterium for reform af Sikkerhedsrådet er, at det fortsat skal kunne fungere effektivt. Derfor støtter USA umiddelbart kun en udvidelse af Rådet med 2‐3 permanente medlemmer og et par valgte medlemmer. USA har kun lagt sig fast på støtte til Japans kandidatur og er stærkt skeptisk overfor Tysklands aspirationer, bl.a. fordi Bush‐administrationen ikke ønsker at støtte Schröder‐regeringen – og fordi ratifikationen af ændringer til FN‐ pagten, der omfatter permanent tysk medlemskab formentlig ikke ville kunne opnå støtte i Senatet. Set med amerikanske briller ligger FN’s legitimitetsproblem snarere i systemets generelle dysfunktionalitet. USA kan derfor heller ikke umiddelbart ventes at tilslutte sig forslagene til kriterier for Sikkerhedsrådets overvejelser om magtanvendelse. Sådanne kriterier opfattes som forsøg fra resten af FN og Generalsekretæren på at begrænse og styre USA's handlefrihed i Sikkerhedsrådet. Heller ikke forslaget om, at de vestlige donorlande skal forpligte sig til at give 0,7% af BNI i udviklingsbistand i 2015 kan ventes at få amerikansk støtte. Til gengæld er USA en varm fortaler for oprettelsen af en Fredsopbygningskommission og et Menneskerettighedsråd.

Under alle omstændigheder vil et tæt samarbejde mellem EU, de afrikanske lande og USA være en forudsætning for at skabe en konsensus om de centrale elementer i reformpakken.

Mellemstore lande

Den sidste kreds af lande udgøres af den mest uhomogene gruppe – gruppen af mellemstore lande, hvoraf de fleste udenfor Europa er mellemindkomstlande, der for nylig er rykket ind i den globaliserede verden og nu leder efter måder at få indflydelse på. Af konkrete forslag indeholder reformpakken meget lidt der kommer dem til gode. De får næppe øget repræsentation i Sikkerhedsrådet, og de er samtidig størst modstander af at rokke ved suverænitetsbegrebet og udvide Sikkerhedsrådets aktivitetsradius. Samtidig står de til at tabe, hvis G‐4‐ kredsen bliver medlemmer. Pakistan og Indonesien i forhold til Indien; Argentina og Mexico i forhold til Brasilien; Tyrkiet, Italien og Spanien i forhold til Tyskland – og den uafklarede situation i den afrikanske gruppe. Samtidig kan det dog ikke udelukkes, at presset for reform af Sikkerhedsrådet kan bidrage til løsningen af konflikter der har været frosset siden Anden Verdenskrig. F.eks. vurderes Pakistan at være positivt stemt overfor indisk medlemskab, såfremt der over sommeren 2005 sker markante fremskridt i løsningen af Kashmir‐konflikten. En løsning der ville tilgodese de regionale stormagters interesser ville være en hybridmodel mellem Generalsekretærens forslag A og B, f.eks. ved at skabe 5 regionale pladser i Sikkerhedsrådet med indvalg for en længere periode – f.eks. 5‐8 år. Og med valg fra en regional pulje af store lande ud fra en række veldefinerede kriterier. I praksis ville en sådan løsning kunne give G‐4 næsten permanent status uden at de mellemstore lande blev helt udelukket fra at søge indvalg – og uden at små lande som Danmark fik begrænset deres muligheder for indvalg, som vi vil med Generalsekretærens forslag. Den type forslag vil formentlig først kunne komme på banen i allersidste fase af forhandlingerne – selvsagt under forudsætning af at G‐4‐gruppens forsøg på at presse reform igennem ved en afstemning i Generalforsamlingen løber ud i sandet. Samtidig ville den type forslag på sigt holde muligheden for et permanent EU‐sæde i Sikkerhedsrådet åben – hvilket tysk medlemskab ikke ville gøre. Reformpakken indeholder ikke forslag om reform af den økonomiske arkitektur og på finansieringssiden tilgodeser pakken de fattigste og mest marginaliserede og svage udviklingslande, mens mellemindkomstlandene ikke bliver tilgodeset, bl.a. fordi topmødet ikke kan blande sig i afslutningen af WTO’s Doha‐runde om globale handelsliberaliseringer og mulig afvikling af den vestlige verdens landbrugsstøtteordninger.

Terrorisme og organiseret kriminalitet opfattes af disse mellemstore lande ikke som et problem, der direkte berører dem. Denne gruppe omfatter også et land som Pakistan. Og hvad angår masseødelæggelsesvåben, så har flere af disse lande i det stille draget den konklusion af Indien og Pakistans nye status, og af Irak‐krigen, at atomvåben fortsat er en nødvendighed for at blive anerkendt internationalt som stormagt og for at beskytte sig selv mod indgreb fra USA. Disse landes væsentligste interesse i reformpakken er, at den giver dem mulighed for at vise, at de er ansvarlige medspillere i indsatsen for at skabe global stabilitet og dermed vækst, som kommer dem selv til gode. Og at de erkender, at FN stadig er den organisation, hvor de har størst indflydelse at gøre gældende for at skabe positiv fremdrift.

IV. Scenarier for 2005-topmødet

Succes‐scenario

Forudsætningen for succes‐scenariet er, at USA, EU og de afrikanske lande enes om de store linier i reformpakken. USA vil med sin globale indflydelse og alliancer i ”war on terror” kunne udøve positivt pres på gruppen af middelstore lande. Med en bred konsensus om Sikkerhedsrådsreform – uanset hvilken løsning der vælges ‐ vil også Kina tilslutte sig. Samtidig vil den EU‐afrikanske‐ alliance kunne baseres på EU's udviklingsbistand, militære samarbejde og tekniske assistance og afrikansk vilje til en indsats for at nå 2015‐målene og mod staters sammenbrud, terrorisme, organiseret kriminalitet og spredning af masseødelæggesesvåben til ikke‐statslige aktører. Denne kernegruppe ville kunne skabe den fornødne opbakning til de fleste af reformforslagene – eller principperne bag dem. Fuld succes vil formentlig forudsætte en vilje hos den vestlige landekreds til også at give koncessioner i forhold til udviklingslandenes repræsentation i Verdensbanken og IMF – forhold der indtil videre endnu ikke indgår i forhandlingsoplægget.

Fiasko‐scenario

Der er imidlertid ikke langt fra succes til fiasko. Hvis det ikke lykkes at overbevise USA om, at det er nødvendigt at engagere sig helhjertet i reformprocessen vil EU‐Afrika‐aksen stå svagt. I stedet for at kunne lægge pres på Kina og de mellemstore lande vil man komme ud i mangekantede forhandlinger på alle elementer i reformpakken, uden at der vil være oplagte tværgående trade‐offs indenfor rammerne af pakken. Hvis USA, Kina og de mellemstore lande ret beset er tilfredse med status quo og med at sætte FN i en marginal global position over de næste 10‐15 år, kan 2005‐topmødet ende i en fiasko, hvor EU's øgede udviklingsbistand til de afrikanske lande måske er det eneste håndfaste fremskridt. Samtidig er der en risiko for, at forsøget på at reformere Sikkerhedsrådet utilsigtet kan rippe op i eller skabe konflikter mellem regionale stormagter.

”Muddling through”‐scenario

Det mest sandsynlige udfald er, at topmødet ender med en beslutning, der kan læses som en tilslutning til principperne i Generalsekretærens reformpakke, herunder den nye defintion af kollektiv sikkerhed, fremskridt på udviklingsområdet, tilslutning til at arbejde videre med sikkerhedsrådsreform og reform på menneskerettighedsområdet, herunder måske til Menneskerettighedsrådet (men ingen konkrete beslutninger), oprettelsen af en Fredsopbygningskommission, støtte til styrkelsen af arbejdet med mellemstatslig og intra‐statslig fred og sikkerhed, støtte til terrorismestrategien og (måske) definitionen af terrorisme samt støtte til arbejdet med at styrke masseødelæggelsesvåbenregimerne. Men uden sikkerhedsrådsreform og uden større reformer i den internationale økonomiske arkitektur eller fremskridt på handelsområdet. Og uden gennembrud i forhold til øget legitimitet for FN, kriterier for magtanvendelse, fokus på individet i forhold til staters suverænitet og ansvaret for at beskytte dem. Såfremt dette skulle ende med at blive udfaldet må det stadig betegnes som en stor succes for danske mærkesager: Fredsopbygningskommissionen, Menneskerettighedsrådet, styrket indsats i Afrika og øget udviklingsbistand.

NOTER

1 Kofi Annan, In larger freedom: towards development,security and human rights for all. (United Nations, New York, 21. March 2005, A/59/2005, www.un.org/largerfreedom).

2 Condoleezza Rice, Remarks at the Institute de Sciences Politiques. (Paris 8 February 2005, www.state.gov/secretary/rm/2005/41973.htm)..

3 National Security Council, The National Security Strategy of the United States., (September 2002, www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf)

4 Kofi Annan, In larger freedom: Decision time at the UN. (Foreign Affairs, May/June 2005, www.foreignaffairs.org/20050501faessay84307/kofi‐annan/in‐ larger‐freedom‐decision‐time‐at‐the‐un.html ).

5 Generalsekretæren trækker i sin analyse på rapporten fra højniveaupanelet om trusler, udfordringer og forandringer, A more secure world: ourshared responsibility (New York, 29. november 2004, A/59/265, www.un.org/secureworld). Jeg vil i den følgende analyse af Generalsekretærens forslag inddrage vurderingerne og de faktuelle oplysninger fra denne rapport i gennemgangen af Generalsekretærens argumenter, forslag og anbefalinger.

6 Secretary‐General's keynote address to the Closing Plenary of the International Summit on Democracy, Terrorism and Security. A Global Strategy for Fighting Terrorism. (Madrid 10 March 2005, www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=1345 )