Log ind

EU’s sikkerhedspolitiske rolle Nye perspektiver og konsekvenserfor Danmark

#

Af Sten Rynning, forsker, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI).

De seneste par år har EU oplevet en større udvikling på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, end det har været tilfældet siden Anden Verdenskrig. Afslutningen på den Kolde Krig har givetvis været vigtig i denne forbindelse, men dynamikken er især skabt af stormagternes læreproces i det tidligere Jugoslavien, Storbritanniens nye Europa strategi, og den populære opbakning til Kosovo interventionen i 1999. Forskydningen i det atlantiske forhold konkretiseres nu, i og med at EU klargører sig til at påtage sig nogle af de sikkerhedsopgaver, som det nye sikkerhedsmiljø byder på. Denne artikel analyserer spændinger indenfor EU’s udenrigspolitiske søjle og påpeger, at vi kan forvente os en delt udvikling mellem udenrigs- og forsvarspolitik på EU plan. Det første afsnit analyserer udviklingen i EU samarbejdet og hæfter sig især ved, at EU har påtaget sig en konfliktløsningsrolle, som finder opbakning på tværs af Atlanten, og som i stigende grad lægger vægt på demokratiske værdier og deres promotion i det nære udland. Det næste afsnit peger på spændinger netop i det nære udland og årsager til den delte udvikling mellem udenrigs- og forsvarspolitik. Det tredje og afsluttende afsnit undersøger de nærmere konsekvenser for Danmark, som står i en særlig situation pga. forsvarsforbeholdet.

EU og demokratiet

Som NATO består EU af lande, som har lagt deres demokratiske værdier til grund for deres samarbejde. EU sigter således efter at skabe stadig tættere bånd mellem de europæiske befolkningsgrupper med det formål at genskabe interne og fredelige konfliktløsninger på europæisk niveau. EU repræsenterer således både en konkret institutionel virkelighed og et politisk ideal - en slags værn mod fortidens dunkle praksis med magtbalancer og krig. Denne selvopfattelse har slået stærkt igennem på det udenrigspolitiske niveau, hvor EU hele tiden har sigtet efter at være anderledes: man vil ikke være en traditionel strategisk aktør, som kæmper om adgang til ressourcer og imod andre stormagter. Derimod kigger man på konfliktløsning, hvor EU som tredje part indgår som brobygger for at promovere fred. Igennem den Kolde Krig så vi, at forskellige europæiske udenrigspolitikker typisk forsøgte det samme, nemlig at skabe afspænding mellem supermagterne. Efter den Kolde Krig, i juni 1992 i den tyske by Petersberg blev de EU lande, som var medlem af WEU, enige om at opdatere denne dagsorden. I den nu velkendte ’’Petersberg erklæring” hed det sig, at WEU landene skulle stille tropper til rådighed for opgaver af varierende intensitet: fra ’’humanitære og redningsoperationer” til ’’fredsbevarelse” og endelig ’’krisestyring, herunder fredsskabelse”. (1) Med Amsterdam traktaten fra 1997 blev disse typer af militære missioner overført til selve EU’s udenrigspolitiske organisation, og det er netop Petersberg opgaverne, som ligger bag de styrkemål (headline goals), som EU i Helsinki, december 1999, vedtog i kølvandet på Kosovo interventionen. Petersberg dagsordenen berører ikke mindst militære aktioner og deres rolle i forhold til den bredere udenrigspolitik. Den brede politik kørte EF landene på banen med Maastricht traktaten, som skabte den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), i henhold til hvilken den nye Union kunne handle gennem Fælles Holdninger, som implementeres nationalt, eller Fælles Aktioner, som er en operationel handling fra selve EU. Koblingen til den militære dagsorden var i flere år betændt, fordi landene ikke kunne blive enige om forholdet mellem EU, NATO, WEU osv. Imidlertid har de senere år ikke kun bragt Petersberg indenfor EU, men EU har også med Helsinki konklusionerne fra 1999 lagt op til skabelsen af en egentlig fælles forsvarspolitik (ESDP), som altså centralt inddrager de militære dimensioner. Den nye europæiske dynamik hænger tæt sammen med udviklingen i det transatlantiske sikkerhedsforhold og dermed USA’s binding til Europa. Ofte krystalliserer debatten sig omkring politisk ømtålelige emner og ikke mindst forholdet mellem USA og Frankrig. Disse allierede har uden tvivl store meningsforskelle i forhold til perspektiverne i den ’europæiske dimension’, som ikke bør undervurderes, men samtidig skal man lægge mærke til den stærke konvergens, som er opstået mellem de centrale forsvarsaktører. Storbritannien er nok bedst forberedt til Petersberg dagsordenen, da landets fuldt professionelle styrker har en længere tradition for ikke-territoriale operationer. Frankrig har ligeledes tradition for sådanne operationer, ikke mindst i Afrika, men værnepligt og atomar afskrækkelse skabte gennem den Kolde Krig en mere statisk organisation. I dag er Frankrig imidlertid i fuld gang med at omstrukturere sine militære styrker og bruger faktisk Storbritannien og USA som forbilleder. Fuld professionalisering vil være opnået i år 2002 og samtidig gøres der i Paris et stort arbejde for at harmonisere den militære planlægning og arbejdet med eksempelvis doktriner. Det er f.eks. standard nu i den franske forsvarsstab, at man bruger NATO’s manualer som en slags ordbog, når de franske doktriner skal skrives. Samme trend ser vi i Tyskland, hvor man ganske vist ikke ønsker at professionalisere de væbnede styrker fuldt ud, men hvor den tyske forsvarsminister i maj 2000 accepterede, at værnepligten skal reduceres, og at det totale styrketal skæres med op mod 100.000 soldater. Som sagt kan man i denne udvikling se rødderne til et styrket transatlantisk forhold. Sammenholder man f.eks. Petersberg dagsordenen og USA’s strategiske planlægning, så kan man ikke undgå at lægge mærke til i hvilken grad, at der er mulighed for samarbejde - en form for arbejdsdeling kunne man fristes til at sige. Kort sagt holder det amerikanske forsvar fast i, at deres primære opgave er at forberede sig på kommen­de ’’strategiske konfrontationer” med regionale og globale udfordrere. Tankegangen går tilbage til begyndelsen af 1990erne, men pointen er, at den er blevet fastholdt til trods for at USA siden Golfkrigen i 1991 har været involveret i ikke-strategiske operationer som i Somalia, Haiti, Bosnien og nu Kosovo. Da en undrende amerikansk Kongres i 1996 bad Pentagon overveje deres strategiske prioriteter, så kom det utvetydige svar i rapporten Quadrennial Defense Review fra 1997, at strategiske konfrontationer var den klart vigtigste prioritet, og at i forbindelse med ’’humanitære operationer” var deployeringen af ”det amerikanske militær generelt ikke er den bedste måde at gribe konflikten an på”. (2) Som for at understrege kontinuiteten, så fremhævede Pentagon tre år senere i deres Kosovo After Action Review, at nok var Kosovo en vigtig allieret operation, men Pentagon planlagde hele tiden hvordan man kunne trække sig ud i tilfælde af strategiske problemer i andre regioner. Dermed åbner der sig en klar mulighed for EU i forbindelse med ’’mindre” konflikter i Europa. Siden disse konflikter har sekundær amerikansk prioritet, så kan EU træde til. I denne forbindelse oplever man faktisk igen en stærk konvergens mellem USA og de europæiske allierede, for begge lægger stærk vægt på ’’demokratiet” som løsningsmodel for moderne konflikter. Idéen om ”den demokratiske fred”, dvs. at demokratiske lande ikke går i krig med hinanden, har slået stærkt igennem både i Washington og Bruxelles. I US A har Clinton administrationen regelmæssigt bekendt sig til en ”En-En” strategi (engagement and enlargement), som sigter på at styrke og udbrede klubben af demokratiske lande. I Bruxelles har man i stigende grad, efterhånden som FUSP rammerne er faldet på plads, bekendt sig til det samme dogme. I dag er det derfor svært at adskille konfliktløsning og demokrati i EU’s udenrigspolitik: konflikter løses ved opbygning af demokrati. Denne drejning kommer klart til udtryk dels på FUSP området, dels i de politiske programerklæringer. FUSP området dækker over fælles udenrigspolitiske initiativer fra 1993 til i dag. Det Europæiske Råd har udgivet en oversigt over alle de juridisk bindende beslutninger, som EU har foretaget på FUSP området. (3) Det vil sige Fælles Holdninger og Fælles Aktioner men ikke fælles udtalelser, som kan udstedes af selve Rådet eller det løbende formandsskab. Oversigten indeholder en rig variation af kriser og internationale emner, som spænder fra nedrustningsforhandlinger til Cuba og Hvidrusland. Det kan forekomme uoverskueligt, men en trend bliver imidlertid klar, hvis vi fokuserer på det største område, som er det tidligere Jugoslavien. Kigger vi først på de Fælles Holdningr, så ser vi en klar dominans af sanktioner. Det kan være en våbenembargo, flyforbud, stop for olie eksport og investeringer osv. FUSP sanktioner blev især brugt i 1995 og 1998, da sanktioner mod Bosnien blev hævet i forbindelse med Dayton aftalen og senere iværksat mod Serbien i forbindelse med Kosovo krisen. Imidlertid ser vi også, at nye tiltag er kommet til indenfor de Fælles Holdninger, som vidner om et klart forsøg på at fremme demokratiseringen. Her er der tale om specielle sanktioner mod ’’udemokratiske ledere”, bl.a. med visa forbud, og også specielle sanktioner til fordel for demokratiske kræfter i Jugoslavien, dvs. i Montenegro og visse serbiske byer. Man begynder altså at raffinere sanktionsinstrumentet for at styrke presset for demokratisering.

Samme mønster gør sig gældende indenfor den stærkere kategori af Fælles Aktioner. I de tidlige FUSP år 1993-1994 var der tale om humanitære aktioner, hvor EU påtog sig opgaven at bringe nødhjælp ind i Bosnien. Det eneste FUSP initiativ i 1994, som vedrørte EU’s rolle i den interne politiske organisering i Bosnien gjaldt administrationen af byen Mostar. I løbet af de efterfølgende seks-syv år ændrer dette billede sig ganske væsentligt. FUSP vægten ligger nu på det, som kan beskrives som en ’’demokratisk j emtrekant”: bestående af støtte til lokal administration (heriblandt FN missioner), støtte til demokratiske valg, og endelig støtte til bredere fredsaftaler (især Dayton fra 1995 og Stabilitetspagten fra 1999). På den ene side kan man måske finde det naturligt, at EU støtter demokratiseringsprocesser. På den anden side bør man bide mærke i det tydelige skift, der er sket fra humanitær bistand til en mere ekspansiv politisk dagsorden. Flytter vi blikket til politiske programerklæringer, finder vi en bekræftelse af denne trend. I kølvandet på NATO’s Kosovo intervention (marts-juni 1999) besluttede EU landene, at stabilitet på Balkan området skulle sikres gennem en bred stabilitetspagt. Igen blev stabilitet uløseligt forbundet med demokrati. På Köln topmødet i juni, hvor pakken blev ridset op, vedtog EU at ekskludere Jugoslavien, da man ikke ønskede at støtte et totalitært regime. Imidlertid gik man videre og skelnede internt i Jugoslavien mellem Serbien og Montenegro - sidstnævnte fortjente støtte, fordi republikkens regering var demokratisk. Det var måske ikke åbenbart for enhver, at Montenegro er et demokrati, og man kunne fristes til at tro, at EU spiller et traditionelt magtspil - divide and conquer - bag den demokratiske facade. Men der er ingen tvivl om det overordnede billede og den grundlæggende årsagssammenhæng, som EU lægger for dagen. (4)

The Stability Pact aims at strengthening countries in South Eastern Europe in their efforts to foster peace, democracy, respect for human rights and economic prosperity, in order to achieve stability in the whole region. [...] Lasting peace and stability in South Eastern Europe will only become possible when democratic principles and values, which are already actively promoted by many countries in the region, have taken root throughout, including in the Federal Republic o f Yugoslavia.

Man kan uddybe argumentet ved at pege på den rige mængde af officiel europæisk diskurs, som under Kosovo konflikten præsenterede Serbien som et totalitært pust fra Europas fortid, som de progressive kræfter (NATO og EU) skulle bekæmpe. Denne konflikt var ideel til at understrege forholdet mellem historiens grimme ansigt og EU’s løfte om at bygge en bedre fremtid. Man kunne også pege på, at Østrig sagen og debatten om demokratiske sanktioner indenfor EU er opstået, netop som hele denne demokrati debat nåede sit toppunkt med afslutningen på Kosovo aktionen og vedtagelsen af Stabilitetspagten. Generelt må man i denne sammenhæng sige, at man ikke kan promovere demokrati i det nære udland, hvis man har et demokratisk troværdighedsproblem derhjemme.

Demokratiets udfordringer og konsekvenser

Alt er ikke vel i EU’s sikkerhedspolitiske søjle, den brede opbakning bag demokratiske værdier og sammenholdet på tværs af Atlanten til trods. Problemet er, at demokrati generelt skabes lokalt, altså af den lokale befolkning, og at de internationale investeringer i væbnede interventioner og udviklingshjælp kun meget langsomt skaber indtrykket af at Bosnien og Kosovo demokratiseres. Faktisk kan man forledes til at tro, at de vestlige initiativer har været forgæves: demokrati vil eventuelt kunne skabes i den bosniske enklave af Bosnien, i den kroatiske og i den serbiske - men ikke i et føderalt Bosnien som vesten generelt håber på. Ligeledes i Kosovo, hvor politik snævert følger etniske linier, og hvor demokrati måske er muligt indenfor henholdsvis albanske og serbiske områder men næppe på tværs. Sådanne overvejelser fik Balkan eksperten Timothy Garton Ash til at foreslå en fundamental omlæggelse af vestlig politik. ”En realistisk liberal internationalisme”, skriver Ash, ”må bero sig på de indsigter, som opstod med liberalismen i det 19. århundrede”. (5) Med andre ord, man må åbne op for, at territoriale ændringer kan komme på tale, for at man derved kan skabe levedygtige politiske enheder. Idéen opstår i og med at man i Bosnien og Kosovo oplever voldsomme problemer i at gå fra våbenhvile til demokratisering. Den civile genopbygning i alle dens facetter, administrativt, menneskeligt osv., har været svær at fa hul på. Kigger man på Bosnien, så kunne man sige, at vi dog er kommet næsten fem år på den anden side af Dayton aftalen, og at lokale valg og andre reformer er blevet gennemført. Imidlertid er der ikke meget, der tyder på, at idéen om et multi-etnisk samfund har fundet rodfæste. Selve Dayton aftalen byggede på de tre separate bosniske, serbiske og kroatiske enheder, og den serbiske enhed gik endda lov til at bibeholde navnet Den Serbiske Republik. Dertil udskød man spørgsmålet om en af central regeringens vigtigste instrumenter, skabelsen af én ’’national” væbnet styrke. Fem år senere har man ikke flyttet sig på området. Hver enhed opretholder deres separate styrker og bidrager til indtrykket af, at Dayton overvejende ’’byggede på en militær magtbalance og læner sig op ad en etnisk territorial opdeling”. (6) På sin vis forværres problemet af den vestlige fastholdelse af Dayton’s føderale tankegang. For de fleste lokale beboere er der ganske enkelt ikke tilstrækkeligt med sikkerhedsgarantier bag de centrale institutioner, dvs. den føderale regering. Derimod forventer de store flertal, at skulle det komme til krig igen, så vil stærke nationale/etniske ledere være den bedste garanti for et forsvar af det lokale samfund. I og med at Vesten trækker moderate politiske kræfter ind i spillet om de centrale institutioner, så gives den lokale opbakning til de mere ekstreme politikere, som sidder tilbage i lokalområderne. Som David Chandler har observeret, så sikrer denne dynamik støtte til nationalistiske partier, også selvom befolkningen i øvrigt godt kan se, at partierne ikke er de rene dydsmønstre. (7) Processen gentages i disse dage i Kosovo, hvor et væld af internationale institutioner og aktører (NATO, EU, FN, OSCE osv.) ellers arbejder for skabelsen af et integreret politisk samfund, som kan virke ’’autonomt” indenfor Jugoslavien. Første skridt i efteråret 2000 er afholdelsen af lokalvalg. Imidlertid er registreringen af vælgere ikke bare gået langsomt - det var til at forvente - men det er så at sige kun albanere, som vil deltage. Lokalvalgene ser dermed ud til at blive en slags manifestation af den ’’omvendte udrensning” af serbere, som desværre fulgte i kølvandet på NATO’s intervention. FN’s Kosovo repræsentant Bernard Kouchner, som har deltaget i humanitært arbejde verden over, observerede tidligere i år, at ”jeg har opdaget stærkere had i denne region end noget andet sted i verden”. (8) Selvsagt kan man ikke udelukke idéen om multi-etniske samfund, bare fordi der er tale om Kosovo eller andre Balkan områder, men man opererer med det meget lange løb. Spørgsmålet er så, hvad EU kan gøre? Hvis man fortsætter den ekspansive tolkning af EU’s demokratiske mandat i konfliktløsninger, så vil man grave sig dybere ned i disse lokale konflikter og højst sandsynligt i andre. Værre er, at selvom man var villig til at betale prisen, så er der ikke speciel udsigt til, at man kan løse problemerne med den nuværende demokratiske skabelon - dertil er spændingen mellem internationale og lokale kræfter for stor. Man kan derfor forudsige, at der vil komme et skift i EU’s udenrigspolitiske linie, som indebærer en nedtoning eller måske snarere gradbøjning af støtten til demokratiske udviklinger i det nære udland. Man skal dog ikke forvente, at EU landene vil omfavne Timothy Garton Ash’s idé om at revidere det liberale grundlag og imødese territoriale forandringer. Dertil bygger EU i for høj grad på påstanden om at sådanne forandringer ikke er nødvendige i en moderne verden. Vi skal altså ikke regne med en snarlig gentagelse af Berlin kongressen fra 1878, hvor stormagterne ’’organiserede” et nyt Balkan. Derimod er det sandsynligt, at EU vil blive mere differentieret både hvad angår de udenrigspolitiske instrumenter og aktørerne, som står bag. Kort sagt, så er det sandsynligt, at skellet mellem den generelle udenrigspolitik (FUSP) og forsvarspolitikken (ESDP) vil blive styrket, og at ESDP ikke bare fremstår som en forlængelse af FUSP’en, men også som noget kvalitativt anderledes. EU kalder godt nok hele FUSP-ESDP pakken for ’’Common European Security and Defense Policy” og indikerer dermed, at alle elementer hænger sammen. Imidlertid har EU siden Helsinki topmødet i 1999 opereret med ’’civil krise styring” og ’’militær krise styring”, hvilket er en anden måde at introducere kontrasten mellem udenrigs- og forsvarspolitik på. Udenrigspolitik er selvsagt mere end bare civil krise styring, men pointen her er, at EU skelner mellem virkemidler. I mangel på bedre betegnelser vil jeg her bruge FUSP og ESDP til at betegne henholdsvis udenrigs- og forsvarspolitik. Man kunne forestille sig, at FUSP instrumenter fortsat vil være bundet til den demokratiske dagsorden. Demokratiske værdier er vigtige for EU samarbejdet og FUSP politikkerne vil tilmed kunne tiltrække bred opbakning fra regeringer såvel som befolkninger. Dagsordenen karakteriserer klart de tre overordnede strategier, som EU har vedtaget i forhold til Rusland, Ukraine og Middelhavsområdet. Der er ikke tale om traditionelle militært prægede strategier, men derimod brede programerklæringer som sigter efter at skabe fast politisk dialog, økonomisk og social udvikling, og i sidste ende styrke demokratiets udvikling øst og syd for EU. Et fortsat FUSP fokus vil altså kunne sikre EU en særlig rolle, som stemmer overens med indre værdier, og som sikrer en bred indre opbakning bag ydre ambitioner. På denne måde kan man se FUSP som det udenrigspolitiske ansigt på den gamle og brede EU konstruktion, hvor alle kører lige hurtigt. Der vil nemlig opstå forskellige hastigheder, jo mere forsvarspolitikken kommer på banen. Forsvarspolitikken vil af realistiske grunde blive kun løst tilkoblet den demokratiske dagsorden, for, som analysen ovenfor fremhævede, så er der langt fra væbnet intervention til civil rekonstruktion og demokratisering. ESDP tiltag vil derfor være mere centreret om specifikke interesser og situationer, hvor en væbnet tilstedeværelse kan underbygge diplomatiske initiativer. Det kan f.eks. være en afskrækkende deploy ering af styrker til et land som Makedonien eller en indsats for at skille to parter ad, uden at man af den grund vil gå videre i den dybere politiske organisering. Et eksempel kunne her være konflikten mellem hutuer og tutsier i Rwanda, selvom hverken EU landene eller USA greb ind i folkedrabene i 1994-1997. Disse specifikke ESDP aktioner vil afhænge helt og aldeles af den politiske interesse, som kan mobiliseres i ikke mindst de store EU lande. Man skal imidlertid ikke forvente, at de samme lande hele tiden vil være involveret, mens andre står udenfor. Dertil er forsvarsinteresseme, som er forankret i de nationale hovedstæder, for forskellige. Men især de store lande som Frankrig og Storbritannien vil skubbe på ESDP udviklingen, fordi den er en garanti mod den diplomatiske og militære impotens, som de oplevede i 1995, hvor deres fredsbevarende styrker i Bosnien blev holdt som gidsler af serberne, mens disse samtidig invaderede FN’s såkaldte ’’sikre zoner”. ESDP rammen vil derfor opstå, men den vil blive udfyldt af skiftende koalitioner af EU lande ifølge en ’’variabel geometri” logik. Skellet mellem FUSP og ESDP vil således komme til at markere overgangen fra politisk og økonomisk udenrigspolitik til militær forsvarspolitik, og samtidig også overgangen fra det store EU til et mere variabelt samarbejde. Man bør lægge mærke til, at skellet ikke er et udtryk for, at nogle lande vil føre en mere aggressiv demokratiseringspolitik end andre. Tværtimod vil ESDP aktioner på baggrund af de høstede erfaringer snarere være karakteriseret af mådehold og bevidsthed om egne begrænsninger. Denne udvikling har regeringerne selvsagt endnu ikke artikuleret, for de er kun ved at opbygge ESDP’en, og det kan være fristende at knytte dens opbygning til de brede, populære demokratiske idéer, som også ligger i FUSP’en. Men af og til lægger man mærke til mådeholdet, f.eks. da den franske udenrigsminister Hubert Védrine i juni 2000 deltog i en større international konference om ’’demokrati”, hvor bl.a. USA pressede på for en ekspansiv konklusion på konferencen. Védrine advarede, ”lad os ikke gratulere os sig selv” for selv vestlige demokratier ”kan blive bedre”. Ydermere lagde Védrine vægt på, at demokrati historisk set ”er resultatet af interne processer” og at brutale eksterne interventioner ofte giver bagslag. (9) Skellet mellem FUSP og ESDP kan være svært at opretholde, for der vil være en glidende overgang mellem dem. En eskalerende krise kan tvinge EU landene til at kombinere FUSP og ESDP instrumenter, og det fører igen videre til spørgsmålet om den mere generelle politik bag FUSP-ESDP koblingen. Logisk set burde EU landene artikulere en fælles strategi for, hvornår og hvordan instrumenterne kan spille sammen. Processen er nok så småt ved at komme i gang, men nogen hemmelighed er det ikke, at der mangler politisk enighed om visionerne i samarbejdet. Som med FUSP vil vi nok opleve, at det i høj grad bliver i interaktionen med virkelige kriser - på Balkan eller andre steder - som vil præge hele FUSP-ESDP udviklingen. På dette tidspunkt kan vi imidlertid forudse den begyndende opdeling og dermed skabelse af to FUSP og ESDP instrumenter, som vil være henholdsvis idealistisk og realistisk prægede.

Konsekvenser for Danmark

Danmark har som bekendt et forbehold på EU forsvarsområdet, som bevirker, at Danmark ikke kan deltage i udarbejdelsen og gennemførelsen af afgørelser og aktioner indenfor Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet. I og med at FUSP området har udviklet sig, så har danske beslutningstagere også løbende måtte fortolke forbeholdets betydning, og det har naturligvis givet anledning til en del debat. Rigtig interessant er debatten dog først blevet i forbindelse med Kosovo aktionen og EU beslutningen om at skabe ESDP’en, for dermed rykkede forsvarsområdet for alvor frem i forreste linie. Formålet med denne artikel er ikke at opsummere debatten, men det er vigtig at understrege, at regeringen generelt har fortolket forbeholdet sådan, at Danmark kan gå med noget af vejen men bør stå af i det øjeblik, at beslutninger konkretiseres og skal føres ud i livet. Danmark er altså for det meste med i debatterne om oprettelsen af den indre organisatoriske struktur - hvem skal sidde hvor osv. Ydermere har regeringen lagt vægt på, at ESDP ikke er ensbetydende med oprettelsen af en Europa hær, at NATO stadig fremstår som den europæiske sikkerhedsarkitekturs hjørnesten, og at Danmark godt kan deltage i rent europæiske militær aktioner, så længe disse udspringer fra NATO’s europæiske søjle. Opdelingen mellem FUSP og ESDP området vil gøre det lettere for den danske regering at være aktiv i EU regi, for generelt drejer forbeholdet sig om ESDP området. Danmark kan altså benytte sig af mulighederne for et aktivt FUSP engagement. Dertil kommer, at et sådan aktivt engagement er ensbetydende med en stærk konvergens mellem de demokratiske værdier, som ligger til grund for FUSP’en, og så de traditionelle værdier, som ligger bag dansk udenrigspolitik. FUSP’en vil netop fokusere på den form for bred udvikling - politisk, økonomisk, og socialt - som understøtter det traditionelle danske engagement i f.eks. udviklingsbistand. Dertil vil FUSP initiativer lægge naturligt op til et bredt samarbejde med internationale organisationer som FN og OSCE, som igen har været hjørnestene i senere dansk udenrigspolitik. Dette samarbejde ses allerede klart i Balkan, om end samarbejdet efterlader et ønske om en forbedret koordinering. Hvis man forestiller sig, at forsvarsforbeholdet gør sig gældende i de kommende år, så vil regeringen alt andet lige finde det lettere at forsvare et FUSP engagement, i og med at man kan henvise til, at forbeholdet hovedsageligt berører ESDP området, og også at traditionelle danske værdier er på spil i FUSP sammenhænge. Men det efterlader alligevel visse spørgsmål, som vil være vanskelige at besvare. I hvilken grad kan Danmark overhovedet overveje at deltage i militær aktioner, som ikke umiddelbart udspringer fra NATO? Og hvilke konsekvenser vil Danmarks lidt skæve engagement have for indflydelsen på EU’s overordnede strategier? Umiddelbart forekommer det at være ligetil at svare på det første spørgsmål: Danmark kan ikke være med i ESDP’en, i al fald ikke i beslutnings- og implementeringsfaseme. Som regeringen også har påpeget, så kan Danmark kun være med i WEU operationer, når disse udspringer fra NATO, hvor vi deltager fuldt ud. I og med at NATO er blevet den afgørende ramme for operationerne på Balkan, så kan det se ud som om, at Danmark har ret frie hænder. Imidlertid bør man forudse, at flere og flere ESDP aktioner vil blive iværksat af EU, ikke mindst fordi EU landene og USA i høj grad er enige om konturerne af en arbejdsdeling. Det bliver ikke nogen ’’hård” EU søjle, for aktionerne skal koordineres med USA på et eller andet niveau, og det vil være vigtigt hele tiden at sikre en sammenhængskraft mellem EU og NATO. Det vil måske være mest rigtigt at sige, at ESDP aktioner vil udspringe fra en ’’europæisk søjle”, som befinder sig halvt i NATO, hvor man taler om en europæisk sikkerhedsidentitet (ESDI), og halvt i EU, hvor politikken ligger (ESDP). Denne half-and-half cocktail er problematisk fra et officielt dansk synspunkt. Idet ESDI og ESDP blandes, så vil det blive svært at sige præcist hvornår, at en aktion udspringer fra NATO og ikke EU. De aktuelle grænser for forsvarsforbeholdet vil dermed blive flyttet. Regeringen kan vælge at gå med i aktioner med henvisning til, at det ’’faktisk” var NATO, som igangsatte dem. Det er dog ikke svært at få øje på de indenrigspolitiske problemer, sådanne fortolkninger vil volde. Det er måske mere sandsynligt, at regeringen, netop for at demonstrere politisk, at forbeholdet respekteres, så vil sige fra overfor størstedelen af ESDI-ESDP aktioner. Dermed opretholdes forbeholdet, men Danmark vil de facto udhule betydningen af NATO medlemsskabet, for NATO vil i stigende grad blive karakteriseret af aktioner, som smelter NATO og EU sammen, og som dermed forhindrer dansk deltagelse. Vender vi os mod EU, så ligger det klart i den nye traktat, som blev vedtaget i 1997 i Amsterdam, at det Europæiske Råd (statsoverhovedeme) skal fastlægge ’’fælles strategier” og ’’overordnede retningslinier”, som Ministerrådet senere skal omsætte til fælles aktioner og holdninger. Som nævnt tidligere har det Europæiske Råd indtil videre vedtaget tre ’’strategier”, som omhandler Rusland, Ukraine og Middelhavet, og disse har i høj grad et FUSP indhold, dvs. et bredt, ikke-militært sigte. Hvis det går som ventet, og EU udvikler et FUSP og et ESDP komponent, så vil nogle strategier skulle rumme begge. Det ville f.eks. være tilfældet med strategier overfor lande eller regioner, hvor et engagement kunne blive fanget i en optrapning, som går fra politiske til militære niveauer. Man bør ikke være i tvivl om, at strategier, som indeholder begge komponenter, i høj grad vil spille bolden over på ESDP banehalvdelen. Hvis nogle lande står som garanter for EU’s position i en optrappet konflikt, så vil de også have stor indflydelse på, hvordan EU ’ s løsningsmodeller skal udformes, og dermed hvordan den brede politik skal artikuleres. Dette vil som sagt ikke nødvendigvis gælde alle strategier, for man kan have svært ved at se, hvordan ESDP midler skal komme i brus i forholdet til f.eks. Rusland. Men det er sandsynligt, at Danmark vil stå i anden række, når kombinerede FUSP-ESDP strategier skal forhandles på plads.

Konklusion

EU fremstår i dag som en forholdsvis handlekraftig aktør på den internationale scene, hvor EU kan bruge flere års FUSP erfaring og nu den nye forsvarspolitik til at forfølge sine mål og ambitioner. EU’s sikkerhedspolitisk er især karakteriseret af Petersberg dagsordenen, som kom på plads i 1992, og som repræsenterer et traditionelt europæisk fokus på forhandling og konfliktløsning. Den første del af analysen pegede på, at Petersberg dagsordenen er stærkt støttet både af amerikanske interesser i en sikkerhedsmæssig arbejdsdeling på tværs af Atlanten og af europæiske interesser i udbredelsen af demokratiske styreformer. EU har helt utvetydigt bekendt sig til tesen om, at stabilitet er rodfæstet i tilstedeværelsen af demokratiske stater. Demokratiseringsprocesser kan imidlertid være vanskelige at håndtere, som den anden del af analysen påpegede. På sin vis er engagementerne i Bosnien og Kosovo gået i hårdknude, fordi internationale politikker støder på lokal modstand. Idet moderate lokale politiske ledere bindes til internationale designs, som lokalbefolkningen ikke finder troværdige, så får den populære støtte til ’’yderliggående” politiske aktører, som i sidste ende ønsker at underminere de førnævnte internationale designs. Dermed opstår behovet for en tilpasning af EU’s udenrigspolitiske engagement, som løsner koblingen mellem militære midler og demokratisering. Ifølge denne analyse vil vi se et skel opstå mellem mere traditionel udenrigspolitik (FUSP) og så forsvarspolitik (ESDP). FUSP’en vil kunne knyttes direkte til den demokratiske dagsorden og sikre bred opbakning bag hele EU konstruktionen, mens ESDP’en vil dreje sig om mere konkrete målsætninger og blive håndteret i variable koalitioner. Denne udvikling vil gøre det lettere for Danmark at engagere sig i FUSP’en, hvor forsvarsforbeholdet ikke gør sig gældende, og hvor det politiske fokus stemmer godt overens med traditionelle temaer i dansk udenrigspolitik. Imidlertid vil der også være negative konsekvenser. For det første vil engagementet i NATO blive udhulet, da det vil være politisk svært at fastholde forbeholdet og samtidig deltage i den stigende mængde af aktioner, som udspringer fra en europæisk søjle, som vil blive en blanding af EU og NATO. For det andet vil spørgsmålet om optrapning i EU’s ydre engagement give vægt til aktive ESDP lande, som dermed i høj grad vil kunne præge udformningen af en række fælles EU strategier. Man kan måske sammenfattende sige, at udviklingen byder på bedre betingelser for et bredt, civilt engagement men på problemer i militære henseender.

Referencer

Timothy Garton Ash (2000): ’’Anarchy and Madness”, New York Review of Books, 10. februar. Warren Bass (1998): ’’The Triage of Dayton”, Foreign Affairs, vol. 77, no. 5, s. 95-108. David Chandler (2000): Bosnia: Faking Democracy After Dayton. London: Pluto Press. Europæiske Råd (2000): Actes legislatifs PESC: liste thematique. Web: europa.eu.int Europæiske Union (1999): Stability Pact for South Eastern Europe. Web: europa.eu­ .int Pentagon (1997): Quadrennial Defense Review. Web: defenselink.mil/pubs Pentagon (2000): Kosovo After Action Review. Web: defenselink.mil/pubs Hubert Védrine (2000): Conference ” Vers une communauté des démocraties ”, entretien du Ministre des affaires étrangères, M. Hubert Védrine, avec la presse AngloSaxonne. Web: diplomatie.fr Western European Union (WEU) (1992): Western European Union Council o f Ministers Petersberg Declaration, Bonn, 19 juni 1992. Web: weu.int

Noter

1. Se deklarationen fra WEU 1992.

2. Se QDR 1997, sektion III, Defense Strategy.

3. Se opgørelsen fra d et Europæiske Råd, 2000.

4. Ifølge Stabilitetspagtens sektion III, "Objectives", paragraf 9 og 11.

5. G arton Ash, 2000, s. 53.

6. Bass 1998, s. 106-107.

7. Chandler, 2000.

8. New York Times, 3. juli 2000.

9. Védrine 2000.