Et sikkerhedspolitisk spring: Hvorfor EU’s medlemslande bør prioritere en fælles europæisk forsvarspolitik

Credit: GRIP/Ludovic Sultor-Sorel

Af Viktor Munck, cand.mag. i filosofi og cand.scient.soc.

Som følge af Ruslands ageren på den internationale scene siden 2008, og særligt efter invasionen af Ukraine den 24. februar 2022, er der kommet gang i den politiske debat om behovet for en militær oprustning i EU’s medlemslande. Dette særligt med henblik på, at disse skal leve op til NATO’s krav om 2 % af BNP til forsvaret. Finland og Sveriges indtræden i NATO understreger den fornyede frygt for, at der skal udbryde krig i Europa. Dette har samtidig skabt erkendelsen af, at det er nødvendigt for de enkelte lande at være med i en stærk militær alliance, som kan komme dem til undsætning, hvis det værste skulle ske.

I sin rapport fra 2022 skriver Regeringens Sikkerhedspolitiske Analysegruppe, at ”NATO vil forblive fundamentet for Danmarks sikkerhed og verdens stærkeste militære alliance i denne analyses tidsperspektiv”¹, hvor ”et troværdigt forsvar af Europa vil […] være afgørende afhængig af omfattende militær assistance fra USA”², mens der dog som en naturlig følge af oprustningen vil være en øget evne for de europæiske lande til at påtage sig en større del af opgaverne med forsvar og afskrækkelse i Europa. Det er væsentligt at bide mærke i formuleringen ”i denne analyses tidshorisont”, dvs. frem til 2035, idet rapporten således ikke udelukker, at NATO’s status som en uundværlig militær alliance kan ændre sig eller måske ligefrem ophøre. Særligt USA’s fokus på Kina som en spirende stormagt vil ifølge rapporten have stor indflydelse på, hvilken retning NATO bevæger sig, idet Kina i NATO’s strategiske koncept for første gang nævnes som en væsentlig udfordring. Desuden sås der stærk tvivl om NATO’s troværdighed med udsigten til en ny præsidentperiode med Donald Trump, som ønsker ”fundamentalt at gentænke NATO’s formål og rolle” og at komme væk fra tanken om, at Rusland udgør den største trussel for USA.³ Dertil har Trump selv i februar 2024 udtalt, at han ikke har tænkt sig at komme et NATO-medlemsland til undsætning, hvis ikke dette land lever op til NATO’s finansieringskrav⁴, og ifølge New York Times har han længe været af den opfattelse, at NATO er ”en flok nassere, der dræner amerikanske resurser.”⁵

NATO som et midlertidigt amerikansk projekt?

Trumps udtalelse om, at USA under hans ledelse ikke vil komme et NATO-medlem til undsætning, har vakt stor opsigt og givet anledning til en vis grad af harme blandt europæiske toppolitikere og ikke mindst hos USA’s siddende præsident, Joe Biden. Således kalder præsidenten for Det Europæiske Råd, Charles Michel, udtalelsen for en ”uforsvarlig udtalelse, [der] kun tjener Putins interesser”⁶, og NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, slår fast, at ”enhver antydning om, at de allierede ikke vil beskytte hinanden, underminerer vores alles sikkerhed, inklusive USA’s egen.”⁷ Som nævnt er det dog ikke første gang, at Trump giver udtryk for sin utilfredshed med NATO-samarbejdet. Allerede siden sin første præsidentkampagne i 2016 har Trump fastholdt, at NATO er en forældet alliance, og siden 2021 har frygten for, at Trump under et eventuelt nyt præsidentembede ville melde USA ud af NATO, motiveret den amerikanske kongres til at begrænse præsidentens mulighed for egenrådigt at træffe en sådan beslutning.

Trump er heller ikke den første præsident til at så tvivl om USA’s deltagelse i NATO. Barack Obama kritiserede ligeledes de europæiske lande for at udnytte USA’s militære kapaciteter og allerede i alliancens tidlige stadier op igennem 1950’erne, var det tilsyneladende USA’s hensigt, at NATO blot skulle tjene til at gøre Europa i stand til selv at forsvare sig mod Sovjetunionen. Således skulle Dwight D. Eisenhowers strategi være den såkaldte buck-passing strategy, hvor Vesteuropa skulle blive en ”uafhængig magtpol, som kunne balancere Sovjetunionen”, og USA’s indblanding ville være ”den sidste udvej”⁸, hvorved USA kunne sende Sorteper videre og undgå at bruge alt for mange resurser på at beskytte Europa. Det var i denne kontekst, at Frankrigs premierminister René Pleven iværksatte planen om at oprette et Europæisk Forsvarsfællesskab (EFF) som en autonom gren af NATO-samarbejdet, hvilket dog endte med at slå fejl, da det franske parlament i 1954 afviste at ratificere traktaten.

Et sådant europæisk fællesskab ville have løst USA’s centrale strategiske problem⁹ om  genmilitariseringen af Vesttyskland, hvilket var en nødvendighed for at overflødiggøre USA’s permanente militære tilstedeværelse på det europæiske kontinent, samtidig med at man kunne undgå, at Vesttyskland på ny skulle blive i stand til selvstændigt at føre krig. Den amerikanske diplomat Douglas MacArthur II resumerer denne problematik meget godt, da han under et møde med den franske premierminister Joseph Laniel i december 1953 siger, at han er overbevist om, at USA ”vil ønske at gøre alt, hvad det kan, for at støtte og sikre succesen af dette storslåede [EFF]-projekt”¹⁰, men at enhver støtte fra USA er betinget af, at hoveddelen af forsvaret bæres af europæerne.

På trods af denne ellers temmelig overbevisende opsang fra USA og det faktum, at det aldrig lykkedes at få etableret et selvstændigt holdbart europæisk forsvarssamarbejde, endte USA med at opretholde sin militære tilstedeværelse i Europa. Eisenhower så den vellykkede oprettelse af det Europæiske Økonomiske Fællesskabs (EØF) indre marked som havende potentiale til at videreudvikle sig til en EFF-tilsvarende supranational militær styrke, der på sigt ville blive i stand til selvstændigt at modstå truslen fra Sovjetunionen.¹¹

På baggrund af det ovenstående og i lyset af et svindende forsvarsbudget vedtog Eisenhower-administrationen en national sikkerhedsstrategi, som i højere grad lagde vægt på, at de europæiske lande skulle varetage forsvaret på jorden, mens USA ville bidrage med luft- og maritime styrker, og fremhævede brugen af atomvåben som et middel til at afskrække fremmede magter fra at angribe et europæisk land. På denne måde ville Eisenhower inden for en overskuelig fremtid overlade forsvaret af Europa til europæerne selv.

Som vi ved, blev Eisenhowers plan aldrig til virkelighed. På trods af den brede opbakning blandt vesteuropæiske lande til oprettelsen af EFF og adskillige forsøg i løbet af de efterfølgende 35-40 år, lykkedes det ikke at oprette noget nævneværdigt europæisk samarbejde inden for sikkerhed og forsvar. Uagtet dette manglende engagement fra europæerne endte USA dog med at opretholde sin tilstedeværelse i Europa, ikke mindst fordi Eisenhower under Berlin-krisen (1958-1962) havde indset, at en eftergivenhed overfor Sovjetunionens ønske om at normalisere Berlins status ville kompromittere USA’s magtposition og medføre, at Europa faldt i Sovjetunionens hænder. Således blev NATO den primære ramme for forsvarssamarbejdet mellem europæerne. De europæiske landes manglende evne eller vilje til at opbygge et effektivt militært fællesskab blev endeligt bekræftet efter Sovjetunionens kollaps og den ulmende krise i Jugoslavien, hvor den luxembourgske udenrigsminister Jacques Poos skråsikkert annoncerede, at ”Europas time var kommet.”¹² Grundet manglende samarbejdsevner og militære kapaciteter fra de europæiske landes side var det nemlig i realiteten primært USA’s indsats, der ledte til en nedtrapning.

Af strategiske og (geo-)politiske årsager besluttede USA at opretholde sin militære tilstedeværelse i Europa, så man ikke risikerede, at vesteuropæiske territorier skulle falde i hænderne på Sovjetunionen. I denne forbindelse kan man anerkende Eisenhowers velvillighed over for de europæiske lande, der ikke formåede at leve op til de kriterier, som han havde fremsat for USA’s støtte. Ikke desto mindre var det unægteligt også af hensyn til USA’s egne interesser, at Eisenhower besluttede at opretholde den amerikanske tilstedeværelse.  Dette kommer naturligvis først og fremmest til udtryk i det faktum, at amerikanerne i efterkrigstiden og under Den Kolde Krig frygtede, at kommunismen ville gøre indtog i USA, og derfor havde de en interesse i at skabe en militæralliance med en række lande, der samtidig kunne fungere som bufferzone mellem USA og Sovjetunionen. Derudover estimerer en rapport fra RAND Corporation fra 2016, at en halvering af USA’s oversøiske sikkerhedsforpligtelser ville medføre en væsentlig reduktion i landets bilaterale handelsaftaler og ”et tab i handelen med både varer og tjenester på omkring 577 milliarder dollars om året.”¹³ På denne baggrund kan man fristes til at hævde, at opretholdelsen af USA’s engagement i NATO ikke længere er for europæernes skyld, men snarere for at tjene USA’s økonomiske og geopolitiske interesser. Til europæernes held har de amerikanske interesser historisk set været sammenfaldende med europæernes, hvorfor man ikke fra europæisk side har fundet det nødvendigt at gøre indsigelse.  Derfor er der stadig grund til at sige, at de europæiske lande har nydt godt af en stor barmhjertighed fra USA’s side, som har tilladt dem at nedprioritere deres egen militære oprustning. Man kan dog så tvivl om det rationelle i de europæiske landes tilgang, hvor de så at sige har hvilet på laurbærbladene i skyggen af USA’s militære tilstedeværelse og ikke har gjort sig i stand til at forsvare sig selv, selv hvis det måtte blive nødvendigt grundet en ændring i USA’s prioriteter. Derudover er det tvivlsomt, om det reelt er i de europæiske landes interesse at opretholde et så tæt forhold til USA, som groft sagt gør det umuligt for EU selv at løse væbnede konflikter på internationalt plan.

Behovet for EU’s strategiske autonomi

I de seneste ti år har man i EU talt om behovet for at gøre EU strategisk uafhængig. F.eks. fastslog Europa-Kommissionen i en meddelelse i 2013, at man skal kunne påtage sig ansvaret for sin egen sikkerhed og at EU skal kunne træffe beslutninger og handle uden at være afhængig af tredjeparters kapaciteter. På den anden side udtalte NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, den 14. februar 2024, at ”firs procent af NATO’s forsvarsudgifter kommer fra NATO-allierede, der ikke er medlemmer af EU.”¹⁴ Stoltenberg advarer derfor EU om, at forsvaret af det europæiske kontinent er absolut afhængigt af NATO, og at enhver ambition om at øge EU’s egne forsvarsevner bør foregå i en NATO-ramme. På samme måde advarede Stoltenberg i september 2021 om, at EU’s fælles forsvarspolitik hverken kan eller bør duplikere NATO, og frarådede, at EU ”går enegang” på forsvarsområdet. I modsætning til Stoltenbergs udtalelser mente Sarwar A. Kashmeri, senior fellow ved Det Atlantiske Råds International Security Program, allerede i 2011, at europæerne var i stand til at beskytte deres eget territorium, mens NATO var mere og mere dysfunktionel og ude af stand til at leve op til de ting, man lovede.¹⁵ Der er således god grund til at forholde sig kritisk til både NATO og EU’s forsvarssamarbejde og diskutere, dels hvilken af de to alliancer der i praksis fungerer mest effektivt og hvilken der er bedst egnet til at fremme EU’s egne interesser.

På baggrund af Ruslands invasion af Ukraine i 2022 og det markante materielle bidrag fra EU’s side, som reelt har betydet, at EU’s lagre af materiel er blevet tømt, er der god grund til sammen med Stoltenberg at stille sig tvivlende over for Kashmeris påstand om EU’s evne til at forsvare sig selv. Men at EU på nuværende tidspunkt ikke er i stand til at forsvare sig selv, kan ikke i sig selv være grund til at sige, at man skal afholde sig fra at arbejde hen imod at blive det i fremtiden. Stoltenbergs udtalelser er netop også i direkte modstrid med ambitionen om, at de europæiske lande på sigt skal blive i stand til at forsvare sig selv, som både NATO’s founding fathers havde tænkt sig, og som nyere tids amerikanske præsidenters mere eller mindre høfligt har henstillet til. Med udsigten til USA’s fokus på Kina og ”geopolitikkens genkomst”, som vil gøre det ”vanskeligere at opnå enighed i [FN’s Sikkerhedsråd] om håndteringen af kriser og konflikter, der truer international fred og sikkerhed, herunder også stabiliteten i Europa og Danmarks nærområder”¹⁶, er det så meget desto mere relevant at styrke EU’s evner til at håndtere kriser og konflikter på egen jord og internationalt.

Ved at gøre EU til den primære forsvarsalliance vil man kunne øge EU’s egen modstandsdygtighed og afskrækkelsesevne. Derudover vil man kunne reducere mængden af modstridende interesser, der påvirker beslutningsprocessen, når EU finder det relevant at iværksætte en militær intervention på lokalt eller internationalt plan. I denne forbindelse er der den væsentlige juridiske udfordring for EU’s beslutningsproces på forsvarsområdet, at alle beslutninger på nuværende tidspunkt skal træffes ved enstemmighed, hvilket skaber uoverensstemmelser mellem de enkelte medlemslandes interesser. På den anden side er der intet juridisk til hinder for at opbygge en rent europæisk forsvarsalliance tilsvarende NATO, idet Traktaten for den Europæiske Union (TEU) indeholder artikler, der direkte kan sidestilles med de relevante artikler i den Nordatlantiske Traktat (NAT). Således vil EU’s medlemslande ved at prioritere FSFP ikke risikere at mangle den opbakning fra deres kolleger, som NAT’s artikel 5 garanterer, ligesom de vil være underlagt lignende forpligtelser til at etablere og opretholde et fungerende militær, som kan stilles til rådighed for EU.

Til gengæld er der en væsentlig strukturel udfordring for oprettelsen af et europæisk forsvarssystem, der svarer til NATO’s. Selvom det juridisk set ikke ville kræve noget særligt at omlægge prioriteringen og f.eks. tage nogle tropper fra NATO’s Response Force og i stedet dedikere dem til EU’s Rapid Deployment Capacity, ville det være en meget stor opgave for Europa at stable en lige så velfungerede kommandostruktur på benene, som man har i NATO. Ligeså er der på nuværende tidspunkt ikke ret mange europæiske beslutningstagere med nogen tyngde, der synes, at dette ville være en god idé. Derudover er der allerede rigeligt at tage fat på for EU, inden man kan tale om et selvstændigt fungerende europæisk forsvar – herunder, at man skal reorganisere den europæiske forsvarsindustri fra at være fuldstændig fragmenteret, hvilket er noget, som man allerede er begyndt at forholde sig til, f.eks. med den Europæiske Forsvarsindustrielle Strategi, annonceret i Ursula von der Leyens State of the Union-tale i 2023.

Derudover kan vi fastslå, at europæerne f.eks. bruger mange flere penge på forsvar end russerne (295 milliarder dollars samlet i EU mod 109 milliarder dollars i Rusland ifølge www.statista.com), men at disse penge kunne bruges mere effektivt. I stedet for at de enkelte medlemslande producerer eller køber hver deres type fartøj, er det således nødvendigt, at der dannes en solid forsvarsindustriel base, en langt højere grad af fælles anskaffelse samt en rationalisering af de våbensystemer, man køber. For at det skal kunne lade sig gøre på denne måde at harmonisere forsvarsindustrien, er det dog nødvendigt, at de enkelte lande giver afkald på de divergerende taktiske behov, som de ofte påberåber sig for at retfærdiggøre deres insisteren på fortsat at købe eller producere unikke nationale variationer af eksempelvis kampvogne. I min optik er det da også det rene vrøvl at henvise til sådanne divergerende taktiske behov, når både Rusland og USA på trods af variationer fra varme og tørre områder til arktiske områder alligevel kan klare sig med et meget lille antal forskellige typer fartøjer.  Når man piller alle de dårlige undskyldninger væk, så handler det jo om at beskytte en egen industri og nogle vested interests.

Den primære hæmsko er således den manglende politiske vilje fra både EU og visse medlemslande til at tage skridtet videre og arbejde for en reel europæisk strategisk autonomi med en harmoniseret forsvarsindustri og en mere effektiv beslutningsproces. Denne mangel på vilje har domineret de europæiske landes tilgang til forsvar, lige siden NATO og EØF blev dannet og senest i det Strategiske Kompas, hvor FSFP fortsat betragtes som en komplementaritet til NATO-samarbejdet. Det betyder, at ambitionsniveauet i EU’s eget forsvarssamarbejde formentlig fortsat vil være for lavt og at EU’s medlemslande ikke vil blive tilstrækkeligt motiveret til at styrke FSFP, da man holder fast i præmissen om USA og NATO som centrale for EU’s sikkerhed. Der er derfor behov for et endnu større kvantespring, end hvad det Strategiske Kompas kalder på, for at øge de europæiske landes vilje til at skabe et effektivt forsvarssamarbejde og derved styrke EU’s evne til at forsvare sine interesser.

Modstridende interesser internt i NATO og EU

For NATO’s vedkommende er den største ’elefant i rummet’ naturligvis forholdet til Rusland, som for nogle medlemslande er langt mindre anstrengt, end hvad der er tilfældet for EU’s. Således har Tyrkiet ”manøvrerum til at køre sit eget spor i forhold til Rusland med indkøb af russiske våben og manglende gennemførelse af sanktionerne mod Rusland”¹⁷, selvom man fra tyrkisk side i stigende grad er utilfreds med Ruslands handlinger i Sortehavet¹⁸ og ad flere omgange har bakket op om Ukraines territoriale integritet og bidraget med militær støtte til landet.¹⁹ På samme måde har Ungarn, som er medlem af både NATO og EU, en markant mere positiv tilgang til Rusland og ”er blevet det svageste led i Vestens reaktion [på Ruslands invasion af Ukraine].”²⁰ Samtidig har landet i de seneste år styrket sine økonomiske relationer med Iran på trods af EU’s sanktioner mod dem²¹, gået stik imod EU’s henstilling om at løsne båndene til Kina og slået fast, at landet altid vil vægte nationale interesser højere end udefrakommende ideologisk pres.²² Slovakiet er ligeledes gået i en anden retning end resten af EU i deres reaktion på krigen og kalder på et russisk-ukrainsk kompromis. Således beskylder Slovakiet Vesten for i virkeligheden, at ville ”bruge krigen i Ukraine til at svække Rusland økonomisk, militært og politisk” i stedet for at fremskynde fredsprocessen.²³

På grund af deres mere positive tilgang til bl.a. Rusland udgør Ungarn og Slovakiet således en udfordring for både NATO og EU’s beslutningsproces, mens NATO også har en udfordring i Tyrkiet. På den anden side har de baltiske lande og andre af EU’s tidligere Warsawapagtslande (Polen, Tjekkiet, Rumænien og Bulgarien) en særligt stor interesse i at opretholde et tæt forsvarssamarbejde med USA gennem NATO, idet disse lande er blevet traumatiseret af det hårdhændede sovjetiske styre og siden Sovjetunionens kollaps har set USA som den eneste reelle garant for deres sikkerhed og suverænitet. For disse stater er det primære formål med at melde sig ind i NATO derfor at sikre sig mod ustabilitet og mod en fremtidig russisk invasion, og NATO anses for at være ”en permanent tilstedeværelse designet til at forebygge, at der nogensinde opstår en trussel.”²⁴ Disse tidligere sovjetiske og Warsawapagtsmedlemslande er således mindre tilbøjelige til at støtte op om en prioritering af det europæiske forsvarssamarbejde, som vil sætte USA og NATO i baggrunden, da der i deres optik ikke findes noget levedygtigt altermativ til den amerikanskledede alliance.

Som det kan udledes af det ovenstående, er der foruden uoverensstemmelsen mellem de enkelte medlemslandes forhold til især Rusland også forskel på, hvor meget medlemslandene tror på den succesfulde etablering af et strategisk autonomt EU. Det vil derfor være en stor del af EU’s opgave at forbedre medlemslandenes opfattelse af det europæiske forsvarssamarbejde og overbevise dem om, at de godt kan regne med hjælp fra deres europæiske allierede. Dette vil være en helt naturlig effekt, hvis EU beslutter at fokusere på FSFP frem for NATO som det primære forsvarssamarbejde og rent faktisk formår at opbygge et velfungerende europæisk forsvar. På samme tid er det dog en nødvendighed, allerede inden man overhovedet kan komme til at sætte FSFP i højsædet, at der sker en ændring i medlemslandenes opfattelse af det europæiske forsvarssamarbejde, og at de tør satse på, at en omprioritering vil være til deres fordel.

Der forekommer altså en form for paradoks, som EU og dens medlemslande i fællesskab er nødt til at arbejde sig udenom, førend man vil kunne komme i gang med at opbygge et velfungerende europæisk forsvarssamarbejde. Eftersom forsvarsområdet, som vi har set tidligere, er et mellemstatsligt anliggende, hvor alle beslutninger træffes ved enstemmighed, er det dog umiddelbart medlemslandene, der skal sluge den største kamel, idet de til en vis grad er nødt til at sætte sig udover deres nationale interesser. Ikke desto mindre er det på baggrund af de elementer, vi har set i de foregående afsnit, netop i medlemslandenes egen interesse at styrke EU’s forsvarssamarbejde. Ikke mindst fordi ingen af landene på egen hånd vil være i stand til at forsvare sig selv, hvis både NATO og EU svigter.

Eftersom EU i modsætning til NATO har juridiske beføjelser til at sanktionere det pågældende land og på denne måde forsøge at få det til at rette ind (artikel 7 i TEU), er EU naturligt bedre stillet til at harmonisere sin politik, end hvad der er tilfældet for NATO. For i endnu højere grad at effektivisere beslutningsprocessen og reducere betydningen af enkelte landes modstridende interesser kan EU således med fordel overveje en overgang til også i sikkerheds- og forsvarsrelaterede beslutninger at gøre brug af princippet om kvalificeret flertal, som anvendes på de fleste andre EU-områder.

Mere konkret kunne EU i højere grad gøre brug af det forstærkede samarbejde, som tillader en gruppe på mindst 9 medlemslande at oprette et samarbejde, når det ikke inden for en fornuftig tidsramme er muligt at nå til enighed på tværs af samtlige medlemslande (artikel 20 i TEU). Dette kan virke som en klogere vej frem, og en gruppe forskere pointerer ligeledes, at en gradvis overgang til kvalificeret flertal gennem det forstærkede samarbejde ”kan tjene som en bro” mellem enstemmighed og kvalificeret flertal.”²⁵ Der skal dog stadig være enstemmighed om oprettelsen af det forstærkede samarbejde, og derfor kan man fortsat komme ud for, at et eller flere medlemslande blokerer beslutningsprocessen. På den anden side er de medlemslande, som ikke deltager i det forstærkede samarbejde, forpligtet til ”ikke at hindre dens implementering af de deltagende medlemslande” (artikel 327 i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde), og der er således stadig mulighed for at sanktionere de lande, der modarbejder de beslutninger, som træffes i det forstærkede samarbejde. Alt andet lige vil det dog være i EU og dens medlemslandes interesse at forebygge forekomsten af sådanne interne stridigheder og udadtil fremvise en fælles front ved i stedet at facilitere en mere grundlæggende harmonisering af de beslutninger, der træffes på baggrund af FSFP’s normale beslutningprocedure. Dette vil muligvis have som konsekvens, at det tager længere tid for EU at få FSFP til at fungere flydende, men til gengæld vil det tvinge de implicerede parter til at arbejde for en større grad af enighed og overensstemmelse.

Perspektiver for oprettelsen af et selvstændigt EU-forsvar

Formålet med denne artikel er ikke at overbevise læseren om, at man som europæisk beslutningstager fra den ene dag til den anden skal melde sig ud af NATO for i stedet at fokusere på det europæiske forsvarssamarbejde. Som påpeget af bl.a. Jens Stoltenberg, og som det har været tilfældet lige siden NATO og EU-projektets begyndelse i 1950’erne, er EU endnu langt fra det punkt, hvor den ville være i stand til at forsvare sig selv mod et konventionelt angreb på fuld skala. Det er en væsentlig pointe til forsvar for EU’s evner på forsvarsområdet, at de to alliancer gennem de seneste ca. 35 år har udført mange lignende opgaver på internationalt plan med henblik på at bidrage til stabilisering, fredsskabelse og opretholdelse, afskrækkelse af terrornetværk og pirater, håndtering af migrantstrømme osv. I alt har EU sågar forestået næsten dobbelt så mange interventioner som NATO – 48 mod 27. I september/oktober 2023 har EU desuden i rammen af sin MILEX 23-øvelse foretaget sin første live-øvelse med deltagelse fra 31 enheder og et personel på 2800 tropper fra 19 medlemslande. Selvom der på nogle områder fortsat er lang vej til et NATO-tilsvarende EU-forsvar, er der således god grund til at anerkende EU’s potentiale og have tillid til, at man med en helhjertet indsats vil kunne nå i mål med EU’s strategiske autonomi.

Der er i høj grad behov for en forøgelse af medlemslandenes tillid til EU som militær aktør, så de overbevises om at tage skridtet og lægge det primære fokus på EU-forsvarssamarbejdet frem for på NATO. Derudover vil det kræve en del omfattende reformer at etablere et decideret EU-forsvar med ressource- og strukturmæssige kapaciteter, der kan matche NATO’s. Sådanne reformer vil nødvendigvis komme til at tage tid, og for at sikre sig den bedst mulige struktur for EU’s forsvar vil det være nødvendigt at gå systematisk og gradvist til værks. Denne artikels pointe er blot, at det i lyset af udviklingen på den internationale scene bliver mere og mere tydeligt, at det er nødvendigt for EU at minimere behovet for NATO og USA i forsvaret af de europæiske lande, og at det er i EU-medlemslandenes egen interesse at opbygge et selvstændigt funktionsdygtigt EU-forsvar.  

For at reducere indvirkningen af divergerende nationale interesser på beslutningsprocessen vil det således være en fordel for EU og dens medlemslande, hvis man fokuserer på FSFP frem for NATO som den primære ramme for forsvarssamarbejdet. Som vi har set, skyldes dette både, at der inden for EU er færre nationale interesser, der kan komme i vejen for beslutningerne, og at man inden for EU har bedre juridiske muligheder for at motivere medlemsstaterne til at følge trop ved f.eks. at indføre sanktioner mod de medlemslande, der spænder ben for fællesskabet til fordel for deres egne interesser. Derudover er der et stort potentiale for yderligere at effektivisere EU’s juridiske grundlag for at træffe beslutninger på forsvarsområdet, hvis det lykkes at overbevise medlemslandene om, at de har brug for et stærkt og funktionsdygtigt EU-forsvarssamarbejde, som kan klare sig uden USA og NATO, og at det i denne henseende er nødvendigt i højere grad at tilsidesætte rent nationale interesser. Det vil blive et stort arbejde at nå dertil, men af de årsager, som er blevet fremhævet i denne artikel, skulle interessen og nødvendigheden heraf stå ganske klart – og det skulle også gerne stå klart, at det faktisk er i medlemslandenes egen interesse at arbejde hen imod et rent europæisk forsvarssystem. Derfor er det videre nødvendigt, at der sker et paradigmeskift i den måde, EU og dens medlemslande tænker forsvarspolitik. Man skal væk fra præmissen om, at det europæiske forsvarssamarbejde alene skal ske i ramme af NATO, for i stedet at se EU’s selvstændige forsvarsevne som et mål i sig selv.

Som nævnt er der primært fire områder, hvor det er nødvendigt at foretage væsentlige ændringer, før EU vil blive i stand til at forsvare sig selv:

For det første skal beslutningsprocessen gøres mere effektiv. Dette kan enten opnås ved en mere systematisk anvendelse af det forstærkede samarbejde, som i første omgang kræver enstemmighed blandt EU-medlemslandene, men derefter tillader de deltagende lande at træffe beslutninger ved kvalificeret flertal. Dette kan også opnås ved en decideret traktatændring, som giver EU beføjelser til på sikkerheds- og forsvarsområdet i det hele taget at træffe beslutninger ved kvalificeret flertal frem for ved enstemmighed. I begge tilfælde vil der skulle gøres en stor indsats for at overbevise de mere skeptiske medlemslande om nødvendigheden af en sådan ændring, mens man ved en traktatændring skal opnå en langt bredere folkelig opbakning, for at det kan lade sig gøre ved en folkeafstemning at foretage ændringen. På den positive side kan man forestille sig, at man med en mere udbredt og systematisk brug af det forstærkede samarbejde på sigt vil nå et punkt, hvor alle beslutninger på forsvarsområdet de facto træffes ved kvalificeret flertal, sådan at en traktatændring enten er overflødig eller er nemmere at få stemt igennem.

For det andet skal man i EU have opbygget en permanent kommando- og kontrolstruktur, der er i stand til at håndtere de opgaver relateret til forsvaret af Europa, som hidtil er blevet varetaget i NATO-regi. Den militære planlægnings- og gennemførelseskapacitet (MPCC), som blev oprettet i 2017 under den Europæiske Udenrigstjeneste, er et væsentligt skridt på vejen mod en sådan permanent militær kommandostruktur, men er udelukkende tiltænkt EU’s evne til at handle mere effektivt uden for EU’s grænser. Derfor er det nødvendigt at udvide dens beføjelser eller at oprette yderligere strukturer, som mere specifikt kan forestå planlægningen og opbyggelsen af forsvaret af Europa.

For det tredje vil det være nødvendigt at accelerere EU’s egen forsvarsindustri og at arbejde for en langt større grad af indbyrdes kompatibilitet mellem medlemslandenes fartøjer og øvrige teknologier, sådan at det vil være nemmere at harmonisere og koordinere den europæiske indsats på forsvarsområdet. De forbehold, som nogle medlemslande giver udtryk for, er mestendels funderet i et ønske om at prioritere landenes egen industri og økonomi og tilbagevises af en langt mindre divers flåde på trods af den store geografiske diversitet i f.eks. USA og Rusland. Derudover vil medlemslandene kunne spare en væsentlig mængde penge ved at harmonisere produktionen og anskaffelsen af nye teknologier, hvilket de fleste formentlig vil sætte pris på.

For det fjerde, hvilket er en absolut betingelse og det første seje træk, der skal overstås førend man kan håbe på de andre punkters succes, skal EU-medlemslandene væk fra den opfattelse, at NATO er den eneste mulighed for en troværdig forsvarsalliance. I denne forbindelse løber vi ind i det tidligere nævnte paradoks, at man først skal overbevise medlemslandene om potentialet i EU-forsvarssamarbejdet, før man kan realisere dets potentiale, men samtidig kan man først overbevise medlemslandene, når potentialet er blevet realiseret. I FSFP’s tilfælde kan man ikke komme udenom, at et selvstændigt fungerende EU-forsvar først kan opnås, når medlemslandene er blevet overbevist om dets potentiale og derfor har indvilliget i at styrke det europæiske forsvarssamarbejde. Det er derfor i første omgang nødvendigt for medlemslandene så at sige at gøre et troens spring og sætte deres lid til, at det vil være muligt for dem at realisere potentialet i det europæiske forsvarssamarbejde.

Medlemslandene har valget mellem at forblive passive og fortsat sætte deres lid til, at NATO med USA i spidsen vil komme dem til undsætning i tilfælde af et angreb, selvom der er flere og flere tegn på, at dette ikke vil være tilfældet. Måske burde man vælge proaktivt at styrke EU’s forsvarssamarbejde, sådan at man ikke vil afhænge af NATO og USA, uanset hvem der måtte sidde på præsidentposten, når der måtte blive behov for hjælp. Det er et stort sats at vente med at styrke EU’s forsvar, til man rent faktisk har behov for hjælp, og NATO-samarbejdet så viser sig at slå fejl. Det er derfor nødvendigt, at medlemslandene tager dette troens spring og arbejder målrettet mod opnåelsen af EU’s strategiske autonomi og evne til at afværge en ny storkrig i Europa.

Litteratur

Primærlitteratur

MacArthur II, Douglas (1953): Memorandum of Conversation, 4. december 1953, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1952-54v05p2/d337 (konsulteret 06/03/2024).

Trump, Donald (2023): Agenda47: Preventing World War III, https://www.donaldjtrump.com/agenda47/agenda47-preventing-world-war-iii (konsulteret 04/03/2024).

Sekundærlitteratur

Lane, A. Thomas (1997): The Baltic States, the Enlargement of NATO and Russia, i Journal of Baltic Studies, vol. 28, no. 4, s. 295-308.

Wessel, Ramses A., et al. (2021): The future of EU Foreign, Security and Defence Policy: Assessing legal options for improvement, i European Law Journal, vol. 26, s. 371-390, Wiley Online Library.

Rapporter/analyser

Regeringens Sikkerhedspolitiske Analysegruppe (2022): Dansk sikkerhed og forsvar frem mod 2035.

Kashmeri, Sarwar A. (2011): The North Atlantic Treaty Organisation and the European Unions’s Common Security and Defense Policy: Intersecting Trajectories, Strategic Studies Institute, US Army War College.

RAND Corporation (2016): Estimating the Value of Overseas Security Commitments, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR518.html (konsulteret 05/09%2024).

Andet litteratur

Bayer, Lili (2024): Slovakia defends Russia ties after Czech Republic suspends talks, i The Guardian.

Brzozowski, Alexandra, & Petr Kozlov (2024): Hungary’s ties to Russia make Europeans ‘increasingly uncomfortable’, hos Euractiv.

Chrisafis, Angelique, & Lili Bayer (2024): Nato chief says Trump remarks may put US and EU lives at risk, i The Guardian.

FitzGerald, James (2024): Trump says he would 'encourage' Russia to attack Nato allies who do not pay their bills, hos BBC.

Gavin, Gabriel (2023): Russia and Turkey vie over Black Sea, as Erdoğan prepares to visit Putin, hos Politico.

Gray, Andrew, & Johnny Cotton (2024): NATO's Stoltenberg warns Europe against going it alone on defence, hos Reuters.

Jones, Mared Gwyn (2024): 'Reckless': Trump's threat to NATO allies sparks fierce backlash in Europe, hos euronews.

Jurdana, Nenad, & Michael Thaidigsmann (2022): “Awful timing”: Hungary to deepen relations with Iran, hos EU Watch.

Kimmage, Michael, & Hanna Notte (2023): Turkey’s Double Dealing in the Ukraine War, i The Wall Street Journal.

Preussen, Wilhelmine (2023): Hungary’s Orbán courts China and wins a surge of clean car investments, hos Politico.

Swan, Jonathan, et al. (2023): Fears of a NATO Withdrawal Rise as Trump Seeks a Return to Power i The New York Times.